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Actes de la recherche en sciences sociales

2007/1-2 (n° 166-167)

  • Pages : 144
  • ISBN : 202091768-8
  • DOI : 10.3917/arss.166.0095
  • Éditeur : Le Seuil
  • Numéros antérieurs disponibles sur www.persee.fr



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Comment comprendre la place donnée aux questions sociales dans la construction de l’Europe communautaire ? Le regard se tourne spontanément vers les milieux intergouvernementaux bruxellois : s’y expriment, en effet, depuis l’origine du projet européen, les oppositions des représentants des États membres à la communautarisation de cet enjeu. Ces résistances nationales se sont, en outre, au fil des traités, institutionnalisées dans des règles et des dispositifs qui brident les voies possibles de développement de l’Europe sociale : vote à l’unanimité au Conseil, faiblesse des compétences sociales attribuées à la Commission et au Parlement, nature résiduelle du droit européen. Ces logiques politiques et institutionnelles ne sauraient toutefois rendre compte à elles seules de ce processus. À travers l’exercice de leur pouvoir d’initiative et leur travail de préparation des propositions examinées au Conseil, les agents de l’administration communautaire participent également, de manière aussi peu visible qu’essentielle, à définir l’espace des possibles et les contours de l’Europe sociale [1]  Plusieurs études conduites sur les politiques sociales... [1] .

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C’est notamment le cas des services de la Commission regroupés dans sa direction générale en charge de l’emploi, des relations industrielles et des affaires sociales, la DG V [2]  Elle est désignée à l’époque, comme les autres directions... [2] . Celle-ci demeure pourtant un territoire largement méconnu, les effets propres du caractère traditionnellement désincarné des approches de l’objet communautaire étant redoublés par le postulat d’une relative impuissance de ces services. Si les rares enquêtes disponibles soulignent le caractère comparativement limité de leurs ressources institutionnelles, financières et même symboliques [3]  Voir par exemple Maryon McDonald, “Identities in the... [3] , elles laissent le plus souvent sans réponse la question des effets produits par cette situation sur les positions et dispositions de ceux qui y travaillent.

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Cet article s’attache à formuler quelques hypothèses relatives aux représentations forgées par ces agents de l’Europe sociale et du rôle qu’ils doivent y jouer, et à la manière dont elles orientent leurs modes de mobilisation. À partir d’une enquête conduite à la direction générale en charge des affaires sociales au moment des négociations d’adhésion avec les pays d’Europe centrale et orientale [voir encadré « Le traitement administratif de l’élargissement à l’Est », p. 97], on observe comment la perception et l’incorporation, par ces personnels, de la marginalité de leurs fonctions et domaines d’action dans l’espace politique européen ont pesé sur leur traitement de ce dossier et contribuent ainsi à rendre illégitime la question sociale dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne.

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L’enquête se concentre plus spécifiquement sur l’étude d’une controverse, restée interne à la Commission, portant sur la définition de « l’acquis social communautaire », qui devait être repris par les nouveaux États membres. Du milieu à la fin des années 1990, les services de la Commission européenne ont en effet été chargés de formaliser les modalités des négociations d’adhésion, et en particulier les exigences opposables aux pays candidats. Les agents de la DG V ont été sollicités dans ce cadre pour revendiquer une acception large de l’acquis social, qui fasse valoir le respect d’un ensemble de principes communs à l’ensemble des systèmes nationaux des Quinze, et notamment l’assurance d’un certain niveau de protection sociale [voir encadré « Le rapport sur la dimension sociale de l’élargissement : une mobilisation interne à la Commission », p. 98]. Ils lui ont pourtant préféré une conception plus restrictive, limitée aux seuls règlements et directives existants [4]  Couvrant à l’époque les domaines suivants : l’égalité... [4] . À travers l’adoption d’un traitement strictement juridique de la dimension sociale de l’élargissement, ces services ont ainsi contribué à la clôture du débat politique sur ces sujets et in fine à leur non-prise en compte.

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Les conditions particulières dans lesquelles s’est déroulée cette enquête [5]  Celle-ci, conduite principalement à Bruxelles entre... [5] ont largement déterminé la nature des sources exploitées dans ce papier. Les difficultés d’accès au terrain européen ont notamment limité les possibilités d’un travail sociographique systématique sur le personnel de la DG V et ont conduit à multiplier les entretiens avec une dizaine de personnes, instaurant ainsi des relations de confiance permettant l’accès aux archives administratives internes relatives au dossier sur l’élargissement. Celles-ci sont particulièrement riches dans la mesure où elles sont constituées d’échanges écrits autour d’un rapport [voir encadré précité], soumis par les partisans d’une définition extensive de l’acquis social communautaire pour correction et approbation aux services de la DG V. L’adoption du rapport par ces services conditionnait en effet la défense d’un acquis social étendu par la voix de la Commission et ultimement dans le cadre officiel des négociations. L’examen des versions successives de ce document, finalement « enterré », et des corrections écrites suggérées par les agents de la DG V permet ainsi de repérer les points saillants de la controverse et les principes de justification qui y sont mobilisés.

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L’article revient d’abord sur les effets d’homologie entre la place accordée au social dans l’espace politique et institutionnel européen et les positions occupées par les agents qui en ont la charge au sein de l’administration communautaire, la marginalité de ces derniers les incitant à un « conformisme institutionnel », incarné ici par le choix d’une définition juridique plutôt que « politique » de l’Europe sociale. Il met ensuite en évidence des logiques d’autocensure, qui les conduisent à renoncer à certains arguments en faveur de l’Europe sociale, et qui soulignent l’inadéquation des ressources de la DG V avec la rhétorique et les modes de sélection des problèmes prévalant au sein de l’administration communautaire. L’article montre enfin comment les débats autour de la légitimité accordée à la notion même de « modèle social européen » signalent plus généralement une prise de distance de ces « eurofonctionnaires » avec les ambitions originelles de la Commission concernant l’intervention européenne en matière sociale.

Positions marginales et postures conformistes

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« La DG V, c’est une DG faible, à la Commission. Faible parce que c’est un secteur qui a souvent été considéré comme plus faible et puis faible aussi parce qu’ils ne sont pas vraiment très bons. Le problème, c’est que la DG V, elle revient toujours avec certaines positions et qu’au bout d’un moment ça fatigue les gens parce que ça paraît être un peu formel, ça paraît être des slogans. Quand vous avez des gens qui vous disent : “la priorité c’est de développer des politiques de plein emploi” [soupir]. C’est un peu comme le slogan “la santé pour tous en l’an 2000” de l’OMS, ça fait réaliste, hein ?! »

(Membre de la DG IA, service « Phare », 1997)
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Ce commentaire d’un membre d’une autre direction générale illustre assez justement la position dans laquelle se trouvent placés les agents de la DG V au sein de la Commission, et plus largement dans l’espace politique communautaire. Il met notamment en lumière les liens étroits qui existent entre le degré de « communautarisation » d’un secteur d’action publique et les ressources institutionnelles, matérielles autant que symboliques dont dispose le segment administratif en charge du secteur concerné. La faible légitimité du social comme secteur d’intervention communautaire se traduit non seulement par le fait que la DG V dispose de moyens juridiques réduits par rapport à ceux d’autres directions générales, mais aussi par une difficulté à faire entendre ses préoccupations, à l’extérieur comme au sein même de l’institution. En outre, ce défaut d’audience est souvent imputé aux « insuffisances » de ses agents comme si, par contagion, la relative marginalité de leur domaine d’intervention ne pouvait laisser intacte la réputation de ces personnels. On retrouve ainsi dans les témoignages écrits d’anciens fonctionnaires [6]  Hans Michelmann, Organisational Effectiveness in a... [6] ou les rapports de bureaux d’études [7]  “New Perspectives for the European Social Fund”, Bruxelles,... [7] des allusions aux « dysfonctionnements » et à la « passivité » qui caractériseraient les services en charge des politiques sociales. Marc Abélès, Irène Bellier et Maryon McDonald soulignent dans une enquête que « dans l’arène européenne, la DG V a rarement eu l’occasion de réclamer un semblant de priorité par rapport aux autres DG et [que] ce manque de considération a suscité une certaine démobilisation des effectifs et un renouvellement relativement important du personnel subalterne dans plusieurs secteurs. […] Pour les fonctionnaires de la Commission qui se veulent méthodiques, disciplinés, réalistes et rationnels, la DG V constitue une cible métaphorique facile par opposition à laquelle ils peuvent se définir et à laquelle ils font fréquemment allusion [8]  Marc Abélès, Irène Bellier et Maryon McDonald, « Approche... [8]  ».

Le traitement administratif de l’élargissement à l’Est

Depuis 1989, l’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO) a pris la forme d’un processus long et sinueux. La première partie des années 1990 voit ainsi le développement de programmes « d’assistance technique aux réformes » dans ces pays et la mise en place de coopérations économiques et politiques. À partir du Conseil européen de Copenhague (juin 1993), qui vient confirmer la perspective d’adhésion et propose une première version des « critères d’adhésion » (institutions stables garantissant la démocratie et le respect des droits de l’homme, économie de marché viable, reprise de l’acquis communautaire), les services de la Commission s’engagent dans un travail de nature essentiellement juridique. Celui-ci vise à recenser les normes communautaires et à vérifier régulièrement leur reprise dans les législations des PECO. Appuyé sur une analyse de l’évolution économique, politique et institutionnelle des pays candidats au regard des critères de Copenhague, à laquelle s’ajoute un exercice de prospective sur les conséquences principalement financières de l’élargissement, un document est présenté par la Commission en juillet 1997 (l’« Agenda 2000 : les Avis sur les pays candidats ») sur la base duquel le Conseil européen de Luxembourg (décembre 1997) annonce officiellement l’ouverture des négociations avec six premiers pays. C’est dans le cadre de ces négociations, cantonnées dans les cercles diplomatiques, que sont finalement précisés les conditions et l’ordre dans lesquels ces pays deviendront des États membres. Un Traité d’adhésion est signé à Athènes en avril 2003 avec l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie, auxquelles s’ajoutent Chypre et Malte.

Le rapport sur la dimension sociale de l’élargissement : une mobilisation interne à la Commission

C’est en décembre 1995 qu’émerge, au sein des services en charge des pays d’Europe centrale et orientale (PECO) à la direction générale IA (relations extérieures), le projet d’établir un document définissant les objectifs de l’aide communautaire apportée aux pays candidats dans le domaine social et suggérant de promouvoir un modèle social européen dans les négociations d’adhésion. Préparé par la responsable des programmes « sociaux », assistée par une équipe de consultants franco-britanniques, le propos du rapport rendu en décembre 1996 s’organise en trois temps : une mise en alerte, soulignant les risques que comporte, pour l’Europe de l’Est et pour l’Union européenne dans la perspective de l’élargissement, le traitement politique réservé à la question sociale dans les PECO ; une mise en accusation, attribuant à l’absence de discours clair, de la part des institutions communautaires, la responsabilité des positions adoptées par les gouvernements est-européens dans ce domaine ; une mise en demeure, invitant l’Union à définir un modèle social européen, qui ne se cantonne pas au seul droit social européen existant, mais rappelle aux pays candidats les grands principes sur lesquels fonctionnent les politiques sociales dans les États membres. Une première version de ce document, en date d’octobre 1996, restera un document confidentiel. La seconde, très largement amendée par la DG V, fera l’objet en 1998 d’une diffusion très limitée, et accompagnée de la mention suivante : « Cette étude était financée par le programme Phare de l’Union européenne, DG IA. Les conclusions et interprétations exprimées dans ce document sont seulement celles de [ses auteurs]. Elles ne reflètent pas les politiques de la Commission européenne » (Commission des CE, DG IA, 1998, Rapport « Stratégie du secteur social » [1] ).

[1]

Pour une analyse de ce rapport : Cécile Robert, « Ressources juridiques et stratégies politiques. Analyse d’une controverse à la Commission européenne sur la dimension sociale de l’élargissement de l’Union », Sociologie du travail, 42 (2), 2000, p. 203-224.

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Comme l’indiquent les rares données sociographiques disponibles, la relative marginalité de ces services se reflète dans les profils et carrières de son personnel. L’étude réalisée par Marine de Lassalle et Didier Georgakakis montre ainsi que les formations de ce personnel – droit/sciences sociales – en font une direction atypique dans une administration où les directeurs généraux revendiquent massivement une double compétence droit/économie. De son côté, Maryon McDonald évoque la présence d’un nombre proportionnellement beaucoup plus important de femmes aux postes de direction (le double de certaines DG), en lien notamment avec l’appartenance de la direction en charge des questions d’égalité entre les sexes à la DG V : selon elle, cette orientation participe de la réputation d’« idéalisme » et de « désorganisation » de ces services [9]  M. McDonald, “Identities in the European Commission”,... [9] . La marginalisation de ces profils est pour partie imputable à des logiques de recrutement spécifiques, qui semblent du reste remises en question depuis la fin de la dernière décennie [10]  Un tournant a été pris à la fin des années 1990 dans... [10] . Elle tient également au fait que la hiérarchie symbolique des compétences s’ajuste au prestige respectif dont bénéficient chaque politique sectorielle et le segment administratif qui en a la charge. Les directeurs généraux de la DG V font ainsi partie de ceux qui disposent d’un capital institutionnel (spécialisation sectorielle, parcours plus lié aux administrations nationales) plutôt en voie de dépréciation au sein de la Commission [11]  Didier Georgakakis et Marine de Lassalle, « Les directeurs... [11] .

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Les parcours des agents interrogés laissent penser que ces services, et plus singulièrement encore ceux qui sont en charge des compétences les plus « molles » sur le plan juridique (sécurité et protection sociales, dialogue social), sont des lieux où l’on ne fait pas durablement carrière et qui accueillent plutôt des gens « de passage ». Il s’agit par exemple de jeunes fonctionnaires qui occupent leur premier poste, ou de personnes qui proviennent des administrations nationales ; deux des personnes les plus impliquées dans les discussions autour du rapport ont par ailleurs quitté leurs postes respectifs dans l’année suivante.

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La place occupée par ces agents au sein de l’administration communautaire offre un premier éclairage des attitudes qu’ils adoptent dans le cadre du débat sur la dimension sociale de l’élargissement. La précarité et la marginalité de leurs positions ne sont, semble-t-il, pas étrangères à la volonté manifestée de se conformer d’autant plus rigoureusement aux prescriptions de rôle qu’ils associent au statut de fonctionnaire européen. Telles qu’elles s’expriment à l’occasion de cette controverse, ces références aux devoirs et à l’éthique du fonctionnaire se déclinent autour de deux arguments complémentaires. Les membres de la DG V rappellent d’abord la nécessité dans laquelle ils se trouvent placés de s’ajuster au contexte politique, et en l’occurrence de renoncer à défendre un modèle social européen qui ne saurait faire l’unanimité dans les instances intergouvernementales. Ils soulignent ensuite que, sans mandat politique explicite, la seule posture légitime est celle de l’application du droit et de la procédure, à travers l’adoption d’une définition strictement juridique de l’acquis social communautaire.

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Si la nécessité de tenir compte des possibilités offertes par le contexte politique est une contrainte largement partagée par les administrations nationales [12]  Philippe Bezès, « Les hauts fonctionnaires croient-ils... [12] et internationales, ces préoccupations prennent, dans le cadre communautaire, une force particulière. Travaillant constamment à donner de la Commission l’image d’un acteur neutre et impartial au service du projet européen, les « eurofonctionnaires », plus encore que leurs homologues nationaux, s’efforcent d’esquiver les situations d’affrontement direct avec leurs partenaires au Conseil et au Parlement. Cet impératif du compromis [13]  Voir aussi sur ce point : Marc Abélès et Irène Bellier,... [13] , souvent mis en scène comme une spécificité de l’institution dans les écrits des « pères fondateurs » à travers lesquels s’élabore et se projette l’ethos du fonctionnaire européen [14]  À l’image du témoignage de l’ancien commissaire français... [14] , trouve ici son prolongement dans les pratiques et les « manières d’être » revendiquées par les agents de la DG V.

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Il s’exprime d’abord sous la forme d’une relecture du passé du développement communautaire en matière sociale, débouchant sur le constat d’une forme d’impuissance de leurs services à jouer un rôle d’impulsion dans ce domaine. De fait, ces commentaires s’inscrivent dans une histoire jalonnée par les conflits qui ont opposé les États membres entre eux et parfois même à la Commission, sur la nécessité et l’intérêt d’un transfert de compétences du niveau national au niveau communautaire. Cette histoire est en outre marquée, depuis le début des années 1990, par l’intensification de ces oppositions nationales.

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Si l’arrivée de Jacques Delors à la présidence de la Commission en 1985 a coïncidé avec la réinscription, sur l’agenda européen, de certains sujets sociaux, cette « relance » a été de courte durée et les projets ont peiné à se traduire concrètement. Dans un contexte général de récession et de mise en place de politiques dites d’austérité dans les pays de l’UE, les services de la DG V ont fait, surtout, l’expérience de constantes réévaluations, voire de remises en question, par certains gouvernements, des compétences de la Commission dans le domaine social. Il y a tout d’abord l’opt out du gouvernement anglais concernant le chapitre social de Maastricht : l’opt out correspond à la revendication par un État membre d’une mesure dérogatoire lui permettant de ne pas s’associer à l’un ou l’autre des projets et dispositifs adoptés dans le cadre communautaire. L’opt out britannique émis par le gouvernement de John Major au moment du Traité de Maastricht a mené à la signature à onze du « protocole social » et à sa simple annexion au Traité. Ce texte, qui visait à relancer l’activité politique et réglementaire en matière sociale sans toutefois constituer un engagement contraignant, a été réintégré dans le Traité d’Amsterdam à l’arrivée au pouvoir de Tony Blair en 1997 et à la levée du veto anglais. D’autres clauses d’opt out avaient été négociées par le gouvernement Major, autorisant notamment les employeurs britanniques à contourner la réglementation européenne en matière de temps de travail par des accords spécifiques avec leurs salariés. D’autres obstacles se sont aussi dressés, comme les veto posés à l’adoption de programmes sociaux au Conseil et les procédures de contestation devant la Cour de justice, notamment à l’initiative du gouvernement allemand, qui avait initialement été l’un des plus constants soutiens de la DG V. Ces expériences alimentent chez ses agents un sentiment de précarité, dont les formes sont autant symboliques que matérielles.

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L’évocation de ce contexte légitime une interprétation de l’avenir des politiques sociales européennes marquée par les résistances nationales à toute initiative et une conception du travail des services de la Commission comme une contribution nécessairement résiduelle. C’est à la lumière de cette mémoire propre au service que ces agents relisent le silence maintenu par les instances intergouvernementales sur les sujets sociaux, durant toute la période précédant l’ouverture des négociations d’adhésion [15]  Par ailleurs, pendant les négociations proprement dites,... [15] . Le désintérêt de la plupart des États membres pour la dimension sociale de l’élargissement, mais aussi et surtout le caractère potentiellement conflictuel du dossier, vient alors, aux yeux des fonctionnaires, justifier avec la même force de l’évidence le renoncement à défendre une conception extensive de l’acquis social. En rationalisant cet ajustement à la baisse de leurs ambitions institutionnelles, ils laissent ainsi entendre que les seules frontières légitimes du possible et du dicible en matière sociale sont celles qui sont établies par les instances intergouvernementales. L’acquis social communautaire à revendiquer face aux pays candidats devient ainsi moins la synthèse d’un « modèle social européen » que ce que l’ensemble des gouvernements en place dans les États membres sont prêts à en reconnaître.

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L’adoption d’une définition juridique, parallèlement au refus d’endosser un discours explicitement politique sur la dimension sociale de l’élargissement, constituent les deux facettes d’une représentation de la Commission et de ses membres comme des agents « neutres », au service de principes définis en dehors d’eux. À travers le choix du droit, ils prennent l’apparence de simples porte-parole, affichant leur soumission à l’autorité des principes juridiques et effaçant ainsi la dimension créatrice contenue dans le travail de sélection des textes et de leur interprétation [16]  Pierre Bourdieu, « La force du droit. Éléments pour... [16] . C’est au nom de cette même « neutralité » que le rejet d’une définition extensive de l’acquis social européen est ensuite justifié, puisque la défendre reviendrait à revendiquer une autorité que ni les traités ni l’élection ne conféreraient à l’institution.

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« C’est un peu la tradition administrative au sein de la Commission, que nous soyons très centrés sur les normes juridiques. On ne peut pas dire : “il faut que tu fasses ça ou ça”, s’il n’y a pas de base juridique, parce que ça impliquerait que soudainement la Commission donne des ordres aux pays tiers, dans un domaine où elle ne peut rien dire au sein de l’Union […]. Alors, ce ne serait pas très logique, n’est-ce pas ? Alors nous avons le Traité, et toutes les normes secondaires, ce sont un peu les règles du jeu, il faut les accepter, comme elles existent aujourd’hui. Oui ou non, si oui, on devient État membre. […] Et une partie de mon boulot, c’est que je ne peux pas dire : “ça c’est bon, ça c’est mauvais”, “toi tu es le bon élève, et toi tu es le mauvais”. Je ne peux pas le dire. Même si j’avais la conviction personnelle qu’il faut faire ça, je ne pourrais pas. Et si je le laisse faire, j’aurais un problème politique parce que, dans ce cas, on dirait “mais non la Commission ne peut pas faire ça”. »

(Membre de la DG V, direction « Sécurité sociale et programmes d’action sociale », 1996)
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Soulignant constamment les contraintes de légitimité qui s’imposent à eux, en tant que membres de la Commission, et reproduisant à ce titre le discours que l’institution construit sur elle-même et son apolitisme [17]  Sur ce « rapport au politique » des eurofonctionnaires,... [17] , les arguments déployés laissent ainsi entrevoir qu’un des enjeux de cette controverse réside notamment, pour ces agents, dans leur capacité à incarner leur rôle institutionnel. C’est ce qu’évoque par exemple cet éloge du pragmatisme auquel se livre un des agents interrogés, qui occupe à la DG V son premier poste. Présentée comme une nécessité quasi psychologique (dictée par la prise en compte du pouvoir de fait limité de l’administration communautaire), érigée en impératif « moral » (lié au respect de principes démocratiques), la « capacité d’adaptation » au contexte politique est ici également construite, de manière significative, comme une qualité professionnelle indispensable « au bon fonctionnaire ».

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« Je crois que [en tant que fonctionnaire] si on est idéaliste, si on veut créer l’Europe parfaite, l’harmonie totale, on est très frustré parce que c’est une administration publique. Je crois que si on veut survivre mentalement ou être content, il faut être un bon fonctionnaire, peut-être en français on dirait un bon technocrate, quelque chose comme ça, quelqu’un qui fait bien son boulot, qui montre un sens des responsabilités. Je ne veux pas dire quelqu’un qui est indifférent vis-à-vis de l’Europe, mais si on espérait toujours qu’on peut sauver le monde et l’Europe avec chaque activité, ce serait très frustrant […]. Parce que si on a quinze États membres, pratiquement tout ce qu’on fait est une espèce de compromis. Il faut toujours être prudent, au moins ici. Il faut respecter que nous sommes différents. Et si vous avez une opinion claire, il faut toujours être diplomatique, et parfois, il y a une certaine contradiction entre diplomatie et efficacité technique. »

(Membre de la DG V, direction « Sécurité sociale et programmes d’action sociale », 1997)
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C’est une interprétation particulièrement rigoureuse de ces prescriptions de rôle que donnent ainsi à voir ces agents ; comme le laissent parfois entendre les commentaires de personnels extérieurs à la DG V, et plus généralement le fait que dans d’autres secteurs certains services ont historiquement développé des stratégies plus offensives pour défendre leurs prérogatives face au Conseil [18]  C’est particulièrement le cas de directions générales... [18] .

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« C’est assez curieux, parce que très souvent, on est face à des gens qui, à titre personnel, ont une grande sensibilité sociale, et qui, dans le contexte de leur travail – est-ce que c’est pour se conformer au moule et puis pouvoir avoir une promotion après, j’en sais rien finalement –, défendent des positions qui ne leur ressemblent pas à titre privé. Il y a une dichotomie. […] Parce qu’ils sont pris dans la logique institutionnelle et dans un cadre donné. C’est très curieux, moi je trouve ça très choquant, parce que c’est comme s’ils cessaient d’être citoyens à partir du moment où ils sont fonctionnaires à une position suffisamment élevée. Bien sûr qu’à l’extérieur on doit avoir le discours de la Commission, même si on ne l’approuve pas, mais quand on est dans les discussions où on peut influer, il est curieux qu’il y ait une telle dichotomie. Je suis assez frappée de voir que des gens qui ont une approche très sociale préfèrent l’évacuer, parce qu’ils se disent que sinon ça ne passera pas, et que, peut-être, ça n’en vaut pas la peine. »

(Membre de la DG IA, service « Phare » [19]  Le service « Phare » était en charge de la gestion... [19] , juin 1997, Bruxelles)
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Les postures adoptées reflètent pour partie la prudence de fonctionnaires en début de carrière ou en demande de mobilité [20]  La défense d’une position ou d’un dossier suscitant... [20] . Elles traduisent aussi plus généralement les efforts déployés par ces personnels pour conjurer leur marginalité en attestant de leur bonne volonté professionnelle et de la modestie de leurs ambitions institutionnelles. Le conformisme dont ils témoignent dans le cadre du débat sur l’élargissement, et qui les conduit à se retrancher derrière le droit plutôt que d’endosser une position explicitement politique (et potentiellement conflictuelle), peut ainsi se comprendre comme un des produits de la situation de domination dans laquelle ils se trouvent placés au sein de l’administration communautaire.

Contraintes rhétoriques et autocensure

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Limitant leur capacité à jouer avec certaines règles de fonctionnement de l’administration européenne, les positions de ces agents dans l’espace institutionnel européen les conduisent également à intérioriser d’autres contraintes qui sont autant d’obstacles à la formalisation d’un discours en faveur des enjeux sociaux et à sa réception au sein de la Commission. C’est notamment ce qu’évoque leur refus de mobiliser certains arguments qui pourraient, pensent-ils, contribuer à affaiblir encore leur crédit et alimenter les critiques de leurs détracteurs. À l’instar des agents d’États en charge de la culture [21]  Vincent Dubois, « L’art et l’État au début de la IIIe... [21] , les membres de la DG V se placent ici essentiellement dans une position défensive, et les registres de justification qu’ils déploient paraissent moins choisis qu’imposés, dictés par les remises en cause dont l’existence même d’une politique sociale européenne fait constamment l’objet.

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Les débats témoignent d’abord des contraintes qui découlent de la montée en puissance, dans la bureaucratie communautaire, de l’expertise économique. Ils portent en effet sur le projet d’une « étude d’impact » destinée à recenser les conséquences possibles, sur le plan social, de l’intégration des pays d’Europe centrale et orientale dans l’Union. Lancée par les promoteurs du document sur le modèle social européen, l’idée d’une telle étude vise, comme leur rapport, à attirer l’attention sur des enjeux qu’ils estiment insuffisamment pris en compte. La nature et la forme choisies pour ce travail illustrent bien les conditions requises pour qu’un enjeu puisse acquérir une visibilité au sein de la Commission. Travail de prospective économique, offrant un contenu mesurable, éventuellement chiffré, il est un instrument classique de la mise en alerte dans cet univers administratif. En outre, dans le contexte de l’élargissement, il constitue l’un des éléments clefs du cadrage administratif des négociations d’adhésion. La réflexion conduite sur les modalités de l’intégration des PECO, et les réformes communautaires qu’elle implique, donne en effet une place importante à la prospective budgétaire et financière dans la mesure où elle s’inscrit dans un contexte de renégociation, au sein de l’Union, du budget et des principales politiques européennes (politique agricole commune et fonds structurels). Les études d’impact qui sont préparées dans les services sont donc mobilisées à la fois pour identifier d’éventuelles exigences opposables aux futurs entrants et pour repérer les réformes des dispositifs communautaires qui seraient rendues nécessaires par leur adhésion.

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Le refus catégorique opposé par la DG V à ce projet met en évidence les obstacles que soulève pour ses agents le fait de penser dans le langage et les catégories d’analyse perçus pourtant comme dominants au sein de la Commission. Leur difficulté à s’approprier un tel registre, due peut-être à la faible proportion des économistes de formation au sein de la direction générale, se traduit d’abord par des commentaires soulignant l’inadéquation des grilles de lecture économiques aux problématiques spécifiques du secteur social. Ainsi, pour cet agent en charge de programmes communautaires destinés à soutenir les syndicats est-européens, ancien inspecteur du travail français devenu fonctionnaire européen, une analyse en termes économiques du dialogue social rendrait nécessairement mal compte de son intérêt et conduirait à en minorer les enjeux.

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« Moi, je suis carrément très, très sceptique sur cette notion d’étude d’impact, je sais que c’est normal, je pense que si on était Premier ministre, ce serait la question qu’on poserait à nos collaborateurs, mais la politique sociale c’est très difficile à juger et quand on est dans la zone la plus qualitative qui est le dialogue social, qu’est-ce que je vais mesurer moi comme impact ? Quand on m’a posé la question, j’ai répondu : “Mais l’impact, non seulement ça ne coûte rien un bon dialogue social, mais en plus on a tendance à y gagner.” Moi, je n’ai que l’affaire Renault, sous la main, à montrer. Ne pas consacrer suffisamment d’attention au dialogue social, c’est risquer des affaires Renault, donc un gâchis économique et un gâchis social. […] Et puis, c’est tout le malheur de la construction européenne, c’est-à-dire qu’on est basé sur une ligne principalement économique et financière. Et si on fait passer tout ça à la moulinette de l’économique et du financier, on est perdu, parce que l’impact du social ne fait pas le poids par rapport à l’impact de la politique agricole, qu’on peut déjà sans doute un peu mieux mesurer. »

(Membre de la DG V, direction « Dialogue social », 1997)
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Ce malaise à l’idée de mobiliser ce registre peut ensuite être rapporté aux usages qui en ont été faits, pendant la dernière décennie, dans les luttes politiques et administratives sur les sujets sociaux. C’est en effet au nom d’une expertise économique que certaines directions générales concurrentes, aux positions et à la légitimité mieux établies au sein de la Commission, ont tenté d’imposer leurs propres conceptions des politiques sociales. Conduites notamment par les services en charge du marché intérieur (DG XV) et de l’économie (DG II), ces entreprises visant à contester le monopole des acteurs nominalement en charge du social sur leur territoire ont d’autant plus de poids qu’elles reproduisent et s’appuient sur les stratégies engagées par les grands organismes financiers internationaux.

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La question des retraites offre une illustration exemplaire de ces stratégies. Les directions générales en charge du marché intérieur et des affaires économiques et financières concentrent en effet leur activité sur ces sujets, au nom notamment de leurs prérogatives en matière de liberté de circulation des capitaux (liée au marché unique). Leurs documents font ainsi une large place aux fonds de pension par capitalisation. Ils insistent par ailleurs sur la nécessité de préserver les grands équilibres macro-économiques dans la perspective de l’adhésion, faisant apparaître plus ou moins explicitement les systèmes de retraites par répartition comme les principaux responsables des déficits budgétaires des pays candidats. Un commanditaire du rapport, membre de la DG IA (service « Phare », 1998), explique ainsi que : « Par exemple, la DG XV (marché intérieur) a publié ce Livre vert sur les fonds de pension, qui posent des problèmes de mouvements des capitaux, de fiscalité, etc. Alors qu’en Europe, on garde quand même un socle par répartition important. Là où ça ne va pas en Europe de l’Est, c’est que les pays de l’Est auraient souhaité carrément éliminer le système par répartition, et dans la DG II (affaires économiques) et la DG XV, il y avait pas mal de gens qui étaient d’accord et qui encourageaient cette approche. […] Quand on discute avec eux, ils disent : “Pourquoi vous ne voulez pas aider les PECO à mettre en place des systèmes par capitalisation ? Nos systèmes à nous survivent de plus en plus difficilement, coûtent une fortune.” » Dans le contexte de l’élargissement, ces stratégies trouvent en outre des liens très directs avec le travail d’expertise conduit par les organismes financiers internationaux sur le terrain est-européen. Les discussions engagées avec les pays candidats par ces directions générales s’inspirent ainsi explicitement des conclusions du rapport de la Banque mondiale « Prévenir la crise des retraites [22]  World Bank, “Adverting the old age crisis. Policies... [22]  », qui a été très largement diffusé auprès des gouvernements est-européens de la Transition.

29

Ces lectures dominantes des politiques sociales qui visent principalement à en souligner les coûts éclairent les réticences des services de la DG V à l’égard des instrumentalisations possibles d’une lecture économique. Elles s’inscrivent en outre dans un contexte européen et international où se multiplient les discours dénonçant la « crise financière » des « États-providence ». Vécu comme imposé de l’extérieur, le langage de l’économie est perçu comme véhiculant nécessairement, et quel qu’en soit l’interprète, une hiérarchisation implicite des secteurs d’action publique défavorables aux politiques sociales. Ce rapport à l’expertise économique est également emblématique de la position défensive adoptée par ces services : les instruments et stratégies qu’ils déploient sont essentiellement construits en réponse aux attaques et critiques dont ils font l’objet. Tandis que l’expertise économique est principalement appréhendée à travers les usages qu’en font leurs adversaires au sein et autour de la Commission, ils choisissent en outre de renoncer à cette ressource argumentative dont ils reconnaissent pourtant l’efficacité symbolique.

30

« Et Y. [fonctionnaire de la DG V, chargée officiellement des relations avec la DG IA] furieuse répond en disant : “Notre politique a toujours été de refuser des études d’impact sur les coûts liés au secteur social parce que le social c’est un investissement. On ne peut pas évaluer ce que ça rapporte en tant qu’investissement, par contre on évalue toujours ce que ça coûte, il y en a marre. On va encore avoir tout le monde contre nous en disant que ça coûte cher, on est contre le principe de faire une étude d’impact”. »

(Commanditaire du rapport, membre de la DG IA, service « Phare », 1998)
31

Si la seconde controverse opposant les agents de la DG V aux auteurs du rapport aboutit pour sa part à asseoir le monopole du droit comme seul registre légitime d’énonciation du social, elle procède néanmoins d’une même logique défensive. En refusant de sortir d’un discours juridique sur l’acquis communautaire, et d’accorder, comme les y invite le rapport, une légitimité équivalente à des principes qui ne sont pas inscrits dans le droit européen, la plupart de ces fonctionnaires adoptent ainsi une position de repli. Privilégiant la défense du droit existant à la valorisation d’autres formes d’action publique pourtant mises en œuvre au sein de ces services, cette décision ne fait pas, par ailleurs, l’unanimité. La défense d’une conception élargie de l’acquis communautaire en matière sociale, telle qu’elle est mise en œuvre dans le rapport, se fonde en effet sur une critique du droit comme instrument de description de la réalité sociale européenne, qu’une partie du personnel de la DG V va systématiquement contester. Prenant la forme de corrections écrites sur le rapport, leurs commentaires semblent notamment viser à éviter toute formulation portant atteinte, même de manière purement rhétorique, aux directives et règlements existants.

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Parmi les arguments contestés par les agents de la DG V figure d’abord la « faiblesse » de la réglementation existante : les auteurs du rapport justifient en effet leur défense d’une définition extra-juridique du modèle social européen au motif que les domaines concernés par le droit sont très limités et les normes communautaires peu exigeantes. Ces propos suscitent chez les « eurofonctionnaires » des réactions offusquées et les modifications qu’ils apportent montrent clairement qu’il n’est pas question pour eux de faire apparaître les directives comme un droit résiduel et peu significatif, et encore moins d’en minorer l’importance.

C’est ce qu’évoque ce courrier émanant de la direction en charge des directives sur la santé et la sécurité au travail exigeant la suppression de la formule suivante – « la directive est moins exigeante que la majorité des règles nationales » – et concluant : « La DG IA aurait dû se renseigner auprès des services compétents avant de rédiger une affirmation que nous savons bien contraire à la réalité » (Lettre d’un membre de la DG V, décembre 1996).

Un second argument, récusé lui aussi, consiste à établir qu’une définition extensive de l’acquis social – comprenant notamment un ensemble de principes relatifs à la sécurité sociale et à la protection sociale – peut être attestée par la relecture de grands « textes fondateurs » – Traité de Rome, Acte unique, Traité de Maastricht – et de l’ensemble des documents – de statuts divers – qui ont jalonné les développements de la politique sociale communautaire. Mais cette opération d’assimilation, qui consiste à faire entrer dans l’acquis des principes auxquels ne correspond pas de formulation juridique dans le droit communautaire, sera également refusée au motif qu’elle donne à des textes non juridiquement contraignants (comme les Recommandations) les mêmes valeurs et légitimité que des directives européennes.

33

L’attitude défensive adoptée par les services de la DG V n’est pas sans lien avec le sentiment largement partagé d’un risque de marginalisation des enjeux sociaux dans le contexte de l’élargissement. Les années précédant l’ouverture des négociations d’adhésion ont en effet été le théâtre d’une série d’événements qui les conduisent à considérer que même le droit existant dans ce domaine pourrait être remis en cause. Ce sont d’abord les déclarations de certains hommes politiques, à l’Est, mais aussi au sein de l’Union, qui évoquent la nécessité, dans la perspective de l’élargissement, de passer outre l’acquis existant : le Premier ministre britannique, le conservateur John Major (1990 – 1997), mène ainsi une véritable campagne, à l’occasion de ses déplacements en Europe de l’Est, contre l’acquis social communautaire, rappelant à qui veut l’entendre que rien n’interdit aux gouvernements des pays candidats d’exiger, comme les Britanniques, un opt out en matière sociale, dans le cadre de leur intégration dans l’Union [23]  Voir sur les discours du gouvernement britannique concernant... [23] . Au sein même de l’administration européenne, certaines initiatives contribueront à confirmer les « eurofonctionnaires » en charge des politiques sociales dans le sentiment que les différents secteurs d’intervention communautaire ne bénéficient pas d’une égale considération, comme le montre « l’affaire » du Livre blanc, un document recensant le droit communautaire devant être repris dans les législations des pays candidats [voir encadré « Un oubli révélateur : le Livre blanc sur le marché intérieur », ci-contre].

34

Construit dans l’adversité, le rapport privilégié qu’entretiennent les services de la DG V au droit est néanmoins inégalement partagé par ses différents agents. De manière significative, les oppositions les plus vives aux jeux avec le droit impliquées par la définition d’un modèle social européen proviennent des unités qui peuvent faire des directives et règlements existants une ressource pour l’action. À l’inverse, les services qui ne disposent pas de tels instruments, et qui s’efforcent de promouvoir leurs propres objets par l’intermédiaire de textes ou de pratiques non juridiquement contraignants [24]  Comme les recommandations, les opinions, et autres... [24] , se sont montrés beaucoup plus favorables à cette initiative.

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« J’ai toujours défendu l’idée que l’acquis social n’a de sens que si on le voit de manière large et si on y intègre effectivement l’emploi, le dialogue social, la protection sociale, donc des éléments qui ne sont pas de la législation en tant que telle. C’est tout de même le discours qui est tenu majoritairement à la DG V, même si on n’en a jamais vraiment pris les moyens, donc on n’avait rien contre cette approche. Mais c’est vrai que le travail des consultants a certainement été compliqué par des points de vue divers et, bon, certains collègues qui ne travaillaient que sur des matières très juridiques ne pouvaient que défendre un petit peu l’inverse de ce que je dis, en pensant que leur propre matière était au centre, et donc la plus importante, et donc du coup, il y a eu des hésitations dans la ligne de conduite générale. »

(Membre de la DG V, direction « Dialogue social », 1998)
Un oubli révélateur : le Livre blanc sur le marché intérieur

Dans sa première version, le Livre blanc sur le marché intérieur, dont la législation constitue une partie très importante du droit communautaire, ne mentionne pas les directives et règlements relatifs au social. La majorité des directives en matière sociale sont pourtant liées juridiquement au fonctionnement du marché intérieur : l’égalité des chances pour les femmes et les hommes, la coordination des régimes de sécurité sociale, la santé et la sécurité au travail, les droits et conditions de travail, les produits de tabac (teneur en goudron et étiquetage) [1] . Présentée ensuite comme une « erreur » par la direction générale en charge du marché intérieur, « l’affaire » aurait néanmoins nécessité l’intervention du Conseil puis du Collège pour être « réglée ». « En fait, la DG XV avait laissé complètement de côté tout l’acquis communautaire en matière sociale, il était purement et simplement oublié, dans une première version qu’on avait eue. Alors, après […] effectivement, il y a eu une intervention française dans un Conseil “Affaires générales” où on avait la présidence, et où le ministre des Affaires étrangères, Juppé à l’époque, avait demandé à la Commission de refaire une version du Livre blanc qui intégrerait les points qui avaient été mentionnés, dont effectivement le point social » (Membre du cabinet de Martine Aubry, alors ministre de l’Emploi et des Affaires sociales, 1997, Paris).

[1]

Livre blanc sur la « préparation des États associés de l’Europe centrale et orientale à leur intégration dans le Marché intérieur de l’Union », 1995, [COM(95) 163 final].

36

Les débats autour de la définition de l’acquis communautaire font ainsi écho aux concurrences qui divisent la direction générale. La position de repli adoptée par la DG V consiste en effet à passer sous silence l’activité d’une partie de ses services pour préserver ce qui est redéfini comme le cœur de sa mission : à l’affirmation d’une supériorité des conquêtes réglementaires sur d’autres réalisations s’ajoutent les « sacrifices » qu’il faut consentir pour préserver l’acquis juridique. À travers ces remarques acerbes sur le pointillisme des unités juridiques, c’est tout à la fois le rôle joué par le droit dans la construction des rapports de force au sein des services et plus largement de la Commission, et l’imposition, à la faveur de l’élargissement, d’une certaine lecture de l’histoire et des ambitions de la direction générale en matière sociale qui sont ici soulignés.

LA DIMENSION SOCIALE DE L’ÉLARGISSEMENT a suscité peu de protestations sociales jusqu’en 2001, pour des raisons liées à l’espace syndical et aux modalités du traitement administratif (cf. l’article ci-contre). Certains groupes se sont néanmoins fortement mobilisés, comme le montre cette manifestation de chômeurs à Bruxelles en 2001 contre le « Sommet » de Laeken.

L’intériorisation de l’illégitimité du social

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La conscience aiguë, partagée par les agents de la Commission, de la fragilité de l’édifice social européen, et de la précarité de leur situation sur les plans institutionnel et politique, oriente ainsi leur perception des enjeux liés à l’élargissement. Si elle détermine les « coups » qu’ils s’autorisent, elle informe aussi, plus profondément, la manière dont ils perçoivent leurs objectifs et raison d’être au sein de l’Union. Tout autant que des considérations tactiques, les positions qu’ils adoptent reflètent une forme d’intériorisation de l’illégitimité de leurs pratiques. Cette « crise de légitimité » prend d’abord la forme d’une prise de distance avec les ambitions originelles du service. Elle se traduit par exemple par le refus des agents qu’il soit fait mention, dans le rapport, des projets et démarches développés par la direction générale dans les décennies précédentes. Les relectures et les usages de l’histoire sont ici tout particulièrement stratégiques dans la mesure où l’évocation des projets mis en œuvre par la DG V dans les années 1960 en matière d’harmonisation des systèmes de protection sociale est ce qui permet aux auteurs du rapport d’inscrire la définition d’un modèle social dans la continuité des réflexions engagées dès l’origine de la construction européenne. Le terme d’« harmonisation » forgé dans cette période renvoyait ainsi à l’idée que, dans la perspective du Marché commun, il convenait de réduire, par le rapprochement des systèmes de protection sociale, les distorsions de concurrence que pourraient entraîner des régimes trop différents, et d’offrir, à des travailleurs européens susceptibles d’exercer dans tous les États membres, un niveau de protection identique. La réactivation de ces thèmes permet d’établir un parallèle avec la situation de l’élargissement en insistant notamment, comme dans les années 1960, sur les risques de dumping social qu’elle présente.

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« Si les PECO devaient encore réduire la portée de leur système de protection sociale […], il est possible qu’une pression croissante survienne pour substituer au système complet de protection sociale un simple filet de sécurité minimal, très éloigné des normes européennes actuelles et des objectifs de convergence en politique sociale. […] Le risque de dumping social et d’exportation du chômage ne peut donc être négligé. »

(Commission des CE, DG IA (1996), « Stratégie du secteur social, Version du 23 octobre 1996 », Bruxelles, octobre 1996, document interne et resté confidentiel, p. 29)
39

Toutefois, comme l’illustre l’un des courriers adressés aux auteurs du rapport, cette référence est systématiquement contestée et n’apparaîtra plus dans la version définitive du document.

40

« Sur le chapitre 5/ La sécurité sociale, il faut biffer la phrase : “l’harmonisation des systèmes de sécurité sociale, d’abord tentée par la CEE”. La CEE n’a jamais essayé d’harmoniser les régimes de sécurité sociale car elle était consciente que cela s’avérerait comme une mission impossible et puis elle n’avait pas suffisamment de compétences pour le faire. »

(Lettre d’un membre de la DG V, direction « Sécurité sociale et programmes d’action sociale », en date de juillet 1997)
41

Cette occultation s’explique pour partie par le malaise que suscite toujours, chez les « eurofonctionnaires », l’évocation de projets qui ont échoué et des conflits notamment politiques qu’ils ont suscités [25]  Voir sur ce point : M. Abélès et al., « Approche anthropologique... [25] . Mais ce rejet du passé montre surtout que leur difficulté à penser un modèle social européen tient notamment au fait qu’il repose sur des conceptions – du sens de l’intégration communautaire dans ce domaine, et du rôle que la Commission doit y jouer – auxquelles il ne leur semble plus possible d’adhérer, postures semblant d’autant plus marquées que les fonctionnaires sont plus jeunes. Comme l’évoque cet entretien avec un agent d’une trentaine d’années, dont la DG V est la première affectation :

42

« Avant, il y avait un peu un rêve au niveau européen d’avoir un beau jour un système harmonisé, c’est-à-dire la Communauté européenne faisant des directives et ainsi garantissant que tous les ouvriers qui se déplacent au sein de l’Union européenne n’ont aucune difficulté. Mais bon, comme soit il n’y a pas de base juridique dans le Traité pour faire quelque chose, soit il y a unanimité requise pour avoir une décision, et qu’en plus beaucoup d’États membres – dont l’Allemagne et le Royaume-Uni – s’opposent, les gens de la Commission ont dit que, peut-être, ce n’est pas nécessaire de vouloir harmoniser, c’est même dangereux. »

(Membre de la DG V, direction « Sécurité sociale et programmes d’action sociale », 1996)
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La remise en cause de l’existence d’un « modèle social européen » à laquelle se livrent les agents interrogés repose par ailleurs sur deux types d’arguments. Ils contestent d’abord l’idée, présentée comme « irréaliste » autant qu’« illégitime », que les systèmes de protection sociale des États membres puissent constituer un ensemble unifié et cohérent [à partir duquel évaluer les dispositifs existant dans les pays d’Europe centrale et orientale] ; ils témoignent ainsi du succès croissant, jusque dans ces services, de la rhétorique intergouvernementale très tôt forgée par certains États membres, qui fait du niveau national le seul espace légitime de négociation et de mise en œuvre des politiques sociales. Alors que l’approche adoptée par la DG V jusqu’au début des années 1990 avait consisté à souligner la convergence des politiques sociales nationales [26]  Il s’agissait notamment de montrer, à travers le financement... [26] , elles apparaissent désormais irréconciliables. En outre, le tableau qu’ils dressent de l’évolution des dispositifs nationaux fait de ces derniers le reflet d’une histoire et d’une culture spécifiques, propres à chaque pays, l’expression d’une identité nationale que toute initiative au niveau européen reviendrait indirectement à menacer.

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« Le problème, c’est qu’il n’y a pas de système de protection sociale européen parfait, il n’y a pas de benchmark, il n’y a pas de références. Parce qu’on voit bien que les systèmes que nous avons, les Quinze, sont très différents. Vraisemblablement, le système des États-Unis ou celui du Japon sont encore beaucoup plus différents. Mais quand même, il y a des différences considérables entre les systèmes que nous avons à l’intérieur de l’Union. Exemple : quelle est la façon optimale parfaite que nous avons d’organiser un fonds de pension ? Le Royaume-Uni va dire qu’il faut mettre l’accent sur la capitalisation. Nous le savons. Les Allemands vont dire : “Mais non, le système par contribution, c’est beaucoup mieux.” Qu’est-ce que la Commission peut dire ? Alors, bon, chacun présente des avantages et des inconvénients, on ne peut jamais dire : “il faut faire ça”. Alors, dans cette fonction de donner des conseils, nous avons une marge de manœuvre très réduite. […] Comment mesurer une protection sociale ? Dans le domaine des monnaies, c’est facile, on a des taux de change, des choses comme ça, mais pour la protection sociale c’est presque impossible d’écrire ça d’une façon objective, et de manière politiquement acceptable. […] Et puis, quels critères utiliser pour comparer ? C’est difficile parce que nous avons des statistiques, mais il y a toujours des questions comme : “qu’est-ce que la pauvreté ?”, “qu’est-ce qu’un niveau de protection sociale ?” […] Je crains que les différentes catégories ne soient trop différentes pour vraiment pouvoir les comparer. […] Non, il vaut mieux avoir une compétition des systèmes. Si nous avons des systèmes de protection sociale différents, ça, c’est bien, alors il y a une espèce de compétition des idées politiques. »

(Membre de la DG V, direction « Sécurité sociale et programmes d’action sociale », 1996)
45

Mais c’est également la seconde signification du terme de « modèle », celle d’une solution idéale et susceptible d’être érigée en exemple pour les pays d’Europe de l’Est, que les agents de la DG V semblent rejeter. Offrant un écho singulier à la campagne, déployée en Europe de l’Est, par les organismes financiers internationaux, pour dénoncer l’inefficacité des modèles de protection sociale ouest-européens [27]  Fonds monétaire international, Le Dialogue de politique... [27] , les entretiens laissent entrevoir sur ce point une forme de découragement diffus, et l’absence d’une doctrine forte sur ces sujets jusque dans les services de la Commission qui en ont la responsabilité.

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L’analyse de cette controverse restée interne aux services met en évidence ce que les positions officielles ne dessinent qu’en creux : les projets écartés, les ambitions devenues impensables, et les coups et tactiques non joués. Les pratiques adoptées par ces agents témoignent ainsi des effets produits par le traitement des questions sociales sur la scène bruxelloise mais aussi, dans une certaine mesure, internationale. Sédimentées dans des dispositifs institutionnels qui contribuent largement à verrouiller les configurations existantes en conservant notamment un droit de veto à tout État membre désireux de ne pas voir les enjeux sociaux devenir européens, les stratégies politiques, juridiques et rhétoriques déployées par les adversaires de l’Europe sociale (d’autant plus nombreux que le débat européen agrège presque malgré eux opposants au social et opposants à sa communautarisation) informent aussi les pratiques et dispositions des membres de la Commission. Médiatisées par une culture d’institution qui érige en principes la défiance à l’égard du débat contradictoire, la nécessité et la valeur intrinsèque du compromis, l’occultation de la dimension politique du travail administratif, elles sont incorporées par les membres de la DG V : elles les conduisent ainsi à privilégier le repli sur la défense du droit existant, à renoncer à l’usage de certains arguments, et même à récrire l’histoire de leurs origines. Ce faisant, et c’est là l’essentiel, ceux que leurs prérogatives institutionnelles (via leur pouvoir d’initiative conféré à la Commission) et plus informelles (position de centralité dans le jeu européen, accès à l’expertise, maîtrise des outils et langage juridique) pouvaient prédisposer à faire avancer l’Europe sociale participent ainsi à son non-avènement.

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Dans cette perspective, l’exemple analysé ici renforce l’hypothèse formulée par Didier Georgakakis et Marine de Lassalle concernant le « libéralisme » de la Commission, lequel s’apparente moins à un « libéralisme doctrinal » qu’à un « libéralisme de situation » lié notamment aux contraintes propres à cet espace institutionnel [28]  Voir leur article dans ce numéro. [28] . Nul besoin en effet de postuler l’adhésion des agents de la DG V à un discours politique explicitement fondé sur des valeurs et principes libéraux – que la plupart des entretiens conduits dans le cadre de cette enquête semblent du reste contredire – pour observer et comprendre qu’ils paraissent néanmoins se conformer à de tels principes.

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C’est peut-être enfin dans cet apparent paradoxe qu’il faut chercher l’une des explications de la force avec laquelle « les canons économiques de la compétitivité et de la régulation » s’imposent et imprègnent l’action publique formulée au niveau européen. Ces « canons » trouvent en effet au sein même de la Commission des agents qui non seulement sont « disposés » à les suivre, mais qui contribuent aussi à en dénier publiquement l’influence. Les rapports de force, et certaines lectures politiques du monde, qui sont au principe du silence politique de l’Union européenne sur sa dimension sociale, se reproduisent par l’intermédiaire de ces agents avec d’autant plus d’efficacité qu’ils sont ici largement occultés. C’est très rarement en référence explicite à ces contraintes politiques qui s’exercent sur eux, à l’extérieur et au sein même de l’institution, que ces « eurofonctionnaires » motivent leurs positions. À travers les justifications qu’ils produisent, la définition de l’acquis restreinte à sa dimension juridique, et plus généralement l’impossible revendication d’un modèle social communautaire, s’imposent en prenant l’apparence du seul compromis démocratique possible, mais aussi du plus fidèle à l’héritage national et européen.

Liste des sigles utilisés

PECO pays d’Europe centrale et orientale

DG IA direction générale de la Commission en charge des relations politiques extérieures, Europe et nouveaux États indépendants, politique étrangère et de sécurité commune, service extérieur [*]

DG II direction générale en charge des affaires économiques et financières

DG V direction générale en charge de l’emploi, des relations industrielles et des affaires sociales

DG XV direction générale en charge du marché intérieur et des services financiers

[*]

LES PORTEFEUILLES et leurs intitulés officiels ayant subi quelques modifications, on indique ici les appellations en cours au moment de l’enquête.

Notes

[1]

Plusieurs études conduites sur les politiques sociales européennes explorent cette hypothèse bien que dans une perspective un peu différente : Stephan Leibfried et Paul Pierson (dir.), Politiques sociales européennes : entre fragmentation et intégration, Paris, L’Harmattan, 1998 ; Laura Cram, “Calling the tune without paying the piper? Social policy regulation: the role of the Commission in EC social policy”, Policy and Politics, 21 (2), 1993, p. 135-146.

[2]

Elle est désignée à l’époque, comme les autres directions générales de la Commission, par des chiffres romains aujourd’hui remplacés par les premières lettres du domaine couvert (DG EMPL pour DG emploi), sous le nom de DG V, appellation qui sera conservée pour cet article.

[3]

Voir par exemple Maryon McDonald, “Identities in the European Commission”, in Neill Nugent (dir.), At the Heart of the Union. Studies of the European Commission, Londres, Palgrave, (1re éd. 1997) ; Michelle Cini, The European Commission. Leadership, Organisation and Culture in the EU Administration, Manchester, Manchester University Press, 1997.

[4]

Couvrant à l’époque les domaines suivants : l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes, en matière d’emploi, de sécurité sociale et de salaires, la non-discrimination en matière de sécurité sociale des travailleurs migrants, la santé et la sécurité au travail et le dialogue social.

[5]

Celle-ci, conduite principalement à Bruxelles entre 1996 et 1998, s’inscrit dans le cadre d’une thèse de science politique soutenue en décembre 2001 sous le titre : « La fabrique de l’action publique communautaire. Le programme “Phare” (1989 – 1998) : enjeux et usages d’une politique européenne incertaine ».

[6]

Hans Michelmann, Organisational Effectiveness in a Multinational Bureaucracy, Farnborough, Saxon House, 1978.

[7]

“New Perspectives for the European Social Fund”, Bruxelles, CE, Documents de la CE, 1990, cité dans Andy Smith, « L’intégration communautaire face au territoire. Les fonds structurels dans les zones rurales en France, en Espagne, et au Royaume-Uni », Thèse pour le doctorat en science politique, sous la direction de Pierre Muller et Jean-Louis Quermonne, université Pierre Mendès-France, Grenoble, 1995.

[8]

Marc Abélès, Irène Bellier et Maryon McDonald, « Approche anthropologique de la Commission », Rapport rédigé pour le compte de la Cellule de prospective, décembre 1993, p. 15.

[9]

M. McDonald, “Identities in the European Commission”, in N. Nugent (dir.), At the Heart of the Union. Studies of the European Commission, op. cit.

[10]

Un tournant a été pris à la fin des années 1990 dans la politique de recrutement, se traduisant par le recours à des profils d’économistes, en particulier pour gérer la « stratégie européenne pour l’emploi » mise en œuvre depuis 1997. De manière significative, les arguments mobilisés soulignent la nécessité de se doter de compétences ad hoc et « nouvelles » pour la direction générale afin de pouvoir conduire une politique qui se verrait reconnaître une importance – au moins sur le plan symbolique – enfin significative.

[11]

Didier Georgakakis et Marine de Lassalle, « Les directeurs généraux de la Commission européenne. Premiers éléments d’une enquête prosopographique », Regards sociologiques, 27-28, 2004, p. 6-69. Voir aussi leur article dans ce numéro.

[12]

Philippe Bezès, « Les hauts fonctionnaires croient-ils à leurs mythes ? L’apport des approches cognitives à l’analyse des engagements dans les politiques de réforme de l’État. Quelques exemples français (1988 – 1997) », Revue française de science politique, 50 (2), 2000, p. 307-332.

[13]

Voir aussi sur ce point : Marc Abélès et Irène Bellier, « La Commission européenne du compromis culturel à la culture politique du compromis », Revue française de science politique, 46 (3), 1996, p. 431-456.

[14]

À l’image du témoignage de l’ancien commissaire français Robert Marjolin : « Le fait est que, de manière inévitable, les membres de la Commission, aussi attachés qu’ils soient à l’idée européenne, ont eu à prendre en considération les positions des gouvernements nationaux, au risque sinon de renoncer à toute efficacité. Un aspect essentiel de leur travail a consisté à tenter de réconcilier ce que leur dictait l’intérêt général avec ce qu’ils connaissaient des ambitions et des objectifs des différents gouvernements, y compris le gouvernement du pays auquel ils appartenaient » (R. Marjolin, Le Travail d’une vie, Paris, Robert Laffont, 1986, cité dans sa traduction anglaise par Geoffrey Edwards et David Spence (dir.), The European Commission, Londres, Longman, 1994, p. 6). Sur les usages de cette littérature : Didier Georgakakis, « Les réalités d’un mythe : figure de l’eurocrate et institutionnalisation de l’Europe politique », in Vincent Dubois et Delphine Dulong (dir.), La Question technocratique. De l’invention d’une figure aux transformations de l’action publique, Strasbourg, Presses universitaires de Strasbourg, 1999, p. 109-127.

[15]

Par ailleurs, pendant les négociations proprement dites, aucun débat politique communautaire n’a été ouvert à notre connaissance sur cette question. Voir pour une analyse de ce « silence politique » : Cécile Robert, « Les acteurs communautaires face à la dimension sociale de l’élargissement de l’Union aux pays d’Europe centrale et orientale (1989 – 1998) : l’impossible émergence d’un débat », in Henri Oberdorff et Guy Guillermin (dir.), La Cohésion économique et sociale : une finalité de l’Union européenne, Paris, La Documentation française, 2000, p. 205-223.

[16]

Pierre Bourdieu, « La force du droit. Éléments pour une sociologie du champ juridique », Actes de la recherche en sciences sociales, 64, septembre 1986, p. 6.

[17]

Sur ce « rapport au politique » des eurofonctionnaires, voir Cécile Robert, “Doing politics and pretending not to. The Commission’s role in distributing aid to Eastern Europe”, in Andy Smith (éd.), Politics and the European Commission. Actors, Interdependence, Legitimacy, Londres, Routledge, 2004.

[18]

C’est particulièrement le cas de directions générales en charge de sujets très tôt construits comme communautaires (marché intérieur, concurrence, dans une certaine mesure politique agricole), mais ces stratégies peuvent être également le fait de services plus récents et bien moins établis, comme l’a montré Michelle Cini à propos de la direction générale en charge de l’environnement dans les années 1990 (Michelle Cini, « La Commission européenne, lieu d’émergence de cultures administratives. L’exemple de la DG IV et de la DG XI », Revue française de science politique, 46 (3), 1996, p. 457-472).

[19]

Le service « Phare » était en charge de la gestion du programme du même nom, destiné à apporter une assistance technique à la « Transition », puis à « la préparation à l’adhésion » aux pays d’Europe centrale et orientale.

[20]

La défense d’une position ou d’un dossier suscitant un vote négatif au collège ou même encore de la part des représentants des États membres peut avoir, comme le note Mark Pollack, de durables répercussions sur les carrières de ceux qui ont porté le projet (Mark A. Pollack, “Delegation, agency and agenda setting in the European Community”, International Organization, 51 (1), 1997, p. 99-134).

[21]

Vincent Dubois, « L’art et l’État au début de la IIIe République, ou les conditions d’impossibilité de la mise en forme d’une politique », Genèses, 23, 1996, p. 6-29.

[22]

World Bank, “Adverting the old age crisis. Policies to protect the old and promote growth”, World Bank Policy Research Report, Washington (DC), 1994. La DG II a ainsi organisé en 1996 deux rencontres avec les pays candidats et des représentants de la Banque mondiale pour évoquer le rapport.

[23]

Voir sur les discours du gouvernement britannique concernant l’acquis social communautaire : Erik Knut Jorgensen, “The social construction of the acquis communautaire: a cornerstone of the European edifice”, European Integration Online Papers (http:// eiop. or. at/ eiop/ texte), 3 (5), 1999.

[24]

Comme les recommandations, les opinions, et autres publications de la Commission ou encore dans un registre complémentaire la mise en place de groupes de concertation ou de travail, la création de réseaux d’experts.

[25]

Voir sur ce point : M. Abélès et al., « Approche anthropologique de la Commission », op. cit., p. 31.

[26]

Il s’agissait notamment de montrer, à travers le financement de travaux sur la comparaison des évolutions nationales, et l’organisation de rencontres entre experts des administrations nationales, que la coordination au niveau européen des politiques nationales était d’autant plus pertinente qu’un processus de convergence était déjà, naturellement, à l’œuvre. Voir par exemple Maurizio Ferrara, « Modèles de solidarité, divergences, convergences : perspectives pour l’Europe », Revue suisse de science politique, 2 (1), 1996, p. 1-51.

[27]

Fonds monétaire international, Le Dialogue de politique économique avec le FMI : la dimension sociale, Washington, FMI, 1995 ; Bob Deacon, Globalization and Social Policy: the Threat to Equitable Welfare, Genève, United Nation Research Institute for Social Development (UNRISD), 2000.

[28]

Voir leur article dans ce numéro.

Résumé

Français

Revenant sur la marginalisation et le manque de légitimité des enjeux sociaux dans le contexte de l’élargissement, cet article suggère de les mettre en relation avec la position occupée, au sein de la Commission, et plus généralement dans l’espace politique européen, par les services de l’administration communautaire en charge des affaires sociales. À partir d’une enquête conduite auprès de ces agents pendant la préparation des négociations d’adhésion, il observe comment la situation de domination relative de ces services sur les plans institutionnels, matériels et symboliques est perçue et incorporée par leur personnel et oriente leurs modes de mobilisation. Conformisme institutionnel, logiques d’autocensure, ou encore relecture à la baisse des ambitions originelles de l’UE dans ce domaine vont faire obstacle à la défense d’un modèle social européen opposable aux pays candidats. À travers leur intériorisation de l’illégitimité de l’Europe sociale, ils contribuent ainsi à son non avènement.

Plan de l'article

  1. Positions marginales et postures conformistes
  2. Contraintes rhétoriques et autocensure
  3. L’intériorisation de l’illégitimité du social

Pour citer cet article

Robert Cécile, « L'impossible « modèle social européen » », Actes de la recherche en sciences sociales 1/ 2007 (n° 166-167), p. 94-109
URL : www.cairn.info/revue-actes-de-la-recherche-en-sciences-sociales-2007-1-page-94.htm.
DOI : 10.3917/arss.166.0095


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