Reprenant ces principes, le Conseil des ministres du Conseil de l’Europe a adopté en décembre 1995 la Résolution ( 95) 38 sur la stratégie culturelle du Conseil de l’Europe, dans laquelle en particulier il « reconnaît que la défense et la promotion des valeurs communes aux peuples et aux nations de l’Europe et la reconnaissance et la protection de leur diversité sont essentielles au renforcement de la démocratie, de la cohésion sociale et du respect des droits de l’homme ».

Enfin, en adoptant en 1985 la Charte européenne de l’autonomie locale, le Comité des ministres a défini ainsi à l’article 4 (alinéa 3) le principe de subsidiarité par lequel « l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber de préférence aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie ».

Les principes que je viens de citer expriment une philosophie de l’organisation de l’État pluraliste qui tient compte de la diversité des structures géographiques et culturelles et visent à assurer un fonctionnement plus démocratique de la société. Cela suppose des mises en cause de l’uniformité institutionnelle d’un pays et l’acceptation de diversités qui ne visent pas à s’opposer à l’égalité, mais bien au contraire à rétablir une véritable égalité de chances des citoyens. Tout comme l’égalité socio-économique, l’égalité culturelle des citoyens suppose une certaine dose de mesures discriminatoires positives en faveur de ceux qui se trouvent défavorisés.

Cependant, la charte n’est pas une reconnaissance des minorités, comme certains veulent le faire croire, reconnaissance qui poserait problème en droit constitutionnel français. Comme l’indique clairement son article 7a, elle vise à protéger les langues en tant qu’expressions de la richesse culturelle. Il s’agit donc d’un droit appartenant à tout individu d’utiliser une langue régionale, qu’il fasse partie d’une minorité ou non. C’est un droit à garder une identité culturelle, à l’exprimer et à la communiquer aux autres. La charte veut donc essentiellement marquer un arrêt du déclin des langues régionales et minoritaires, et représente si possible le point d’un nouveau départ de ces langues. Ses auteurs étaient d’avis que chaque culture a ses spécificités, qui sont respectables, et que la multiplicité culturelle et linguistique est une richesse pour l’individu et pour le pays.

Il s’agit de rattacher les langues régionales à la catégorie des droits à la différence culturelle. Or il y a en France plusieurs lois qui se réfèrent à l’identité culturelle et territoriale, celles qui portent sur les statuts spéciaux de collectivités territoriales comme la Corse, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, et la loi d’orientation pour l’aménagement du territoire de février 1995. Pour tous ces cas, le législateur français a admis l’existence d’une situation différente et le juge constitutionnel est même allé jusqu’à reconnaître les inégalités de droit et à admettre qu’on peut y remédier par des mesures de discrimination positive (la loi Falloux ou la loi sur l’aménagement du territoire). À ce titre, et compte tenu de l’article 7 de la partie obligatoire de la charte, celle-ci ne semble pas incompatible avec l’article 1^er de la Constitution française – qui proclame l’indivisibilité et l’unité de la République –, d’autant que la charte rappelle expressément les principes de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’État.

Dans le débat à l’Assemblée nationale en 1994, en réponse aux parlementaires qui demandaient une référence aux langues régionales, il a été précisé que la loi Toubon, qui a été ensuite adoptée, ne s’appliquait pas aux langues régionales et par conséquent laissait une porte ouverte au statut promis pour ces langues. D’ailleurs, une disposition sur l’utilisation des langues polynésiennes de 1996 confirmait cette possibilité. Malheureusement, par la suite, le Conseil constitutionnel a assorti ces dispositions sur la Polynésie d’une réserve d’interprétation à cette disposition, estimant que l’article 2 de la Constitution doit s’entendre « comme imposant en Polynésie française l’usage du français aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public, ainsi qu’aux usagers dans leurs relations avec les administrations et services publics ».

Par la suite, le Conseil constitutionnel, le 15 juin 1999, à propos de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, estimait que l’article 2 de la Constitution s’opposait à la ratification de la charte, car reconnaître qu’une partie des citoyens s’exprime dans une autre langue, c’est reconnaître une différence contraire au principe de l’unité de la République. En somme, un seul peuple et une seule langue. De même, le Conseil d’État en septembre 1996 a déduit de la décision du Conseil constitutionnel à propos de la Polynésie française que l’administration, les services publics et les citoyens, lorsqu’ils entrent en relation avec ces institutions, doivent utiliser le français. Le droit de recourir à une langue régionale ne serait donc admis que dans la vie privée.

Ce sont ces faits qui ont créé un problème sur la compatibilité de la charte avec l’article 2 de la Constitution française, alors que lors de son introduction il avait été affirmé que cette nouvelle disposition constitutionnelle ne portait pas atteinte aux langues régionales ou minoritaires, comme je viens de le rappeler. Il faut dire que cette interprétation stricte du Conseil constitutionnel conduit aussi la France à ne pas ratifier la Convention-cadre sur la protection des minorités nationales, qui a été ratifiée par la presque totalité des pays européens, sauf la France et la Turquie. Pourtant, la charte prévoit un engagement modulable et n’exige que l’acceptation de trente-cinq paragraphes choisis en fonction de chaque langue régionale pour laquelle l’État veut bien s’engager. Or il semble bien que la France n’aurait pas de difficultés particulières à accepter un nombre significatif des dispositions de la charte en ce qui concerne l’enseignement et l’utilisation de la langue en justice, dans les médias et dans le domaine privé de l’action culturelle et la vie économique et sociale. La difficulté réside dans le chapitre relatif à l’utilisation de la langue régionale dans la vie publique et administrative, qui ne constitue qu’un des cinq chapitres de la charte.