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Flux

2001/2-3 (n° 44-45)



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Le milieu des années 1980 a été marqué par la généralisation des politiques dites de dérégulation, ou de privatisation, dans les réseaux techniques. Des idées formulées quelques années plus tôt en Angleterre et aux États-Unis allaient devenir une nouvelle norme du « bien gérer » les réseaux. Ces années furent aussi celles d’intenses débats entre économistes, juristes, décideurs politiques et gestionnaires de réseaux. Aujourd’hui avec 10 à 15 ans de recul, le temps a fait son travail, des résultats peuvent être observés et le moment est sans doute opportun pour se pencher sur ces politiques et en tirer un bilan raisonné. Dans cette optique, Flux souhaitait donc publier des articles qui fassent ce retour réflexif.

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Mais comment le faire sans répéter ce qui est largement connu car la littérature commence à être abondante sur ces sujets (voir bibliographie) ? Après les textes doctrinaux des premières années, des évaluations commencent à devenir disponibles, faites selon les cas par des universitaires, des consultants ou des syndicalistes. Finalement, nous avons organisé ce dossier autour d’approches sectorielles consacrées à l’électricité et aux télécommunications en Europe ainsi qu’à l’eau potable en Amérique Latine, suivies d’une mise en perspective juridique de la déréglementation à travers l’analyse de l’évolution du droit communautaire puis d’une conclusion portant sur les stratégies des entreprises de réseau.

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Jean-Michel Glachant propose un bilan précis, documenté et très actualisé de la réforme des industries électriques en Europe. Il parcourt trois couches : réglementaire, technique, organisationnelle. Il compare les prix et conclut par une présen-tation des entreprises et de leurs politiques. Au départ de son analyse, il y a la directive 96/92 (adoptée en 1996) sur la réalisation du « marché intérieur de l’électricité » qui marque un tournant dans les politiques de libéralisation du secteur en Europe. Jusqu’alors la réforme n’avait concerné que les pays physiquement isolés (et non ceux de la plaque continentale) et souvent producteurs d’énergie comme l’Angleterre et la Norvège.

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À la question de savoir si on observe une convergence entre les systèmes électriques nationaux, la réponse est précise. Pour l’instant il n’y a pas de marché unifié, chaque pays affiche sa différence. « La convergence des réformes électriques n’est pas réalisée et n’est pas encore prévisible » quoique les transpositions nationales des objectifs communautaires aient été plus convergentes que ce à quoi on pouvait s’attendre. Cette thèse du rapprochement dans la différence se trouve fondée sur plusieurs arguments. Premièrement, la réforme s’applique à une situation marquée par une fragmentation physique des réseaux techniques et par là même des marchés. Elle concerne tout autant les îles et péninsules (Angleterre, Espagne et Portugal, Italie, Suède, Norvège) que les pays de la « plaque européenne » (Benelux, Allemagne, France). Deuxièmement, cette fragmentation se trouve renforcée par l’hétérogénéité des organisations industrielles définies autour de deux variables : la plus ou moins grande intégration industrielle des opérateurs et la nature de leur capital. Au départ l’Europe se caractérise par deux situations différentes, « une Europe du Nord et du Centre-Est beaucoup plus désintégrée et très marquée par la propriété publique régionale ou locale, une Europe de l’Ouest et du Sud beaucoup plus concentrée et très influencée par des monopoles ou quasi-monopoles nationaux ». Il n’est donc pas surprenant de constater que la mise en œuvre des réformes épouse dans un premier temps ces différences.

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Malgré tout, la présentation des grandes entreprises et de leurs politiques, faite à la fin de l’article, suggère qu’elles représentent à terme des facteurs d’intégration. Leurs développements croisés dans les différents pays vont contribuer à ouvrir les blocs nationaux, vont accélérer les interconnexions physiques et vont certainement contribuer à rapprocher les conceptions.

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Avec l’article de Nicolas Curien, on s’intéresse à l’économie de la régulation dans les télécommunications. Malgré des « différences dans les rythmes et les modalités de transposition des directives en droit national des différents États membres, ceux-ci présentent aujourd’hui un profil relativement homogène, du double point de vue de la pénétration de la concurrence et du mode de régulation adopté ». Pour illustrer cette affirmation, il s’agit de comparer l’évolution de cinq pays (le Royaume-Uni, la Suède, l’Allemagne, l’Italie et la France) à partir de critères d’efficacité définis sur quatre dimensions : la mise en place de la régulation, les conditions d’interconnexion des réseaux, le degré de concurrence entre les opérateurs, l’évolution des prix.

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L’accent est mis sur le caractère dynamique de la régulation. Dans ce secteur où les évolutions techniques sont très rapides, on constate par exemple l’émergence de deux enjeux majeurs : la concurrence dans la boucle locale (« la partie locale du réseau comprise entre l’abonné et son commutateur de rattachement ») et l’accès des consommateurs à l’Internet haut débit. De manière plus générale, parce que la régulation « est par nature une tâche préalable et temporaire », on retrouve l’idée selon laquelle elle déplace les équilibres entre les acteurs qui y participent, sous l’angle cette fois du débat sur le degré d’autonomie souhaitable pour l’autorité indépendante. D’après la comparaison des expériences nationales, il semble « qu’une autonomie élargie de l’autorité indépendante est plutôt favorable à l’efficacité ». À terme toutefois, les pays suivraient une évolution similaire à celle qui se produit actuellement au Royaume-Uni, « où l’autorité initialement en charge de la fonction de régulation joue le rôle d’une chambre spécialisée de l’autorité générale de la concurrence, exerçant par délégation la police concurrentielle dans le champ sectoriel de sa compétence ».

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Dans le secteur de l’eau, autre réseau qui se trouve à la pointe des réformes, si l’Amérique Latine n’épuise pas toutes les expériences de gestion déléguée, le sous-continent occupe une position importante dans les réformes du secteur. Une récente review de ces questions publiée par une unité de recherche liée aux syndicats y recensait pas moins de 40 cas de gestion déléguée. Dans ce vaste champ des possibles, nous avons choisi de documenter deux expériences contrastées. D’abord, celle incontournable de Buenos Aires sur laquelle beaucoup a été écrit. Ensuite celle de Mexico qui présente une autre voie de la réforme. Dans la première ville, des acteurs puissants (présidence de la République, Institutions internationales de développement, grand groupe mondial) se sont engagés directement dans une opération de très grande ampleur et de longue durée. À Mexico, les réformateurs ont opté pour une solution plus graduelle. Ils ont divisé l’espace métropolitain, ont fait appel à quatre compagnies et leur ont confié d’abord des missions limitées qui ont été étendues en seconde phase. Ces deux expériences ouvrent une réflexion intéressante sur les stratégies du changement. Est-il préférable de s’engager directement dans une grande réforme qui optimise les compétences de l’entreprise et permet de dégager des gains de productivité ? Ou faut-il procéder par une méthode graduelle et se donner le temps de construire les cadres institutionnels ?

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Si la concession de l’eau et de l’assainissement à Buenos Aires représente une opération de très grande envergure, elle n’épuise pas toutes les réformes en Argentine. L’article de Bernard de Gouvello en présente un aspect peu connu en rappelant que la réforme de l’entreprise publique nationale, OSN, a rendu possible différentes expériences. Certaines Villes ou Provinces se sont tournées vers le secteur privé tandis que d’autres ont opté pour des formes de gestion coopérative qui ont évolué et ont été soumises à l’influence des expériences privées. À partir du constat de la compétition entre des modèles, principalement anglais et français, l’article défend l’idée d’une voie qui s’invente. Sur le terrain « des solutions très diverses se cristallisent ». Les différentes configurations institutionnelles relevées s’expliquent à partir des spécificités locales. De sorte que l’histoire des services d’eau gérés en coopératives ne s’étudie pas comme le résultat d’un phénomène unique élaboré dans la phase de mise en place de la réforme mais comme un processus ; ceci implique de reconnaître des modifications, des processus d’apprentissage et de construction du cadre d’action par les acteurs eux mêmes pendant le cours de l’action.

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Dans son texte sur la concession de Buenos Aires, Graciela Schneier Madanes poursuit dans la même veine en étudiant les conflits qui se sont développés autour du financement de l’extension des réseaux. L’idée centrale est qu’en 1993, au lendemain de la signature du contrat, les solutions institutionnelles adoptées n’étaient pas figées. Elles représentaient un compromis entre des conceptions françaises et anglaises venant s’ajouter à un fond espagnol de droit du service public. Tout semblait être prévu dans le contrat mais tout n’était pas soutenable. Très rapidement, les usagers ont combattu les méthodes tarifaires de financement des extensions de réseaux. Dans ces questions techniques de tarification s’exprimaient différentes conceptions du service public. Au terme de ces luttes et d’un processus qui impliquait les usagers, le régulateur et la firme, s’est imposée la notion de service universel. Elle prévoit un financement des extensions par tous et non plus par les seuls bénéficiaires. Cette conception qui fonctionne avec une exploitation privée vient se substituer à l’ancien modèle public organisé autour d’une entreprise nationale largement subventionnée.

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Lilian Saade élabore une présentation très complète de la réforme du service de l’eau dans le district Fédéral de Mexico : la situation hydrique dans cette mégalopole gigantesque, les options retenues, la sélection de quatre opérateurs internationaux (deux anglais, deux français), la mise en œuvre de leur programme commencé également en 1993. Le texte proposé permet de faire un parallèle avec Buenos Aires. Une concession aurait été impossible à mettre en œuvre en raison de la taille du problème, du niveau des coûts, du défaut d’institutions stables comme d’engagement politique fort au sommet de l’État. Donc cette approche à partir de contrats de gestion s’entend comme une étape nécessaire et utile. Les points positifs sont à verser du côté de l’amélioration du service pour les habitants et de la robustesse du contrat ; il a traversé une dévaluation majeure du pesos dès 1994, des changements politiques importants, sans crise majeure ; peut-être faut-il y voir la conséquence des objectifs limités assignés aux firmes et du choix de contrats de gestion. En revanche, les progrès ont été plus limités pour ce qui concerne les performances du réseau. L’introduction de compteurs et une tarification plus juste n’ont pas permis de réduire massivement la surconsommation d’eau car le niveau des fuites est resté très élevé. Peut-être faut-il y voir un effet du type de contrat. En limitant les tâches des firmes, cette expérience est sous-optimale du point de vue de l’économie industrielle. Le District Federal a fait appel aux meilleures firmes mondiales du secteur sans leur donner les moyens de mobiliser leurs compétences. Le système est assez robuste, à peu de risques pour les deux parties, mais les firmes n’ont fait que du recensement de compteurs et de la pose, du relevé et de la cartographie ; elles se sont à peine essayées à la recherche de fuites à grande échelle car cela sortait des cadres contractuels.

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Avec l’article qui suit, on sort des études empiriques précises, concentrées sur des combinaisons pays/secteurs pionniers, pour s’intéresser au droit, à partir de la question de la régulation communautaire.

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Stéphane Rodrigues précise comment la Communauté européenne a contribué à ériger un nouveau cadre de régulation, fruit d’un compromis entre le principe du service public et la contrainte d’intégration dans le marché unique. Ce faisant, le droit communautaire a participé au renouvellement institutionnel comme matériel du service public de réseau.

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D’un point de vue institutionnel, le droit communautaire tend indirectement à favoriser, malgré sa neutralité de principe, la gestion privée des réseaux en réduisant les marges de manœuvre nationales quant au maintien ou à l’extension d’un secteur public. Par ailleurs, l’application du principe de dissociation des fonctions de régulateur et d’opérateur de réseau par la création d’« autorités réglementaires nationales » est à l’origine d’un processus encore inachevé de modification des relations de pouvoir entre les différents acteurs de la régulation.

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Du point de vue du renouvellement des règles matérielles, le droit communautaire va parfois plus loin que les États dans l’interprétation des principes traditionnels, comme en témoigne par exemple la directive postale pour le principe d’égalité devant le service public. Dans certains cas, le droit communautaire affirme directement de nouveaux principes de gestion, comme celui d’individualisation des activités d’un opérateur, unbundling, afin d’éviter qu’il n’acquière un pouvoir de marché trop important ni n’opère des subventions croisées entre ses activités ouvertes de marché et celles de service public. Toutefois les entreprises peuvent, sous certaines conditions, déroger aux règles de la concurrence. Dans d’autres cas, la mise en œuvre de nouvelles politiques communautaires engendre de nouveaux principes avec notamment la prise en compte croissante des intérêts du consommateur. La jurisprudence joue un rôle essentiel, confirmant les principes fondamentaux du cadre de régulation qui se met en place. Ainsi se développe progressivement un droit communautaire des réseaux, droit conflictuel, évolutif, inégalement élaboré selon les secteurs, mais qui ouvre, pour les juristes comme pour les économistes, un nouveau débat sur la régulation avec le thème de la « concurrence régulée », entre marché fermé et déréglementation.

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L’interview de Jacques Lesourne porte, quant à elle, un regard prospectif sur les stratégies des entreprises de réseau en France. Il apparaît d’abord que les similitudes qu’elles ont pu avoir entre elles se sont estompées, bien que des spécificités perdurent. Par exemple le rôle de l’État dans ces entreprises reste encore très important, même si dans le cas de France Télécom les actionnaires privés exercent une influence indirecte sur la stratégie. En ce qui concerne le statut du personnel, les situations de double statut se généralisent progressivement, « la tendance étant l’alignement à long terme sur les pratiques des grandes entreprises du secteur privé ». Pour Jacques Lesourne, la mutation des entreprises de réseau n’en est qu’à ses débuts et durera encore au moins une décennie. S’il n’est pas sûr, en raison des problèmes de long terme, que ces entreprises deviennent des entreprises comme les autres, le scénario le plus probable reste toutefois leur transformation en multinationales dont les activités seront amenées à se diversifier.


Bibliographie

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Pour citer cet article

Lorrain Dominique, Marchais-Roubelat Anne, « Retour sur la dé-régulation des réseaux techniques, 1985-2001 », Flux 2/ 2001 (n° 44-45), p. 4-7
URL : www.cairn.info/revue-flux-2001-2-page-4.htm.

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