L’Uruguay Round, aboutissant à la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) depuis le 1er janvier 1995, a changé en profondeur le processus de prise de décision politique des gouvernements sur les questions sanitaires liées aux importations de marchandises. D’une part, les pays de l’OMC maintiennent le droit de protéger la vie et la santé de leurs personnes, plantes et animaux des risques liés aux opérations d’importation de marchandises (parasites, maladies...). D’autre part, l’Accord sur les mesures sanitaires et phyto-sanitaires (Accord SPS) exige que ces mesures soient déterminées de manière transparente, cohérente, fondée scientifiquement, et avec un effet restrictif minimal sur les échanges commerciaux. Ce conflit entre souveraineté nationale et respect des engagements internationaux est aggravé par l’imprécision des formulations de l’accord SPS, et a déjà débouché sur plusieurs contentieux, avant même la création de l’Organe de Règlement des Différends (ORD). Simultanément, les électeurs exigent des gouvernements nationaux une rationalisation de la prise de décision politique, quel que soit le champ de son application. Les mesures sanitaires et phyto-sanitaires sont aussi l’objet de cette pression ; cela correspond finalement à une demande de meilleure gouvernance économique. Pourtant l’accord SPS semble ignorer des dimensions économiques importantes de ces mesures, et notamment le coût de ces politiques pour les consommateurs et les industries utilisatrices. Cela résulte du fait que les agences nationales sanitaires (qui ont fourni les grandes lignes de l’accord SPS) tendent à concentrer leur attention sur les questions scientifiques associées à l’importation de parasites. Mais cela vient aussi du fait que la profession des économistes a prêté peu d’attention par le passé à ces questions (James et Anderson, 1998).

Les modifications génétiques constituent une nouvelle biotechnologie qui permet la manipulation directe du matériel génétique (en introduisant, en enlevant ou en modifiant des gènes) et accélère ainsi les processus de développement. Leurs partisans arguent du fait que la technologie génétique permet un transfert davantage contrôlé des gènes parce que le transfert est limité à un seul, ou à juste quelques gènes sélectionnés. Au contraire, les méthodes traditionnelles de croisement risquent de transférer des gènes non désirés en même temps que ceux qui le sont. Les opposants à ces nouvelles technologies avancent eux l’idée que les effets secondaires potentiellement défavorables sur l’environnement et la santé humaine sont inconnus – et le resteront probablement pendant des décennies – même si les avancées scientifiques continuent.

Alors que la biotechnologie traditionnelle améliore la qualité et les rendements des plantes et des animaux à travers, par exemple, les croisements sélectifs, l’ingénierie génétique est une nouvelle biotechnologie qui permet la manipulation directe du matériel génétique [2]. Ces techniques et leurs applications se sont développées très rapidement à partir de l’introduction des premiers plants génétiquement modifiés dans les années quatre-vingt. Les récoltes transgéniques occupent actuellement presque 5% de la zone agricole mondiale (contre 0,5% en 1996). Les cultures jusqu’ici les plus répandues sont celles du soja et du maïs génétiquement modifiés, qui comptent pour 58% et 23% respectivement de la production végétale transgénique totale en 2000. Les États-Unis comptent pour deux tiers de ces récoltes totales. Les autres producteurs principaux, pour la même année, étaient l’Argentine (23%), le Canada (7%), la Chine (1%), l’Australie et l’Afrique du Sud, mais l’Inde et plusieurs pays de l’Est ont également un certain nombre de récoltes transgéniques au sol ou en voie de commercialisation (James, 1997, 1998, 1999 et 2001 ; Commission européenne, 2000).

Étant donné les différentes attitudes et approches nationales sur les réglementations des produits génétiquement modifiés, des conflits commerciaux sont à craindre. Adopté dans l’objectif de sécuriser les mouvements transfrontaliers d’organismes génétiquement modifies résultant de la biotechnologie moderne, le Protocole de Carthagène relatif à la Biosécurité (finalisé à Montréal 29 janvier 2000) pourrait encore accroître la probabilité de conflits futurs. Ce protocole, s’il est ratifié par les parlements de 50 pays signataires, confirme non seulement le droit de chaque pays d’adopter sa propre réglementation intérieure, mais il autorise également à décider si, et dans quelles conditions, un pays accepte des importations de produits OGM. Cette autorisation de restrictions des importations semble également s’appliquer aux OGM destinés à la nourriture, l’alimentation ou à la transformation [5]. Ce protocole n’a pas été uniquement adopté sous l’impulsion de pays riches ; certains pays en voie de développement le soutiennent également, car ils craignent que leurs territoires puissant être utilisés pour des expérimentations de mises en culture de produits OGM. Fondamentalement, le protocole stipule que le manque de preuve scientifique concernant des effets nuisibles potentiels des OGM sur la biodiversité, y compris les risques liés à la santé humaine, ne peut empêcher un pays signataire de restreindre ses importations d’un tel organisme, de façon à réduire les risques pressentis (UNEP, 2000). Ceci reflète une acceptation du principe de précaution comme ligne directrice, c’est-à-dire “better safe than sorry” [6]. Le Protocole exige que les OGM destinés à une introduction intentionnelle dans l’environnement soient clairement identifiés en tant qu’organismes modifiés vivants ; mais les organismes modifiés prévus pour un usage direct comme nourriture ou alimentation, ou pour une transformation ultérieure, doivent uniquement être étiquetés comme produit “pouvant contenir” de tels organismes. Aucune obligation d’étiquetage pour les nourritures transformées telles que l’huile de cuisine n’a été établie. Par conséquent, le protocole n’est pas très exigeant en ce qui concerne la mise en évidence des risques liés à la biotechnologie, en ne réclamant pas l’étiquetage des produits si des techniques génétiques ont été employées à n’importe quelle étape du processus de production, indépendamment du fait de savoir si ceci peut être vérifié dans le produit final. En même temps, il dépasse de loin la position minimaliste que les pays exportateurs d’OGM auraient préférée.

Un aspect important du Protocole sur la Biosécurité reste peu clair, et par conséquent ouvert à diverses interprétations concernant son articulation avec les accords de l’OMC. Le texte déclare que le “Protocole ne sera pas interprété comme impliquant un changement des droits et des engagements des parties résultant d’un accord international existant”, mais en même temps le Protocole mentionne que cette déclaration “n’a pas pour but de subordonner le Protocole à d’autres accords internationaux” (NDT : traductions non officielles de la version anglaise, voir UNEP, 2000 p. 1). L’objectif du Protocole de protéger et d’assurer de façon pérenne la diversité biologique, tout en tenant compte des risques pour la santé humaine, n’est pas contradictoire avec les accords de l’OMC. Ceux-ci reconnaissent le besoin des États membres d’appliquer des mesures restreignant les échanges afin de protéger la vie et la santé humaine, animale et des plantes, ainsi que les valeurs de la société. Ce droit d’un pays à fixer ses propres règles en matière de sécurité environnementale et sanitaire est prévu dans l’article XX du GATT. Mais le but principal des accords de l’OMC est de permettre une utilisation efficace des ressources mondiales en réduisant les barrières au commerce international. Pour cette raison, les membres de l’OMC ont aussi convenu de ne pas imposer des mesures limitant de façon injustifiée les échanges lorsqu’ils protègent l’environnement et la santé. De plus, de telles mesures doivent être conformes aux principes fondamentaux de l’OMC, à savoir la non-discrimination entre États membres, le “traitement national” des importations une fois que celles-ci sont entrées sur le territoire, et enfin la transparence des régimes douaniers. Seul le temps, et probablement des arbitrages rendus par l’Organe de règlement des différends (ORD), diront si les accords de l’OMC se révèlent en conflit avec le droit de restreindre les échanges d’organismes vivant modifiés, droit prévu par le Protocole sur la Biosécurité [7].

La théorie seule est incapable de déterminer la direction probable, encore moins l’amplitude des effets de l’adoption par certains groupes d’agriculteurs de semences OGM, avec ou sans restrictions de la part d’autres pays. Une modélisation empirique est nécessaire. Pour illustrer l’utilité de cette approche dans le débat sur les OGM, cette partie résume un travail quantitative qui utilise un modèle largement répandu, le modèle GTAP [11].

L’adoption des variétés OGM dans certaines régions affecte les flux commerciaux selon le mode de commercialisation et les éventuels obstacles aux échanges de produits transgéniques. Dans la mesure où le commerce n’est pas sujet à plus de restrictions, les prix mondiaux devraient baisser et bénéficier ainsi aux régions importatrices nettes de ces produits. Le bien-être dans les pays exportateurs n’adoptant pas les OGM pourrait diminuer. Mais ce peut être aussi le cas pour les pays exportateurs qui les adoptent, si les effets négatifs sur leurs termes de l’échange sont importants. Ceci justifie une analyse empirique.

Que se passe-t-il si l’Europe de l’Ouest s’abstient non seulement d’employer le génie génétique dans ses propres systèmes de production, mais en interdit également l’importation ? Supposons pour traiter cette question que l’étiquetage permette aux importateurs européens d’identifier de telles marchandises, et que toutes les exportations d’oléagineux et de maïs des régions adoptant les OGM soient marquées “peut contenir des OGM”. Dans ces conditions, la distinction entre les produits avec et sans OGM se ramène à une discrimination vis-à-vis du pays d’origine. Une interdiction d’importation, qui refléterait une application extrême du principe de précaution mentionné dans le Protocole sur la Biosécurité, changerait les effets résumés dans le TABLEAU 1. Ceci serait particulièrement visible pour le secteur des oléagineux en Amérique du Nord, qui dépend fortement du marché de l’Union européenne. Pour l’Afrique sub-saharienne, qui par hypothèse n’a pas accès aux semences génétiquement modifiées, l’accès aux marchés d’Europe occidentale pour les huiles et graines oléagineuses s’accroît, du fait de l’exclusion de concurrents américains, mais comme l’Europe de l’Ouest augmente également sa propre production d’oléagineux, la hausse de ses importations est inférieure à 1%. La production de céréales secondaires augmente également, mais dans une proportion encore plus faible du fait de son taux d’autoapprovisionnement initial plus élevé que pour les oléo-protéagineux. Le remplacement des importations d’origine américaine par une plus grande production intérieure a des effets aval. Les coûts de production de la viande sont accrus du fait de l’imparfaite substituabilité des intrants domestiques et importés (la moitié de la demande intermédiaire de céréales secondaires en Europe de l’ouest provient du secteur de la viande). Les intrants sont également plus chers pour les secteurs de la transformation, en particulier des huiles et matières grasses. Par conséquent, la production dans ces secteurs baisse et la concurrence des importations est plus grande. L’Australie et la Nouvelle-Zélande seraient moins affectés que dans le scénario récapitulé dans le TABLEAU 1.

Ces résultats démontrent que les effets de l’adoption d’OGM, même lorsque l’on mesure les gains économiques potentiels dans un cadre statique, sont relativement complexes. Ils sont hétérogènes selon les régions de production. Ceci est vrai dans le cadre, pourtant simplificateur, examiné ici où l’on suppose que l’adoption d’OGM se traduit par un choc de productivité de 5% sur le maïs et le soja. Dans le cas considéré ici, les gains au niveau mondial s’élèvent à environ 10 milliards de USD par an (brut du coût de développement de la technologie OGM). Les pays en développement recevraient une partie significative de ces gains, part d’autant plus grande que le nombre d’entre eux capables d’avoir accès aux semences OGM serait élevé. Une interdiction d’importation des OGM par l’Europe de l’Ouest serait cependant très coûteuse en termes de bien-être pour l’Union européenne (en supposant que l’aversion pour les OGM ne soit pas très importante). C’est ce coût que les décideurs politiques doivent comparer aux gains de voix possibles qu’ils obtiendraient en adoptant une vision aussi radicale du principe de précaution que celle évoquée ci-dessus.