L’idée de refonder la légitimité, l’unité et la cohérence d’un modèle européen de politique agricole, mis à mal par la dernière réforme, est évidemment de circonstance. On a vu, tout au long de la négociation, la Commission développer l’argument, tant en direction de l’opinion publique que des représentants des États membres, que la nouvelle PAC, contrairement à la précédente, serait « amicale » pour l’environnement. Qu’en est-il réellement ?

Il est exact que l’agriculture constitue un secteur économique omniprésent et incontournable dans la problématique environnementale générale de l’UE et des divers États membres. Elle est, par exemple, citée quatorze fois dans les « 25 problèmes majeurs d’environnement pour le prochain siècle » retenus par le plan national de l’environnement français de 1990.

Elle couvre environ la moitié de l’espace territorial européen, et 80 % si on y ajoute la forêt. Elle entretient des relations complexes et multiples avec l’environnement. Elle est à l’origine d’externalités négatives incontestables, mais dont la source est parfois difficile à identifier. C’est pourquoi certaines d’entre elles sont qualifiées de « pollutions diffuses ». Ce type de pollutions rend objectivement difficile l’application du principe pollueur payeur à l’agriculture. Les origines de ces pollutions proviennent généralement des déjections animales trop concentrées sur des espaces agricoles restreints, ou des engrais minéraux répandus en excès ou à contre saison par rapport aux besoins des plantes. Elles proviennent en outre des désherbants et pesticides divers, ingrédients techniques indispensables au fonctionnement de l’agriculture contemporaine qui, après épandage dans les champs, se diffusent ensuite, au moins en partie, dans l’atmosphère et dans le milieu naturel.

Elle est source d’externalités économiques positives multiples parfois ignorées, souvent peu quantifiables et parfois fort subjectives, paysages et biodiversité notamment, car liées à une culture, une histoire, un patrimoine, voire à des a priori esthétiques et culturels.

Elle est en outre source d’externalités environnementales bien identifiées et indiscutablement positives, cette fois-ci, telles que le bois de feu, le bois pour la construction, les biocarburants ou encore des produits de synthèse issus de la biomasse destinés à se substituer à des matières premières d’origine fossile. Dans le langage de la « convention climat », ce dernier ensemble de services environnementaux qui caractérisent ainsi l’action de l’agriculture lorsqu’elle capte, grâce à la photosynthèse des plantes, du CO₂ en excédent dans l’atmosphère, reçoit l’appellation de « puits », et de « réservoirs », quand elle stocke de la biomasse, qui est en partie composée de carbone, dans les racines des plantes, et dans les arbres par exemple.

À grands traits, ce système se caractérisait par une diversité biologique résultant d’exploitations fonctionnant en quasi autarcie économique, technique, sociale et culturelle. Notons la présence de races multiples d’animaux domestiques et l’utilisation d’innombrables variétés de semences fourragères. Notons aussi l’utilisation parcimonieuse des ressources naturelles – faute de moyens techniques pour se les approprier – des surfaces irriguées qui demeuraient confidentielles et la quasi ignorance du drainage qui accélère la circulation des eaux. Enfin, les instruments aratoires utilisés à cette époque n’avaient prise que de façon très superficielle sur les terres cultivées, alors qu’aujourd’hui de puissants moyens motorisés pénètrent très profondément dans les sols et se révèlent très agressifs pour la nature, favorisant ainsi l’érosion.

Les paysages agricoles dessinés par des terrasses cultivées et des haies destinées à fixer les limites de propriété, permettaient l’obtention du bois d’œuvre et de feu et de nombreux arbres fruitiers nécessaires aux besoins domestiques, ainsi qu’une biodiversité riche et spécifique découlant de ce type d’activité agricole. À cette époque, l’agriculture était un producteur énergétique net majeur, ce qui, entre parenthèses, grevait les surfaces productives des exploitations d’au minimum 35 % (nourriture des chevaux et production de bois).

On utilisait peu d’intrants de provenance exogène : amendements, engrais, herbicides, pesticides, fongicides, etc. Et, évidemment, on n’avait pas recours aux technologies modernes génératrices de risques divers souvent mal identifiés : OGM, somatotropine pour les vaches laitières, hormones de croissance pour les animaux, etc.

Lors de la mise en route de la PAC, la nouvelle demande sociale majeure et quasi exclusive, formulée en direction des agriculteurs, a été l’accroissement de leur productivité. Elle les a conduits à mécaniser les travaux agricoles en recourant notamment au tracteur utilisateur d’énergie fossile substitué à la traction animale, à retirer progressivement de leurs assolements les oléo-protéagineux en raison de leur absence de protection aux frontières, à s’approprier les technologies disponibles les plus modernes. Elle les a amenés à s’intégrer à l’économie de marché, par les groupements de producteurs notamment, et plus globalement au monde moderne, en sortant de manière accélérée de leur « ghetto » paysan.

Ils ont ainsi appris à dominer la nature en mettant en œuvre les sciences et techniques les plus performantes, que l’appareil d’État s’efforcera de mettre à leur disposition, notamment par l’INRA et les instituts techniques. Ils ont massivement eut recours aux ressources naturelles (eau) et de sources d’énergie externes à l’exploitation qui leur étaient, par l’entremise de l’État, proposées à des coûts sensiblement moindres qu’aux autres consommateurs. Enfin, l’État « gaulliste » notamment, leur a donnée une place centrale dans la dynamique économique mise en œuvre par des institutions ad hoc, créées puis gérées la plupart du temps sur le mode de la cogestion.

C’est tout d’abord en Juin 1972, la conférence des Nations unies sur l’Environnement et le Développement qui se déroule à Stockholm. Elle est dominée par des scientifiques internationaux qui évoquent des thèmes très globaux (climat, biodiversité, risques de pollution atomique) peu concrets pour beaucoup et notamment pour les agriculteurs et leurs organisations professionnelles.

En France, le premier choc environnemental prendra la forme de la crise du veau aux hormones. Mais le premier geste juridique d’ampleur sera la loi sur les installations classées du 19 juillet 1976. Conçue initialement pour l’industrie, cette dernière s’appliquera aussi aux élevages « hors sol », au grand dam des organisations agricoles. Ce sera ensuite la directive « oiseaux » du 02 avril 1979, d’origine communautaire il est vrai, mais qui devra ensuite, comme tous les textes communautaires, être transcrite en droit français. Vient ensuite le règlement (CE) n°797/85 du conseil, dit « socio-structurel » du 12 mars 1985 et son fameux article 19 qui servira de base juridique à la mise en place des premières mesures agri-environnementales. Suivront la directive « nitrates » du 12 décembre 1991 et la directive « habitats » du 21 mai 1992 qui vient compléter la directive « oiseaux ». Enfin, le règlement (CE) n°2078/1992 du conseil du 30 juin 1992, dit agri-environnemental, qui fait suite à la réforme de la PAC du 21 mai 1992, donne un cadre plus officiel et plus général à un ensemble de mesures qui se veulent accompagnatrices sur le plan économique, des principales directives environnementales. Lors de la réforme de 1999, ce règlement sera remplacé par le règlement (CE) n°1257/1999 qui ne diffère guère, cependant, dans son contenu, du précédent règlement. Enfin, plus récemment, notons la directive « biocarburants » du 8 mai 2003 qui assigne à l’agriculture l’objectif chiffré de contribuer à notre approvisionnement en pétrole à partir de la biomasse, soit à hauteur de 5,75 % en 2010.

Ces mesures réglementaires diverses ont abouti à une prise en compte progressive de l’environnement par la politique agricole française au début des années 1990. Les premières mesures portant sur la protection d’espaces agricoles sensibles, souvent des zones humides, ont été prises au titre de « l’article 19 » du règlement communautaire évoqué ci-dessus.

L’origine communautaire de cette première action est emblématique du mode de pénétration de la question environnementale en France, et de son type de cheminement. Elle pénètre systématiquement par l’entremise de l’Europe et plus précisément par la pression de sa partie Nord.

Ces propos tenus par le commissaire trouvent leur légitimité et leurs fondements dans les nouveaux règlements récemment adoptés qui découlent de la réforme décidée le 26 juin 2003 à Luxembourg. L’innovation réglementaire majeure sur laquelle il s’appuie est le règlement dit « horizontal » qui, au moyen de la conditionnalité, se propose de revisiter et de renforcer l’application des dix-huit directives et règlements existants, souvent partiellement ou mal appliqués. De plus, ce règlement ouvre droit, selon la volonté des États, à toute prescription additionnelle à finalité environnementale qu’ils souhaitent ajouter. Il se caractérise essentiellement par les dispositions suivantes : « Tout agriculteur percevant des paiements directs est tenu de respecter les exigences réglementaires en matière de gestion (…), ainsi que les bonnes conditions agricoles et environnementales établies conformément à l’article 5. L’autorité nationale compétente fournit à l’agriculteur la liste des exigences réglementaires en matière de gestion et des bonnes conditions agricoles et environnementales à respecter ».

Ces bonnes conditions sont détaillées comme suit, « Les États membres veillent à ce que toutes les terres agricoles, et en particulier celles qui ne sont plus exploitées à des fins de production, soient maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Les États membres définissent, au niveau national ou régional, des exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales (…) qui prennent en considération les caractéristiques des zones concernées, et notamment les conditions pédologiques et climatiques, les modes d’exploitation existants, l’utilisation des terres, la rotation des cultures, les pratiques agricoles et la structure des exploitations, sans préjudice des normes régissant les bonnes pratiques agricoles appliquées dans le cadre du règlement (CE) nº1257/1999 et des mesures agro-environnementales dont l’application dépasse le niveau de référence des bonnes pratiques agricoles ».

Nous présentons ci-dessous la liste des règlements et directives évoqués précédemment soumis au mécanisme de conditionnalité :

Directive 80/68/CEE concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses

Directive 86/278/CEE relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture

Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricole

Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages

Règlement (CE) n°2629/97 de la Commission du 29 décembre 1997 établissant les modalités d’application du règlement (CE) n°820/97 du Conseil en ce qui concerne les marques auriculaires, les registres d’exploitation et les passeports dans le cadre du système d’identification et d’enregistrement des bovins

Règlement (CE) n°1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et concernant l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine

Directive 96/22/CE du Conseil du 29 avril 1996 concernant l’interdiction d’utilisation de certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique et des substances agonistes dans les spéculations animales

Règlement (CE) n°178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire

Règlement (CE) n°999/2001 du Parlement européen et du Conseil fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles

Directive 92/119/CEE du Conseil du 17 décembre 1992 établissant des mesures communautaires générales de lutte contre certaines maladies animales ainsi que des mesures spécifiques à l’égard de la maladie vésiculeuse du porc

Directive 2000/75/CE du Conseil du 20 novembre 2000 arrêtant des dispositions spécifiques relatives aux mesures de lutte et d’éradication de la fièvre catarrhale du mouton ou bluetongue

Directive 91/630/CEE du Conseil du 19 novembre 1991 établissant les normes minimales relatives à la protection des porcs

Directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages

Le nouveau dispositif environnemental de la PAC présenté ci-dessus, la conditionnalité, s’ajoute au règlement agri-environnemental ancien, dont le périmètre, les objectifs et les soutiens financiers, n’ont pas été affectés sensiblement par la dernière réforme. Le dispositif nouveau de conditionnalité n’ajoute pas pour sa part de nouveaux objectifs environnementaux et n’est doté d’aucun moyen financier. Par contre, par les sanctions financières appliquées en cas de non observation des conditions définies, il peut favoriser l’observation plus stricte des réglementations en vigueur. Ce dispositif est en conséquence l’innovation environnementale majeure de la réforme.

Dans le cadre de la PAC, on peut considérer que la protection de l’environnement est réalisée au moyen de quatre instruments majeurs que nous allons décrire brièvement et dont l’efficacité conditionne la réussite ou l’échec de la politique projetée.

En premier lieu, on peut distinguer le volet réglementaire avec les différentes directives communautaires, puis le volet contractuel comportant des mesures agro-environnementales volontaires pour les agriculteurs que les États membres sont invités à mettre en œuvre, ensuite le « volet conditionnalité » déjà évoqué qui consiste à subordonner le versement des aides directes à diverses conditions. Vient ensuite, selon les propos du commissaire européen, une sorte de contrat de confiance de bonne conduite sociale et environnementale « conclu » entre les agriculteurs et les pouvoirs publics. Ce contrat semble, pour Fischler, aller de soi et découlerait du fait nouveau que constitue le versement d’un pactole unique à chaque exploitant, sans que les agriculteurs n’aient d’autres justificatifs à donner que le fait d’avoir déjà perçu ce même pactole au cours des années passées. En droit du travail, cette pratique de versement d’une somme indexée sur les sommes versées dans le passé prendrait la forme juridique « d’avantage acquis » !

Sans trop vouloir remuer le fer dans la plaie, on peut cependant rappeler ici les exemples malheureux et un peu caricaturaux, peut-être, d’application en France des directives « oiseaux » et « habitats ». Ces deux directives, prises l’une en 1979 et l’autre en 1992, dont l’application a été pour le moins controversée selon les périodes, et où se trouvaient en présence à la fois le législateur, l’exécutif et le Conseil d’État, gardien de la cohérence juridique d’ensemble et des traités et règlements signés par la France. Toujours est-il qu’à ce jour ni l’une, ni l’autre, ne sont pleinement et, encore moins sereinement, appliquées.

Exemple encore plus pertinent par ses fortes connexions avec les pratiques culturales des agriculteurs, celui de la directive « nitrates » promulguée le 12 décembre 1991. Celle-ci aussi est toujours en phase d’application. Un défaut originel de cette directive résidait dans le fait que deux normes d’épandage maximum d’azote à l’hectare dans les zones sensibles avaient été retenues, l’une pour l’azote d’origine organique, celle qui résulte des déjections animales, et l’autre pour l’azote d’origine minérale, celle qui résulte des engrais chimiques. En fait, la norme pour l’azote organique a été fixée par la directive à 170 kg par ha et celle d’azote minéral devait être fixée… par les États membres. Les organisations agricoles s’y opposant, cela n’a jamais été fait en France. Cette disparité dans les normes imposées par l’absence de fixation d’une norme « minérale », a recoupé un clivage politique qui s’est constitué lors de la mise en place de la PAC au début des années 1960 : à cette époque, les régions de grande culture ont bénéficié de prix de soutiens élevés et garantis pour leurs produits alors que les éleveurs devaient faire face seuls, sans le soutien de l’État, à un marché libéral caractérisé par des fluctuations de prix et à des crises répétées sur leurs produits. Il s’est ainsi accrédité au sein de la profession, la vision d’un monde binaire divisé entre « petits » et « gros ». C’est ce même clivage « petits-gros » ou « éleveurs-céréaliers », que met en évidence le traitement administratif des « deux azotes ».

Il a, en conséquence, fallu compenser au niveau national cette double norme azotée par la mise en œuvre d’un programme spécifique d’accompagnement de la directive pour les éleveurs. Ces derniers ont revendiqué et obtenu en contrepartie de leur norme « discriminante », un plan d’aides qui a porté essentiellement sur la modernisation de leurs installations d’élevage et l’adjonction de fosses de stockage en quantité suffisante. Ce plan s’est révélé fort onéreux, plus de quinze milliards de francs sur quinze ans, et souvent peu corrélé à la problématique nitrates. Ainsi, dix ans après son démarrage, les taux de nitrates dans les eaux n’ont toujours pas baissé sensiblement en Bretagne et les programmes d’action en cours ou projetés se succèdent en vain. Ils font plus que jamais l’objet de débats conflictuels entre agriculteurs, écologistes et pouvoirs publics.

Pendant ce même temps, les producteurs des espaces céréaliers où les eaux étaient « nitratées », par les engrais chimiques cette fois – mais où on ne pouvait pas imposer de norme maximum puisqu’elle n’était pas fixée –, retardaient les divers processus décisionnels susceptibles de déboucher sur des plans d’action générateurs éventuels de contraintes.

On ne peut conclure sur la base de ces deux seuls exemples à l’inefficacité de ces directives, mais on observe que celles-ci aussi ont été pour le moins peu efficaces dans le traitement des objectifs environnementaux poursuivis, lentes à faire sentir leurs effets et ont donné des résultats environnementaux bien modestes.

Le volet contractuel apparaît donc onéreux pour les États et, dès lors, de peu d’impact réel par rapport au volet réglementaire.

Seules les directives « nitrates » et « eaux souterraines » peuvent avoir un impact large, tant sur les pratiques agricoles que sur la plupart des espaces agricoles. Les autres ont une portée territoriale localisée (cas des textes « oiseaux sauvages, boues d’épuration, et habitats »), ou alors visent des objectifs statistiques ou de transparence de données diverses, ou encore de santé publique et de bien-être des animaux.

D’autre part, la mise en œuvre du dispositif est subsidiaire et spécifique à chacun des États membres. On peut, en conséquence, dans chacun des États, imposer aux agriculteurs des exigences accrues par rapport aux prescriptions des directives et appliquer le dispositif à toute mesure jugée bonne pour l’environnement. Mais de telles mesures pourraient être vues comme introduisant des « disparités de concurrence ». Il est dès lors probable que les organisations professionnelles agricoles s’y opposeront, ce qu’on observe effectivement.

Enfin, l’efficacité d’un dispositif d’éco-conditionnalité repose sur le respect des règles édictées, ce qui suppose de réaliser les contrôles nécessaires et d’appliquer les sanctions prévues. À nouveau, on peut douter de l’application fidèle de telles règles dans les pays disposant d’un très faible appareil d’État tels que l’Italie ou la Grèce.

Comme pour le volet contractuel, le fait de renvoyer l’application de l’éco-conditionnalité aux États est susceptible de diminuer le niveau d’exigence de ces dispositifs.

L’anticipation d’une « bonne conduite » attendue de l’ensemble des agriculteurs revient, selon le commissaire Fischler, aux modalités de versement « simples, uniques et sans formalités inutiles ». Cela nous semble relever au choix, de l’incantation, de la naïveté ou plus vraisemblablement d’une démagogie destinée à flatter les agriculteurs pour leur faire accepter le paquet global de la réforme. Pour nous, elle s’écarte d’une analyse objective des effets attendus des dispositifs réglementaires récemment adoptés que nous avons présentés.

Dès lors, la fragilité du dispositif et des justifications environnementales de la réforme est démontrée. Cette fragilité est à la fois le produit des résistances des États et de la profession agricole, et du positionnement libéral d’une part décisive de la Commission. En l’absence de pression « sur le terrain », permettant d’obtenir les avancées nécessaires dans le droit national, il est probable que la dimension environnementale ne restera qu’un habillage ou un vœu pieux. À moins que le caractère coercitif des services de la Commission ne se renforce et que l’évolution institutionnelle introduite par la Constitution européenne ne suffise à obtenir ces inflexions des États. Mais faut-il vraiment appeler de nos vœux une telle évolution de l’Europe ? •