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2004/2-3 (n° 56-57)



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La Zambie, petit pays d’Afrique Australe, avait fondé sa croissance économique sur ses ressources minières de cuivre dans la région auquel ce métal a donné son nom, la Copperbelt. Malheureusement, l’euphorie minière, ayant donné naissance à des villes champignons, a été de courte durée : les prix du cuivre se sont effondrés dans la deuxième moitié du XXe siècle. Aujourd’hui il fait partie des PMA, avec un classement en fonction de l’IDH au 163ème rang mondial (selon le rapport mondial sur le développement humain 2003 du PNUD).

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Avec le début du déclin économique au cours des années 1970, l’investissement dans les villes s’écroula, menant à une détérioration considérable du stock d’infrastructures dans les années 1980 tandis que les nouveaux quartiers n’étaient pas équipés. Dans les domaines de l’eau et de l’assainissement, ces défaillances provoquèrent une augmentation des maladies hydriques comme le choléra et la dysenterie. L’année 1992 fut particulièrement marquée par le nombre de cas de choléra. En deux semaines, à Kitwe (ville secondaire de la Copperbelt), cinq cents personnes moururent de la maladie dans les quartiers pauvres. Face à cette situation (pénurie d’eau, gestion financière en déserrance, fort taux de prévalence des maladies hydriques, avec en particulier des épidémies de choléra en saison des pluies), les acteurs du secteur de l’eau (ministères, entreprises municipales, ONG, etc.) se sont tour à tour mobilisés, pour améliorer le sort des « non-branchés », mais les conditions de la pérennité des dessertes de ces quartiers sont difficiles à établir.

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Quand on parle des « non-branchés » en Zambie, il faut distinguer deux catégories de personnes. D’une part les ruraux, d’autre part les innombrables citadins dont les habitations ne sont pas raccordées aux réseaux existants. Les programmes d’aide se sont d’abord intéressés au monde rural, que l’on pensait concentrer la pauvreté, jusqu’à ce que l’explosion urbaine révèle aux acteurs du développement l’ampleur de la misère dans les villes. Comme dans bon nombre de pays en développement, les caractéristiques de la pauvreté urbaine en Zambie ont dicté le choix de la desserte collective comme mode d’approvisionnement des citadins pauvres. Mais ces choix se sont radicalisés au fil des années, dans un contexte de commercialisation des services d’eau et un souci de rentabilité des réseaux. L’histoire de la desserte collective des non-branchés zambiens se raconte en trois étapes : une série de tâtonnements initiaux, où chaque acteur expérimente ses propres concepts, puis une première tentative de formalisation des principes de desserte des quartiers pauvres, et enfin, mais cela reste « une affaire à suivre », la mise en place d’une stratégie concrète ayant intégré les leçons des expériences passées, par le tout nouveau régulateur du secteur de l’eau.

Les quartiers périurbains informels en Zambie et la première génération de desserte collective : un échec

Les conditions de la desserte collective

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Le développement des mines de cuivre a fait de la Zambie, dès les années 1950, l’un des pays africains les plus urbanisés. Très rapide après l’indépendance (octobre 1964), l’exode rural a fléchi depuis les années 1980. Toutefois, les stocks d’habitat formel dans les villes ne s’étant pas accru en proportion, l’essentiel de la croissance urbaine s’est matérialisé dans les quartiers non planifiés. Ils regroupent aujourd’hui de 40 à 80 % de la population dans les villes principales. Ainsi la capitale, Lusaka, compte trente-trois quartiers périurbains qui représentent 60 % de la population de la ville.

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En Zambie, on qualifie souvent ces quartiers de « périurbains », les termes de « squatters » ou de « bidonvilles » étant peu courants. Dans le document intitulé « Strategy for peri–urban water supply and sanitation in Zambia (2001) » [1]  Government of the Republic of Zambia. Ministry of Local... [1] , ils sont ainsi définis : « quartiers formels ou informels, au sein du périmètre de juridiction des autorités locales, avec de fortes densités de population et d’habitat bon marché, sans ou manquant de services de base comme l’eau potable, l’assainissement, les routes, le drainage des eaux de pluies et de sites de collecte des ordures ». Le terme de compounds, autre terme usuel en Zambie, est ici considéré comme équivalent à « quartiers périurbains ».

Le déficit de services publics

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Une caractéristique commune de ces zones est le manque ou l’absence de services de base, fournis par la municipalité.

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Au départ, la plupart des zones périurbaines n’étaient pas desservies en eau potable, mais à partir des années 1970 et à l’instigation des politiques nationales, les municipalités commencèrent à desservir ces populations au moyen de points d’eau publics gratuits. Beaucoup des résidants périurbains s’habituèrent ainsi à la gratuité de l’eau en même temps qu’à la faiblesse des niveaux de service (robinets détériorés, desserte intermittente…) et beaucoup acceptent désormais avec difficulté que l’établissement d’entreprises les oblige à payer.

Tableau n° 1 - Pourcentage de population résidant dans les quartiers pauvres périurbains pour sept grandes villes de la Central ProvinceTableau n° 1
Tableau n° 2 - Principale source d’eau à usage domestique (saison sèche) dans sept villes de la Central ProvinceTableau n° 2
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La déficience des services n’est cependant pas l’apanage des quartiers périurbains et concerne aussi les zones résidentielles « low-cost ». Celles-ci désignent les quartiers urbains, souvent en situation périphérique, qui ont été planifiés par les autorités pour accueillir les populations pauvres (parcelles équipées de branchements, noyau sanitaire de base, auto-construction du logement, etc), « Low cost » faisant référence au caractère bon marché des constructions [2]  Même si, dans les faits, ce type d’habitat a souvent... [2] . En principe, ces quartiers étaient équipés (desserte à la parcelle, robinets collectifs ou publics) mais les infrastructures se sont rapidement détériorées et la desserte est aujourd’hui intermittente. Ainsi, dans la Central Province, une majorité des citadins n’a pas accès à l’eau traitée et, dans les quartiers pauvres, zones résidentielles « low-cost » et zones périurbaines confondues, 49,3 % des ménages consomment l’eau des puits non-protégés. Que les ménages n’aient jamais eu de branchement privatif, qu’ils aient été déconnectés ou que leur branchement ne soit pas fonctionnel, de fait, ils sont en grand nombre débranchés.

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Il existe une grande diversité de niveaux de services d’eau. On explique aisément la disparité entre les « riches » et les pauvres, les premiers ayant bénéficié du développement des réseaux d’eau dits formels, ce qui leur garantit aujourd’hui un niveau de desserte acceptable. À l’inverse, les populations pauvres ont, globalement, un très faible accès au branchement privé (environ 1 %). Il faut toutefois souligner qu’au-delà de cette caractéristique commune, leurs situations d’approvisionnement sont hétérogènes et les alternatives variées, tant en termes d’offres que de qualité de service. Ainsi, 6 % s’approvisionnent à des robinets collectifs, 30 % à des robinets publics et le reste, soit 63 %, n’a tout simplement pas accès à l’eau du réseau. Ces disparités reflètent l’absence de stratégie commune aux différents acteurs du secteur de l’eau potable (ministère des Autorités Locales et ministère de l’Infrastructure Hydraulique, compagnies des eaux municipales, ONG et bailleurs) qui a prévalu au cours des dernières décennies. Tentons à présent de comprendre pourquoi les pauvres n’ont pas bénéficié des solutions d’adduction conventionnelles, et dans un second temps, pourquoi ils n’ont pas tous, massivement, bénéficié de solutions « alternatives » harmonisées.

La question foncière

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L’une des explications à la déficience des quartiers périurbains en services et infrastructures de base est leur illégalité. Ils étaient considérés comme des options temporaires, en attendant des solutions plus durables (zones résidentielles low cost et medium cost, sites and services). C’est pourquoi ils n’apparaissaient pas sur les schémas directeurs. Parfois, ils ne figuraient même pas dans les « cartes mentales » des services municipaux. Seuls les quartiers formels et les extensions planifiées selon le schéma directeur étaient pris en compte. Cette attitude envers ce qui existe réellement et ce qui a été planifié et approuvé ne laisse pas souvent la place à une approche plus souple ayant pour but de trouver des solutions aux problèmes existant dans les zones périurbaines.

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Ces dernières années, des changements sont toutefois apparus. Le gouvernement, en raison de la dégradation des conditions économiques, a progressivement admis que les quartiers périurbains informels étaient appelés à durer, faute de moyens pour financer d’autres options et proposer des solutions de relogement aux squatters. Cette prise de conscience a donné naissance à une politique de développement de zones périurbaines, dont la régularisation est une composante majeure.

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Comme nous le montrerons dans la partie suivante, les disparités de niveaux de service entre les diverses populations périurbaines pauvres reposent sur la diversité et la réussite (ou l’échec) des modalités de desserte mises en œuvre par les différents acteurs mentionnés. Mais avant cela, il est utile de comprendre pourquoi ceux-ci se sont intéressés à ces quartiers et relever à cet égard un certain paradoxe : la pauvreté globale a justifié des stratégies de desserte collective, au détriment de la desserte par robinet privé, solution coûteuse pour le gestionnaire et l’usager, mais la solvabilité présumée de ces populations justifie dans les nouveaux projets, le principe du paiement, sous une forme ou une autre, du service.

Caractéristiques socio-économiques de la population des quartiers périurbains

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La population des quartiers périurbains informels des villes zambiennes présente à bien des égards les caractéristiques de la pauvreté urbaine :

  • Pas d’homogénéité ethnique ni culturelle ni religieuse

  • Profils économiques fortement différenciés combinés à un fort taux de pauvreté

  • Majorité des ménages cultivant le maïs avec pour objectif d’augmenter la sécurité alimentaire

  • Fort taux de mobilité (migrations)

  • Fort taux de chômage, surtout parmi les jeunes

  • Faibles niveaux de contrôle social et de cohésion sociale. Les résidants ne se sentent pas appartenir à une communauté qui partagerait les mêmes intérêts et les mêmes objectifs.

  • Manque de structure sociale fondée sur les structures traditionnelles de pouvoir : il n’y a pas de « chefferie » coutumière dans ces nouveaux quartiers dont les habitants proviennent d’ailleurs de toutes les régions de la Zambie.

  • Manque de fortes organisations communautaires.

  • En raison de leur statut d’illégalité la plupart des quartiers périurbains (à l’exception des quartiers régularisés qui ont un RDC) [3]  RDC : Resident Development Committee, ils remplacent... [3] manque d’institutions de gouvernement visibles et fortes.

  • Fort taux de vandalisme et dans les grands quartiers des plus grandes villes, criminalité.

Ce tableau est assez général, il faut donc le nuancer, surtout pour les villes où des projets ont été menés. Les études socio-économiques dans les Southern Province, Central Province, North-Western Province et Eastern Province montrent que dans les quartiers urbains où le sens de l’entraide est développé, avec un RDC actif et des projets communautaires réussis, la cohésion sociale tend à être plus forte et le vandalisme plus rare. À Chipata, on note que dans les quartiers périurbains avec un faible sens de l’entraide, le vandalisme a des conséquences sérieuses sur le fonctionnement des services. Les kiosques à eau sont plus souvent vandalisés et les résidants déclarent moins souvent les fuites.

Localisation des principales villes zambiennes
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Si les quartiers informels sont le réceptacle privilégié des migrations pour raison économique, il ne faudrait pas conclure que tous les nouveaux résidants sont pauvres. Les nouveaux types de migration ainsi que les changements économiques peuvent avoir d’importantes conséquences pour la desserte en eau des quartiers périurbains et la gestion commerciale des entreprises de l’eau : on note en Zambie de nouveaux courants de migration interurbains, qui globalement sont le fait de populations moins défavorisées que celles qui animent la migration rural-urbain. Il s’agit de ménages qui bénéficient d’un petit capital qu’ils peuvent investir plus facilement dans les petites villes secondaires qu’à Lusaka, que ce soit pour construire ou acheter une maison, ou lancer un petit commerce (terrains moins cher, moins de concurrence, etc.). En termes de conception du réseau, de segmentation du marché ou de niveaux de services, cela signifie que les quartiers périurbains ne sont pas seulement peuplés de ménages pauvres qui ne peuvent s’offrir que l’eau de robinets publics ou communautaires. Dans toutes les zones périurbaines, dans la Southern Province, la North-Western Province et la Central Province les municipalités ont été contactées par des familles ou des commerçants (restaurants, bars, brasseries traditionnelles, petites entreprises, etc.) demandant des branchements privés qu’ils sont prêts à payer. En d’autres termes, il y a et il y aura un marché substantiel pour les branchements privés dans les quartiers périurbains, tout comme il existe un marché pour l’électricité.

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Même sans envisager directement une desserte par branchements privés, l’existence d’une solvabilité potentielle a rendu possible la mise en place de différents systèmes d’adduction d’eau dans les quartiers urbains défavorisés.

Les kiosques de Livingstone : un seuil de rentabilité difficile à atteindre, une déconnexion collective impossible

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Livingstone est une ville importante historiquement, puisqu’elle fut la première capitale zambienne après la découverte des chutes Victoria, mais aussi économiquement car elle concentre une grande partie des infrastructures touristiques du pays. Dans le domaine de l’eau, l’exemple de Livingstone illustre parfaitement le problème lié à la délégation de l’exploitation de kiosques à eau à des personnes privées [4]  GTZ. NWASCO. Handbook for the Provision of Potable... [4] . Les problèmes généraux sont les suivants : d’une part, il faut que chaque kiosque soit rentable pour son gérant, ce qui limite nécessairement le nombre de kiosques et par conséquent abaisse le niveau de service offert à la population ; d’autre part, si les gérants n’honorent pas leur facture auprès de la société d’eau, la règle commerciale exige qu’ils soient déconnectés. Mais cela peut-il réellement être appliqué, sachant qu’alors on prive d’eau les usagers eux-mêmes, qui ne sont pas nécessairement responsables de la défaillance du gérant ? [5]  Plus généralement sur les kiosques à eau, voir les... [5]

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L’adduction en eau des quartiers périurbains de Livingstone repose sur un système de kiosques, apprécié des usagers car le tarif de l’eau, selon eux, est abordable (15 kwachas [6]  En novembre 2003, un euro équivalait environ à 5 000... [6] /jerrican de 20 litres en juin 2002). Les niveaux de consommation sont comparables à ceux de Chipata soit 120 litres/jour/ménage (voir paragraphe suivant). Chaque kiosque est géré par un particulier ayant un contrat avec la société des eaux de la Southern Province (SWSC) récemment créée : les anciennes régies municipales de plusieurs villes ont été autonomisées et regroupées dans une seule et même entreprise privée à capitaux publics [7]  Selon le Directeur de NWASCO, ce regroupement a pour... [7] . Le contrat fixe, entre autres, le prix de revente devant être pratiqué par le gérant du kiosque. Cependant, deux problèmes majeurs obèrent la pertinence et l’efficacité de ce système.

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Tout d’abord, la densité de kiosques est trop importante et avec un nombre de clients relativement faible, le revenu est peu élevé. Selon la SWSC, certains vendeurs seraient ainsi « découragés », surtout dans la mesure où le contrat spécifie qu’ils doivent ouvrir le kiosque de 6 heures du matin à 18 heures le soir et qu’ils ne peuvent pas entreprendre une autre activité. Par ailleurs, le système de paiement limite également le nombre de clients. La plupart de ceux-ci paient un certain nombre de jerricans à l’avance (crédit : 6 jerricans de 20 litres pour 100 kwachas), les vendeurs doivent donc noter pour chaque client la somme versée et le nombre de jerricans prélevés. Selon l’un des vendeurs, le système marche seulement si le nombre de clients est relativement faible car chaque vendeur n’est capable de contrôler qu’un petit nombre de personnes.

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Le deuxième problème est lié au fait qu’il n’existe pas de discipline de paiement parmi les vendeurs. La plupart d’entre eux ont des arriérés de paiement importants et ne reversent à la SWSC qu’une partie de leur facture. Selon certains vendeurs, la situation est due au fait que la facturation n’est pas claire. Selon une autre vendeuse, au début les vendeurs payaient la totalité de leur facture à la SWSC : « mais la compagnie ne nous payait pas pour le service rendu, c’est pourquoi nous avions décidé d’arrêter de payer. Maintenant nous leur versons quelque chose car nous avons peur de recevoir des lettres furieuses ». En principe, la SWSC peut « donner au vendeur un préavis écrit d’une semaine pour lui signifier son intention d’interrompre son service et spécifier les raisons dans la note de préavis ». Selon un responsable de la SWSC, la compagnie a tout à fait le droit de mettre un terme au contrat du vendeur et de déconnecter le kiosque mais la situation (juin 2002) est tolérée en raison de ses conséquences sociales : les populations de ces quartiers périurbains ont besoin d’eau.

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Selon la SWSC, il est donc difficile de remplacer un vendeur car le RDC est impliqué (contrat tripartite SWSC/RDC/vendeurs) et est censé agir comme un médiateur entre le vendeur et la compagnie. La SWSC doit verser une somme au RDC en compensation des services rendus. Malheureusement, selon le responsable de la zone au sein de la SWSC, le système ne marche pas : « comme la densité de kiosques est trop élevée, les vendeurs ne gagnent pas assez et le RDC est virtuellement inexistant ».

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L’exemple de Livingstone montre que, même lorsqu’il existe un contrat clair, le système de kiosques peut souffrir de la détérioration progressive qui résulte des pratiques établies, du manque de communication et des conflits entre une entreprise de l’eau et les autres acteurs. Les vendeurs fustigent ainsi la lenteur des réponses de la SWSC en cas de fuite, de nécessité d’une réparation ou d’un remplacement de matériel. Un vendeur a expliqué que les interruptions de service sont fréquentes et que la communication entre la SWSC et la communauté, y compris les vendeurs, est mauvaise. Par conséquent, personne ne se sent responsable ou motivé pour signaler les dégâts et les fuites. Les membres du personnel de la section d’installation des compteurs de la SWSC reconnaissent que la performance de la compagnie n’est pas optimale et que bien souvent la SWSC n’est pas capable de respecter les conditions spécifiées dans le contrat signé entre le vendeur et la SWSC. Selon ce contrat, la SWSC doit réparer « toute fuite ou trou dans les conduites qui interdisent une alimentation correcte des points d’eau dans les 24 heures qui suivent le signalement de ces dégâts ». Le personnel attribue ces mauvaises performances au manque de pièces et de moyens de transport.

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Ainsi, le système des kiosques de Livingstone est mis à mal à la fois par les pratiques des vendeurs et celles de la société elle-même. Aucune des deux parties n’a un comportement véritablement commercial. Est-ce parce que les pratiques de paiement sont encore mal ancrées parmi la population et les revendeurs ? Le concept de performance est-il difficile à intégrer par les équipes techniques de la compagnie ? Ce cas illustre l’instabilité d’une architecture institutionnelle reposant sur une structure fragile, un contrat tripartite, dans une configuration où tous les acteurs ne maîtrisent pas leur rôle, et la quasi impossibilité de déconnection collective du fait du caractère vital de l’eau.

La gestion des kiosques à eau par une entreprise : les kiosques à eau de Chipata ou pourquoi il ne faut pas impliquer les politiques

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Chipata est l’une des grandes villes zambiennes. Située sur la route de l’Est, à quelques dizaines de kilomètres de la frontière avec le Malawi, elle est le centre d’une région agricole dynamique qui attire de nombreux ouvriers venant chercher un emploi dans les grandes exploitations de la région. Comme dans toute grande ville zambienne, ces nouveaux migrants ont été absorbés dans les quartiers informels périphériques dont nous allons voir un exemple avec le cas de Mchini.

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Le compound de Mchini avait, début 1994, une population de 8 920 habitants [8]  Source : Improvement Programme for Drinking Water Supply... [8] (ménages moyens de 6,5 personnes), se partageant quatre points d’eau collectifs, c’est-à-dire un robinet pour 2 230 habitants. Par conséquent, les résidents avaient recours à d’autres sources d’eau, telles que les puits non protégés et un petit cours d’eau. Le point d’eau public consistait en un simple robinet connecté à un tuyau en métal. Malheureusement, il manquait la plupart des robinets et le gaspillage était estimé à 2 000 m3/mois.

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L’enquête socio-économique menée par GKW Consult en 1993 avait montré que 45 % des ménages de Mchini préféraient des connexions privées, alors que 55 % optaient pour une desserte collective. 48 % étaient favorables à une gestion communautaire (avec un comité d’usagers) [9]  Voir : Improvment Programme for Drinking Water Supply... [9] . La somme mensuelle moyenne que les usagers se déclaraient prêts à payer s’élevait à 840 kwachas. 94 % des ménages se disaient satisfaits du tarif alors en vigueur : 500 kwachas/mois. Le rapport avait donc conclu que Mchini présentait la meilleure capacité ainsi que la meilleure volonté à payer de tous les compounds de Chipata. « Les différents types de desserte collective sont autant de solutions pertinentes pour la desserte par réseau de Chipata. Les personnes interrogées sont favorables à la mise en place de comités d’usagers et de leaders élus comme structure encadrant la demande ». (Improvement Programme for Drinking Water Supply and Sanitation in Chipata Town and District, September 1993, Volume 1 : 6/7)

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En septembre 1993, la CWSW (Chipata Water and Sewerage Company, compagnie des eaux et d’assainissement de Chipata,) décida de renforcer le système de recouvrement des coûts à Mchini, car beaucoup de ménages ne payaient par leur contribution. Bien que le conseiller commercial (un expatrié missionné par la KfW, agence de coopération allemande) [10]  La coopération allemande est très présente en Afrique... [10] ait d’abord eu l’intention d’impliquer les structures politiques locales dans la collecte des revenus, il fut décidé lors d’une réunion préalable, de ne pas le faire car cela pourrait entraîner de sérieux problèmes politiques.

Ville de Lusaka
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Le système de paiement mis en place était le suivant :

  • Chaque ménage fut inscrit à un des quatre points d’eau existant ;

  • La CWSC facturait mensuellement chacun des points d’eau, à raison de 500 kwachas par ménage ;

  • Une personne (ou plus) fut désignée pour collecter les contributions des ménages usagers ;

  • La somme collectée auprès de chaque ménage s’élevait à 600 kwachas, répartis entre 500 kwachas dus à la CWSC et 100 kwachas conservés par la communauté de Mchini pour couvrir les dépenses engagées (comme le coût des reçus) ou autres dépenses liées à l’eau.

Selon le conseiller commercial, ce système représentait une alternative aux systèmes conventionnels mentionnés dans le Project Agreement (CWSC file 31-11-93) et présentait les avantages suivants :

  • Pas d’investissement initial,

  • Arrangements institutionnels minimes,

  • Implication minimale de la CWSC.

Cependant, rapidement après l’introduction du système, il devint évident que le Ward Councillor [11]  Les villes sont divisées administrativement en wards,... [11] , un membre de l’UNIP (alors parti d’opposition au parti au pouvoir, le MMD), avait engagé ses amis politiques en tant que collecteurs des contributions. Cela a créé un scandale au sein du MMD. En décembre 1993, les officiels du MMD ont accusé la CWSC des fautes suivantes :

  • Avoir engagé l’UNIP, parti politique adverse, à collecter les contributions en son nom,

  • Ne pas avoir consulté le MMD avant de mettre le système en place,

  • N’avoir aucun contrôle sur l’argent collecté car les reçus émis n’émanaient pas de la compagnie (selon le conseiller commercial la collecte des contributions est l’affaire de la communauté et par conséquent la CWSC n’a pas à émettre des reçus),

  • Que les contributions (100 kwachas/ménage sur les 600) étaient détournées pour financer et promouvoir les activités de l’UNIP.

Ces griefs s’avérèrent exacts et des membres du MMD demandèrent aux membres de la commission de la KfW (qui finançait le projet) s’il était fréquent en Allemagne que les factures d’eau soient collectées par les partis d’opposition ! Par ailleurs, de très nombreux ménages ne payaient pas les contributions demandées et les reçus fournis aux ménages étaient échangés entre voisins et parents. Finalement, seule une toute petite partie des contributions était versée à la CWSC. En outre, la compagnie découvrit que, bien après l’abolition du système, des ménages continuaient de payer les 600 kwachas à de soi disant « collecteurs ».

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En définitive, les avantages majeurs du système, d’après le conseiller commercial envoyé par la KfW, en devinrent les principales faiblesses. Ce système reflétait une totale absence de connaissances de l’histoire politique récente de la Zambie et était insensible aux fortes tensions politiques existant entre l’UNIP et le MMD, surtout à Chipata. Ce système fournissait aux politiciens locaux corrompus un accès aux fonds de la CWSC. De plus, beaucoup de membres de l’UNIP étaient exemptés de paiement. Contrairement à une approche participative, il avait transformé la collecte des paiements en une affaire politique. Il faisait payer 600 kwachas à chaque ménage, sans prendre en compte sa consommation d’eau réelle et ne permettait pas de mettre un terme au gaspillage. Il reste enfin, encore aujourd’hui, à déterminer si, oui ou non, attribuer 100 kwachas par contribution à la communauté était légal.

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Suite à cet échec, un nouveau système de kiosques fut conçu et introduit par la CSWC et le consultant auquel elle avait fait appel (financé par la KfW), GKW Consult en mai 1994 et des gérants de kiosques, gérés par le directeur des relations clientèle de la CWSC, furent recrutés et formés. Quelques jours avant l’introduction du système des kiosques, les consultants de GKW reçurent une série de plaintes des membres de l’UNIP, déclarant qu’ils feraient tout leur possible pour faire échec au système. Le Ward Councillor de l’UNIP déclara qu’il fallait que l’eau soit distribuée gratuitement ou que l’ancien système soit restauré.

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Comme on le voit, les différentes tentatives de mise en place de systèmes de desserte collective ont plus ou moins échoué, soit à cause des interférences politiques (Mchini), soit en raison du problème de rentabilité des kiosques et de l’impossibilité de déconnecter collectivement un quartier (Livingstone). Tirant leçon de ces échecs, des solutions qui semblaient alors novatrices ont ensuite émergé, notamment à Lusaka.

Émergence d’une stratégie, affinement des modes de fonctionnement

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La compagnie des Eaux de Lusaka (LWSC) [12]  LWSC : Lusaka Water and Sewerage Company. [12] , autonomisée et commercialisée depuis le début des années 1990, a proposé de façon précoce en Zambie, un type de solution alternative original pour les populations pauvres des quartiers défavorisés de la ville. Cette solution a été mise au point avec la collaboration d’une ONG très réputée en Zambie, Care International, jouissant d’une grande audience auprès du gouvernement zambien. C’est notamment sous son influence et d’après les leçons tirées du projet pilote de George Compound que le gouvernement a élaboré la première stratégie nationale de desserte en eau des quartiers pauvres.

Le projet pilote de George

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L’exemple de George montre comment la LWSC a essayé de tirer parti des semi-échecs des autres projets d’adduction en eau, en combinant à la fois participation communautaire et gestion centralisée par le service de l’eau. Cependant, la gestion directe par l’entreprise sans délégation à des fontainiers privés ne s’avère pas non plus rentable (au sens du recouvrement des coûts) même si le RDC est assez impliqué. C’est essentiellement l’existence de sources alternatives, permettant aux ménages un arbitrage entre quantité et qualité, qui obère la rentabilité du réseau.

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Le réseau de George comporte des forages indépendants les uns des autres qui ont été créés pour suppléer le réseau de points d’eau publics, où le service était très intermittent, voire inexistant. La communauté est chargée de faciliter la collecte des revenus, essentiellement en mobilisant et en sensibilisant la population mais les fontainiers, recrutés au sein de la communauté, sont des employés de la LWSC et celle-ci a installé le service de comptabilité dans le compound même. Ce système permet à l’entreprise, en principe, d’avoir le contrôle direct des versements des usagers, sans passer par une facturation intermédiaire (gérants de kiosques). Les infrastructures ont été transférées à la ville par le biais de la LWSC, dès la fin de la phase de construction dirigée par JICA. Le concept de responsabilité partagée (« responsibility sharing ») a été introduit dans le projet eau du compound de George pour en assurer la pérennité : il règle la répartition des rôles respectifs de la LWSC et de la communauté concernée. La première a la responsabilité de l’exploitation générale, de la maintenance et de la gestion du réseau [13]  Source : LWSC. The Water Supply Project in Satellite... [13] . La seconde, à travers ce qu’il est convenu d’appeler la « participation communautaire », doit assumer un certain nombre de responsabilités [14]  Source : idem. [14] . Le RDC à travers des campagnes de sensibilisation, doit assurer à la LWSC un bon taux de recouvrement des coûts en incitant la population à verser les contributions financières mensuelles requises. La prévention du vandalisme, le contrôle et la signalisation des fuites lui incombent également, tout comme le règlement des litiges entre fontainiers et usagers ou entre usagers eux-mêmes.

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Le projet semble avoir été soigneusement préparé et des mécanismes de régulation et de contrôle ont été pensés. Il s’agit de comprendre comment il fonctionne réellement quotidiennement et quelles difficultés sont apparues lors de sa mise en place.

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Les évaluations menées par JICA et par CARE en 2000 et 2001 ont montré des résultats satisfaisants dans certains domaines. Dans l’ensemble, le temps passé à la collecte de l’eau et la distance parcourue ont été réduits grâce au projet. L’eau du réseau est de bien meilleure qualité que l’eau des puits auxquels il était fait massivement recours avant la mise en place du projet, ce qui s’est aussi traduit par une diminution du taux de maladies hydriques. Pourtant, dans les faits, comme le montrent de récentes enquêtes auprès de ménages à George [15]  Bousquet Anne, Enquêtes socio-économiques semi-directives... [15] , la revente de l’eau des puits continue et il demeure assez difficile de comparer les tarifs au m3, car pour l’eau des puits, il s’agit souvent d’un forfait (200 kwachas) sans périodicité fixe (un ou plusieurs mois). Le tarif pratiqué reste tout de même inférieur à celui de la LWSC (3 000 kwachas par mois). Les puits sont donc toujours utilisés, comme en témoigne l’épidémie de choléra survenue en décembre 2003. Certains résidants, qui ne peuvent faire face aux arriérés de paiement accumulés auprès de la LWSC, continuent de s’approvisionner aux « kiosques » privés (branchements privés de quartiers planifiés voisins ou kiosques du marché de Lilanda) : ils paient un prix unitaire bien supérieur (20 kwachas/le seau de 20 litres, contre 10 kwachas pour le micro-réseau).

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Les minutes de la rencontre entre les acteurs [16]  Les acteurs sont les suivants : la LWSC, le Lusaka... [16] et les membres de la communauté du projet d’eau du compound de George [17]  Source : Care International, George Water Management... [17] du 29 août 2002 ont révélé plusieurs points d’achoppement, et la discussion a porté essentiellement sur la finalisation d’un système de paiement flexible, non seulement pour augmenter le taux de recouvrement des coûts, mais encore pour aider les pauvres à payer l’eau.

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D’après nos analyses, le recouvrement des contributions demeure médiocre et partout inférieur à 100 % [18]  Source : LWSC. Water Supply Department, Peri Urban... [18] . Le paiement est mensuel : les « abonnés » doivent s’acquitter par avance d’une somme fixe (3 000 kwachas) leur donnant droit à 10 seaux de 20 litres par jour. Pour être abonné, il faut chaque année acheter une carte (sur laquelle sont reportés les paiements mensuels) de 500 kwachas. Les taux de paiement (nombre de personnes achetant une carte mensuelle rapporté au nombre de personnes ayant souscrit au projet et acheté une « carte d’usager » annuelle) se maintiennent ainsi entre 55 et 60 %, avec un pic en saison sèche et un creux en saison des pluies. C’est aussi ce qui ressort des comptes rendus des réunions des acteurs impliqués dans le projet de George Compound. Par exemple, pour l’année 2001-2002 (septembre), le taux de paiement a augmenté de 68 % à 75 % (août 2002). D’après nos observations, il est douteux que la LWSC recouvre un jour 100 % des cotisations. Le partage des cartes reste un « fléau » très répandu parmi les résidants. Bien souvent il s’agit de pratiques de solidarité : on donne un seau d’eau par jour à son voisin qui n’a pas pu payer la carte pour le mois en cours et ce dernier, s’il veut compléter son approvisionnement, peut acheter un autre seau à des kiosques privés. Mais surtout, il peut largement s’approvisionner aux nombreux puits, parfois payants mais souvent gratuits, que possèdent les résidants du compound. L’existence de ces alternatives, la possibilité d’arbitrages entre source gratuite et source payante, usages potables et non potables, comme la persistance des pratiques d’entraide pèsent fortement sur la rentabilité, donc la pérennité des micro-réseaux.

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Certes, le RDC, à travers son réseau de contrôleurs de zones et son « tribunal » local, tente de lutter contre ces pratiques en faisant appel à la délation. Mais ce mode de régulation locale semble plus tenir des règlements de compte que de l’appropriation du réseau par les résidants. D’ailleurs, très peu d’entre eux ont conscience de leur « propriété » collective du réseau (thème pourtant central dans le discours de CARE) et plus étonnant encore, quasiment aucune des personnes interrogées ne connaissait l’existence du RDC et son fonctionnement.

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C’est peut-être cette « invisibilité » qui explique le mieux les problèmes financiers, de détournements de fonds et d’utilisation à usage privé des infrastructures, notés par les observateurs. En dépit du système de paiement par carte aux guichets, qui semblait efficace pour prévenir les détournements d’argent par les fontainiers, certains acceptent parfois un paiement immédiat non mentionné par la suite et les caissiers, tous choisis parmi les résidants, peuvent être également corrompus. Il n’existe ni statistiques ni données officielles sur ces pratiques, mais elles sont mentionnées dans plusieurs rapports.

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D’autres problèmes de fonctionnement du projet ont été mis en exergue par les acteurs qui animent le George Community Empowerment Project (GCEP) du Program for Support for Poverty Elimination and Community Transformation (PROSPECT), programme de trois ans pour améliorer les conditions de vie à George financé par JICA. Ses membres ont essayé de comprendre les causes des dysfonctionnements et d’en identifier les sources [19]  George Task Force Review workshop, tenu à Care Prospect... [19] . Ils ont ainsi souligné que les modalités de paiement, autant que leur montant, pouvaient aussi expliquer certains problèmes de recouvrement. En effet, le paiement de 3 000 kwachas par mois, est dû à l’avance, le 30 du mois pour le mois suivant. Si un ménage ne paie pas la carte mensuelle, il n’est pas autorisé à prendre de l’eau pour ce mois-ci et accumule un arriéré. Aucun règlement ne limite l’accumulation des arriérés, mais les usagers en cessation de paiement peuvent négocier l’étalement des versements au centre de la LWSC à George.

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Selon CARE et la LWSC, ce système présente un handicap majeur: il n’autorise pas de paiement au jour le jour, de paiement flexible. La somme doit être versée en une seule fois, à l’avance. Bien souvent, les revenus de la population sont quotidiens, dépendant de petites activités informelles. La mobilisation d’une épargne mensuelle pour l’achat de l’eau s’avère réellement problématique pour les ménages les plus vulnérables. Or, tout manquement est enregistré comme arriéré de paiement. Les non branchés se trouvent ainsi doublement pénalisés et exposés à un étonnant paradoxe : d’un côté, ils accumulent les arriérés alors même qu’ils ne consomment pas d’eau du micro-réseau ; de l’autre ils doivent parallèlement recourir à d’autres filières d’approvisionnement payantes pour satisfaire leurs besoins élémentaires.

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À l’autre bout de l’échelle sociale, les plus « aisés » constituent un autre segment insatisfait du marché des non branchés. Certains résidants ont en effet formulé une demande de raccordement individuel (ce fait est mentionné à titre de problème dans le rapport de CARE). Cependant, la LWSC, qui n’a pas pensé la « mutabilité » du réseau, n’autorise actuellement aucune connexion privée.

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Pour les observateurs de CARE, ces divers dysfonctionnements menacent la pérennité du projet, non seulement du point de vue financier, mais aussi du point de vue de la participation des résidants. Ceux-ci ne s’approprieraient pas le projet en raison du mécanisme de « création » des arriérés de paiement, considéré comme une injustice. Mes enquêtes, pourtant, ne permettent pas de valider totalement ce dernier point. S’il semble avéré que le mécanisme des arriérés détourne du projet une partie des usagers qui ne peuvent pas faire face aux sommes à engager (deux mois minimum), il reste à mesurer l’ampleur du phénomène. Par ailleurs en effet, la majorité des personnes interrogées s’est déclarée plutôt hostile à la mise en place d’un système de paiement « flexible » qui introduit d’autres contraintes : « quand (un jour) on ne gagne pas d’argent, on ne peut pas acheter de l’eau ce jour là » [20]  Source : A. Bousquet, enquêtes auprès de ménages de... [20] . Cette difficulté est confirmée par d’autres personnes, qui déclarent qu’il leur est plus facile d’étaler l’épargne nécessaire au paiement sur un mois que de trouver l’argent au jour le jour. Il leur semble inconcevable de conserver cette pratique d’épargne si le paiement lui-même se fait à l’unité.

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D’un point de vue plus général, ces dysfonctionnements mettent en exergue la restriction des périmètres de solidarité à l’échelle de chaque quartier. Chaque micro-réseau devant tendre à l’autonomie financière, le calcul des tarifs est effectué sur la base du recouvrement des coûts à l’échelle du micro-réseau. Les autorités n’ont pas envisagé la possibilité de péréquations entre les quartiers plus aisés et les quartiers pauvres comme celui de George compound. Ainsi, à une désintégration de l’unité et de la cohésion physique du réseau, se combine un délitement des solidarités gestionnaires. Le nouveau périmètre de solidarité qui émerge est celui du micro-réseau, approximativement du quartier, entre les non branchés eux-mêmes, qui partagent une carte ou qui donnent un seau à leur voisin plus démuni encore. Cette nouvelle solidarité est à la fois très fragile, faute d’une formalisation suffisante, et inéquitable car elle n’est établie qu’entre mal lotis.

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Le projet pilote de George Compound a donc bien tenu compte des enseignements des projets précédents mis en place dans d’autres villes zambiennes (ou dans d’autres quartiers de Lusaka, on pourrait multiplier les exemples). Il est vrai que ce système de desserte n’est pas non plus entièrement satisfaisant, mais il présente sur de nombreux points des innovations très intéressantes. C’est pourquoi le gouvernement zambien s’en est largement inspiré pour la formulation de la stratégie nationale de desserte en eau des quartiers pauvres.

La stratégie de desserte en eau des quartiers périurbains (« Peri Urban Water Supply and Sanitation Strategy », 2001)

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Face aux incertitudes ou aux silences des lois et décrets des années 1990 concernant la réforme du secteur de l’eau, mais aussi devant le caractère de plus en plus urgent de la desserte des compounds, le gouvernement a décidé en 2001 de lancer une stratégie spécifique de desserte pour ces quartiers [21]  Source : Government of the Republic of Zambia, Ministry... [21] . Globalement, cette stratégie reprend les grands principes des textes de loi précédents, mais tente de donner des informations et des directions beaucoup plus concrètes et opérationnelles sur certains éléments.

Les grands principes et objectifs de développement

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Le niveau de service visé est de 30 litres/jour/personne, disponibles dans un rayon maximal de 200 m. L’eau collectée doit être saine, donc provenir d’une source certifiée et conforme aux normes du ministère zambien de la santé (puits privés traditionnels exclus). Il est clairement mentionné que réhabiliter les réseaux existants ne suffira pas et que l’amélioration visée ne peut passer que par une augmentation du nombre de points d’eau. L’accent est mis sur une conception des projets dite participative (fortement influencée par les conseil sur les « bonnes pratiques » de la Banque Mondiale [22]  Sur l’influence de la Banque Mondiale dans la mise... [22] « demand responsive approach ») impliquant un partenariat entre les communautés d’une part, et le gouvernement zambien ou l’autorité locale, d’autre part, sans oublier les ONG et les bailleurs de fonds. Il ne s’agit plus d’imposer d’en haut (depuis les autorités centralisées) un projet tout prêt aux communautés. Elles doivent participer de diverses façons à l’ensemble du processus. Les compagnies de service d’eau ou les autorités locales en charge de la desserte doivent inclure les quartiers périurbains dans leur périmètre de service, même si la desserte proposée n’est pas conventionnelle (par branchement privatif).

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Un des obstacles majeurs à la desserte des quartiers périurbains a longtemps été lié au fait que ce sont pour la plupart des quartiers informels. Pour lever cet obstacle, la stratégie proposée est de mettre en place un programme national de régularisation et de légalisation de ces quartiers. Cela permettra de prendre la mesure réelle du problème (en produisant une base de données fiables), et par conséquent de pouvoir budgétiser le coût des équipements, établir des priorités entre les quartiers, prévoir un calendrier et inclure des modalités pratiques d’application. Si la tendance affirmée est à la reconnaissance et à la régularisation de ces quartiers, il n’y a cependant pas encore de plan d’action pour entreprendre la régularisation et la « Peri-urban Water Supply and Sanitation Strategy » ne peut que souligner les injonctions contradictoires des textes concernant les quartiers informels.

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Mettre en place de vastes projets d’équipement des quartiers pauvres en impliquant les bénéficiaires nécessite de clarifier les responsabilités de chacun des acteurs. Celles des communautés tout d’abord. En effet Il ne s’agit pas de les desservir toutes, seules celles qui auront formulé une demande expresse d’amélioration des services et qui auront prouvé leur volonté et leur capacité à payer pourront recevoir de l’aide. Elles doivent ainsi démontrer qu’elles sont capables d’apporter une contribution en argent ou en nature aux investissements requis, et qu’elles pourront ensuite supporter tous les coûts d’exploitation. Toutefois, on n’attend pas de ces communautés qu’elles fournissent la totalité des coûts du capital fixe (de l’investissement initial pour construire un réseau) : une part de ceux-ci demeurera couverte par le gouvernement par le biais de dons ou de prêts. C’est pourquoi la communauté ne peut prétendre à la pleine et entière propriété des infrastructures construites grâce à des fonds publics. La part de la communauté dans le capital fixe sera à la hauteur de sa participation à celui-ci.

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Comme il existe déjà, dans les quartiers périurbains, de nombreuses institutions communautaires impliquées dans les services d’eau, il faut en préciser les responsabilités. La plupart de ces institutions se caractérisent par des faiblesses institutionnelles et légales, avec parfois des chevauchements de compétence. Il faut donc réviser le statut légal de ces institutions, notamment celui des Comités Résidentiels pour le Développement (RDC), des Comités de Voisinage pour la Santé (NHC), des Comités pour l’alphabétisation des Adultes (ALC), et des Comités Eau et Assainissement (WSC). Dans les nouvelles architectures institutionnelles prévues, les RDC voient leur rôle reconnu et fortement accru.

Quelques réflexions sur le contenu de la stratégie

Encapsulage de la desserte en eau des quartiers pauvres

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Si les communautés doivent participer au projet, en argent ou en nature, elles n’ont pas à fournir la totalité du capital fixe de base. Le niveau de participation initial est fixé à 10 %, mais le décret sur le fonds d’investissement (« Devolution Trust Fund ») fait état de 5 % (voir infra). Le reste doit être assumé par les autorités publiques locales, qui sont appelées à fournir, dans tous les espaces urbanisés, un service minimum pour lequel elles sont encouragées à demander des prêts et subventions. Les autorités nationales zambiennes font ainsi preuve de réalisme: d’une part elles revoient les normes de la desserte à la baisse, d’autre part elles prennent en compte le fait qu’à moyen terme tous les investissements dans les quartiers périurbains resteront tributaires des interventions extérieures (prêts du gouvernement, prêts ou dons des bailleurs de fonds).

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Au-delà de ce service minimum néanmoins, et pour favoriser l’amélioration progressive des normes, les communautés sont invitées à prendre le relais. Pour ce faire, elles peuvent recourir à un financement spécial, sous la forme d’emprunts auprès d’un fonds tournant d’investissement (Capital Revolving Fund). Il en est de même si la communauté décide de la gratuité du service pour les plus vulnérables (les personnes âgées, les handicapés, les femmes seules) : elle doit seule en assumer le coût.

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Soulignons que le principe de gestion globale qui repose sur un recouvrement total des coûts d’exploitation et de maintenance, ainsi que l’autonomie de fonctionnement qui en découlent, limitent la mise en place de subventions croisées et celle de mécanismes de solidarités entre communautés comme entre quartiers.

Les notions de communauté et de participation

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Cette stratégie nationale, qui amorce une réflexion sur les notions de communauté et de participation, reprend les principes des projets mis en place par la LWSC à Lusaka [23]  Source : entretien personnel avec A. Choongo Banda,... [23] . Le principe du bénévolat, sur lequel s’étaient beaucoup appuyées les ONG impliquées dans les quartiers périurbains, a été abondamment repris par le législateur. Il faut dire que la stratégie périurbaine s’inspire très largement de l’expérience des ONG, en particulier de l’ONG CARE, très impliquée dans le domaine de la mobilisation et de la participation communautaires dans le secteur de l’eau potable. Cependant, les premiers bilans montrent qu’il est irréaliste de penser que des individus vont s’impliquer gratuitement jusqu’à six ou sept heures par jour pour un projet qui bénéficie largement à la communauté mais qui ne leur rapporte rien en termes de revenus et qui, au contraire, peut les empêcher de se livrer à des activités lucratives. Pour cette raison, les membres des RDC et autres comités connaissent une rotation rapide, ce qui nuit évidemment à la bonne conduite du projet et à sa gestion. La stratégie prône donc une rémunération des membres des RDC ou de leurs employés (comme les fontainiers). Elle encourage aussi l’implication de ces membres dans d’autres petites activités rémunératrices (comme la gestion d’un poulailler pour la vente des œufs que WORLD VISION, une ONG catholique, a organisée à Chainda, un compound de Lusaka) et le développement du micro-crédit. Le texte met ici en exergue le fait qu’il n’est pas possible de transférer directement les principes de gestion utilisés en zone rurale, car la « communauté » urbaine n’est pas homogène et fait preuve de beaucoup moins de cohésion (les périurbains sont des migrants en provenance de toutes les régions de la Zambie qui déménagent fréquemment d’un compound à un autre).

Fixation des tarifs

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On attend des communautés qu’elles recouvrent l’ensemble des coûts d’exploitation et de maintenance obligatoires ainsi que les coûts optionnels (comme la gratuité pour les plus vulnérables). Pour le reste, le gouvernement et les acteurs extérieurs leur apporteront leur soutien. Cependant, le texte programmatique fait remarquer qu’étant donnée la faiblesse des revenus moyens dans ces quartiers, il ne faut pas que les tarifs soient fixés à des niveaux si élevés que les ménages ne puissent y avoir accès, par rapport à leur budget et au total des dépenses (pas plus de 10 % du revenu).

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Comme nous l’avons vu, la stratégie de desserte en eau périurbaine s’est largement inspirée d’un projet pilote qui pourtant présente de nombreuses failles. Face aux échecs des divers projets d’approvisionnement en eau des quartiers pauvres, le régulateur du secteur de l’eau en Zambie, NWASCO, créé en 1997, a développé sa propre stratégie de desserte et entend bien la promouvoir activement.

Nwasco ou comment harmoniser la desserte. Une troisième génération de projets ?

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L’introduction du secteur privé dans le domaine de l’eau en Zambie s’est accompagnée, fait rare en Afrique, de la création d’un régulateur sectoriel, le National Water and Sanitation Council (NWASCO). Par le décret de 1997 [24]  Source : Government of the Republic of Zambia, Ministry... [24] , l’État zambien définit la nature et les fonctions du régulateur, structure indépendante financée par une taxe sur les licences et sur le tarif de l’eau. Parmi ses nombreuses missions [25]  Source : NWASCO, Urban Water Supply Sector Report 2001/2002,... [25] , NWASCO doit ainsi s’assurer que les fournisseurs mettent en place un plan d’investissement dont la desserte des quartiers périurbains soit une composante intégrante.

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À cette fin, NWASCO a conçu une stratégie [26]  Source : NWASCO, Guideline on water supply to peri-urban... [26] qui, reprenant les principaux acquis antérieurs, réaffirme la volonté politique de lever les obstacles à la desserte des compounds. Il y ajoute un nouvel outil financier, un fonds rotationnel en fidéicommis (Devolution Trust Fund : DTF). Celui-ci, pensé comme un mécanisme d’incitation, vise à promouvoir l’extension des systèmes de distribution d’eau et d’assainissement aux aires périurbaines, en encourageant le recours à des solutions dites alternatives. Les prêts issus de ce fonds sont accordés exclusivement aux fournisseurs désireux d’étendre la couverture du réseau aux quartiers non-desservis. Avec les fonds disponibles, NWASCO leur fournit des directions dont nous reprenons ici les principaux éléments.

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L’objectif doit être un taux de desserte de 100 % : à long terme, tous les usagers résidant dans l’aire de desserte de l’opérateur doivent être desservis par des réseaux d’eau potable appropriés (au moins des kiosques). L’opérateur doit prendre en compte cette obligation et doit prendre les mesures qui en découlent (comme poser sa candidature au DTF).

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L’exigence de l’intégration des réseaux périphériques dans le réseau d’ensemble se justifie par les économies d’échelle réalisables : les coûts spécifiques de production d’eau potable sont en général moins élevés dans un système en réseau que dans des petits réseaux indépendants approvisionnés par exemple par des forages. C’est pourquoi il est préférable de connecter les kiosques au réseau principal de l’opérateur. Technologie appropriée ne signifie pas seulement technologie à faible coût. Combiner desserte par réseaux et kiosques offre la possibilité d’inclure des connections privées sur le long terme.

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En raison du caractère spécifique des zones périurbaines (pauvreté), la participation de représentants des usagers et des communautés locales est nécessaire lors de la phase de planification du système de kiosques et pour la protection des installations par la suite.

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Le tarif de l’eau aux kiosques ne doit pas être plus élevé que le tarif de l’eau des connections privées, car le niveau de service des kiosques est de moins bonne qualité. Les tarifs doivent être basés sur la consommation et le niveau de service fourni. La quantité d’eau minimale considérée comme vitale doit être vendue à un tarif social qui doit être pertinent, également d’un point de vue économique, en vue d’assurer une bonne acceptabilité sociale du prix de l’eau.

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Le recouvrement des coûts est au cœur des dispositifs tarifaires, mais il n’exclut pas nécessairement les subventions croisées : bien que les tarifs aux kiosques ne doivent pas être plus élevés que ceux des connections privées, le recouvrement des coûts doit être réalisé. Le calcul du prix de l’eau aux kiosques doit inclure le coût du kiosque lui-même, y compris le coût de connexion, le coût de production de l’eau, à l’exception des coûts qui ne sont pas nécessairement imputables aux kiosques eux-mêmes, tels qu’un taux d’eau non comptabilisée exagéré, la dépréciation du reste du réseau, l’administration générale et la commission du fontainier. Cela signifie que, lors de la planification du réseau de kiosques, il est nécessaire de calculer soigneusement le nombre d’usagers desservis par chaque kiosque : de cette aire de chalandise, on peut projeter la consommation future et la confronter aux coûts calculés, ce qui permet ensuite de définir le coût unitaire (au m3) de l’eau, de manière à ce que le tarif recouvre les coûts. Les subventions croisées demeurent faibles, à hauteur de celles qui s’appliquent aux connections privées domestiques (péréquations entre consommateurs industriels et/ou commerciaux et ménages). Cela signifie (selon nous) qu’il n’y a pas de réelle prise en compte de la dimension sociale de la desserte collective.

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La participation du secteur privé est la condition sine qua non de rentabilité. L’expérience montre que les entrepreneurs privés (vendeurs, plombiers) offrent des services plus économiques que les employés d’un opérateur en régie qui exploite les kiosques. C’est pourquoi les kiosques financés par le DTF doivent être exploités par des fontainiers privés passant un contrat avec les opérateurs du réseau.

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Les principes ci-dessus ont pour but de rassembler tous les avantages d’un système commercial, afin d’assurer la rentabilité et la pérennité des services, capables alors d’étendre leur couverture avec la rapidité nécessaire.

66

Selon NWASCO, la comparaison entre les aspects financiers, commerciaux, sociaux et institutionnels des différents systèmes alternatifs d’approvisionnement en eau joue en faveur du système de kiosques (exploités par des particuliers sous contrat avec l’entreprise). Il évite le gaspillage d’eau, dans la mesure où chaque usager doit payer selon sa propre consommation. Le taux de paiement est très élevé et le fontainier est incité à protéger son gagne pain et à étendre les heures d’ouverture en fonction de la demande des clients. Il permet en outre la transparence (les tarifs doivent être affichés au point d’eau et contrôlés par le fournisseur de la licence), un traitement respectueux des clients et la vente à l’unité. Bien que tous les systèmes existent en Zambie, NWASCO recommande donc vivement aux entreprises de l’eau de transformer leurs systèmes de desserte périurbaine en conformité avec le système décrit, dans lequel l’opérateur privé est lié à l’exploitant par un contrat de franchise.

Conclusion

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Après le constat d’échec de la desserte publique et gratuite, les acteurs du secteur de l’eau zambien, institutionnels et non institutionnels, ont tenté de résoudre la question de l’approvisionnement en eau des quartiers périurbains. Comme dans d’autres pays en développement, le choix s’est porté sur diverses modalités de desserte collective payante. Les solutions adoptées se sont toutefois révélées difficiles à mettre en œuvre et rarement durables : aux problèmes de rentabilité et de non-paiement, s’ajoutent en effet les aléas de la participation communautaire et des interférences politiques, ainsi que les incertitudes sur le dimensionnement et les niveaux de service. L’existence de stratégies diversifiées de la part de différents acteurs a eu l’avantage de fournir au régulateur un large panel d’expériences. L’heure de l’harmonisation des solutions techniques, des normes et des tarifs de l’eau dans les quartiers périurbains semble approcher avec la mise en place du DTF qui incitera les entreprises de l’eau à mettre en place ces principes et leur en donnera les moyens. À présent, le succès de cette stratégie repose également dans les mains du régulateur qui met peu en peu en place les outils de la régulation. Il faut notamment mentionner la création, pour le moment uniquement à Lusaka, d’une association de consommateurs qui veille au respect des droits des usagers y compris dans les quartiers périurbains. Une telle association est peut être l’une des clés de la pérennité de la desserte des quartiers périurbains, pérennité si difficile à établir. Le statut des non-branchés s’est vu considérablement amélioré par les expériences successives et leur inscription dans les nouveaux textes officiels émanant des autorités publiques et du régulateur. Alors qu’ils n’avaient pas droit à la parole, du fait de leur statut d’occupation des sols, on leur reconnaît collectivement le droit à être desservis, en les incluant dans les périmètres de desserte des nouvelles entreprises de l’eau. Par le biais des RDC ou des associations d’usagers, ils font entendre progressivement leur voix. En revanche, considérer les non-branchés collectivement, incite à les desservir collectivement. Et c’est aussi ce qui fait obstacle à une réelle politique commerciale : on ne peut pas débrancher collectivement un quartier, car ce n’est pas acceptable socialement. Selon le régulateur, cela peut être évité si les gérants paient correctement leurs factures aux entreprises de l’eau. Leur commerce est rentable s’ils ont un nombre adéquat de clients, ce qui implique un petit nombre de points d’eau. En somme, rentabiliser la gestion des kiosques revient à abaisser le niveau de service collectif. Si, à George, ce niveau est bon c’est que les bornes ne sont distantes que de quelques dizaines de mètres. En dépit des avancées certaines que représentent les mesures prônées par le régulateur, elles n’ont pas encore dépassé les contradictions, classiques dans le secteur de l’eau, entre efficacité et équité.


Bibliographie

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  • NWASCO, Guideline on water supply to peri-urban areas, NWS/G008/7-2002, Lusaka, 2002, 26 p.

Notes

[1]

Government of the Republic of Zambia. Ministry of Local Government and Housing. Peri-Urban Water Supply and Sanitation Strategy. Lusaka, July 2001, 32 p.

[2]

Même si, dans les faits, ce type d’habitat a souvent été approprié par les couches moyennes {Daloz J-P., Chileshe J-D. (dir.), La Zambie contemporaine, KARTHALA-IFRA, 1996, 382 p.}.

[3]

RDC : Resident Development Committee, ils remplacent les « Ward Development Committees », organisations politiques sous le régime à parti unique précédent. Les RDC sont censés être apolitiques. Ils n’ont pas de statut administratif mais peuvent être enregistrés comme associations. Ils sont souvent formés lors du démarrage d’un projet communautaire.

[4]

GTZ. NWASCO. Handbook for the Provision of Potable Water to Peri-Urban Areas, report from H. Seur, may 2002, 181 p.

[5]

Plus généralement sur les kiosques à eau, voir les travaux de J. Étienne et du BURGEAP.

[6]

En novembre 2003, un euro équivalait environ à 5 000 kwachas, le kwacha ayant beaucoup baissé ces dernières années. En 2001, 10 000 kwachas équivalaient environ à 50 FF.

[7]

Selon le Directeur de NWASCO, ce regroupement a pour but de créer une entreprise de taille viable que l’on pourrait déléguer à l’international si l’occasion se présentait.

[8]

Source : Improvement Programme for Drinking Water Supply and Sanitation in Chipata Town and District (September 1993).

[9]

Voir : Improvment Programme for Drinking Water Supply and Sanitation in Chipata Town and District, September 1993, appendix 32 21.

[10]

La coopération allemande est très présente en Afrique de l’Est et Australe dans le domaine de l’eau potable.

[11]

Les villes sont divisées administrativement en wards, correspondant à des quartiers, et chaque ward est représenté par un ward councillor.

[12]

LWSC : Lusaka Water and Sewerage Company.

[13]

Source : LWSC. The Water Supply Project in Satellite Area of Lusaka at George Complex, Partnership Agreement between LWSC and the GRDC Water Committee, Lusaka, October 1997, 15 p.

[14]

Source : idem.

[15]

Bousquet Anne, Enquêtes socio-économiques semi-directives auprès de cinquante ménages de George, Lusaka, décembre 2003.

[16]

Les acteurs sont les suivants : la LWSC, le Lusaka City Council, le RDC, CARE, JICA et d’autres organisations communautaires (issues de l’Armée du Salut et de l’Église Catholique), réunies en comité de pilotage, présidé par le LCC. Le comité de pilotage est lui-même est supervisé par d’autres instances gouvernementales (ex Ministry of Development).

[17]

Source : Care International, George Water Management Review Task Force Reports, compiled by P. Mwape, Lusaka, August 2002, 22 p.

[18]

Source : LWSC. Water Supply Department, Peri Urban Section, Project Proposal on George Complex, Lusaka, October 1999, 7 p.

[19]

George Task Force Review workshop, tenu à Care Prospect le 29-30/10/2001.

[20]

Source : A. Bousquet, enquêtes auprès de ménages de George, Lusaka, décembre 2003.

[21]

Source : Government of the Republic of Zambia, Ministry of Local Government and Housing, Peri-Urban Water Supply and Sanitation Strategy. Lusaka, July 2001, 32 p.

[22]

Sur l’influence de la Banque Mondiale dans la mise en place de la stratégie, voir Kleemeier Élizabeth, Malama Albert, Assessment of the Community Management Approach, Six Peri-Urban Pilot Water Supply Projects, Urban Restructuring and Water Supply Project, Zambia, February, 2002, 70 p.

[23]

Source : entretien personnel avec A. Choongo Banda, Head Peri-Urban, LWSC, Lusaka, septembre 2002.

[24]

Source : Government of the Republic of Zambia, Ministry of Energy and Water Development, The Water Supply and Sanitation Act, 1997, n° 28 of 1997, pp. 239-266.

[25]

Source : NWASCO, Urban Water Supply Sector Report 2001/2002, Lusaka, 2003, 35 p.

[26]

Source : NWASCO, Guideline on water supply to peri-urban areas, NWS/G008/7-2002, Lusaka, 2002, 26 p.

Résumé

Français

Ne pas être branché aujourd’hui en Zambie signifie, en termes d’approvisionnement en eau, avoir recours à des sources alternatives et exposer ainsi sa santé à nombre de maladies hydriques, dont le choléra, qui fait toujours des victimes dans les quartiers les plus pauvres des villes zambiennes. La situation actuelle résulte de plusieurs décennies d’actions non coordonnées des principaux acteurs du secteur de l’eau : ministères, autorités locales, régies puis entreprises d’eau, ONG, groupes de résidants, bailleurs…
Après le constat d’échec de la desserte publique et gratuite, les acteurs du secteur de l’eau zambien, institutionnels et non institutionnels, ont tenté de résoudre la question de l’approvisionnement en eau des quartiers périurbains, selon diverses modalités, collectives et payantes, expérimentées par chacun. Les expériences et autres projets pilotes menés ont montré la difficulté de mise en œuvre de solutions équitables et pérennes. De ce large panel d’expériences, le tout nouveau régulateur (NWASCO) a essayé de retenir les leçons en proposant une harmonisation des dispositifs techniques et gestionnaires. Il apporte également des outils nouveaux, comme l’établissement d’associations d’usagers. Ainsi, le statut des « non-branchés » s’est vu considérablement amélioré par les expériences successives et leur inscription dans les nouveaux textes officiels émanant des autorités publiques et du régulateur. Alors qu’ils n’avaient pas droit à la parole, du fait de leur statut d’occupation des sols, on leur reconnaît désormais collectivement le droit à être desservis, en les incluant dans les périmètres de desserte des nouvelles entreprises de l’eau et ils font entendre progressivement leur voix. Mais, malgré ces nouvelles dispositions, tout semble indiquer que la route est encore longue pour que le « statut » de non-branché, en Zambie, soit synonyme d’accès pérenne et satisfaisant à l’eau potable.

English

Today, in Zambia, in terms of water supply, being disconnected means fetching water from alternative sources, taking a chance to be infected with water-borne diseases, like Cholera which is still claiming a good number of victims in the poorest Zambian urban districts. The current situation results from several decades of uncoordinated actions, led by the main water sector actors : ministries, local authorities, water departments then turned into water enterprises, NGOs, resident committees, donors…
Acknowledging the failure of free and public water supply, the water sector actors, governmental and non-governmental, strove to solve the problem of water supply to poor districts. They implemented a range of collective and fee-paying solutions. These experiments all proved hardly sustainable or fair. The newly established water regulator, NWASCO, decided to draw the lessons from the past and proposed to harmonise technical and management schemes. It is also bringing some new opportunities in establishing Water Watch Groups. Thus the situation of « unconnected » people has been highly improved through the successive experiments and their recognition by NWASCO and by public authorities. Whereas before, they were not allowed to voice their opinions as they were illegally occupying land, they are now included in supply perimeters of newly created water enterprises. But, despite those new dispositions, being recognised as « non connected » in Zambia is no guarantee to have a good and sustainable access to water in the future.

Plan de l'article

  1. Les quartiers périurbains informels en Zambie et la première génération de desserte collective : un échec
    1. Les conditions de la desserte collective
    2. Le déficit de services publics
      1. La question foncière
      2. Caractéristiques socio-économiques de la population des quartiers périurbains
    3. Les kiosques de Livingstone : un seuil de rentabilité difficile à atteindre, une déconnexion collective impossible
    4. La gestion des kiosques à eau par une entreprise : les kiosques à eau de Chipata ou pourquoi il ne faut pas impliquer les politiques
  2. Émergence d’une stratégie, affinement des modes de fonctionnement
    1. Le projet pilote de George
    2. La stratégie de desserte en eau des quartiers périurbains (« Peri Urban Water Supply and Sanitation Strategy », 2001)
      1. Les grands principes et objectifs de développement
      2. Quelques réflexions sur le contenu de la stratégie
  3. Nwasco ou comment harmoniser la desserte. Une troisième génération de projets ?
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Bousquet Anne, « Desserte collective des quartiers pauvres en Zambie, un long apprentissage », Flux 2/ 2004 (n° 56-57), p. 71-86
URL : www.cairn.info/revue-flux-2004-2-page-71.htm.

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