Vous consultezRuptures politiques et politiques pénitentiaires, analyse comparative des dynamiques de changement institutionnel

AuteurPierre Lascoumes[*] [*] CEVIPOF-Sciences Po-CNRS. ...
suite[**] [**] L’auteur remercie Amanda Dissel, Stephen Ellis, Gilles...
suitedu même auteur

La difficile politisation de l’enjeu pénitentiaire et sa faible intégration dans les agendas de crise politique

8 Le premier résultat de cette réflexion conforte à première vue les analyses développées en termes de changements lents, incrémentaux, voire d’inertie. R.D. King a ainsi mené différentes recherches sur les changements induits par l’effondrement du système soviétique dans différents pays anciennement dominés, et il conclut à un très faible impact malgré l’affichage d’une rupture idéologique majeure (King, Maguire, 1998). Les effets de la rupture politique (politics) sur les politiques publiques (policies) sont faibles à moyen terme et, dans la temporalité longue de la crise, les éléments de continuité prévalent sur les indicateurs de changement. Des scénarios de même type où prévalent les poids morts du passé (King, Maguire, 1998,31, note 3) se sont déroulés dans les quatre pays retenus qui ont tous connu des transitions démocratiques dans la décennie 1990.

Comparaison de quatre processus de crise et de changement politique

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• En Allemagne, après la destruction du mur de Berlin en novembre 1989, la réunification de la RFA et de la RDA s’impose brusquement et est réalisée en quelques mois en octobre 1990. Le contraste entre les deux systèmes pénitentiaires est très grand. La RDA avait un régime politique basé sur la disciplinarisation des individus, la limite entre les institutions carcérales et les multiples formes de contrôle et sanction étant très floue. De plus, la séparation entre détenus de droit commun et détenus politiques est tout aussi délicate à opérer. Les bilans dressés après la réunification montrent cependant que le taux d’incarcération était le double de celui de la RFA avec de l’ordre de 31150 détenus (dont 3500 politiques) (Jobard, 2004).
• En Union soviétique, l’accession au pouvoir de Gorbatchev en mars 1985 s’est dès 1986 simultanément traduite par le développement du pluralisme politique et de la critique sociale (glasnost) et par des mesures de libéralisation économique (perestroïka) qui ont conduit à l’effondrement du régime soviétique et à la montée en puissance de la Fédération de Russie en décembre 1991. La glasnost est aussi le point de départ d’une crise de conscience politique du problème pénitentiaire. Les pressions internationales, en particulier celles du Conseil de l’Europe, contribuent à la prise en compte progressive de droits minimaux pour les détenus. Le 13 novembre 1991, à l’initiative du Comité Helsinki de Moscou, un mouvement collectif sans précédent de détenus a lieu qui est médiatisé et suscite des réactions politiques (Favarel-Garrigue, 2004).
• En Afrique du Sud, le système pénitentiaire était militarisé depuis les années 1950 et une très grande partie des détenus étaient incarcérés pour violation des règlements de police organisant l’apartheid. Les établissements étaient très frustres et surpeuplés. La fin du régime d’apartheid s’amorce en 1990 et se généralise en 1993 avec l’accès au pouvoir de Nelson Mandela, l’adoption d’une nouvelle Constitution et une importante réforme pénale (Dissel, Ellis, 2004).
• En Turquie, le gouvernement militaire qui accède au pouvoir en septembre 1980 organise peu à peu le retour d’un gouvernement civil, il prépare des élections législatives qui ont lieu en novembre 1983. Celles-ci aboutissent à la mise en place du gouvernement Özal, qui marque la sortie progressive d’une période autoritaire et l’amorce du processus de rapprochement avec l’Union européenne. Mais la situation à traiter est directement liée aux rapports de force politiques internes. À la fin de la décennie 1990, la Turquie avait un niveau d’incarcération très élevé avec 70 000 détenus dont environ un tiers de détenus politiques, un encadrement en sous-effectif et des révoltes multiples (mutineries, évasions, grèves de la faim) menées notamment par les militants d’extrême gauche incarcérés et soutenus par d’importants mouvements de la société civile (Massicard, 2004).

10 À partir des cas analysés, il s’agit de comprendre dans quel contexte et sous quelle forme les questions relatives à l’emprisonnement ont été investies politiquement. Et cela selon deux dimensions principales. D’une part, comment l’enjeu pénitentiaire a-t-il été intégré dans les argumentaires des acteurs en lutte comme élément de dénonciation d’un passé désormais honni ? D’autre part, sous quelle forme a-t-il été incorporé dans les agendas politiques et à quel degré ? Et quelles raisons expliquent sa prise en compte sur un mode mineur ? Si l’on s’attache aux dynamiques politiques de ces quatre pays durant leur transition démocratique, on peut y observer des scénarios assez proches qui reposent sur la combinaison de quatre éléments principaux.

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• La question pénitentiaire émerge à chaque fois à propos de la situation des détenus politiques, c’est-à-dire des anciens opposants au régime. Mais cette catégorie étant mal définie, les débats portent rapidement sur l’ensemble des détenus qui ont été condamnés pour des motifs politiques, même si les chefs de poursuite qui leur ont été appliqués relevaient apparemment du droit commun. Des coalitions de juristes, associations citoyennes (ONG ou équivalent) et d’acteurs politiques, bien relayées par les médias, sont les porteurs initiaux de cette cause. Mais la question des délits de droit commun et des modes de sanction de ces transgressions demeure un impensé.
• La volonté des nouveaux acteurs gouvernementaux de se démarquer du système précédent se traduit par des mesures d’amnistie couvrant un large champ de bénéficiaires. En quelques mois, on enregistre des diminutions très importantes de la population carcérale qui s’expliquent en grande partie par une catégorisation large de la notion de « détenus politiques ». Mais les considérations de politique intérieure (lutte contre les groupes qualifiés de terroristes en Turquie) et le flou des frontières entre délinquance de droit commun et actions politiques (condamnés pour motifs économiques en ex-URSS et groupes nationalistes des Townshipsen Afrique du Sud) limitent souvent en pratique les effets de ces mesures d’amnistie.
• Des réformes législatives sont adoptées pour expliciter les règles de fonctionnement de la détention, donner des droits aux détenus, créer des commissions de protection. Également, à un niveau plus large, des réformes de la procédure pénale interviennent pour limiter le recours aux peines d’enfermement, voire à la détention préventive.
• Mais les réformes légales sont partout tempérées par les mesures de changement organisationnel concernant surtout la police et la justice et secondairement les prisons. Les plus importantes concernent le personnel pénitentiaire. Tout d’abord, sous la forme d’une démilitarisation qui est générale et se traduit par un rattachement des services pénitentiaires soit au ministère de l’Intérieur, soit à celui de la Justice. D’autre part, une sélection plus ou moins approfondie des personnels est effectuée, en particulier pour ceux qui étaient de fait des cadres politiques (ex-RDA, Russie) et des personnels dépourvus de formation. De plus, des révisions des établissements sont effectuées qui se traduisent par des actions de rénovation des bâtiments et parfois par des fermetures (ex-RDA).

L’impact sur les politiques pénitentiaires

12 La combinaison des quatre facteurs précédents (question des détenus politiques – amnistie – réforme pénale – réforme de l’organisation pénitentiaire) n’a pas provoqué les changements majeurs qui pouvaient être attendus. Trois résultats principaux se dégagent de la comparaison. Tout d’abord, une hypothèse de fausse évidence se voit infirmée. L’accès au pouvoir d’anciens opposants qui presque tous avaient connu la prison en raison de leur engagement politique, pouvait laisser supposer un intérêt particulier pour cet enjeu[9] [9] Ce fut le cas en France par exemple en 1945 avec l’arrivée...
suite. Cela ne s’est jamais traduit de façon significative. Ensuite, bien que l’exercice du pouvoir de punir soit considéré comme une prérogative majeure des États, concrètement le domaine pénitentiaire reste faiblement gouverné. Si des réformes légales sont adoptées, leur contenu est demeuré partiel et leur mise en œuvre peu effective en raison soit de la poursuite de logiques institutionnelles déjà à l’œuvre (Allemagne), soit plus directement par l’importance de la résistance au changement des administrations déjà en place (Russie, Turquie, Afrique du Sud). Tout cela s’est traduit par des changements a minima dans les pratiques pénitentiaires. La même contradiction, c’est-à-dire le constat d’une grande faiblesse de la direction politique du domaine pénitentiaire s’observe dans la plupart des démocraties occidentales hors des périodes de crise. Enfin, après une période de transition pénitentiaire où la mise en cause de la détention se traduit par une baisse significative du nombre de détenus et l’adoption de mesures de réforme plus ou moins approfondies, dans une période comprise entre deux ans et cinq ans, le recours à l’incarcération retrouve un niveau équivalent à celui qui préexistait et il continue de s’accomplir selon des modalités peu renouvelées.

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• Le cas de l’Allemagne est particulièrement significatif : la réunification s’est traduite par une reconsidération radicale de la politique pénale de la RDA qui est réalisée en deux temps. Une période de crise correspond, entre octobre 1989 et octobre 1990, à la désorganisation et l’effondrement du régime autoritaire antérieur. Cela se traduit dans notre domaine par des révoltes de détenus, l’abandon de poste massif de surveillants, des libérations soudaines de détenus… Puis à partir de la réunification le 3 octobre 1990, on entre dans ce que F. Jobard qualifie de « période d’alignement ». Des réformes importantes interviennent dans l’urgence en matière de procédure pénale et de droit pénitentiaire, avec la volonté de garantir l’unité de l’État. Rapidement des changements concrets significatifs interviennent, aussi bien dans la législation (mise en conformité générale avec la loi pénitentiaire de 1977 de la RFA), que pour les personnels (50% de la magistrature et 33% du personnel pénitentiaire uniquement restent en fonction). Mais, après une division par dix durant la phase d’effondrement (1989-1990), la population des détenus double à partir de 1991 et en cinq ans, « l’harmonisation des taux de détention » avec les anciens länders est réalisée. De 20 pour 100000 habitants après une large amnistie en 1989, le taux dans les nouveaux länders monte à 60 en 1995 et 82 en 1998 où il dépasse alors celui des länders de l’ouest. La détention provisoire y est plus importante, en particulier pour les 18-21 ans où elle atteint le double. Le land de Saxe (le plus à l’est) voit son nombre de détenus multiplié par 3,4 entre 1991 et 1995.
• En Russie, malgré la libération des détenus politiques, la mise en place de commissions d’examen des grâces et la loi pénitentiaire de juin 1992 (qui renforce les droits des détenus), l’essentiel des magistrats et du personnel pénitentiaire demeure en place et le taux d’incarcération ne cesse d’augmenter durant les années 1990. La population pénitentiaire progresse de 3 à 6% par an entre 1990 et 2000 et cela dans des établissements très peu modifiés. Le taux de détention qui était de 459 pour 100000 en 1991 atteint 502 en 1992,689 en 1996 et 729 en 2000. Les exigences de la démocratisation s’effacent derrière l’enjeu de la sécurité, le gouvernement fondant sa légitimité sur sa capacité à rétablir l’ordre dans le pays et à rassurer une population traumatisée par la peur du crime (Baylet, 1997). Depuis 2000, la population carcérale diminue : 924 000 en 2001 (le taux de détention=637), 866 000 en 2003 (tdd=600), 760000 en 2005 (tdd=530), notamment grâce à des amnisties (2000,2001), à la redéfinition des peines pour certaines infractions et à l’introduction d’une réforme de la procédure pénale en 2001.
• En Afrique du Sud, malgré des lois d’amnistie, une série de réformes pénales et pénitentiaires (1993 et 1998) et l’inscription dans la Constitution de droits pour les détenus (1996), la croissance de la population carcérale a repris une augmentation régulière dès 1994. Entre cette date et 2000, l’augmentation est de l’ordre de 50% (113856 à 170 328), elle est particulièrement élevée pour les prévenus qui représentaient 19% de la population carcérale en 94 et 37% en 2000.
• En Turquie, après l’alternance de 1999, une loi d’amnistie longuement négociée entre partis politiques est adoptée en août 2001. Plus de 25000 personnes incarcérées ou condamnées en ont bénéficié. Elle ne permet pas cependant la libération de nombreux détenus revendiquant un statut politique, mais que les nouvelles autorités considèrent à leur tour comme auteurs d’actes « terroristes » (la loi de 1991 très extensive est maintenue). La répression vise autant des membres d’organisation d’extrême gauche marxistes, que des organisations kurdes ou dites « islamistes ». Dans ce cas, la démocratisation du régime n’a réglé qu’une faible partie du problème et les mouvements protestataires radicaux perdurent encore aujourd’hui, d’autant que l’habitude de traiter les grèves de la faim (à l’intérieur de la prison comme au dehors par solidarité avec les détenus) par la force (interventions policières) s’est maintenue. Il n’y a plus eu d’intervention notoire depuis 2001, en partie en raison d’une baisse de la mobilisation (le dernier décès a eu lieu fin 2004); en revanche, il y a des mesures d’alimentation forcée en milieu hospitalier pour ceux dont la situation est très critique. La question pénitentiaire est ainsi devenue un des abcès du dossier d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne. Selon E. Massicard cette situation de crise s’est, en quelque sorte, routinisée. La Turquie adopte au coup par coup des réformes afin de répondre aux exigences de l’Union européenne (dernière réforme en date 13 décembre 2004) mais elles portent sur des points de détail (report de peines pour raisons de santé…).

14 On pourrait en rester là et conclure : « la démocratisation à quoi bon ?», en considérant que les changements intervenus n’ont été que secondaires. Mais pour sortir du dilemme « continuité/changement », il s’agit surtout de différencier les types de changement.

Des changements, mais de quels types ?

15 La résistance de l’institution « prison » aux changements politiques ne signifie pas immobilisme. La prison se transforme, mais sous quelle forme et à quel degré ? Comment se combinent les mouvements incrémentaux (changements par petites touches et menées de l’intérieur par les acteurs en situation) et les transformations plus globales, celles qui portent sur le statut sociopolitique de l’institution carcérale ? Pour reprendre le raisonnement de K. Thelen on se demandera : dans quelle mesure l’histoire de la reproduction institutionnelle s’entremêle-t-elle avec les éléments de transformation à travers une sédimentation, une conversion ou tout autre mécanisme (Thelen, 2004,35)?

16 Les travaux sur les crises politiques et leurs impacts ont montré qu’un de leurs effets principaux porte sur la mise en cause des catégories cognitives et normatives qui assuraient la suprématie de l’ordre politique précédent. Dans quelle mesure les modifications des représentations et des croyances liées à une nouvelle conception du politique se sont ou non répercutées sur la situation pénitentiaire, et si oui, sous quelle forme ? Ou, cela dit différemment, dans quelle mesure une certaine conception de la façon de gouverner une population au nom de principes différents de définition du bien commun se matérialise-t-elle au niveau carcéral ?

17 Pour tenter de répondre à ces questions délicates, je m’appuierai sur les travaux du politologue P. Hall présentés en introduction, qui propose trois niveaux de changement :

• si un gouvernement ne fait que modifier le mode d’utilisation d’un instrument (rénovation des établissements, accès au travail et à la formation des détenus, critères d’accès à la libération conditionnelle…), il s’agit d’un changement de premier ordre, qui signifie une forte continuité dans les politiques publiques;
• si l’autorité publique introduit de nouveaux instruments de politiques publiques (mesures de grâce et d’amnistie, modifications du système de peine – suppression de la peine de mort, introduction de maximas –, limitation de la détention préventive, changements dans le recrutement et la formation des personnels), mais cela sans modification des finalités qui orientent cette politique, il s’agira de changements de deuxième ordre. Ils ne remettent pas en cause les logiques fondamentales des politiques passées;
• enfin, si l’autorité politique introduit de nouvelles finalités, donne à l’action publique des buts différents de ceux qui préexistaient, il sera possible de parler de changement de troisième ordre, correspondant à un changement de paradigme. Par exemple, le tournant néolibéral qui s’observe dans la plupart des grandes politiques sectorielles (libéralisation financière, réduction des politiques sociales) relève de ce modèle.

18 Dans notre domaine, la thèse défendue par L. Wacquant (1999) sur le basculement d’un « État social » à un « État pénal » relève de ce dernier niveau de changement. Face à l’éclatement d’une société salariale et à l’extension des inégalités, l’État se recentrerait sur ses fonctions punitives primordiales. De même, les analyses de D. Garland (2001) sur le démantèlement de l’ancien « welfarisme pénal » au profit d’une société de discipline généralisée reposent sur l’hypothèse d’un changement fondamental dans les perceptions de la déviance et de la criminalité et dans les façons de les traiter. Le taux d’incarcération aux États-Unis qui était de l’ordre de 200 pour 100 000 habitants depuis le début du XXe siècle a commencé à augmenter à la fin des années 1980 où il atteint 250, mais la progression s’est maintenue à un niveau très élevé, faisant plus que tripler pour atteindre le niveau de 700 pour 100 000 habitants en 2005. La combinaison de cinq grands facteurs, à la fois techniques et politiques, est retenue par les spécialistes comme système d’explication : l’intensification des politiques contre les trafics de drogue (on parle désormais de « guerre à la drogue »), un relèvement des peines minimales applicables à beaucoup d’infractions de droit commun, le durcissement des critères d’accès à la libération conditionnelle (80% du temps de la condamnation initiale doit être accompli); et cela s’accomplissant dans un contexte de limitation croissante des budgets d’aide sociale et par une politisation électorale massive des questions de lutte contre la criminalité (en particulier dans les cas de récidive). Pour Garland et Wacquant, les transformations récentes des politiques pénales ne sont pas à envisager comme une réponse technique aux transformations de ce qui est perçu et qualifié de « criminalité » (changement de niveau 2 selon P. Hall), mais bien comme des choix culturels et politiques qui reposent sur l’adoption d’une nouvelle conception de l’ordre public et des façons de le garantir (niveau 1).

19 Les observations regroupées dans le tableau I sur des périodes de crise et de transition politique permettent de présenter un ensemble de changements à différents niveaux : celui des paradigmes, celui des orientations de politique publique, et celui des usages opérationnels. Il s’agit de comprendre comment ils se combinent, ou non…

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• En Allemagne, un trait domine les nombreux changements observés : la légalisation des conditions de jugement et de détention pour rompre avec l’arbitraire politique antérieur et faire de l’emprisonnement la réalisation d’une peine et non plus une mesure de disciplinarisation sociale. Dans ce sens, on peut parler de changement de paradigme. Une des premières mesures a été dès 1990 la fermeture d’anciens établissements à caractère militaire et la généralisation de la loi pénitentiaire de 1977 à l’ensemble des länders (elle ouvre un ensemble de droits aux détenus). Les changements très importants intervenus dans le personnel judiciaire et pénitentiaire vont dans le même sens : la volonté d’avoir des acteurs bien formés aux principes légaux. En revanche, cette légalisation a rapidement été réduite à un changement de niveau 2 dans la mesure où c’est en pratique le modèle pénal de l’ouest qui a été transposé à l’est sans qu’il y ait eu de reformulation des finalités de la politique pénale. Le changement de paradigme vaut pour l’ex-RDA, mais il se fait par imposition. Le temps de crise politique n’a qu’un effet unilatéral, il n’est en rien l’occasion d’une réflexion sur le modèle qui prévaut à l’ouest. À la limite même, celui-ci se voit renforcé en tant que seul modèle possible. Les taux de détention en ex-RDA vont rapidement s’aligner sur l’ouest. La prison ou le pénal échappent à toute reproblématisation au profit de la seule logique de transfert institutionnel. Enfin, la crise sociale à l’est générée par la réunification (chômage, migration clandestine, atteintes aux biens, drogue) a été en partie traitée par des réponses pénales.
• En Fédération de Russie, on observe essentiellement des changements de niveau 2. La réduction de la population carcérale est devenue la grande priorité, le préalable à tout changement plus ambitieux. Et ceci d’autant plus qu’à partir de 1992 la population carcérale n’a cessé d’augmenter et la surpopulation de s’aggraver. L’enchaînement répétitif d’amnisties, de mesures de grâce présidentielle, d’assouplissement de la libération conditionnelle et de limitation de la détention provisoire a plus accompagné que réduit l’augmentation des mises en détention aux objectifs sécuritaires, même si l’allégement en 2002 des peines prévues pour les atteintes aux biens, qui fondent les condamnations de la majeure partie de la population pénale, produit aujourd’hui des effets. Le gouvernement inscrit par ailleurs son activité en référence aux normes de la Convention européenne des droits de l’homme et aux recommandations du Conseil de l’Europe, jouant sur ce point la carte de la coopération, alors que des relations conflictuelles s’observent dans d’autres dossiers tels que celui de la guerre de Tchétchénie. Il faut peut-être y voir un point de passage obligé pour le rapprochement avec l’Union européenne et l’obtention d’aides, mais aussi un choix budgétaire lié au besoin de limiter les coûts générés par l’entretien des détenus et une amélioration a minima des établissements. Mais leur adoption est restée très formelle. Ainsi les diplomates russes devant le Conseil de l’Europes’y réfèrent constamment, mais en le prenant comme argument d’excuse basé sur le poids de l’héritage de façon à obtenir des délais de réalisation et des exceptions dans la mise en œuvre des recommandations européennes.
• En Afrique du Sud, la volonté de rompre avec les principes anciens de l’apartheid se traduit à un premier niveau par un changement de type 3, une rupture de paradigme. La Constitution est considérée comme une des plus libérales au monde et elle comporte des dispositions spécifiques de protection des personnes détenues. Plusieurs réformes sont intervenues tant dans la procédure pénale que dans la détermination des modes d’exécution des sentences. Cependant, un double mouvement a retiré à ces changements l’essentiel de leur portée concrète. Tout d’abord, il y eu très peu de changements dans l’organisation matérielle des établissements et à peu près aucun changement significatif dans le personnel. Malgré la démilitarisation de la surveillance, les personnels sont demeurés en fonction avec un autre statut et l’administration pénitentiaire a fait preuve d’une très grande capacité de résistance aux changements (retards considérables dans la modification des règlements, maintien des pratiques internes d’arbitraire, corruption importante, rôle formel des visiteurs de prison indépendants : ombudsmen). Ensuite, le problème de la surpopulation non seulement n’a pas été réglé, mais il s’est accentué sous le double effet des lenteurs judiciaires et des demandes croissantes de sévérité venant de la population (augmentation régulière de la durée moyenne des peines). Cette surpopulation s’est aussi traduite par le renforcement des mesures de sanction interne et l’importation des dispositifs étasuniens de haute sécurité (isolement en cellule – cage, port de menottes hors cellule et de stun belt hors établissement). Enfin, les conditions sanitaires sont très mauvaises (forte prévalence du VIH et absence de soins). Le régime de détention est donc jugé globalement comme très dur. Par là même, la priorité officielle de réinsertion figurant dans la constitution est ainsi complètement marginalisée en pratique et aucune volonté politique ne s’est manifestée pour rapprocher les idéaux formels des réalités carcérales.
• En Turquie, au mieux on peut considérer que ce pays a connu quelques changements de niveau 2 dans la mesure où ce sont les mauvais traitements (tortures) infligés aux nombreux détenus politiques sous le régime militaire, puis les mesures de mise à l’isolement systématique de ces mêmes détenus après la démocratisation qui ont été des facteurs de politisation du problème et de relatif changement. Mais pour les réformes légales et organisationnelles le pouvoir politique en est encore aux effets d’annonce (construction de nouveaux établissements, fin des dortoirs). De plus, les mesures annoncées ont explicitement des visées sécuritaires (fin des évasions, des émeutes et de l’emprise interne de groupes organisés). Si le dossier est forcément traité régulièrement par les gouvernements depuis la candidature à l’adhésion à l’Union européenne, son traitement est complètement surdéterminé par la question omniprésente des détenus politiques accusés d’actes terroristes (nationalistes kurdes, islamistes, extrême gauche). Les négociateurs de l’Union européenne se concentrent sur les conditions de détention de manière générale. À diverses reprises, des rapports globalement positifs sur les évolutions récentes ont été réalisés en se concentrant sur la diminution des mauvais traitements et évacuant la question de l’isolement[10] [10] Voir la section sur le système pénitentiaire des rapports...
  suite. De leur côté, les autorités politiques turques utilisent systématiquement la très forte politisation de cet enjeu pour écarter les critiques formulées par les représentants des détenus, ces soutiens étant systématiquement délégitimés en tant qu’appuis à des activités potentiellement terroristes. Les objectifs de « sécurité nationale » qui prévalent font donc obstacle à tout changement profond et les injonctions de réforme venant de l’Union européenne sont essentiellement instrumentalisées pour poursuivre les objectifs de politique interne de sécurisation.

Tableau I:  - Niveaux de changement.

Conclusion

21 Cette approche comparative des formes de changement observables dans les politiques pénitentiaires, même traitée à grands traits, confirme plusieurs des analyses générales de K. Thelen sur les changements institutionnels. Tout d’abord, les institutions ont une forte capacité à résister à des transformations majeures y compris des ruptures politiques. Ensuite, les formes organisationnelles observables à un temps donné ne correspondent ni au projet, « aux préférences congelées » de leurs concepteurs, ni ne s’expliquent par les seuls rapports de force du présent. De plus, un modèle organisationnel est toujours contestable politiquement et il l’est souvent de façon discrète et continue même quand telle ou telle voie d’évolution domine durant une période donnée. En sourdine, des orientations alternatives perdurent et peuvent être réactualisées en fonction de conjonctures particulières; la trajectoire institutionnelle est toujours en devenir, lente autant qu’imprévisible. Enfin, le modèle de changement défini par cet auteur en termes de « sédimentation institutionnelle » s’avère adéquat aux situations analysées. Cependant dans le cas présent, on peut considérer que la sédimentation est une métaphore trop simple qui laisse entendre que des couches successives de projets et de pratiques s’accumulent pour former un socle institutionnel relativement stable. Dans le cas des politiques pénitentiaires, l’expression d’agrégat institutionnel serait sans doute plus exacte, tant l’hétérogénéité et l’imprévisibilité y prévalent. On peut aussi parler d’enchevêtrement institutionnel pour désigner une situation où de grandes quantités de normes et de pratiques conventionnelles se sont accumulées dans le temps sans mise en ordre formelle, et où cette configuration est en elle-même porteuse de contradictions suffisamment fortes pour laisser anticiper des crises à répétition.

22 Quant au modèle d’analyse proposé par P. Hall, son intérêt est de mettre en évidence le caractère indissociable des trois niveaux de changement. Il doit y avoir des transformations simultanées des trois composantes des politiques publiques (paradigme, programme politique, mode opérationnel) pour qu’interviennent des changements de fond. Les cas de la Russie et de l’Afrique du sud montrent explicitement qu’un changement de paradigme ne se suffit pas à lui-même. S’il n’est pas décliné en programme de politique publique et opérationnalisé par un ensemble de mesures concrètes et mises en œuvre, il n’y a qu’un changement de surface et le nouveau paradigme se dissout en écran de fumée. De plus, un changement de paradigme ne signifie pas pour autant une réflexion politique approfondie sur le choix du nouveau paradigme à introduire. Ainsi en Allemagne, le processus de légalisation très marqué s’est imposé par simple translation d’un modèle préexistant. Le bouleversement politique engendré par la réunification n’a pas créé à rebours une fenêtre d’opportunité pour que se développe une interrogation sur la pertinence du modèle venu de l’ouest. De la même façon en Afrique du Sud, la volonté affichée et clairement formalisée de rupture avec la violence discriminatrice de l’apartheid n’a nullement fait obstacle à l’importation des dispositifs de haute sécurité des prisons étasuniennes. Ce sont simplement des mesures de contrainte rationalisées qui ont été substituées aux formes archaïques.

23 La politique pénitentiaire se révèle ainsi être paradoxale. Elle est d’un côté une politique d’État essentielle qui est directement reliée à la conception et à la défense de l’ordre public; mais, en même temps, elle reste secondaire, n’est jamais traitée comme une priorité, elle est peu gouvernée par le politique et ses lentes évolutions sont surtout incrémentales, discrètes et menées par les professionnels. Pourtant les « événements pénitentiaires », voire « les crises » n’ont jamais manqué, mais ils n’ont qu’exceptionnellement suscité des engagements politiques significatifs. S’il fallait d’un mot caractériser cette politique, je dirais qu’il s’agit d’une avoiding blame politics (Weaver, 1986), d’une politique qui tente d’échapper à la critique, aussi bien par une disculpation du passé que par l’évitement d’un blâme futur. Elle constitue une politique sans grande ambition, ni véritable projet, menée à petite vitesse, sans grand engagement, ni référence à un système de valeurs cohérent, peu pilotée politiquement et où finalement ce sont les stratégies et les routines professionnelles qui mènent le jeu. Une politique a minima qui voudrait éviter les conflits et surtout les disqualifications nationales et internationales, d’où la constance, en interne, de la rhétorique du changement censée atténuer les contestations et rendre supportable le système en place.

24 Au XXe siècle, les périodes totalitaires ont contribué à renforcer cette image négative en constituant la prison comme lieu de l’arbitraire. En France, l’emprisonnement et la torture des résistants sous Vichy et, plus tard, l’incarcération des indépendantistes algériens et de leurs sympathisants eurent des effets de même type. Les vieilles images de la prison « école du vice » et « lieu de l’arbitraire » perdurent et imposent une double disqualification à tel point qu’elle est toujours considérée comme un objet politique intraitable : trop complexe, trop risquée et à faibles gains politiques. Il n’est personne pour la défendre et pire, elle ne semble avoir que des ennemis, à l’intérieur comme à l’extérieur. Ce désintérêt pour la prison est également très fort aussi bien dans les représentations communes que dans les préoccupations des élus. Personne n’en assume vraiment l’existence, personne n’en porte publiquement la cause et elle survit ainsi dans une obscurité honteuse. La prison est en ce sens une institution orpheline; elle dérive au gré des contextes politiques les plus divers sans que jamais personne n’ose l’amarrer. Elle présente en partie les mêmes traits que ceux signalés par Ph. Garraud à propos de la politique de lutte contre le chômage. Il met en évidence le paradoxe d’une politique conduite par une bureaucratie centrale, mais sur laquelle les alternances politiques ont peu d’effets (Garraud, 2000). Ces secteurs d’action publique sont de mauvais enjeux permanents parce qu’ils officialisent un échec économique et social et ne parviennent pas à être formulés positivement.

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Notes

[ *] CEVIPOF-Sciences Po-CNRS.

[ **] L’auteur remercie Amanda Dissel, Stephen Ellis, Gilles Favarel-Garrigues, Fabien Jobard, Élise Massicard pour les données et les analyses qu’ils lui ont fournies et Patrick Le Galès pour ses commentaires.

[ 1] G. Chantraine a fait un excellent point sur ces débats (2004).

[ 2] Phénomène large et soudain, le cycle de l’émergence du pénitentiaire en Afrique rappelle la brutalité du basculement pénologique en Occident à la fin du XVIIIe siècle. Mais si les formes et les rythmes sont parallèles, les significations divergent entièrement. Car l’unique acteur aux colonies est l’État et le colonisateur. Point d’ample socle culturel, d’assentiment populaire où fonder la révolution pénale. L’effort de domination seul construit la construction des prisons pénales.

[ 3] Sur un exemple contemporain en Afrique, Bigo, 1989.

[ 4] Bigo, 1989, note 3,35. L’exemple de la situation pénitentiaire étasunienne et son évolution depuis le milieu des années 1990 le démontre amplement, cela sera précisé en début de deuxième partie.

[ 5] Voir Hall, 1986; 1993. Cette approche a été utilisée par B. Palier (2002) dans son analyse des transformations des politiques sociales.

[ 6] Sur l’intérêt et les écueils de la démarche comparative, voir Hassenteufel, 2005.

[ 7] Cet article s’appuie sur les contributions originales réalisées par Amanda Dissel et Stephen Ellis sur l’Afrique du Sud, Gilles Favarel-Garrigues sur la Russie, Fabien Jobard sur l’Allemagne et Élise Massicard sur la Turquie. Ces contributions ont été éditées dans l’ouvrage Gouverner, Enfermer, la prison un modèle indépassable ? (Artières, Lascoumes (Eds), 2004).

[ 8] Cet écart entre principes affichés et fonctionnement politique réel a été relevé depuis longtemps à propos des références incantatoires aux droits de l’homme (Beetham, 1999; Langlois, 2003).

[ 9] Ce fut le cas en France par exemple en 1945 avec l’arrivée au pouvoir d’anciens résistants qui pour la plupart avaient connu l’incarcération en raison de leurs activités politiques.

[ 10] Voir la section sur le système pénitentiaire des rapports réguliers faits par l’Union européenne sur le processus d’adhésion de la Turquie : 8 nov. 2000,13 nov. 2001,9 oct. 2002,5 nov. 2003,6 oct. 2004, tous disponibles sur http ://europa.eu.int/comm/enlargement/turkey/docs.htm#regular_reports.

Résumé

Cet article analyse les processus de changement institutionnel des politiques pénitentiaires dans des contextes de crise politique. Il s’interroge sur l’impact des transformations politiques (politics) sur les orientations des politiques publiques en ce domaine (policies). Quatre situations politiques des années 1990 sont prises en compte: la réunification allemande, la fin de l’Union soviétique, la fin du régime d’apartheid en Afrique du Sud et l’effort de démocratisation de la Turquie. Afin de dépasser la dialectique classique de la rupture et de la continuité, il propose en s’appuyant sur les travaux de P. Hall, de différencier les formes et les niveaux de changement. La confrontation d’un ensemble de variables permet de distinguer ce qui relève des instruments d’action, des orientations de politique publique et des paradigmes.

MOTS - CLÉS

PLAN DE L'ARTICLE

• La difficile politisation de l’enjeu pénitentiaire et sa faible intégration dans les agendas de crise politique
  • Comparaison de quatre processus de crise et de changement politique
  • L’impact sur les politiques pénitentiaires
• Des changements, mais de quels types ?
• Conclusion

Pierre Lascoumes « Ruptures politiques et politiques pénitentiaires, analyse comparative des dynamiques de changement institutionnel », Déviance et Société 3/2006 (Vol. 30), p. 405-419.
URL : www.cairn.info/revue-deviance-et-societe-2006-3-page-405.htm.
DOI : 10.3917/ds.303.0405.