Vous consultezAutochtones et non-autochtones dans la négociation de nouveaux traités : enjeux et problèmes d’une politique de la reconnaissance

AuteurDominique Leydet du même auteur

Reconnaissance des peuples autochtones et traités

7 Depuis le début des années 1980, la reconnaissance du droit à l’autonomie gouvernementale est au centre des revendications autochtones. De la Loi constitutionnelle de 1982 à l’accord constitutionnel de Charlottetown de 1992, les représentants autochtones ont milité pour que cette reconnaissance soit inscrite dans la Constitution à travers un amendement formel. De 1984 à 1987, trois conférences constitutionnelles ont été tenues pour trouver une entente sur la formulation appropriée de ce droit et toutes ont débouché sur un cul-de-sac. Le principal obstacle à un accord concernait la nature et la portée de ce droit : serait-il reconnu comme « inhérent » ou devait-il s’épuiser entièrement dans les ententes spécifiques à négocier entre la Couronne et les communautés autochtones concernées ?

8 Les gouvernements craignaient que la reconnaissance d’un droit inhérent et justiciable provoque une trop grande incertitude juridique, notamment sur les questions foncières, et les rende dépendants de l’interprétation des tribunaux, souvent imprévisibles. Pour les Autochtones, au contraire, la reconnaissance de la nature inhérente de ce droit était essentielle : elle devait confirmer son caractère originaire plutôt que dérivé, sa portée ne pouvant être strictement limitée au texte des accords éventuellement négociés. Affirmer le droit comme inhérent, c’était admettre qu’il trouve sa source dans les peuples autochtones eux-mêmes, reconnus comme des communautés politiques de plein droit au moment de l’arrivée des Européens, et comme n’ayant jamais abandonné ce caractère.

9 Les négociations constitutionnelles menant à l’accord de Charlottetown permirent aux parties de s’entendre sur une solution de compromis. L’accord reconnaissait un droit inhérent à l’autonomie gouvernementale « au sein du Canada » (35.1 (1)), tout en insistant sur l’importance de le réaliser à travers des négociations de bonne foi. Ce sont ces négociations qui devaient permettre d’en définir les implications de façon mutuellement acceptable, bien que la voie d’un recours aux tribunaux soit ouverte dans les cinq ans en cas de désaccord persistant. Cette reconnaissance, toutefois, était assortie de deux restrictions : premièrement, elle ne devait pas être comprise comme créant « de nouveaux droits fonciers » (35.1 (5)) ; deuxièmement, il y avait obligation de compatibilité entre toute loi adoptée par un gouvernement autochtone et les lois provinciales et/ou fédérales « essentielles au maintien de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement au Canada » (35.4 (2)) (Russell, 2004 : 216).

10 Malgré ses limites, l’accord de Charlottetown avait réussi là où les tentatives précédentes avaient échoué : il donnait une reconnaissance constitutionnelle à un droit inhérent à l’autonomie gouvernementale, lequel deviendrait justiciable à moyen terme. Mais le rejet de l’accord par la population canadienne, consultée par référendum à l’automne 1992, empêcha sa ratification et renvoya les Autochtones à la case départ[5] [5] La question autochtone n’a pas été une cause significative...
suite. Reconnaissant et partageant le peu d’appétit de la majorité pour une reprise à court ou moyen terme de grandes discussions constitutionnelles, ces associations ont considéré que les traités, reconnus par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituaient la meilleure voie pour réaliser leur droit à l’autonomie (Russell et Jones, 1997).

11 Pourquoi donner une telle importance aux traités ? Du point de vue autochtone, ils constituent un mode d’institutionnalisation de leur rapport avec l’État canadien qui respecte d’emblée ce statut égal faisant l’objet de la reconnaissance. Un processus de réforme constitutionnelle classique leur semble moins à même de concrétiser ce nouveau rapport et ce pour deux raisons : d’une part, parce que dans un tel processus, les peuples autochtones apparaissent d’emblée comme une partie constitutive de l’ensemble canadien ; d’autre part, parce que les processus de négociations constitutionnelles les forcent à agir à l’intérieur de structures représentatives qui cadrent mal avec le fait qu’il n’y a pas une grande nation autochtone, mais bien une pluralité[6] [6] Le terme « autochtones » réfère à trois catégories...
suite (Russell et Jones, 1997).

12 Au contraire, les Autochtones considèrent les traités comme une pratique qui concrétise en elle-même le rapport de nation à nation par lequel leur est reconnue une égalité de statut avec la Couronne. La négociation de traités suppose ainsi l’existence de deux partenaires au statut égal, chacun étant source de droit, et qui tentent d’arriver à un accord sur des questions d’intérêt commun. L’objectif est alors de s’entendre sur la façon « de partager la terre et les pouvoirs politiques au sein de partenariats justes et honorables qui respectent l’égalité et la coexistence des partenaires « (Tully, 2000a : 10 ; voir aussi Macklem 2001 ; CRPA, 1994).

13 Le gouvernement fédéral a longtemps refusé d’accorder aux ententes spécifiques relatives à l’autonomie gouvernementale le statut de traité au sens de l’article 35. Le gouvernement voulait ainsi éviter de conférer un statut constitutionnel à ces ententes et séparer les revendications foncières des négociations portant sur l’autonomie. Cette politique a changé en 1993 avec l’élection à Ottawa d’un gouvernement majoritaire libéral. En 1995, le ministère des affaires indiennes et du Nord publiait un guide de la politique fédérale sur l’autonomie gouvernementale des Autochtones dans lequel « le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale » était reconnu « comme un droit existant au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ». Le gouvernement reconnaissait également que ce droit inhérent pourrait être concrétisé dans des traités et qu’en retour les droits énoncés dans des ententes d’autonomie gouvernementale pourraient être reconnus comme des droits issus de traités au sens de l’article 35. Cette nouvelle position du gouvernement fédéral avait pour effet de remettre les traités au centre de ses relations avec les nations autochtones. Toutefois, elle ne fit pas l’objet, comme les Autochtones eux-mêmes l’auraient souhaité, d’initiatives particulières – comme une déclaration solennelle – visant à donner à ce processus renouvelé une plus grande légitimité et, par conséquent, une plus grande stabilité (Russell et Jones, 1997).

14 Cette position du nouveau gouvernement libéral s’expliquait par sa volonté de régler le contentieux avec les Autochtones en adoptant une approche pragmatique qui évite les grands débats publics : après les échecs retentissants des tentatives ambitieuses de réforme constitutionnelle des gouvernements conservateurs précédents, l’approche libérale se voulait modeste et efficace.

15 Étant donné le constat que toute tentative de donner une définition générale au droit inhérent à l’autonomie était condamnée à l’échec, le gouvernement proposait de contourner cet obstacle, considérant qu’il était possible d’arriver à des ententes concrètes sur la façon dont cette autonomie serait exercée dans le cas de telle ou telle première nation, étant donné ses circonstances particulières. La négociation de traités apparaît alors comme un moyen privilégié d’en arriver à de telles ententes protégées par la constitution. Comme le signale Tully,

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17 Ainsi serait résolu l’épineux problème de la certitude juridique[7] [7] Les droits aborigènes sont reconnus et affirmés dans la...
suite. Ceci montre que, nonobstant la reconnaissance toute formelle du caractère inhérent du droit à l’autonomie, la position du gouvernement canadien énoncée dans ce document de 1995 est essentiellement la même que celle défendue depuis les négociations constitutionnelles des années 1980. D’une part, le gouvernement persiste à vouloir limiter la portée de ce droit au contenu des ententes négociées afin d’atteindre la certitude juridique ; d’autre part, il évite toute reconnaissance d’un statut égal des peuples autochtones avec la Couronne. De fait, le gouvernement fédéral persiste à voir la question de l’autonomie gouvernementale comme une question de transfert de pouvoirs plutôt que comme la reconnaissance de la prétention des peuples autochtones d’exercer une autorité politique souveraine à laquelle ils n’auraient jamais renoncé. Le désaccord substantiel sur la nature, le contenu et la portée de ce droit persiste donc, il est simplement contourné, déplacé.

18 On comprend alors pourquoi le processus de traité, tel qu’entendu par les gouvernements, est vu par certains représentants et activistes autochtones comme une mascarade (Alfred, 2000). Si le processus de traité est une politique de la reconnaissance, son sens reste essentiellement contesté. Et pourtant, plusieurs persistent à le voir comme représentant, malgré tout, la meilleure chance pour les autochtones de réaliser concrètement leur droit à l’autonomie et d’établir des rapports de nature moins coloniale avec l’État canadien (Russell, 2004 : 256).

19 Trois raisons expliquent ce jugement. Premièrement, nous l’avons vu, le processus de négociation de traités apparaît comme une pratique qui est en soi porteuse de reconnaissance. Deuxièmement, c’est une pratique qui offre des possibilités de critique immanente dans la mesure où on peut s’appuyer sur un bassin d’expériences diverses (e.g. expérience pré-coloniale de négociation de traités, pratiques internationales) pour contester l’interprétation restreinte que les gouvernements lui donnent. Troisièmement, le processus d’établissement des traités semble également favoriser un apprentissage collectif dans la mesure où chaque traité apparaît comme une expérience dans la formulation des droits à l’autonomie qui, même si elle reste particulière et en partie dépendante des circonstances matérielles déterminées des communautés impliquées, peut également servir de référence aux tentatives ultérieures. On espère alors que la solution originale contenue dans cette entente devienne un nouveau point de référence à partir duquel cette question sera traitée dans d’autres processus de négociation. La négociation de traités comme politique de la reconnaissance apparaît ainsi comme un processus évolutif, à plusieurs voix, essentiellement contesté et contestable, mais qui induit un processus d’apprentissage mutuel.

20 Malgré tout ce qui sépare les perspectives des associations autochtones et des gouvernements, constatons qu’ils font une hypothèse commune : la constellation de questions et de problèmes associés à la reconnaissance du droit inhérent à l’autonomie gouvernementale ne peut être traitée, et susciter des solutions mutuellement acceptables, que par une stratégie qu’on qualifierait en anglais de « bottom up ». Plutôt que d’essayer de régler les points essentiels du litige par de grandes négociations au niveau fédéral et d’expliciter les principes fondamentaux devant régir les rapports entre les peuples autochtones et l’ensemble canadien, on préfère une approche plus pragmatique qui considère chaque question dans le contexte précis des rapports particuliers entre telle première nation et l’État canadien. L’espoir étant que cette politique des petits pas conduise éventuellement à un soutien plus général de la reconnaissance des droits des peuples autochtones et de leurs implications.

21 Cet accord stratégique entre les gouvernements canadiens, les associations autochtones et le public spécialisé a eu pour conséquence de faire porter aux traités pratiquement tout le poids (symbolique, constitutionnel et politique) de la reconnaissance du droit inhérent des peuples autochtones à l’autonomie. N’est-ce pas là les surcharger ? Le processus de traités repose, en effet, sur des bases fragiles : d’une part, nous l’avons vu, le choix de procéder par des négociations spécifiques et de contourner la voie de la réforme formelle de la Constitution n’a pas fait lui-même l’objet d’un débat public étendu. D’autre part, les principes fondamentaux sur lesquels les négociations reposent restent contestés et ne font pas consensus entre les parties, encore moins dans la population en général. Tant que les négociations restaient limitées à des territoires où la présence de communautés non autochtones est minimale, cela ne posait pas de problème dirimant et on pouvait espérer que le processus d’apprentissage collectif des parties et du public spécialisé qui les entoure conduise progressivement à un accord plus étendu et stable. Mais que celles-ci touchent des régions où vit une population non autochtone plus importante, l’irruption de ces dernières dans le débat met en évidence la fragilité du processus. C’est ce que je veux montrer, dans la section suivante, en m’appuyant sur l’étude des négociations en cours entre le gouvernement fédéral, le gouvernement du Québec et les premières nations innues.

Un cas spécifique : l’entente de principe avec les premières nations innues

22 Il serait difficile, long et fastidieux de reprendre par le menu l’historique des négociations entre le gouvernement fédéral, celui du Québec et les premières nations innues[8] [8] La nation innue (anciennement désignée sous le nom de...
suite. Ce qui m’importe, c’est d’expliquer à grands traits le contenu de l’entente de principe sur laquelle les négociations ont débouché en 2002 et les réactions favorables qu’elle a suscitées dans le public spécialisé. Je m’intéresserai, ensuite, aux réactions très hostiles des populations non autochtones avoisinantes, lesquelles ont provoqué un blocage des discussions dont on peut craindre qu’il menace le succès ultime des négociations.

23 La proposition d’entente de principe d’ordre général entre les Premières Nations de Mamuitun ainsi que celle de Nutashkuan, le gouvernement du Québec et celui du Canada a été paraphée par les négociateurs représentant les trois parties en janvier 2002 et rendue publique quelques mois plus tard. Les principes généraux de cette entente peuvent se résumer en cinq points:

• « la non-extinction des droits aborigènes […] ;
• le retrait des communautés innues concernées de la Loi sur les Indiens et du système des réserves ;
• leur remplacement par un gouvernement innu local possédant sa propre constitution et ayant de larges pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires et par un territoire de pleine propriété appelé Innu Assi ;
• la conservation des droits de pratique des activités traditionnelles sur l’ensemble des territoires ancestraux appelés Nitassinan et la participation à la mise en valeur de leurs ressources ;
• des compensations monétaires globales totalisant 360 millions de dollars et le versement d’une rente d’au moins 6 % sur les droits payés par les exploitants des ressources naturelles au gouvernement du Québec » (Charest, 2003 : 3).

On considère généralement que ce projet d’entente représente un progrès significatif dans la façon d’aborder le problème de la certitude juridique (Maclure, 2005 ; Charest, 2003 ; Saint-Hilaire, 2003) : comment atteindre un niveau de certitude satisfaisant sans exiger l’extinction ou l’abandon par les nations innues de leurs droits ancestraux ?

24 Comme le remarque Martin Saint-Hilaire, le traité envisagé vise la sécurité juridique, en suspendant les modalités d’exercice des droits ancestraux, toujours incertaines, qui découlent du processus d’interprétation judiciaire, et en disposant que ces droits ne pourront être exercés qu’en vertu des modalités énoncées par traité. Il a également pour objectif d’être complet, même s’il restera ouvert à des modifications afin de permettre aux parties de s’entendre sur une ou des questions qu’elles n’auraient pas considérées au moment de sa conclusion. L’entente de principe prévoit que les parties pourront le réexaminer périodiquement et le modifier pour tenir compte de l’évolution dans le temps de leurs rapports. C’est sur ce point que l’entente est véritablement novatrice puisqu’au lieu de prétendre régler et fixer, une fois pour toute, les droits et les obligations des parties, elle envisage un traité moins rigide qui permettra aux nations innues de bénéficier de toute modification ultérieure de la Constitution, ainsi que des conventions internationales pertinentes, ou encore d’une décision éventuelle d’un tribunal qui leur serait favorable (Saint-Hilaire, 2003 : 422-23). Plusieurs ont vu là un progrès notable par rapport à la politique traditionnelle du gouvernement fédéral d’extinction ou d’abandon des droits ancestraux ; l’espoir étant que la solution originale contenue dans cette entente devienne un nouveau point de référence à partir duquel cette question serait traitée dans d’autres processus de négociation, illustrant ainsi un des avantages de la stratégie « bottom-up ».

25 Mais cet optimisme s’est heurté aux réactions hostiles qu’ont suscitées l’annonce, puis la publication de l’entente de principe dans les populations non-autochtones des régions touchées par les négociations. Leur mobilisation s’est traduite par la formation d’associations militantes, par des prises de parole et des débats souvent virulents dans les médias locaux et nationaux, ainsi que par les protestations de certains élus. Le gouvernement a réagi à l’automne 2002 en nommant un ancien ministre comme émissaire spécial pour rencontrer les élites locales et les citoyens. Il mettait également sur pied une Commission parlementaire afin de « recevoir toute personne ou tout organisme intéressé à débattre de tous les aspects de l’entente de principe ». Cette Commission commença ses travaux en janvier 2003 et reçu un nombre important de mémoires déposés par une grande variété d’organismes : organisations autochtones, municipalités, conseils régionaux de développement, regroupements de chasseurs, de pêcheurs, de trappeurs et de pourvoyeurs, syndicats, partis politiques, représentants d’entreprises forestières et minières, universitaires et simples particuliers.

26 Premier constat d’ordre général : si pour les habitants des grands centres urbains, les Autochtones apparaissent comme un autre étranger et abstrait, avec lequel il existe très peu de rapports, dans une région comme la Côte Nord, les communautés autochtones apparaissent, certes, comme des communautés autres, mais avec lesquelles on co-existe sur un même territoire. Dans ce contexte, l’Autochtone apparaît à la fois étranger et proche. Dans le scénario optimiste, on pourrait croire que cette plus grande proximité engendre une meilleure compréhension mutuelle et que la discussion sur la reconnaissance du statut de nation et ses implications concrètes soit plus facile puisque ce débat rassemblerait des communautés moins éloignées les unes des autres sur des enjeux pratiques et d’intérêt commun.

27 La réalité est plutôt que cette proximité est le plus souvent une source de conflits potentiellement intenses. Des questions comme celles du partage des ressources, des droits de pêche ou de chasse, restent pour les Montréalais des questions abstraites dont ils perçoivent mal les implications lesquelles, du reste, ne les toucheront pas directement. Mais pour le résidant des Bergeronnes ou des Escoumins, elles ont des implications beaucoup plus réelles, et ce d’autant plus qu’elles s’insèrent dans un contexte socio-économique difficile, où l’on peut craindre que les avantages reçus par les uns n’impliquent des coûts pour les autres. La lutte pour la reconnaissance que représente la négociation d’un traité prend alors des allures de jeu à somme nulle, ce dont témoignent avec éloquence plusieurs mémoires[9] [9] Voir le mémoire de la Municipalité Les Bergeronnes, où,...
suite. En d’autres termes, parce que les rapports au niveau local sont souvent tendus et les zones de conflit potentiel sont importantes, on ne peut simplement présupposer qu’il serait plus facile de régler les questions fondamentales de reconnaissance en montant du bas vers le haut.

28 Mais ce qui frappe surtout à la lecture de ces mémoires, c’est la méconnaissance du statut distinct des premières nations, pourtant clairement confirmé par la Loi constitutionnelle de 1982. Si l’existence de droits autochtones reconnus par la Constitution est parfois mentionnée, les premières nations innues y apparaissent essentiellement comme des communautés de même statut que les collectivités locales non-autochtones avec lesquelles elles partagent le territoire[10] [10] Ces mémoires caractérisent généralement les communautés...
suite. Considérés dans cette perspective, les droits spécifiés dans l’entente de principe apparaissent comme des privilèges particuliers accordés par les gouvernements. Ils sont alors dénoncés comme injustes. En effet, nombre de mémoires récusent l’action des gouvernements comme assurant aux communautés autochtones des avantages compétitifs indus dans la lutte pour la survie et le développement économiques. D’où une revendication que l’on rencontre presque systématiquement : que les gouvernements traitent de façon équitable les communautés autochtones et non-autochtones, au lieu de privilégier les secondes aux dépens des premières[11] [11] Ainsi, la Municipalité Les Escoumins « considère, dans...
suite.

29 Cela semblera ironique ou même monstrueux étant donné la situation dramatique dans laquelle se trouvent la plupart des communautés autochtones, mais rappelons que des régions périphériques comme le Saguenay-Lac Saint-Jean et la Côte Nord connaissent une situation économique précaire, dont témoigne l’exode des jeunes pour les grands centres urbains et le niveau élevé de chômage. Les collectivités non autochtones de ces régions ont donc tendance à considérer tout bénéfice qui reviendrait aux autochtones dans la foulée des négociations comme créant une situation de « concurrence déloyale ».

30 En ce qui concerne le processus de négociation lui-même, les mémoires déposés par les autorités locales et régionales revendiquent tous la participation directe aux discussions. L’argument est ici que ces collectivités forment un intérêt spécifique qui devrait avoir ses propres représentants à la table de négociation. Les intérêts économiques, sociaux, politiques du centre et ceux de la périphérie sont ici représentés comme étant en conflit, et les négociateurs provinciaux sont décrits comme des représentants du centre parvenant à des accords avec les autochtones sur le dos des intérêts spécifiques de la périphérie[12] [12] Voir le mémoire de la Ville de Saguenay: «Il faut constater...
suite.

31 À l’inverse, les mémoires déposés par différentes communautés et regroupements autochtones insistent systématiquement sur le statut de nation qui les distingue fondamentalement des communautés non autochtones avoisinantes. Permettre à des représentants des intérêts locaux et régionaux de participer directement aux négociations modifierait radicalement leur caractère « nation à nation », « gouvernement à gouvernement ». Cela altérerait également et de façon significative le rapport de force à la table des négociations en faveur de la majorité non autochtone, posant ainsi de graves problèmes de justice tout en alourdissant le processus[13] [13] Voir le mémoire de l’Assemblée des Premières Nations...
suite. Acquiescer à ces revendications serait pour les gouvernements abdiquer les responsabilités particulières que les Cours leur ont reconnues vis-à-vis des autochtones (i.e. la responsabilité fiduciaire de la Couronne ainsi que son obligation à négocier de « bonne foi »)[14] [14] Voir le mémoire du Conseil de la nation atikamekw dans...
suite.

32 La solution finalement adoptée par le gouvernement provincial pour donner en partie satisfaction aux intérêts régionaux a été de nommer un représentant des régions : membre de l’équipe des négociateurs provinciaux, sa tâche est d’agir comme relais entre les citoyens non-autochtones des régions concernées et le gouvernement. Des structures consultatives ont été également mises en place dans les deux régions impliquées à la fois pour améliorer l’information des citoyens et leur permettre de faire valoir leurs vues et leurs intérêts. Les communautés innues ont accepté à reculons cette solution de compromis, craignant que l’équité et l’efficacité du processus en souffrent (Charest, 2003 : 6). En l’état, il est difficile d’évaluer l’impact de ces modifications puisque les négociations sont restées virtuellement au point mort depuis la ratification de l’entente de principe. Plusieurs facteurs sont en cause, mais il est clair que la résistance des populations locales à l’entente ainsi que la détérioration sur le terrain des rapports entre autochtones et non-autochtones y joue pour beaucoup[15] [15] Voir le premier rapport du délégué des régions M.  Benoit...
suite.

33 Cette lecture des mémoires déposés à la Commission illustre bien certaines limites du processus d’établissement de traité comme politique de reconnaissance. Tout d’abord, il faut voir que ce que j’appellerai la nature « mixte » des traités encourage une certaine confusion sur l’identité politique collective des Autochtones et leur relation à d’autres acteurs. D’un côté, des questions spécifiques, telles que les limites territoriales, les arrangements fiscaux, les dispositions relatives aux opérations commerciales, affectent directement les intérêts des collectivités non autochtones avoisinantes. Pour ces dernières, la première nation impliquée apparaît dans cette perspective comme une communauté « comme les autres », négociant des droits et privilèges particuliers sur des questions qui les intéressent également. De l’autre côté, des questions fondamentales comme celles de la citoyenneté, ou de la souveraineté, évoquent une nation dont le seul interlocuteur légitime ne peut être qu’une autre nation. En d’autres termes, la nature mixte des traités implique que le groupe autochtone intéressé apparaît simultanément comme une communauté locale et comme une nation, ce qui rend plus difficile l’aménagement de mécanismes de discussion et de consultation mutuellement acceptables.

34 L’absence de consensus sur les questions fondamentales relatives à la nature de la relation entre les nations autochtones et l’État canadien rend cette situation encore plus délicate. Le débat public sur les principes généraux, que l’on espérait contourner en reconnaissant le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale comme l’un des droits existants reconnus par la Constitution, refait surface à l’occasion de la négociation de traités. Ce retour du refoulé a des conséquences négatives, notamment le danger très réel de « contamination » entre les principes fondamentaux et les questions plus particulières en jeu dans tout traité.

35 Des problèmes de coexistence peuvent être résolus localement beaucoup plus facilement si un consensus minimal a été atteint sur les questions de principe. Par exemple, résoudre les désaccords sur les droits de chasse ou de pêche requiert une compréhension de base commune du statut distinct des peuples autochtones. Traiter de front les deux types de question, c’est courir le risque que le problème de savoir qui aura le droit de chasser à tel endroit et à tel moment « contamine » la discussion portant sur le principe même de la reconnaissance des peuples autochtones en tant que nations égales. On arrive alors au résultat inverse de ce qui était recherché, soit le renforcement de l’opposition populaire au processus de reconnaissance.

36 Cela devrait nous conduire à considérer à nouveaux frais la possibilité de relancer le débat public aux niveaux provincial et fédéral afin de mieux arrimer le processus de négociation de traités à un accord concernant tant le choix stratégique qu’il représente que les principes plus généraux sur lesquels il repose. Cet accord intéresse la communauté politique canadienne tout entière et c’est à ce niveau que le débat public, nécessaire pour lui assurer une véritable légitimité, doit se tenir. Mais ceci implique que l’on repose au niveau fédéral la difficile question d’une réelle démocratisation du processus de discussion politique et constitutionnelle des questions autochtones (Dupuis, 2001).

Conditions pour un débat démocratique réussi

37 Quelles sont les conditions qui pourraient favoriser le développement sur le terrain d’un véritable « multilogue » – pour reprendre l’expression de Tully – permettant de renforcer la légitimité démocratique des traités sans sacrifier la justice et l’intégrité du processus de négociation? De façon ici nécessairement programmatique, j’aimerais mettre en évidence trois de ces conditions qui m’apparaissent particulièrement importantes.

38 (1) La première condition est que ce multilogue se tienne à l’intérieur du cadre juridique dessiné par la Constitution. Ce cadre inclut non seulement le texte constitutionnel lui-même, mais également les principaux jugements que les Cours, notamment la Cour suprême, ont rédigés depuis les années 1970 et dont l’importance ne peut être sous-estimée[16] [16] Pour une analyse, voir Macklem, 2001. ...
suite. La principale difficulté reste la méconnaissance de ce cadre par la population majoritaire. Il y a ici un devoir d’éducation que les gouvernements n’ont pas suffisamment pris au sérieux et qu’ils doivent honorer. Cela ne signifie pas qu’il faille considérer la Constitution et les jugements des tribunaux comme autant de textes sacrés, par définition non contestables. Il s’agit plutôt de les considérer comme des points de repère fondamentaux qui structurent la discussion, et qu’il faut d’abord connaître avant de prétendre les critiquer ou les modifier.

39 (2) La seconde condition est que la structure du multilogue doit respecter la façon dont chacune des parties se conçoit et entend se présenter aux autres. Cette exigence découle de la notion même de respect mutuel que nous manifestons, pour reprendre les termes de John Rawls, « par notre effort pour comprendre la situation des autres de leur point de vue, dans la perspective de leur conception du bien, et par le fait que nous sommes prêts à justifier nos actes quand les intérêts des autres sont matériellement en jeu » (Rawls, 1987 : 379).

40 Il y a ici une double difficulté. D’une part, les premières nations doivent accepter que les collectivités non autochtones puissent avoir des préoccupations légitimes et se résoudre à considérer celles-ci comme des interlocuteurs avec lesquels elles se doivent de reprendre le dialogue. Ne s’adresser à ces collectivités que par l’intermédiaire, soit des gouvernements provincial et fédéral, soit des Cours, s’avère à long terme contre-productif car il ne permet pas de surmonter l’ignorance et la méfiance mutuelles et il déresponsabilise les citoyens non autochtones et leurs représentants locaux et régionaux. Mais, d’autre part, les communautés autochtones n’accepteront de participer à un tel processus de discussion que s’il est clair que cette participation n’implique pas l’abandon de leur statut distinct de nation, lequel est au centre du processus de reconnaissance. Pour surmonter cette réticence, il faudrait sans doute penser ces discussions comme restant en marge des négociations officielles tout en aménageant des points de passage entre les deux processus. Il faudrait également favoriser des mécanismes qui encouragent les participants à mettre en œuvre dans la discussion elle-même le principe de respect mutuel : les Autochtones ne devraient pas avoir à accepter, et du reste n’accepteront pas, de subir le déploiement de tout argumentaire explicitement raciste et/ou niant radicalement leur existence et leur dignité. Il n’est pas nécessaire pour cela de censurer ou de filtrer d’emblée les propos des uns et des autres, mais plutôt de constituer des forums publics communs qui favorisent la prise en compte réciproque des points de vue impliqués. L’espoir est alors que de telles expériences permettent le développement chez chacun de ce qu’Hannah Arendt, suivant Kant, a qualifié de « mentalité élargie »[17] [17] « Le penser critique n’est possible que là où...
suite.

41 On peut concevoir au moins deux types de « minipublics » au niveau régional. Premièrement, des minipublics ou forums de citoyens ayant une visée essentiellement éducative, c’est-à-dire ayant pour but d’amener les différents participants à discuter ensemble de questions de principe portant sur la place des Autochtones au Canada et au Québec, sur leur statut spécifique et sur leurs droits, afin d’améliorer la qualité de l’opinion publique régionale sur ces questions (par qualité, j’entends : niveau d’information, de sensibilité aux réalités autres, etc.). Deuxièmement, il serait également important de constituer des minipublics ayant pour objectif plus spécifique la discussion des problèmes de voisinage[18] [18] Les questions de voisinage ont fait, du reste, l’objet...
suite entre communautés autochtones et non autochtones et les questions liées au développement économique régional. Le rôle de ce second type de forum serait de permettre aux communautés de mieux comprendre leurs besoins réciproques et de rechercher ensemble des solutions de compromis dont les gouvernements pourraient s’inspirer. L’idée générale de tels forums est qu’ils permettent aux différentes parties de se rencontrer et de discuter de questions communes dans des conditions plus favorables que celles qui prévalent dans ce que j’appellerai l’espace « grand public » caractérisé, notamment, par de fortes inégalités d’accès aux médias et par une grande pauvreté et partialité de l’information[19] [19] Pour une réflexion qui distingue de façon très claire...
suite. Cela ne veut pas dire qu’il faut abandonner cet espace « grand public » aux démagogues et à la raison plébiscitaire[20] [20] Voir sur ce point Chambers 2004. Dans cet article, Chambers...
suite. Mais on peut espérer qu’au niveau régional, dans la mesure où le travail de tels minipublics est répercuté de façon adéquate par les médias locaux, l’organisation de tels forums puisse avoir un impact réel sur le ton du débat public plus large.

42 (3) La troisième condition est d’éviter tout dispositif formel de consultation qui se réduise à l’opposition sans médiation de la majorité à la minorité. Cela veut dire renoncer à des mécanismes reposant directement sur le comptage des voix. Ainsi, l’utilisation de référendums, parfois réclamée par les populations régionales, doit être évitée car elle ne servirait, en l’espèce, qu’à permettre à la majorité d’habiller d’un voile de justice démocratique ce qui ne serait, dans les faits, qu’une démonstration de sa force. De façon générale, l’organisation d’un référendum ou d’un plébiscite peut être un moyen légitime de mobiliser et de donner un poids réel aux citoyens ordinaires, mais à la condition qu’il s’inscrive dans une stratégie plus large d’information et d’échange de raisons permettant d’espérer que la volonté démocratique manifestée par le vote repose sur une véritable délibération publique prenant en compte l’ensemble des points de vue pertinents. Il vaut mieux éviter ce type de procédure si les risques sont trop grands qu’elle vienne tout simplement court-circuiter la délibération publique, polariser davantage l’opinion et renvoyer dos-à-dos la majorité et la minorité.

Conclusion

43 Le processus d’établissement de traités, considéré comme politique de la reconnaissance, offre un premier bilan contrasté. Il a l’avantage de permettre la mise en œuvre du processus de reconnaissance à travers des procédures de négociation qui respectent, au moins formellement, le rapport d’égalité de statut que revendiquent les peuples autochtones. Il permet également de négocier les implications de cette reconnaissance à un niveau où la prise en compte de la spécificité des premières nations concernées devient possible. Cela dit, la voie des traités pose également de nombreux problèmes qui apparaissent plus clairement lorsque les négociations portent sur des territoires où co-existent autochtones et non-autochtones. C’est dans ce contexte qu’apparaît toute la fragilité d’un processus qui ne repose pas sur des choix et des principes fondamentaux ayant fait l’objet d’un débat public étendu, encore moins d’un consensus. Bien que la reprise d’un tel débat ne soit pas sans risque et doit être mûrement réfléchie, il est clair que la stratégie « bottom up » privilégiée ces dernières années ne suffit pas. Ce qu’il faut penser, c’est la complémentarité et l’articulation des négociations et du débat public tant sur le terrain qu’au niveau provincial et fédéral.

Bibliographie

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Notes

[ 1] Courriel : leydet. d dominique@uqam. ca

[ 2] Le terme « politique de la reconnaissance », tel qu’employé dans ce texte, se réfère de façon générale à cette expression telle qu’utilisée par des auteurs contemporains comme Charles Taylor (1994), James Tully (2000 b) et Will Kymlicka (1989 ; 1995). L’idée est que la légitimité des institutions démocratiques dépend pour une part non négligeable de leur capacité à reconnaître publiquement, dans leur spécificité, les différentes communautés qui composent l’ensemble politique. La reconnaissance de cette spécificité est considérée comme un bien social premier (au sens de J. Rawls) parce qu’elle est un élément important du respect de soi des individus qui les composent.

[ 3] Sur le débat reconnaissance identitaire vs. redistribution, voir Fraser et Honneth, 2003 ainsi que Tully, 2000b. Contre ceux qui considèrent que l’intérêt pour les questions liées la reconnaissance des spécificités culturelles a mené la philosophie politique contemporaine à trop délaisser les questions de justice distributive, Tully tente de montrer – avec raison – que les deux questions sont intimement liées. Sur le débat Fraser / Honneth, voir, notamment, Zurm, 2005 et Leydet et Pourtois, 2005.

[ 4] Étant donnée la structure fédérale du Canada, la Couronne désigne le gouvernement fédéral et mais aussi le ou les gouvernements provinciaux dont le territoire est touché par des revendications autochtones.

[ 5] La question autochtone n’a pas été une cause significative des résultats négatifs de ce référendum (sauf peut-être dans certaines provinces de l’Ouest). Pour une analyse de la campagne référendaire et de ses résultats, voir, entre autres : Johnston, Blais et al., 1996 ; Cook, 1994 et Russell, 2004.

[ 6] Le terme « autochtones » réfère à trois catégories distinctes : les membres des premières nations, les Inuits et les Métis. Au recensement de 2001, 976 305 Canadiens ont déclaré avoir une identité autochtone, soit un peu plus de 3% de la population totale du Canada. Environ les deux tiers de ce nombre se déclarent membres d’une première nation. On compte plus de 630 premières nations au Canada.

[ 7] Les droits aborigènes sont reconnus et affirmés dans la Loi constitutionnelle de 1982 sans toutefois faire l’objet d’une définition ou d’une énumération. La protection constitutionnelle qui leur est accordée empêche les gouvernements (fédéral ou provinciaux), les entreprises privées ou les particuliers de les enfreindre. Mais la portée de ces droits, les circonstances dans lesquelles une « interférence » peut être considérée légale sont des questions complexes que les tribunaux n’ont pas entièrement clarifiées. C’est cette incertitude juridique créée par la reconnaissance constitutionnelle de droits non encore définis que les gouvernements cherchent à éliminer par le truchement de négociations. L’objectif est que de ces négociations conduisent les peuples autochtones à abandonner leurs droits aborigènes essentiellement non définis en échange de droits définis issus des traités.

[ 8] La nation innue (anciennement désignée sous le nom de Montagnais) compte environ 15 000 membres vivant principalement dans neuf communautés : sept d’entre elles sont réparties sur la côte nord du Saint-Laurent, de Tadoussac jusqu’à la frontière du Labrador. Les deux autres sont situées respectivement sur le bord du Lac Saint-Jean et tout au nord, à la frontière du Labrador. Pour un bref historique de ces négociations, voir Charest, 2003.

[ 9] Voir le mémoire de la Municipalité Les Bergeronnes, où, après avoir insisté sur la concurrence économique qui existe entre la communauté innue d’Essipit et les municipalités de la Haute-Côte-Nord, on demande « qu’une nouvelle négociation lui permette de devenir un joueur économique à compétences et à moyens égaux face à Essipit de façon à éviter de faire les frais d’une correction historique partisane, dans le sens d’inégale ».

[ 10] Ces mémoires caractérisent généralement les communautés innues comme des « voisins », c’est-à-dire comme des communautés de statut équivalent.

[ 11] Ainsi, la Municipalité Les Escoumins « considère, dans un souci d’équité pour sa population que les deux communautés, compte tenu de leur contiguïté, doivent être munies des mêmes leviers de développement économique tant au niveau des redevances que de la fiscalité et qu’un mécanisme soit mis en place pour rétablir l’équilibre ». Voir aussi le mémoire de la Ville de Roberval.

[ 12] Voir le mémoire de la Ville de Saguenay: «Il faut constater que […] [la négociation] des Montagnais s’inscrit au sein de régions […] majoritairement peuplées de citoyens autres qu’améridiens. Je comprends mal, dans ce contexte et en démocratie, comment on a pu oublier pendant vingt ans, qu’il y avait là une quatrième partie à la négociation. […] Ainsi, le gouvernement, avec l’accord tacite du Parlement, a négocié vingt ans comme s’il nous représentait et sans jamais se sentir, en cours de route, l’obligation de nous reconnaître comme partie » (Mémoire de la Ville de Saguenay, 2003 : 8). Voir aussi les mémoires des municipalités Les Escoumins et de Havre-Saint-Pierre.

[ 13] Voir le mémoire de l’Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador : « Nous nous inquiétons sérieusement de la tentation que le gouvernement aurait, pour satisfaire un électorat réfractaire aux Autochtones et à l’expression légitime de leurs droits […], de proposer l’inclusion de représentants des populations non-autochtones des régions visées par les ententes, afin qu’elles participent directement au processus des négociations. Une proposition semblable dénaturerait le processus même des négociations. Les représentants autochtones à la table des négociations sont investis de la légitimité nécessaire pour négocier au nom de la Nation ou des regroupements de communautés concernées. […]. Les représentants du Québec sont légitimés par rapport à la population du Québec dans son ensemble, par le biais de l’Assemblée nationale. Ni l’une ni l’autre des parties ne devraient s’attendre à voir apparaître des tierces parties ou des représentants de groupes de pression à la table » (2003 :10). Voir également le mémoire d’Innu Takuian Uashat mak Mani-Utenam (2003 :11) ou celui de la nation Innu Matimekush-Lac-John (2003 : 9-10).

[ 14] Voir le mémoire du Conseil de la nation atikamekw dans lequel, d’une part, la « nouvelle réalité » que crée la négociation dans des régions où des non-autochtones sont établis est reconnue, mais où, d’autre part, la nécessité pour les gouvernements de respecter le principe de la négociation « de nation à nation » est clairement réaffirmée. Le mémoire signale également que le non-respect de ce principe reviendrait à une abdication par les gouvernements des responsabilités que la Constitution reconnaît à la Couronne à l’égard des Autochtones (Mémoire du Conseil de la nation atikamekw, 2003 : 18-20).

[ 15] Voir le premier rapport du délégué des régions M. Benoit Bouchard déposé le 14 janvier 2005. L’entente de principe elle-même ne fut ratifiée qu’en 2004 par les gouvernements. Cette ratification fut suivie d’une longue période de léthargie, suite, notamment, à la démission des trois principaux négociateurs. Un nouveau négociateur en chef pour le gouvernement du Québec a été nommé en février 2006 et un nouveau représentant des régions en février 2007.

[ 16] Pour une analyse, voir Macklem, 2001.

[ 17] « Le penser critique n’est possible que là où les points de vue de tous les autres sont ouverts à l’examen. C’est pourquoi le penser critique, qui est pourtant une affaire solitaire, ne se coupe pas de ‘tous les autres’. Il poursuit assurément son chemin dans l’isolement, mais, par la force de l’imagination, il rend les autres présents et se meut ainsi dans un espace public potentiel, ouvert à tous les points de vue ; […]. Penser avec une mentalité élargie veut dire qu’on exerce son imagination à aller en visite. » (Arendt, 2003, p.72). Pour une conception de la délibération publique qui se réfère explicitement à Arendt, voir Benhabib, 1996. Selon Benhabib, le processus de discussion publique lui-même, en mettant les participants en présence de positions et de points de vue différents, en les engageant à tenter de se convaincre les uns les autres, conduit les participants à développer une mentalité élargie. Celle-ci leur permet de reconsidérer d’un point de vue critique la question discutée et l’ensemble des positions défendues, y compris la leur.

[ 18] Les questions de voisinage ont fait, du reste, l’objet de consultations importantes menées par le gouvernement au niveau régional dans le cadre des discussions autour de l’entente de principe avec les Innus.

[ 19] Pour une réflexion qui distingue de façon très claire et très utile les différents types possibles de minipublics, voir Fung, 2003 ; voir également Parkinson, 2006.

[ 20] Voir sur ce point Chambers 2004. Dans cet article, Chambers insiste sur l’importance de ne pas délaisser entièrement la réflexion sur le type de débat public qui peut avoir lieu dans l’espace « grand public », même si celui-ci est beaucoup plus vulnérable à la manipulation des passions les moins généreuses de la population. La théorie de la délibération publique ne doit pas s’intéresser uniquement à ces sortes d’aires délibératives protégées que sont les forums citoyens, mais aussi au « bon » usage qui peut être fait de la rhétorique dans l’espace public. Elle pense ici au rôle des discours d’un Nelson Mandela pendant le processus de transition à la démocratie en Afrique du Sud.

Résumé

L’objectif de cet article est de proposer quelques éléments d’évaluation du processus canadien d’établissement de traités comme politique de la reconnaissance. Dans la première section, j’explique les raisons pour lesquelles le gouvernement fédéral et les grandes associations autochtones ont considéré la négociation de traités comme la principale voie pouvant mener à une entente sur l’autonomie gouvernementale des premières nations. Dans la seconde section, je m’intéresse aux négociations en cours entre le gouvernement fédéral, le gouvernement du Québec et les nations innues afin de mettre en évidence certaines limites de cette politique. Dans la dernière section, je propose trois conditions que devrait satisfaire tout processus de négociation pour permettre le développement sur le terrain d’un véritable « multilogue » préservant la justice et assurant une plus grande légitimité de ses résultats.

PLAN DE L'ARTICLE

• Reconnaissance des peuples autochtones et traités
• Un cas spécifique : l’entente de principe avec les premières nations innues
• Conditions pour un débat démocratique réussi
• Conclusion

Dominique Leydet « Autochtones et non-autochtones dans la négociation de nouveaux traités : enjeux et problèmes d'une politique de la reconnaissance », Négociations 2/2007 (n° 8), p. 55-71.
URL : www.cairn.info/revue-negociations-2007-2-page-55.htm.
DOI : 10.3917/neg.008.0055.