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Critique internationale

2003/4 (no 21)



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Les références aux États-Unis imprègnent la politique de construction européenne depuis les années cinquante. Si l’importance du thème n’est plus à démontrer, il convient néanmoins de préciser la façon dont le cas américain pourrait être pertinent pour comprendre les processus à l’œuvre en Europe.

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L’objectif de cet article est de tenter une telle évaluation à propos d’un objet bien précis, celui de la Convention de Bruxelles, qui a rendu public son projet de réforme des institutions européennes en juin 2003. Que peut nous apprendre une comparaison avec le seul précédent historique équivalent, celui de Philadelphie ?

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À première vue, la similitude des enjeux est frappante, par exemple en termes de compromis entre les « petits » et les « grands » États. Mais la mise en perspective des deux expériences conventionnelles fait immédiatement apparaître un contraste car, à la différence de la situation prévalant en Europe, la Convention de Philadelphie a débouché sur un compromis fondamentalement favorable à l’intégration des anciennes colonies américaines au sein d’un ensemble plus vaste, celui d’un « gouvernement général » dépassant les frontières des États.

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Par rapport au texte européen, le projet de Philadelphie apparaît donc d’abord comme une œuvre de consolidation, dont l’élaboration a d’ailleurs été menée par un groupe relativement homogène de partisans d’une union renforcée entre les États, les « Pères Fondateurs » de la nation américaine [1]  Sur le contexte général autour de la Convention de... [1] . La comparaison avec l’expérience européenne souligne la réalité de l’engagement centralisateur des délégués américains et, à l’inverse, fait apparaître le caractère plus ambivalent du projet de Bruxelles. Si le cas américain semble être celui d’un compromis où la tendance centralisatrice l’emporte, l’expérience européenne est nettement plus en retrait et renvoie aux difficultés de gestion d’une convention extrêmement hétérogène. Notre propos consistera donc à rendre compte du déroulement des négociations à Philadelphie, puis du mode de ratification utilisé pour mettre en relief infine de profondes divergences avec l’expérience européenne.

Le vide du pouvoir des années 1780 aux États-Unis

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Historiquement, ce sont les insuffisances des textes régissant la Confédération américaine de 1781 – les Articles de la Confédération–, premier dispositif commun à l’ensemble des colonies, qui ont conduit au mouvement de réforme d’où sortira la Convention de Philadelphie. À partir des années1780, les réformateurs vont tenter de renforcer le pouvoir central au détriment des États. La Confédération était en effet constituée uniquement par un Congrès continental hypertrophié, face auquel il n’existait ni pouvoir judiciaire ni Président. Ce congrès fonctionnait à travers un ensemble de commissions ( committees) et était composé de délégués des différents États – entre 2 et 7, choisis pour un an par les assemblées d’État. Aux termes de l’articleIX de la Confédération, aucune décision législative commune ne pouvait être prise sans l’accord de 9 délégations sur les 13, ce qui explique le bilan plus que médiocre de la période de la Confédération. Par ailleurs, tout amendement exigeait l’accord des 13 délégations : l’unanimité était donc nécessaire pour toute modification de la structure institutionnelle de la Confédération (articleXIII). Dans les faits, le pouvoir appartenait aux différents États qui avaient chacun des politiques étrangères et commerciales propres. Ils refusaient d’attribuer la moindre fonction d’envergure aux institutions continentales (certains, par exemple, se refusant à contribuer financièrement au fonctionnement de la Confédération). La confusion s’installait : certains États avaient leur propre monnaie, pratiquaient un protectionnisme agressif vis-à-vis de leurs voisins, voire s’opposaient sur des questions territoriales. Le débat européen actuel présente donc quelque parallèle avec celui qui prévalait dans les États-Unis des années1780.

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Ce constat est d’autant plus frappant que ce débat, comme pour l’Europe, a d’abord porté sur des questions économiques. En effet, dans l’Amérique de la fin du XVIIIe siècle, la cause principale du mouvement vers l’unification était commerciale. Avec l’Indépendance, et malgré les fonctions de réglementation attribuées à la Confédération, la situation économique des anciennes colonies s’était rapidement détériorée : l’inflation, en particulier, faisait des ravages. Le cours des différentes monnaies fluctuait trop rapidement – un dollar commun aux 13 États n’apparaîtra qu’en 1792, soit trois ans après l’entrée en vigueur de la Constitution fédérale–, déstabilisant encore un peu plus les relations interétatiques. C’est pourquoi l’écrasante majorité de la mouvance réformatrice, favorable à une Union forte, était constituée de représentants des classes bourgeoises et marchandes, directement affectées par l’incurie des responsables des États. Avant Philadelphie, différentes réunions s’étaient d’ailleurs tenues – par exemple à Annapolis (Maryland) en septembre 1786 – avec comme objectif premier l’amélioration du commerce entre les États. La volonté de réforme politique étant née des nécessités commerciales, le changement des institutions se lira à la lumière des conflits économiques de l’époque.

La genèse de la Convention de Philadelphie

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La Convention d’Annapolis déboucha sur un rapport appelant à l’organisation d’une autre convention afin de trouver une solution aux problèmes de la Confédération encore en suspens. Un consensus émergea alors au sein de certains États, selon lequel il était nécessaire de réformer les institutions communes. Ce fut par exemple le cas de la Virginie, l’État le plus puissant à cette époque, qui engagea très rapidement le processus de sélection des délégués et qui s’affirma ensuite comme le leader du mouvement vers l’intégration. Les deux chambres de l’État choisirent ainsi 7 délégués parmi les citoyens les plus connus – en particulier James Madison, qui codifia les principes constitutionnels fondant le projet de Philadelphie. Les Assemblées de Virginie donnèrent aussi à leurs délégués un mandat de réforme extrêmement large, reprenant ainsi les termes du rapport de la Convention d’Annapolis. Après la Virginie, cinq autres États vont entamer un processus de sélection; mais ce n’est qu’à la suite de l’appel officiel du Congrès continental en février 1787, sans doute à l’initiative de l’État de NewYork, que tous les États, sauf le Rhode Island, s’engagent dans un processus similaire. Le texte du Congrès continental laissait une marge d’action totale aux États : « Il est maintenant envisageable qu’une Convention de délégués nommés par les différents États se tienne à Philadelphie à partir du deuxième lundi du mois de mai, dans le but exclusif de réviser les Articles de la Confédération. Cette Convention devra produire un rapport au Congrès et aux différentes assemblées d’État[...]» [2]  Le texte du mandat du Congrès est cité dans M. Farrand,... [2] . Aucune autre condition en termes de nombre de délégués ou de procédure de sélection de ces derniers n’était définie. Seuls le lieu et la date étaient fixés, ce qui traduit essentiellement l’état de déliquescence profond atteint par la Confédération à ce moment-là.

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Conformément à la procédure en vigueur pour les délégués au Congrès continental, les Parlements d’État ont désigné leurs envoyés à Philadelphie en votant à la majorité simple. Si certains d’entre eux assumaient des responsabilités électives, d’autres avaient eu un parcours différent (juges, avocats, etc.) mais, les délégations incarnaient malgré tout l’élite de leur État. Le nombre de ces délégués, relativement jeunes dans l’ensemble, était variable, sans que cela fût lié au nombre d’habitants ou à l’étendue du territoire : ils étaient 7 pour la Virginie, 5 pour le Delaware et 6 pour le New Jersey, alors que ces deux derniers États étaient beaucoup plus petits et moins peuplés que le premier. Si l’articleV de la Confédération, ainsi que la pratique issue des réunions du Congrès continental, étaient censés limiter le nombre des délégués à 7, les États jouissaient en la matière d’une liberté d’action quasi totale, les véritables contraintes étant éventuellement financières : le New Hampshire fut ainsi retardé dans son processus de sélection par manque de fonds. L’envoi de délégués était très largement une opération de prestige qui n’avait été que modestement codifiée au niveau continental.

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Ces délégués d’État n’appartenaient pas non plus à une quelconque « formation politique » – le terme en lui-même ne signifiait rien à la fin du XVIIIe siècle, où l’on parlait de « faction », non sans connotations péjoratives. Par contre, les Parlements d’État avaient pris soin de désigner des personnalités au passé politique irréprochable – ayant fait leurs armes pendant la guerre d’Indépendance– ou qui occupaient une place prééminente dans la société. Mais l’enjeu n’étant pas apparu déterminant dès le départ, un certain nombre de personnalités initialement approchées pour faire partie de l’une ou l’autre des délégations avaient refusé la proposition, y voyant encore une de ces réunions à visée commerciale qui s’étaient multipliées en pure perte dans la décennie 1780. Empiriquement, il semble par ailleurs que ce soient les gens les plus méfiants vis-à-vis d’une réforme de la Confédération qui ont boycotté la Convention, alors que ceux qui étaient favorables au changement se sont précipités sur l’occasion. Le camp des futurs opposants au projet de Philadelphie s’est donc très largement marginalisé dès le moment de la sélection des délégués. Enfin, l’écrasante majorité de ces derniers venait des classes les plus aisées de l’époque, au sein desquelles le sentiment favorable à l’Union dominait depuis le début des années1780. Le déséquilibre favorable à la tendance « centralisatrice », sensible dès le départ, a été encore renforcé du fait que les mandats étatiques des délégués étaient tous extrêmement vagues, à l’exception de celui du Delaware, dont les délégués devaient préserver le principe de l’article V de la Confédération, celui de l’égalité entre États. En fait, la seule limite tangible était imposée par la déclaration du Congrès continental lui-même : la réunion n’était prévue que « dans le but exclusif de réviser les Articles de la Confédération ». Mais là encore, comme pour la sélection des délégués, rien n’était précisé sur des sujets aussi déterminants que l’ampleur des changements à apporter ou les modalités de ratification. Dans ces conditions, les procédures de ratification prévues dans les Articles de la Confédération auraient dû s’appliquer. Mais, si l’unanimité des 13 États pour tout amendement était implicitement reconnue comme nécessaire, cela n’était pas explicitement indiqué. On le voit, le mouvement initial est d’emblée profondément différent de celui de Bruxelles. La Convention de Philadelphie s’est préparée dans un contexte de vide de pouvoir évident, et ne va pas hésiter à innover en se débarrassant des recommandations éparses desinstitutions continentales. Rien de tel en Europe où, au contraire, la complexité de la situation a non seulement rendu nécessaire une codification précise des procédures de sélection pour siéger à la Convention de Bruxelles, mais a aussi ouvert au maximum l’éventail idéologique des conventionnels.

Les rapports de force et les règles du jeu internes

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Les 55 délégués qui se rencontrent à Philadelphie – sur 74 initialement nommés– sont tous conscients de la nécessité et de l’urgence d’une réforme des Articles de la Confédération. Ils se réunissent dès le milieu du mois de mai dans les bâtiments du Parlement de Pennsylvanie [3]  La Convention s’est déroulée au moment où le Parlement... [3] . Mais il faut attendre le 25 mai pour que le quorum de 7 délégations d’État – adopté spontanément en référence aux débats au sein du Congrès continental– soit atteint et que la Convention puisse véritablement commencer son travail. Une fois installés à Philadelphie, les délégués des 8 premières républiques américaines représentées – soit le Massachusetts, NewYork, le NewJersey, la Pennsylvanie, le Delaware, la Virginie, la Caroline du Nord et la Caroline du Sud– mettent en place un mode de fonctionnement fort différent de celui qui sera retenu à Bruxelles [4]  La Convention de Philadelphie a été beaucoup plus « concentrée »... [4] . Certes, l’idée générale restait la même : trouver un consensus d’ensemble. Mais, en comparaison avec Bruxelles, une relative homogénéité semble se dégager de l’expérience de Philadelphie. Le contraste est tout à fait frappant en ce qui concerne la mise en place de la Présidence, institution clé dont le titulaire a une fonction majeure d’orientation des débats. George Washington a été élu à l’unanimité des délégations présentes, par scrutin public, son prestige de général en chef des armées d’indépendance lui valant cet honneur. Il était assisté dans ses nouvelles fonctions par un Secrétaire, William Jackson, élu par cinq États, qui jouera un rôle mineur pendant tout le déroulement de la Convention. Le Président assistait à toutes les réunions plénières, sans pour autant prendre part aux discussions. Il participait néanmoins à tous les votes – avec la délégation de Virginie lorsque cela était nécessaire– et ses opinions étaient parfaitement connues. Politiquement, Washington était convaincu de la nécessité d’une intégration poussée des États au sein d’un ensemble plus large. De ce point de vue, il était à l’unisson de la majorité des délégués, et tout particulièrement de la délégation de Virginie. L’essentiel de son influence s’exerçait sans doute de façon indirecte, en jouant de son prestige pour renforcer la légitimité de telle ou telle proposition, par exemple sur la question du ratio instituant un représentant pour 30 000 citoyens [5]  Sur le rôle de G. Washington, voir C. Bowen, op. cit.,... [5] . Ainsi, à Philadelphie, le président de la Convention a été un acteur de poids jouissant d’une parfaite autonomie, mais agissant de façon indirecte. En Europe, les tractations autour de la nomination de Valéry Giscard d’Estaing et la désignation, à ses côtés, d’un Praesidium et d’un Secrétariat influent tranchent avec l’indépendance totale de George Washington [6]  Sur ce point, on lira Florence Deloche-Gaudez, « La... [6] . Néanmoins, Valéry Giscard d’Estaing a établi lui-même les synthèses « consensuelles » des débats de la convention de Bruxelles, alors que Washington n’a jamais eu d’action équivalente. Plus encadré que son homologue américain, le président de la convention européenne a aussi été beaucoup plus actif et plus direct dans la gestion des débats.

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Une autre différence de taille entre Philadelphie et Bruxelles tient à la procédure de vote des conventionnels. Au tout début de la Convention, une « commission du règlement » ( Committee on Rules) fut élue. Composée de G. Whythe de Virginie, A.Hamilton de NewYork et C.Pinckney de Caroline du Sud, elle était extrêmement favorable à un renforcement de l’Union. Son rapport, accepté dès le 28 mai 1787 en session plénière, a défini deux principes fondamentaux qui allaient guider l’ensemble des débats, le premier étant relatif aux votes. On le sait, en Europe, Giscard a refusé que des votes interviennent sur les différentes questions abordées, aussi bien en commission qu’en session plénière, lui-même se chargeant de la définition d’un consensus au terme des débats.

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À Philadelphie, des votes publics étaient régulièrement effectués, mais selon des modalités différentes en commission et en session plénière. Dans le premier cas, ces votes étaient individuels, chaque délégué exprimant son point de vue particulier. La logique de « une voix par État », principe sacro-saint des sessions plénières, n’ayant pas cours en commission, les débats y avaient une dimension moins formelle. Les votes des commissions n’étaient qu’indicatifs – ce qui explique l’acceptation de cette procédure par l’assemblée réunie en plénière– et ils pouvaient, par ailleurs, être émis plusieurs fois sur le même sujet. La flexibilité, en commission, était donc extrême. Elle ne se retrouvait pas du tout en session plénière [7]  Les décisions de mise en place des Commissions ont... [7] . Les conséquences de ces dispositions ont été largement sous-estimées par les défenseurs du maintien de la souveraineté des États. En effet, le caractère informel des débats en commission a permis l’émergence d’un consensus largement favorable à une Union forte et centralisée. En session plénière, les votes étaient étatiques et définitifs, conformément à la pratique du Congrès continental. En cas de division interne de la délégation d’un État, son vote était nul. La procédure adoptée en commission a permis de dégager des majorités plus facilement et, surtout, de faire évoluer les positions des uns et des autres. Enfin, second principe établi par la Commission du Règlement, celui du secret des débats. Rien ne devait filtrer avant que le projet ne soit révélé au public, et ce afin d’éviter toute remise en cause ou toute pression sur les délégués. Le fait est que la consigne a été respectée : le silence a été complet jusqu’à la remise du document final, y compris de la part des délégués ayant quitté la Convention avant la signature finale [8]  En 1819, le Congrès publiera les documents officiels... [8] .

Les projets concurrents de la Virginie et du New Jersey

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Une fois les procédures définies, les conventionnels vont aussi se mettre très rapidement d’accord sur la nécessité de contourner les contraintes qui pesaient sur l’assemblée en formation plénière en instituant la « Grande Commission Plénière » ( Committee of the Whole House). Cette spécificité de Philadelphie est l’un des facteurs déterminants de l’évolution centralisatrice d’une Convention qui, dès le début, était largement acquise à la cause de la réforme. À cet égard, le véritable tournant procède d’un coup de force de la délégation de Virginie.

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Celle-ci, une fois les procédures de la Commission du Règlement acceptées, a présenté le 29 mai, c’est-à-dire pratiquement dès l’ouverture des travaux, une série de quinze résolutions fortement centralisatrices qui favorisait très largement les « grands » États : le nouveau pouvoir législatif, le « Congrès », devait en effet être élu uniquement en fonction du nombre d’habitants (à la fois citoyens et esclaves). Il s’agissait d’une réforme extrêmement ambitieuse qui visait à établir un gouvernement centralisé allant bien au-delà d’une simple modification de la Confédération. La 6e résolution prévoyait par exemple que les textes votés par le nouveau Congrès devaient pouvoir s’imposer aux États si leurs lois étaient contraires aux dispositions de l’Union, sans aucun recours à l’arbitrage du pouvoir judiciaire. Quant à la 15e, elle proposait de contourner les Parlements d’État pour la ratification, et d’instituer des assemblées spécifiques. La première des quinze résolutions de ce projet appelait également à outrepasser le mandat du Congrès continental puisqu’elle proposait de ne pas se contenter d’amender les Articles de la Confédération, mais d’instituer « un gouvernement national, composé de trois pouvoirs suprêmes, législatif, exécutif, et judiciaire » [9]  Cf. M. Farrand, op. cit., p. 73. [9] . C’est sur la base de ce projet de la Virginie (le Virginia Plan), présenté par Edmund Randolph mais en réalité rédigé par James Madison, que se sont engagées les discussions, rompant ainsi avec le seul garde-fou en vigueur, le mandat confédéral.

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Cette première audace sans précédent va en amener d’autres. En particulier la décision de mettre en place un cadre informel pour étudier le projet de la Virginie, celui d’une « Grande Commission Plénière » où les votes ne seraient plus étatiques, mais individuels. C’est là une disposition essentielle car, si une majorité des conventionnels était portée à la réforme, le plan de la Virginie apparaissait encore excessif à un grand nombre de délégués. Et c’est bien la mise en place d’une Commission plénière sans la contrainte du vote étatique qui va libérer les débats et permettre l’émergence d’un consensus largement plus centralisateur en septembre 1787 qu’en mai de la même année. Le changement de cadre est donc fondamental pour comprendre le résultat final de la Convention. On peut le mesurer aisément en se reportant au premier vote effectué au sein de la Commission plénière, celui portant sur la première des résolutions – faut-il suivre le mandat confédéral ?– qui obtient une courte majorité. Les lignes de clivage apparues lors du vote sont d’autant plus importantes qu’elles annoncent celles qui vont structurer le reste des débats : les 5 délégués du Massachusetts, ceux de la Pennsylvanie ( 7), de la Virginie ( 7), de la Caroline du Nord(5) et de celle du Sud( 4) ont soutenu les propositions de Randolph hostile au respect du mandat confédéral, tandis que les délégués du Connecticut( 3), du New Jersey( 6), du Maryland( 5), et du Delaware( 5) s’y sont opposés; les délégués de NewYork( 3), eux, se divisèrent, seul Hamilton apportant son soutien à la Virginie [10]  Au moment de ce vote crucial, trois États n’étaient... [10] . On comprend mieux l’avantage décisif que le vote individuel en Commission Plénière a pu apporter à la cause réformatrice. En effet, une nette majorité centralisatrice s’est dégagée, 28 voix contre 19, alors que dans le cas d’un scrutin en session plénière, le vote par État aurait ralenti les débats – 5 États contre 4, et un État, NewYork, divisé, donc non pris en compte. Par ailleurs, cela aurait sans doute ouvert une crise au sein de la délégation new-yorkaise : Hamilton étant en minorité au sein de celle-ci, il aurait dû se montrer solidaire ou démissionner. En fin de compte, la fragilité de ce vote aurait été telle qu’il aurait sans doute conduit à la suspension des débats. La conclusion des négociations sur ce point aurait alors dépendu de l’arrivée d’autres délégués, qui, provenant de « petits » États, auraient vraisemblablement voté contre la proposition.

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C’est donc au sein de la Grande Commission Plénière que les délibérations autour des 14 autres résolutions de la Virginie ont eu lieu pendant quinze jours, du 30 mai au 14 juin, moment où la Convention devait se réunir en session plénière pour voter définitivement, par États, sur les résultats des discussions en commission. Les débats ainsi menés ont fait évoluer la Convention dans un sens très nettement centralisateur : outre l’abandon du mandat du Congrès continental, les discussions ont parfois permis de dégager de solides majorités en faveur d’institutions très favorables à la nouvelle Union. La liberté de ton a été exceptionnelle, sans pour autant déboucher sur des affrontements irréparables. La formule adoptée a simplement permis de clarifier les lignes du débat, en opposant les centralisateurs – J. Madison (Virginie), J. Wilson (Pennsylvanie), A. Hamilton (New York), G. Washington (Virginie) et B. Franklin (Pennsylvanie), pour s’en tenir aux plus célèbres– aux défenseurs d’un système plus décentralisé – R. Sherman (Connecticut), W. Paterson et D. Brearley (New Jersey), L. Martin (Maryland)– qui, eux, voulaient réserver une place déterminante aux États. Le clivage entre grands et petits États opposait la Virginie, la Pennsylvanie et le Massachusetts aux visées plus décentralisatrices du Connecticut, de New York, du New Jersey et du Delaware. Cette division n’avait rien de surprenant et était même familière aux Américains de l’époque, car ils l’avaient déjà vue à l’œuvre au sein du Congrès de la Confédération. Il s’agissait certes d’une opposition entre petits et grands États, mais aussi entre les États qui avaient une possibilité d’extension à l’Ouest et ceux qui ne l’avaient pas. Les États « bloqués » sur la côte Est, ceinturés par leurs voisins, craignaient par-dessus tout une perte d’influence en cas d’expansion territoriale de leurs voisins occidentaux.

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Lors du retour des représentants pour une session formelle, à la mi-juin 1787, les « petits » États ont mis en avant leur propre projet, rédigé en 9 résolutions et qui, lui, garantissait le statut des États. Devant les réactions négatives des plus « grands », la Convention, encore une fois, s’est immédiatement prononcée en faveur d’une réunion en Commission plénière au lieu d’un vote sur le plan de la Virginie tel qu’il avait été amendé. Face à cette initiative des « petits », porteuse d’un grand nombre de controverses, la Convention a préféré aplanir à nouveau les difficultés en adoptant la même procédure que pour le plan de la Virginie. Ce projet dit du New Jersey – New Jersey Plan, présenté par William Paterson– était nettement plus favorable aux petits États, car il proposait l’instauration d’une Chambre législative où tous les États auraient chacun une voix, sans référence à la population ou à la superficie. Au terme de débats animés, le 19 juin, 7 États ont voté en faveur du plan de la Virginie tel qu’amendé en Commission plénière, rejetant ainsi les résolutions du New Jersey. C’est donc sur une base fortement centralisatrice que les débats se sont poursuivis ensuite, mais dans une ambiance détestable. La Convention a même été au bord de la rupture, les « petits » États percevant bien que la tournure prise par les débats leur était nettement défavorable.

Le Grand Compromis

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À ce stade, les délégués les plus centralisateurs ont accepté de faire des concessions. D’où le « grand compromis » du 16 juillet 1787 (également désigné sous l’appellation « compromis du Connecticut », vu le rôle central joué dans son élaboration par un délégué de cet État, R. Sherman), qui portait essentiellement sur la composition du futur pouvoir législatif de l’Union. Ce compromis a reçu le soutien du Connecticut, du New Jersey, du Delaware, du Maryland et de la Caroline du Nord. Le vote du Massachusetts, divisé, fut déclaré nul, et le vote de New York, en l’absence de ses délégués, ne fut pas pris en compte [11]  Les deux autres délégués de New York, Robert Yates... [11] . Du côté des opposants, on trouvait la Pennsylvanie, la Virginie, la Caroline du Sud et la Géorgie. Pourtant, aux termes de ce compromis et comme le voulaient les délégués de Virginie, une Chambre basse, dite Chambre des Représentants, était élue en fonction de la population sur un ratio de un élu pour 30000 habitants – les États les plus peuplés ayant donc plus de représentants– tandis qu’une Chambre haute, le Sénat, représentait les États sur une base strictement égalitaire, ce qui constituait une victoire pour les plus petits d’entre eux [12]  Ce compromis historique est à rapprocher d’un autre... [12] . Ce compromis a ouvert la voie à l’ensemble de la discussion ultérieure portant sur les futures institutions nationales, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, thèmes qui se sont révélés beaucoup moins conflictuels que la question du législatif [13]  Je renvoie sur ce point à M. Farrand, op. cit., pp... [13] .

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Au cours de ces délibérations, le caractère centralisateur du projet s’est affirmé rapidement, les « petits » États, rassurés par la création d’un Sénat, ne faisant plus d’objections majeures. Témoin de cette évolution, le rôle fondamental de deux autres commissions, celle des Écritures ( Committee of Detail), chargée de mettre en forme les 23 articles de la future Constitution, et celle du Style ( Committe of Style and Arrangement), qui ne fonctionna qu’à la toute fin de la Convention, en septembre 1787. Ces deux nouvelles commissions défendaient aussi un projet centralisateur. Chargée de mettre une touche finale au texte présenté en session plénière, la Commission du Style a modifié un certain nombre d’articles importants. L’exemple le plus significatif concerne le Préambule qui, au lieu d’énumérer les États, comme c’était le cas pour la Confédération, se résume au simple « Nous, le Peuple » ( We, The People), reconnaissant explicitement une nation américaine transcendant les frontières des États. Cette formule implique l’existence d’un peuple américain ayant exercé son pouvoir constituant par le biais des délégués de Philadelphie. Ce changement radical dans la formulation du Préambule a été justifié par le risque que comportait une énumération de l’ensemble des États si, en fin de compte, l’un d’entre eux refusait de participer au projet [14]  La première mouture du projet de Constitution, présentée... [14] . Étant donné l’obstination du Rhode Island, le risque semblait trop grand. Ce changement a eu des conséquences fondamentales, puisqu’il véhiculait l’image d’une nation en construction. Il traduisait aussi le puissant renforcement de la tendance unioniste. En effet, l’incipit fortement centralisateur du Préambule aurait été parfaitement impensable au moment où la Convention a commencé à se réunir. En l’espace de quelques mois, cette modification fondamentale s’est faite sans débat véritable, non seulement au sein de la Commission, mais encore, ce qui est beaucoup plus significatif, en session plénière. Le centre de gravité de la Convention a donc clairement évolué vers un consensus encore plus centralisateur que ce qu’il était initialement. Mais, si le consensus « centralisateur » qui émerge à Philadelphie tend à éloigner la convention américaine de son homologue européenne, son processus de ratification présente, lui, plus de ressemblances avec le cas européen.

Quel mode de ratification ?

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Au terme du processus de négociation, la tendance réformatrice s’est tellement renforcée que l’adaptation de l’ArticleVII du projet constitutionnel, suivant lequel une majorité de 9 États est suffisante pour ratifier le texte, ne pose aucun problème, alors que les Articles de la Confédération rendaient nécessaire le vote unanime des 13 États pour l’adoption de tout amendement. C’est le peuple des États qui est ainsi destiné à avoir le mot final. Des conventions de ratification doivent en effet être désignées spécifiquement pour débattre du projet de Philadelphie dans son ensemble – des propositions d’amendements étaient possibles, mais pas le démantèlement du texte – ce qui marginalise les Parlements d’État. Une fois les conventions élues par les citoyens de chaque État, les débats de ratification, entamés dès septembre 1787, vont se poursuivre jusqu’au vote positif du 9e État, le NewHampshire, au printemps1788.

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Le contraste avec l’Europe est apparemment net. Dans ce cas, en effet, le pouvoir ultime réside dans les États. L’unanimité est requise pour mener à bien la ratification à l’issue de la conférence intergouvernementale entamée en octobre 2003 qui, elle, est parfaitement fondée à amender le projet bruxellois. De même, un droit aussi controversé en Amérique que la sécession est dûment traité par l’article 59 du texte européen. On mesure, là encore, le fossé séparant les logiques des projets de Bruxelles et de Philadelphie. Dans ces conditions, le texte européen est plus proche d’un « traité constitutionnel » (expression employée par V. Giscard d’Estaing dans son discours inaugural) que d’une véritable Constitution. Selon la définition qu’en donne Thierry Chopin, un texte de ce type est à « mi-chemin entre le traité de droit international et la Constitution de droit public interne » [15]  Thierry Chopin, L’héritage du fédéralisme ? États-Unis/Europe,... [15] . Un traité constitutionnel repose sur la volonté « des peuples » parties prenantes au nouvel ensemble institutionnel et, par ailleurs, répartit les compétences et organise les pouvoirs. Il est, de ce fait, assimilable à une loi fondamentale, mais sur un mode « pluriel ». Un traité constitutionnel formalise une configuration politique rare, celle de l’intégration d’unités politiques dans un ensemble plus vaste qui les regroupe et les dépasse.

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Cette configuration est celle de l’Europe actuelle. Mais elle était aussi, à un degré moindre, celle des États-Unis à la fin du XVIIIe siècle et jusqu’à la guerre de Sécession. De ce point de vue, il convient de nuancer les effets de centralisation de la Convention de Philadelphie. À l’époque, et malgré l’avancée symbolique qu’il constitue, le « We, the People» du Préambule reflétait davantage les désirs des conventionnels que la réalité politique et sociale des États-Unis de 1787. En effet, au moins jusqu’aux premières années du XIXe siècle, le système institué à Philadelphie était perçu comme largement artificiel et fragile.

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Il faut attendre les années 1830 pour que l’évolution politique aille clairement dans le sens d’un renforcement du pouvoir central au détriment de celui des États. Un véritable sentiment national se développe alors au sein de la population. Avec la guerre de Sécession, la question de l’existence d’un système unifié et relativement centralisé est définitivement tranchée. La citoyenneté « américaine » l’emporte sur les citoyennetés d’État avec le XIVe amendement ( 1868), qui parachève une évolution centralisatrice réelle mais non linéaire depuis 1787 [16]  Sur cet aspect de la citoyenneté américaine, on lira... [16] . Ce n’est qu’à partir des années 1860 que la lecture décentralisatrice des institutions de Philadelphie a été totalement assimilée à une véritable hérésie constitutionnelle.

L’Europe à la recherche d’une légitimité

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Les problèmes qui se sont posés aux 55 délégués de Philadelphie en 1787 sont proches de ceux qu’ont cherché à résoudre les 105 conventionnels européens : la question de la représentation politique, la stabilité des institutions, l’équilibre, non seulement entre les pouvoirs, mais aussi entre les États eux-mêmes, l’étendue des compétences de chacun des acteurs institutionnels, l’articulation générale du système etc. Le problème général étant similaire – comment faire cohabiter des entités jusqu’alors indépendantes au sein d’un ensemble commun ? –, les débats ont porté sur des questions identiques. Les controverses américaines sont-elles, pour autant, une référence incontournable pour les Européens ?

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Dans la cas de la Convention européenne, les références aux États-Unis semblent surtout avoir eu une fonction de légitimation. La tactique est quasiment transparente dans le cas des parties prenantes à la Convention. V. Giscard d’Estaing a constamment fait référence aux plus grands des « Pères Fondateurs » de la nation américaine, quitte parfois à prendre des libertés avec la réalité historique. Ainsi, quand il semble faire l’erreur d’assimiler T. Jefferson – à ce moment « ministre plénipotentiaire près de la Cour de Versailles » – aux participants de la Convention de Philadelphie, il faut sans doute y voir d’abord et avant tout une volonté d’établir un lien avec une figure historique de poids, le rédacteur de la Déclaration d’Indépendance de 1776. V. Giscard d’Estaing est soucieux d’établir la légitimité de son œuvre aux yeux de l’opinion publique, mais aussi de rejoindre l’aréopage prestigieux des grands législateurs qui, composé d’abord de hautes figures de l’Antiquité, regrouperait aussi les « Pères Fondateurs » américains de 1787 et atteindrait jusqu’à l’Europe actuelle. On peut raisonnablement faire l’hypothèse que le parallèle américain est une manière indirecte de placer le devenir de l’Union européenne réformée sous les meilleurs auspices. À l’inverse, on perçoit aisément les conséquences de la critique menée par les opposants à la construction européenne actuelle. En déniant l’existence de tout précédent à la Convention de Bruxelles, les opposants peuvent aisément assimiler le projet européen à une expérience politique dangereuse remettant en cause les traditions démocratiques du Vieux Continent. Les conclusions de ces « souverainistes » ou « eurosceptiques » – on pourrait également parler « d’antifédéralistes », en référence aux opposants américains au projet de Philadelphie– visent à saper le résultat de la Convention en lui ôtant un de ses principaux outils de légitimation. L’analyse « réaliste » du projet de Bruxelles lui enlève toute ampleur, ou, plus précisément, ruine tous les efforts de V. Giscard d’Estaing pour donner une profondeur historique à son entreprise et lui trouver un précédent. Le projet est ainsi réduit à un texte d’un abord difficile, une sorte d’empilement de compromis au caractère incertain.

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Dans son discours à la Kennedy School of Government d’octobre dernier, Valéry Giscard d’Estaing a comparé les deux expériences conventionnelles en soulignant que les Pères Fondateurs américains avaient d’abord à faire face à un vide du pouvoir qu’il leur fallait combler, alors qu’en Europe, la situation est tout simplement inverse.

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De ce point de vue, il est vrai que les parallèles entre les deux expériences doivent être menés avec prudence. Par rapport à la récente Convention européenne, celle de Philadelphie apparaît comme sensiblement plus « centralisatrice », en ce sens qu’elle limite la souveraineté des États. La Convention européenne, elle, a scrupuleusement joué le jeu de l’ouverture, de l’implication des citoyens et d’un consensus sourcilleux. En fin de compte, plutôt que d’être placées au même niveau, il serait plus justifié de voir dans les deux entités deux pôles, deux modalités totalement différentes d’une même procédure consensuelle – la convention– mais homogène et secrète dans le cas américain, plurielle et transparente dans le cas européen.

Notes

[1]

Sur le contexte général autour de la Convention de Philadelphie, on lira Denis Lacorne, L’invention de la république, Paris, Hachette, 1991. Les textes des débats sur la Convention ont été réunis par Max Farrand ( The Framing of the Constitution of the United States, New Haven, Yale University Press, 1913), et les débats de la Convention publiés en quatre volumes, The Records of the Federal Convention of 1787, New Haven, Yale University Press, 3e éd. 1966 (éd. orig. 1911). On peut aussi se reporter au livre de Catherine D. Bowen ( Miracle at Philadelphia, Boston, LittleBrown, 1986), ainsi qu’à la préface d’Isaac Kramnick aux Federalist Papersde James Madison, Alexander Hamilton, et John Jay (New York, Penguin Books, 1987, éd. orig. 1788), qui présentent le point de vue des Pères Fondateurs sur la Convention. Pour l’ensemble des textes de la ratification, l’ouvrage de référence est John Kaminski et Gaspare Saladino, The Documentary History of the Ratification of the Constitution, Madison, State Historical Society of Wisconsin, dont la publication a commencé en 1976.19 volumes sont parus sur les 22 prévus.

[2]

Le texte du mandat du Congrès est cité dans M. Farrand, op. cit., p. 28.

[3]

La Convention s’est déroulée au moment où le Parlement de Pennsylvanie ne siégeait pas. C’est la raison pour laquelle elle ne s’est réunie que pendant trois mois, entre deux sessions parlementaires. Sur ce point, voir C. Bowen, op. cit., pp. 234-235.

[4]

La Convention de Philadelphie a été beaucoup plus « concentrée » que son équivalent européen. Elle s’est ouverte le vendredi 25 mai. Le travail de réflexion s’est engagé le 29. Il ya eu deux interruptions : deux jours pour le 4 juillet et dix jours entre le 26 juillet et le 6 août. À part cela, les sessions ont été quotidiennes, sauf les dimanches, jusqu’au 17 septembre. Les réunions commençaient à 10 heures le matin et se terminaient à 15 heures (sauf dans la dernière semaine d’août, où l’horaire a été décalé à 16 heures). On considère qu’une trentaine de délégués (sur les 55 ayant participé à un moment ou à un autre, parmi les 74 officiellement désignés) ont assisté régulièrement aux sessions. Les délégations étaient regroupées dans la salle par origine géographique, les États du Nord siégant devant ceux du Sud. Le temps de parole des délégués n’était pas limité.

[5]

Sur le rôle de G. Washington, voir C. Bowen, op. cit., p. 257.

[6]

Sur ce point, on lira Florence Deloche-Gaudez, « La présidence de la Convention européenne », Annuaire français des relations internationales, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp. 390-403.

[7]

Les décisions de mise en place des Commissions ont été prises de façon ponctuelle, en fonction des besoins. Il y a eu au total 10 Commissions, toujours instituées en session plénière. Le premier exemple est la Commission des Règlements, créée le 25 mai, bientôt suivie, le 29, par la Grande Commission Plénière.

[8]

En 1819, le Congrès publiera les documents officiels de la Convention tels que rédigés par le Secrétaire de G. Washington, mais ils allaient se révéler très fragmentaires. En fait, les seules notes complètes qui nous soient parvenues sont celles prises par J.Madison, publiées à titre posthume en 1840. Celles-ci, plus quelques autres prises de manière éparse par certains délégués (R. Yates et R. King entre autres), constituent le corpus utilisé beaucoup plus tard par M. Farrand pour son propre travail publié en 1913 et qui est, encore de nos jours, la référence faisant autorité.

[9]

Cf. M. Farrand, op. cit., p. 73.

[10]

Au moment de ce vote crucial, trois États n’étaient pas encore représentés : la Géorgie ( 6 délégués), le New Hampshire ( 4, mais deux d’entre eux ne viendront jamais, et les deux autres n’arriveront qu’à la fin du mois de juillet), et le Rhode Island qui, lui, a refusé d’envoyer une délégation.

[11]

Les deux autres délégués de New York, Robert Yates et John Lansing, avaient quitté la Convention quelques jours auparavant, car ils n’acceptaient pas les évolutions en cours.

[12]

Ce compromis historique est à rapprocher d’un autre entre les États du Nord et ceux du Sud, celui portant sur l’esclavage, mais nous le laissons volontairement de côté ici.

[13]

Je renvoie sur ce point à M. Farrand, op. cit., pp. 113-121.

[14]

La première mouture du projet de Constitution, présentée par la Commission des Écritures le 6 août 1787, témoigne encore de l’importance attribuée aux États à ce moment-là. En effet, le pouvoir constituant semble alors appartenir aux différents États, et non pas à un peuple américain prétendument un et indivisible. Le préambule commence par « Nous le peuple du New Hampshire, du Massachusetts,... » énumérant ainsi, par ordre géographique, du Nord au Sud, les différents États. Cité dans J. Kaminski et G. Saladino, op. cit., vol. 1, pp. 260-261. L’évolution au cours des travaux de la Commission du Style a donc été radicale. Néanmoins, il convient de remarquer que, dans la version finale du Préambule, le « We, The People» est suivi immédiatement de « the United States», et s’accorde au pluriel dans l’ensemble du texte. Le lecteur intéressé peut se reporter pour plus de détails à Thierry Chopin, La république « une et divisible » : les fondements de la fédération américaine, Paris, Plon, 2002.

[15]

Thierry Chopin, L’héritage du fédéralisme ? États-Unis/Europe, Paris, Notes de la Fondation Robert Schumann, 2002, pp. 48-49 Sur le pouvoir constituant du peuple américain, je renvoie aux analyses du constitutionnaliste américain Bruce Ackerman, dans Au nom du peuple. Les fondements de la démocratie américaine, trad. fr. Paris, Calmann-Lévy, 1998.

[16]

Sur cet aspect de la citoyenneté américaine, on lira la contribution de Gerald Neuman dans le présent dossier.

Résumé

Français

L’expérience politique américaine est souvent utilisée pour jauger les progrès du processus d’intégration européenne. La récente Convention de Bruxelles, présidée par l’ancien président français Giscard d’Estaing, en est un exemple intéressant. La Convention américaine de Philadelphie de 1787 reste le principal précédent historique, et les leaders européens – à commencer par Giscard d’Estaing lui-même – se sont empressés de faire la comparaison. Mais est-elle valide ? La Convention de Philadelphie était une réunion secrète et relativement homogène, majoritairement acquise à la cause de la réforme ; il en sortit un plan centralisé vigoureux, qui subordonnait les Etats au gouvernement central. Dans le cas européen, la Convention était ouverte, soumise au contrôle minutieux de l’opinion publique, et ses membres, issus de tous horizons, n’avaient pas la même vision du texte à adopter. Philadelphie et Bruxelles sont donc deux expériences vivement contrastées, même si elles revendiquaient toutes deux le même but : dégager un consensus pour une réforme.

Plan de l'article

  1. Le vide du pouvoir des années 1780 aux États-Unis
  2. La genèse de la Convention de Philadelphie
  3. Les rapports de force et les règles du jeu internes
  4. Les projets concurrents de la Virginie et du New Jersey
  5. Le Grand Compromis
  6. Quel mode de ratification ?
  7. L’Europe à la recherche d’une légitimité

Pour citer cet article

Vergniolle de Chantal François, « La Convention de Philadelphie : les fondements du modèle américain », Critique internationale 4/ 2003 (no 21), p. 121-134
URL : www.cairn.info/revue-critique-internationale-2003-4-page-121.htm.
DOI : 10.3917/crii.021.0121


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