Vous consultezRemarques sur la législation de l’adoption[1] [1] Allocution d’introduction au colloque du 24 juin 2001...
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Cet exposé ne sera pas purement juridique. Il comportera certains aspects techniques indispensables malgré leur austérité. L’adoption internationale en termes de chiffres est un phénomène important en Europe. En ce qui concerne la France, on évalue à environ 51 000 le nombre d’enfants adoptés depuis 1979. On constate en Europe que les flux d’enfants se font toujours dans le même sens, c’est-à-dire à l’intérieur de l’Europe au sens large, plutôt des pays de l’Europe orientale vers les pays de l’Europe occidentale, c’est-à-dire la France et les quatorze autres pays de l’Union européenne. L’Europe se préoccupe particulièrement de cette question plus précisément parce que nous sommes dans une perspective d’élargissement des frontières de la Communauté européenne. Dans quelques années, un certain nombre de nouveaux pays rejoindront l’Union européenne. Parmi ces nouveaux pays, on comptera sans doute un certain nombre de pays dits d’origine en termes d’adoption, c’est-à-dire ces fameux pays qui proposent des enfants à l’adoption internationale, à savoir la Pologne, la Roumanie, les États baltes, dont la Lituanie ou encore l’Estonie.

2 Il faut être convaincus que l’Europe se préoccupe depuis de nombreuses années des questions d’adoption. Au plan de l’Union européenne, il ne se passe pas une année sans que le Parlement européen adopte des résolutions pour encourager les institutions européennes à préciser ou à adopter de nouvelles dispositions réglementaires, ou simplement qui préconisent des mesures à l’égard d’États tout à fait tiers. Pour donner un exemple, une résolution a été adoptée assez récemment au Guatemala, suite au désastre qui a suivi le passage de l’ouragan, pour encourager les Guatémaltèques à rejoindre les pays signataires de la convention de La Haye qui fixe un certain nombre de principes, notamment éthiques pour l’adoption internationale. Le Conseil de l’Europe est une structure qui regroupe beaucoup plus d’États au plan européen que la simple Union européenne et qui prépare l’élargissement. Par exemple, il regroupe des pays tels que la Russie, l’Ukraine qui ne font pas actuellement partie de l’Union européenne. Les différents États ont travaillé à l’élaboration d’une convention : la convention de La Haye, adoptée en 1993, laquelle fixe les principes et le cadre de la coopération entre les États en matière d’adoption internationale.

3 Cette convention s’inspire très largement de la convention des Nations unies, elle reconnaît des droits à l’enfant, elle est véritablement le texte fondateur de ce que l’on peut accepter et ratifier comme principes et règles régissant l’adoption internationale. Elle a fait l’objet de larges débats, de négociations et de consensus puisque plus de soixante-dix États ont travaillé à son élaboration de façon plus ou moins étroite. Malheureusement, au bout du compte, seulement trente-cinq États, à ce stade, l’ont ratifiée. La France l’a signée en 1995. Il est à noter que cette convention, à laquelle on reconnait une grande valeur éthique et juridique, n’est applicable qu’à l’égard des États qui l’ont signée. C’est pourquoi, chaque fois qu’un État n’a pas signé la convention de la Haye et ne semble pas en appliquer les règles et les principes reconnus comme nécessaires et essentiels, les institutions européennes essayent d’exercer des pressions politiques, au bon sens du terme, pour que cet État rejoigne les États signataires de cette convention.

4 La convention de La Haye éclaire très largement la façon dont l’adoption internationale est conçue actuellement par les différents membres de l’Union européenne. Elle a fixé trois principes essentiels. Le premier est le principe de subsidiarité, le deuxième est le principe selon lequel ce qui doit être pris en compte en matière d’adoption internationale est l’intérêt supérieur de l’enfant, et enfin le troisième principe fondamental est le rejet de ce que l’on a appelé les profits indus, c’est-à-dire le rejet de toute transaction commerciale entourant une adoption internationale.

5 Le principe de subsidiarité veut que l’adoption internationale ne soit possible et acceptable que si l’État d’origine n’est pas en mesure de fournir à l’enfant une solution de vie acceptable. C’est un principe de droit : fournir une solution de vie acceptable. C’est un principe de droit international extrêmement intéressant dans les rapports entre États signataires. Mais évidemment, il est plus facile d’en parler et de le définir que de le mettre en œuvre en ce qui concerne l’Union européenne et en particulier les pays qui vont intégrer l’Union. On a une lecture extrêmement stricte du principe de subsidiarité, parce que l’on a affaire, dans de nombreux cas, à des pays qui ne sont pas en mesure de mettre en œuvre des politiques sociales, compte tenu notamment de leur situation économique, ou d’adopter des politiques familiales qui favorisent le maintien des enfants dans leur famille biologique. Certains États ne sont pas en mesure, pour des raisons culturelles ou historiques, d’élaborer une législation sur l’adoption et surtout sur l’adoption nationale, c’est-à-dire l’adoption de leurs enfants par des nationaux. À l’égard de ces États, deux attitudes sont possibles. Soit on applique froidement le principe de subsidiarité en constatant qu’ils ne sont pas en mesure d’offrir des solutions à leurs enfants et des enfants seront adoptables sur le territoire de l’Union européenne. Soit on considère qu’en tant qu’espace politique, on a une responsabilité de développement ou de codéveloppement envers ces États. C’est ce qui se pratique actuellement avec les pays candidats à l’adhésion, comme la Roumanie, la Pologne, les États baltes et de façon plus lointaine la Russie, l’Ukraine, etc. On essaie de mettre en place des politiques de co-développement en aidant ces pays à se développer économiquement, de mettre en œuvre des politiques sociales et familiales qui encouragent les familles à élever leurs enfants dans de bonnes conditions. On les incite à élaborer un cadre juridique de l’adoption pour les enfants qui ne peuvent pas rester dans leur famille et examiner les conditions juridiques qu’ils proposent pour que l’adoption ait lieu sur leur territoire. Il faut savoir que plusieurs États, et notamment d’États candidats, n’ont pas de législation nationale de l’adoption ou des législations extrêmement archaïques ou embryonnaires.

6 Le deuxième critère, très complexe à mettre en œuvre, est l’intérêt supérieur de l’enfant. On considère que dans l’adoption internationale, et dans l’adoption en général, ce qui doit être recherché, c’est l’intérêt supérieur de l’enfant. C’est une notion juridique quelque peu fourre-tout. L’intérêt de l’enfant, en droit français est susceptible de larges interprétations. Aux yeux du droit international et de la convention de La Haye, l’intérêt supérieur de l’enfant se réfère à la convention des Nations unies de 1989 sur les droits de l’enfant, qui reconnaît pour l’enfant le droit à avoir une identité dès sa naissance, c’est-à-dire un nom, des origines familiales, une nationalité, une culture, une religion, un patrimoine linguistique, etc. Cette identité, il a le droit de la conserver durant toute sa vie quel que soit son statut aux yeux du droit international ou sa situation de vie. L’intérêt supérieur de l’enfant, dans l’adoption internationale – et c’est là que cela devient compliqué –, implique de respecter ce droit de l’enfant à l’identité. Ce qui signifie que les États signataires de la convention de La Haye ont l’obligation de conserver l’ensemble des éléments d’information qu’ils ont en leur possession et qui sont relatifs à l’identité de l’enfant. L’idée est qu’un enfant a le droit, plus tard quand il le souhaite, y compris après sa majorité, d’interroger l’État qui l’a accueilli sur son patrimoine identitaire. C’est une grande nouveauté en matière internationale. La convention de La Haye a imposé cette conservation des éléments d’identification des enfants. C’est un élément extrêmement important et un droit fondamental pour l’enfant, face aux pratiques, qui ont été largement dénoncées, de filières et de trafics d’enfants. Il ne faut sans doute pas résumer l’adoption et surtout l’adoption internationale à ces pratiques souvent mafieuses, mais elles existent. On sait qu’à travers des filières internationales, on peut chercher à brouiller les pistes et à effacer complètement l’identité de l’enfant, y compris son lieu de naissance. Certains enfants transitent par des États tiers avant d’être remis à des familles adoptantes. Par exemple, une famille pense adopter un enfant roumain et en réalité, ce n’est pas du tout un enfant roumain, c’est un enfant qui a transité par la Roumanie. Cette question de la recherche et de la conservation de l’identité de l’enfant est fondamentale mais extrêmement difficile sur le plan du droit international. Cela veut dire aussi que la convention de La Haye demande, lorsque l’on met en œuvre une procédure d’adoption, que l’on respecte une certaine forme de continuité, à la fois ethnique, linguistique, religieuse et culturelle. Le pays qui va accueillir l’enfant, plus que la famille, doit faciliter cette continuité. Les pays doivent donc avoir quelques similitudes dans de nombreux domaines, ethniques, culturels, etc. Il y a des associations, par exemple, de travailleurs sociaux américains noirs qui militent pour que les enfants noirs ne soient pas adoptés dans des familles blanches. Cependant, on peut vouloir respecter une forme de continuité sans que cela soit de façon complètement rigide.

7 Le troisième critère affirmé par la convention de La Haye est la prohibition des profits indus. On a voulu lutter contre le trafic d’enfants, mais pas seulement au sens mafieux du terme : on a voulu affirmer le principe selon lequel l’enfant n’est pas une marchandise et qu’à aucun moment il ne s’agit d’adopter l’enfant à travers un échange marchand. Ce qui ne signifie pas qu’il n’y a pas de frais qui entourent la procédure d’adoption. Il peut y avoir des frais de procédure, de voyage, de soins, etc., mais il ne doit pas y avoir de « transaction » commerciale autour de l’enfant. La convention de La Haye impose également que les parents biologiques de l’enfant puissent donner leur consentement de façon éclairée et qu’aucune adoption ne puisse se faire par anticipation, avant la naissance de l’enfant. On ne peut pas convaincre une femme enceinte, une mère porteuse en fait, de confier son futur enfant pour l’adoption. C’est un texte essentiel, qui met en place les modalités d’une coopération entre les États et qui simplifie les circuits, en imposant aux États signataires de désigner pour chacun une autorité dite autorité centrale. Chaque État signataire doit mettre en place une structure, laquelle est le partenaire unique en matière d’adoption internationale. En ce qui concerne la France, cette autorité a été placée auprès du Premier ministre et elle comporte les représentants des ministères concernés : les Affaires étrangères, les Affaires sociales, la Justice. Bien entendu, cette autorité ne fait pas toutes les formalités elle-même et peut déléguer à des organismes agréés, comme certaines associations bien connues. Mais l’idée est que, dans chaque État, il y ait une autorité centrale qui concentre et gère tout le processus d’adoption.

8 La convention de La Haye éclaire les politiques au plan européen en matière d’adoption mais, une fois encore, elle est trop peu ratifiée. Elle ne peut s’appliquer que lorsque l’on a affaire à des États qui sont tous les deux signataires. Lorsque l’un des deux n’est pas signataire, ils peuvent signer des conventions bilatérales, et il est certain que la France comme les États européens s’inspireront désormais très largement des principes affirmés dans la convention de La Haye pour définir leurs relations internationales en matière d’adoption.

9 Pour conclure, il n’existe pas, au plan européen, c’est-à-dire sur le territoire de l’Union européenne tel qu’il existe maintenant ou tel qu’il sera dans quatre à cinq ans, de droit communautaire de l’adoption. Il n’y a pas une loi européenne unique en matière d’adoption. Parce que, là encore, c’est un principe de subsidiarité qui s’applique. On considère que l’état des personnes fait partie des matières qui relèvent de la compétence spécifique des États membres, et l’Union européenne, par application du principe de subsidiarité, ne s’occupe et ne légifère que les matières dans lesquelles les États membres ne peuvent légiférer. Donc, chaque État membre a son propre droit sur l’adoption. En France, l’adoption internationale a fait l’objet d’un texte qui date du printemps 2001 et qui complète le nouveau droit de l’adoption mis en place par la loi de 1996, lequel avait des carences assez importantes. Cette nouvelle loi sur l’adoption dit que la loi applicable en matière d’adoption internationale est la loi de l’adoptant. C’est la loi française qui s’applique pour les ressortissants français adoptants, et l’Union européenne ne s’est pas emparée de ce pan du droit.

10 Cette convention de La Haye, qui concerne l’Europe et plus au-delà – le Burkina Fasso par exemple l’a signée –, est véritablement la Bible en matière de droit de l’adoption. Il est certain que l’élargissement de l’Union va largement changer la donne puisqu’un certain nombre de pays qui aujourd’hui sont des pays d’origine, c’est-à-dire des pays pourvoyeurs d’enfants possiblement adoptables, par le biais des critères d’intégration, vont se trouver dans des situations assez comparables aux autres pays de l’Union, et il est certain qu’il va y avoir une harmonisation de la question de l’adoption sur le territoire de l’Europe élargie.