Vous consultezLes propositions du European Shadow Financial Regulatory Committee sur l’Action corrective précoce en Europe

AuteurLaurence Scialom[*][*] Université Paris X Nanterre, EconomiX umr 7166 cnrs, 200...
suite du même auteur

Le European Shadow Financial Regulatory Committee (esfrc) a été créé à Bruxelles en 1998. Inspiré de l’exemple américain d’un tel comité fantôme et de l’influence de celui-ci sur la politique prudentielle américaine, le esfrc émet deux fois par an de courts rapports sur des questions relatives à la politique prudentielle européenne[1][1] Toutes les recommandations du esfrc sont téléchargeables...
suite. Ce Comité fantôme est constitué d’académiques et d’experts indépendants qui suivent les évolutions dans le domaine de la supervision et de la réglementation des banques et des marchés financiers. À partir d’une analyse critique de celles-ci et en s’appuyant sur des travaux de recherche récents, ils émettent des recommandations. Ces avis ne doivent pas être purement académiques. L’applicabilité des recommandations est centrale et indispensable à l’objectif du Comité de constituer un pont entre les académiques, les praticiens et décideurs politiques sur ces questions[2][2] Pour une présentation détaillée du esfrc, de ses missions...
suite.

L’action corrective précoce : une proposition récurrente du esfrc

2 Dès son premier communiqué publié en juin 1998, le Comité recommandait une politique « d’interventions et de restructurations structurées précoces » reprenant la terminologie de Benston et Kaufman[3][3] Benston et Kaufman proposèrent, dès 1988, un dispositif...
suite dont la proposition académique adoptée par le us Shadow Financial Regulatory Committee (ussfrc) a inspiré, dans une version édulcorée, le fdic Improvement Act (fdicia) de 1991. Le pouvoir d’influence du ussfrc sur la politique prudentielle américaine est en effet incontestable. La politique d’actions correctives précoces qui, avec le principe de résolution à moindre coût, constituent les deux piliers du fdicia, trouve son origine dans l’analyse de la crise des banques et des caisses d’épargne américaines et dans la proposition de réforme formulée par Benston et Kaufman pour contrer l’attentisme des régulateurs et limiter l’aléa moral des banques. Les options retenues aux États-Unis en réponse au diagnostic des ressorts de cette crise bancaire[4][4] Plus de 2 900 banques et caisses d’épargne fédéralement...
suite revêtent un intérêt qui va au-delà du cas américain, car cette crise bancaire est d’une certaine manière un archétype. Elle a en effet combiné des facteurs de fragilisation des bilans bancaires souvent présents dans les crises bancaires majeures dans la période récente : choc de taux d’intérêt, rôle déstabilisant des prix d’actifs, choc d’offre sur des structures bancaires déjà fragilisées et attentisme pernicieux du régulateur.

3 Le dernier communiqué du esfrc, en date du 20 novembre 2006 intitulé « Basel II and the Scope for Prompt Corrective Action in Europe », réitère sa proposition d’instaurer dans l’Union européenne une politique d’actions correctives précoces en se référant explicitement à l’exemple américain. Les propositions sont plus précises quant à leurs modalités de mise en œuvre que lors du premier communiqué (1998). Par contre, probablement en raison de contraintes strictes sur le format de ses rapports qui doivent restés inférieurs à six pages, les arguments justifiant cette proposition sont beaucoup plus laconiques que lors de son premier communiqué. Les justifications avancées étaient alors les suivantes : ce dispositif garantit la précocité de l’intervention, réduit les opportunités et les incitations des actionnaires et des dirigeants des banques à s’engager dans des « paris pour la résurrection », et surtout combat les pratiques d’indulgence du superviseur et donc limite le problème d’incohérence temporelle qui mine l’action des régulateurs et qui accroît le coût final des crises bancaires. Dans son dernier rapport, le esfrc insiste sur une autre justification liée à la mise en place de Bâle 2. En effet, il souligne que les études d’impact quantitatif menées par le Comité de Bâle ont montré une forte différenciation entre les banques quant à leur capacité à réduire le capital réglementaire exigé. De nombreuses banques utilisant l’approche basée sur les ratings internes pour déterminer leurs exigences en capital réglementaire pourront réduire celles-ci. Dans certains cas, cette réduction pourra atteindre 25 %. Une telle contraction du capital exigé pouvant fragiliser les banques en cas de chocs et accroître la probabilité de crise bancaire, la mise en application de Bâle 2 en Europe ou crd (Capital Requirements Directive) nécessite, selon le esfrc, des dispositions de sauvegardes additionnelles[5][5] On peut néanmoins noter (comme l’ont fait les deux rapporteurs...
suite. Les règles d’actions correctives précoces sont présentées comme répondant à ce besoin d’un cadre institutionnel pour traiter de la dégradation possible de la situation de solvabilité des banques. Le Comité propose d’utiliser comme indicateur de détection des banques à problèmes et donc comme déclencheur des mesures correctives précoces des ratios ne dépendant pas des pondérations de risque de Bâle 2. Une première option consisterait à utiliser les ratios de leviers simples (fonds propres sur actifs non pondérés), une alternative serait d’utiliser les pondérations de risque standardisées dans Bâle 2, c’est-à-dire basées sur les évaluations des emprunteurs par les agences de ratings. Les mesures du risque sous-jacentes sont donc plutôt frustes – en particulier pour la première option – et très largement backward looking. Ces caractéristiques les rendent vulnérables à la critique au regard de la sophistication des méthodes d’évaluation des risques. Pourtant, cette démarche d’adoption de seuils déclencheurs assez rudimentaires prévaut également dans les différents pays qui se sont déjà engagés dans ce type de politique prudentielle[6][6] Exemples (liste non exhaustive) : le Japon, la Corée,...
suite. Plusieurs arguments peuvent être mobilisés pour justifier l’adoption de seuil déclencheurs non pondérés par les risques. Tout d’abord, des études empiriques, notamment celle d’Estrella, Park et Peristiani [2000] sur données américaines durant la période au cours de laquelle s’est développée la crise des banques et des caisses d’épargne aux États-Unis, soulignent que si les ratios pondérés par les risques sont des prédicteurs de faillite plus efficaces sur des horizons temporels longs, ils sont dominés par des ratios plus frustes sur des horizons courts de moins de deux ans. Si l’on ajoute à ce constat empirique l’argument selon lequel ces ratios frustes sont beaucoup moins coûteux à calculer, le trade-off entre le coût pour le régulateur et l’efficacité prédictive peut ne pas être en faveur des mesures les plus complexes des ratios de capitalisation comme seuils déclencheurs des mesures de supervision renforcée, voire de coercition. Estrella, Park et Peristiani avançaient l’argument suivant : le dynamisme du système financier et sa capacité à créer de manière continue de nouveaux produits et de nouvelles techniques fait que tout système pondéré par les risques peut rapidement devenir obsolète de nouveaux instruments financiers permettant d’économiser du capital réglementaire. Ce faisant, ils soulignaient que l’arbitrage sur le capital réglementaire, quand les exigences en capital sont basées sur les risques, pouvaient produire des effets économiques nuisibles. L’argument n’a pas vieilli : c’est précisément celui avancé par le esfrc en 2006 pour justifier une politique d’acp basée sur des ratios déclencheurs considérés comme frustes. Par ailleurs, si l’on admet que toute valorisation comptable est par essence conventionnelle, il faut reconnaître que la valorisation de marché se conforme également à des conventions de marché qui, à certaines périodes, peuvent alimenter des survalorisations d’actifs et ainsi dissimuler des fragilités financières qui ne se révéleront que lors du retournement des prix d’actifs. Ce faisant, des seuils déclencheurs même frustes peuvent être performants, s’ils agissent ex ante comme élément disciplinant les comportements de prise de risque des banques. Un problème demeure néanmoins ; ces indicateurs reposant sur des valeurs comptables souffrent d’être aisément manipulables par les banques et/ou les superviseurs.

La cohérence de cette proposition

4 Les partisans d’une politique d’actions correctives précoces mettent en avant sa cohérence économique interne. Ce type de dispositif prudentiel assure une convergence des incitations entre régulateurs et communauté bancaire. Le fdicia qui sert de référence aux préconisations du esfrc est structuré autour de deux piliers essentiels : l’action corrective précoce sur laquelle nous allons nous attarder et la résolution à moindre coût (least cost resolution). Ce second principe signifie que toute option de résolution d’une banque à problème orchestrée par l’assurance dépôts doit passer le « test du moindre coût ». Le coût de la méthode de résolution retenue doit donc être comparé au coût de liquidation de la banque. Il existe tout un éventail de méthodes de résolution envisageables : la réorganisation, la restructuration financière, la fusion acquisition, la création temporaire d’une bridge bank, etc. L’option retenue doit être celle qui minimise les coûts pour l’assurance-dépôts. Ce principe est généralement présenté comme accroissant la probabilité que les créditeurs non assurés assument des pertes en cas de faillite bancaire, ce qui crée des conditions favorables à l’exercice de la discipline de marché. En effet, bien que certaines méthodes de résolution comme la fusion-acquisition puissent, dans certains cas, ne pas pénaliser les créanciers non assurés, le simple fait que l’option de résolution retenue soit incertaine ex ante, et finalement déterminée par le test du moindre coût, crée un environnement favorable à la discipline de marché.

5 La politique d’actions correctives précoces constitue un cadre à l’action du superviseur qui contraint sa discrétion et donc sa propension à l’attentisme. Elle modifie l’arbitrage règle-discrétion sans pour autant sacrifier l’un à l’autre. Cette idée est confortée par un récent rapport du gao[7][7] Gao : Government Accountability Office des États-Unis. ...
suite (février 2007) qui évalue l’utilisation par les régulateurs des clauses d’actions correctives précoces[8][8] C’est-à-dire les deux nouvelles sections nos 38 et 39...
suite à travers notamment des études de cas. Ce rapport souligne que bien que le capital soit une mesure essentielle et acceptée de la santé financière des banques, c’est un indicateur retardé dont le déclin n’est enregistré qu’à partir du moment où la banque subit des dégradations substantielles de la qualité de ses actifs et de son management. D’ailleurs, tous les régulateurs interrogés pour l’élaboration de ce rapport ont convenu que par sa conception même l’acp n’est pas un instrument de détection précoce des institutions à problème. Dans tous les cas examinés dans ce rapport, les régulateurs ont pris des mesures préemptives en plus de l’acp pour traiter la dégradation de la situation financière des banques de l’échantillon. Les dix-huit institutions examinées apparaissaient soit antérieurement soit simultanément à la dégradation de leur position dans la catégorie « sous capitalisée » dans l’une des trois listes de surveillance du fdic (liste des institutions à problèmes, liste des cas de résolution et liste des faillites prévues)[9][9] Dans les deux tiers des cas étudiés, les banques soumises...
suite. L’acp est donc bien un dispositif qui fournit un cadre à l’action du régulateur laissant une place à la discrétion de son action. Les mesures préemptives sont bien discrétionnaires mais leur mise en œuvre effective qui contrecarre l’attentisme du régulateur est évidemment favorisée par l’existence même du dispositif d’acp. Celui-ci fournit donc des procédures structurées pour traiter des banques à problèmes et donne un objectif très clair à ce processus : « résoudre les problèmes des institutions de dépôts assurées au moindre coût à long terme pour le fonds d’assurance dépôts »[10][10] Citation tirée de la section 131 du fdicia intitulée « Prompt...
suite. Il s’agit par ailleurs d’une réponse institutionnelle au problème de capture du régulateur par les régulés. Or, ce problème s’accentue avec le degré de concentration du secteur régulé. La concentration croissante de l’industrie bancaire constitue donc un autre argument favorable à ce type de dispositif prudentiel.

6 En effet, l’acp repose sur l’adoption d’un ensemble de mesures qui font système.

7 1) La définition d’une règle de clôture à un niveau pré-défini faible mais positif de capitalisation de la banque, c’est-à-dire qu’en deçà d’un ratio critique de capital la fermeture de la banque devient impérative. Dans le cas américain, quand une institution atteint le seuil de sous-capitalisation critique définie comme un ratio de levier de 2 % (tiers 1 sur total des actifs inférieur ou égal à 2 %), elle est considérée comme insolvable et l’assurance dépôts a le pouvoir légal de la fermer dans les 90 jours.

8 2) La définition de tranches en matière d’adéquation de la capitalisation des banques et la classification de ces dernières selon leur ratio de capitalisation dans les tranches ainsi pré-définies. Aux États-Unis, cinq tranches de capitalisation ont été définies[11][11] Les banques bien capitalisées, correctement capitalisées,...
suite.

9 3) L’énumération d’actions correctives qui peuvent ou doivent être appliquées aux banques connaissant une dégradation de leur capitalisation, c’est-à-dire une rétrogradation de leur position dans la classification pré-établie. À chaque tranche de capitalisation sont associées des mesures discrétionnaires et des mesures obligatoires de rétorsion. Ce dispositif ne peut donc s’interpréter comme le passage d’une politique prudentielle gouvernée par discrétion à une politique soumise à une règle automatique. Cette modification du cadre de contrôle des banques est beaucoup plus subtile : les sanctions obligatoires agissent comme un soutien crédible qui doit renforcer plutôt qu’affaiblir les pouvoirs discrétionnaires du régulateur. En effet, les sanctions ne deviennent obligatoires que lorsque les sanctions discrétionnaires se sont révélées inopérantes au rétablissement de la capitalisation de la banque. L’influence ex ante du régulateur sur le comportement futur des banques est donc confortée par la connaissance ex ante des actions correctives précoces. Ce faisant, ce dispositif vise à atteindre deux objectifs essentiels : réduire le comportement d’aléa moral des banques et décourager l’attentisme du régulateur. Aux États-Unis, dès qu’une banque entre dans une tranche inférieure à bien capitalisée, elle s’expose à une supervision renforcée et à des actions de rétorsion du superviseur.

10 4) La spécification des raisons conduisant à la nomination d’un administrateur ou d’un liquidateur.

11 Le pouvoir légal de l’assurance dépôts américaine de fermer une banque dans les quatre-vingt-dix jours après qu’elle eut franchi le seuil de « sous-capitalisation critique » crédibilise l’ensemble du dispositif. Cette sanction ultime est indispensable à la cohérence globale de cette politique prudentielle. Or, dans la plupart des pays, la responsabilité administrative des autorités de supervision bancaire est limitée à la phase de réorganisation de la banque insolvable, tandis que la liquidation répond aux règles de la loi générale sur les faillites qui dépend du pouvoir judiciaire. Dans le cas américain, au contraire, l’assurance-dépôt a la responsabilité de tout le processus pouvant conduire à la liquidation de la banque.

Les modalités de mises en œuvre proposées par le esfrc

12 La gestion des crises bancaires dans l’Union européenne relève aujourd’hui d’une approche totalement ad hoc (Freixas [2003]) et peut être source de conflits d’intérêt entre pays d’origine et pays d’accueil quant au partage des pertes et quant à l’égalité de traitement entre les créditeurs. Partant de ce constat, le esfrc préconise l’adoption d’une Directive sur l’action corrective précoce qui créerait une prédictibilité des modalités de résolution des crises bancaires. Cette Directive intégrerait les seuils d’intervention des régulateurs et la règle de clôture et spécifierait les exigences et restrictions que les autorités de supervision imposeraient aux banques aux différents niveaux de capitalisation. Afin de renforcer les incitations des pays membres de l’Union à mettre en œuvre efficacement l’action corrective précoce et les procédures d’insolvabilité associées, le Comité propose que la licence unique pour les banques domestiques leur permettant d’étendre leurs activités hors du pays d’origine soit conditionnelle à l’existence de telles procédures. Il est précisé que les détails des règles d’action correctives seront largement déterminés par les pays individuels. Enfin, le esfrc souligne que le cadre légal national gouvernant les faillites bancaires devra être modifié. En effet, ce type de politique prudentielle n’est envisageable opérationnellement que si le cadre légal est compatible avec ses préconisations. En particulier, la politique de coercition graduée implique que la loi sur les faillites bancaires soit explicitement intégrée dans l’architecture prudentielle et soit conçue dans un continuum avec la politique prudentielle. Les banques ne doivent donc pas être soumises à la loi générale des faillites d’entreprises mais bénéficier d’un régime spécifique qui ne soit pas judiciaire et assure au régulateur l’intégralité des pouvoirs légaux sur l’éventail des mesures allant de la politique prudentielle routinière jusqu’à la liquidation et passant par toute la gradation des mesures de rétorsion. Cette délégation d’autorité au régulateur sur les questions de gestion des banques à problèmes est tout à fait cruciale car comme le note le esfrc dans son communiqué du 20 novembre 2006 : « Dans certains pays européens, les lois sur l’insolvabilité et des clauses constitutionnelles peuvent empêcher le superviseur de traiter une banque comme insolvable si ses fonds propres de base sont encore positifs[12][12] Sur ce point précis, on se référera utilement aux travaux...
suite. »

Les non-dits de cette proposition

13 L’exemption des banques des lois nationales gouvernant les faillites des sociétés et la création corrélative de régimes légaux spécifiques pour les banques à problèmes dans l’Union européenne nécessitera une modification de la Directive sur la réorganisation et la liquidation des établissements de crédit adoptée en avril 2001 et transposée en droit national en 2004. En effet, celle-ci vise à traiter de la dimension trans-frontière des réorganisations et des faillites bancaires dans l’Union européenne et ne constitue pas un cadre permissif à la mise en place d’une politique d’acp. Cette Directive n’ambitionne pas d’harmoniser les lois nationales traitant de l’insolvabilité des banques, son objectif est simplement d’allouer les pouvoirs en matière de résolution des faillites bancaires dans le cas de banques pan-européennes en se conformant au principe du passeport unique (Campbell [2003]). Ainsi, si une banque est en situation d’insolvabilité, la procédure de résolution et de faillite relève de la compétence du pays d’origine, en vertu du principe de reconnaissance mutuelle – celle-ci doit être reconnue et appliquée dans tous les États membres où la banque a des succursales ou des actifs. Les pays d’accueil n’ont aucun choix : ils doivent reconnaître et mettre en œuvre la procédure conformément à la loi du pays d’origine même si celle-ci diffère de leur loi nationale. Aucune procédure secondaire n’est autorisée.

14 Cette Directive ne se prononce pas sur la forme légale de résolution des faillites bancaires (administrative ou judiciaire) à privilégier au niveau national dans l’Union. Or, comme le rappelle le esfrc, l’action corrective précoce nécessite que le régulateur ait la maîtrise des mesures coercitives à tous les stades de dégradation de la capitalisation des banques y compris sur leur fermeture. Par ailleurs, cette Directive implique une différence de traitement des filiales et des succursales. Alors que les succursales ne sont pas traitées comme des entités légales indépendantes mais sont au contraire considérées comme faisant partie intégrante de la maison mère et, à ce titre, soumises aux procédures de résolution et de faillite du pays d’origine ; les filiales sont assujetties à la supervision et à la législation sur les faillites bancaires du pays où elles sont installées. Ces différences de traitement entre filiales et succursales créent un cadre prudentiel propice aux arbitrages de régulation prudentielle et à l’aléa moral d’équipe entre superviseurs nationaux.

15 Cette Directive ne constitue donc pas un cadre institutionnel adéquat pour la mise en œuvre d’une acp en Europe alors même que des groupes bancaires pan-européens porteurs d’externalités trans-frontières importantes se sont formés au cours des années 2000 (Schoenmaker et Osterloo [2005]). Jusqu’au début des années 2000, il y avait très peu de banques européennes de détail véritablement trans-frontières, Nordea constituant une exception notable. Les fusions trans-frontières dans la banque de détail ont commencé véritablement en 2004 avec l’opération Santander-Abbey National. Quelle que soit la structuration de ces groupes bancaires sous forme de filiales ou de succursales[13][13] En 2005, Nordea bank a annoncé qu’elle allait simplifier...
suite, les fonctions essentielles de gestion des risques, de gestion de trésorerie ou d’audit interne sont de plus en plus centralisées et mises en œuvre au niveau du groupe dans son ensemble. Devant de telles évolutions, il devient quasi impossible pour le pays hôte d’assurer la survie d’une filiale installée sur son territoire. Pour des raisons d’efficacité prudentielle, de tels groupes bancaires devraient donc voir la responsabilité du superviseur du pays d’origine renforcée, y compris sur les filiales ayant des licences séparées et devraient idéalement bénéficier d’une assurance dépôts elle-même européenne. L’inexistence d’un budget fédéral digne de ce nom entrave la mise en place de ce type de solution institutionnelle. En effet, une assurance dépôt fédérale doit être adossée sur un budget lui-même fédéral. L’exemple du fdic en 1991 montre en effet qu’un Fonds d’assurance dépôt peut, lui, même devenir insolvable. Dans ce cas, c’est le budget fédéral qui absorbe les pertes finales. Dans l’Union européenne, la prise en charge des pertes finales liée à une crise bancaire pan-européenne devrait faire l’objet de négociations improvisées ex post entre les pays impliqués. C’est pour tenter de pallier à de telles inefficiences que certains économistes explorent des mécanismes de partages des pertes établis ex ante (Goodhart et Schoenmaker [2006]).

16 Le communiqué du esfrc ne dit pas qui précisément aurait la charge de la mise en œuvre de l’acp.

Quelle autorité en charge de la mise en œuvre de l’acp dans l’Union européenne ?

17 Le texte évoque les superviseurs nationaux tout en se référant à l’exemple américain. Or, dans ce dernier cas, c’est l’assurance dépôts qui est dotée de pouvoirs légaux élargis. Les pouvoirs légaux du fdic sont en effet beaucoup plus étendus que ceux d’un fonds d’assurance dépôts « traditionnel ». Un fonds d’assurance dépôts à responsabilités étroites se doit d’assurer les petits déposants, de fixer et collecter les primes d’assurance, d’indemniser rapidement les déposants en minimisant les perturbations économiques inhérentes aux faillites bancaires, d’informer le public sur son rôle et d’analyser l’information qui lui est communiquée par le superviseur. Un élargissement des responsabilités du fonds d’assurance dépôts peut être justifié par sa prise en charge d’une partie des coûts des défaillances bancaires et par la reconnaissance de son implication dans la résolution des problèmes bancaires via une politique d’actions correctives précoces. Ce renforcement des pouvoirs du Fonds d’assurance dépôts est une option possible pour organiser ce continuum entre politique prudentielle et résolution des faillites bancaires mais ce n’est pas la seule. Un autre dispositif institutionnel peut mettre le régulateur au cœur du dispositif.

Les réformes requises de l’assurance dépôts en Europe

18 Les deux options sont envisageables, mais celle qui investit l’assurance dépôts de pouvoirs juridiques élargis requiert une condition préalable : le Fonds d’assurance dépôts doit être une agence publique. En effet, une telle structure prudentielle exige un partage très extensif de l’information sur les banques individuelles entre le superviseur et l’assureur. Or, cette divulgation de l’information du superviseur au Fonds d’assurance dépôts est problématique si ce dernier est contrôlé et géré par un club de banques de la place. Des questions d’équité concurrentielle et de confidentialité entravent alors les flux d’information requis pour que les actions correctives précoces soient efficaces. Le superviseur en divulguant des données relatives à une banque en difficulté accorderait un avantage concurrentiel indu aux banques membres du Conseil des directeurs du Fonds d’assurance dépôts. Cela signifie donc que l’option d’une politique d’acp mise en œuvre sous les auspices de l’assurance dépôts a des implications institutionnelles sur la structuration de celle-ci. Or, la Directive sur l’assurance dépôts de 1994 propose une harmonisation a minima des dispositifs d’assurance dépôts nationaux en rendant la participation des banques obligatoire, en fixant une garantie minimale des dépôts par individu et non par compte à 20 000 euros mais sans imposer d’exigence particulière quant au financement ex ante ou ex post du Fonds d’assurance, quant à son administration privée ou publique ou quant à la pondération des primes par les risques. Ce faisant, les choix nationaux sont très divers (Garcia et Nieto [2005], Eisenbeis et Kaufman [2006]). L’assurance dépôts peut être gérée de manière privée ou publique. Dans ce dernier cas, l’administration publique peut relever de la banque centrale, d’un superviseur séparé ou d’une agence d’assurance dépôts indépendante. Cette diversité de configuration existe effectivement dans l’Union européenne. En particulier, dans quatre pays c’est un club de banquiers qui administre le Fonds d’assurance dépôts, ce qui est rédhibitoire à l’implication de celui-ci dans une politique de coercition graduée.

Le traitement différencié problématique des filiales et des succursales

19 Par ailleurs, compte tenu du traitement particulier des filiales, la diversité des montants de dépôts couverts constitue une autre entrave à la mise en place d’une politique d’actions correctives précoces, dans le cas de groupes bancaires pan-européens. En effet, le seuil minimal de couverture est défini par la Directive, mais aucun plafond de couverture n’est spécifié. Ce faisant, de nombreux pays membres ont adopté un seuil de couverture beaucoup plus généreux que le minimum imposé, ce qui évidemment constitue un facteur attractif à l’implantation de filiales de banques ayant leur siège dans d’autres pays de l’Union mais également une source de conflit potentiel entre les pays d’origine et les pays d’accueil en cas de faillite de telle filiale. Dans ce type de configuration, l’assurance dépôts du pays hôte (de manière ultime ses contribuables) est responsable de la garantie des dépôts de la filiale d’une banque étrangère installée sur son territoire mais c’est le pays d’origine qui supervise le groupe bancaire sur une base consolidée. Si le groupe bancaire pan-européen effectue ses opérations trans-frontières via des succursales et non de filiales (cf. le cas Nordea Bank), l’assurance dépôts du pays d’origine (et in fine ses contribuables) doit dans ce cas couvrir tous les dépôts, y compris les dépôts de non-résidents. Il est alors légitime de s’interroger sur l’acceptation par les contribuables du pays d’origine de payer pour les déposants d’un autre pays.

20 L’adoption d’une Directive Action corrective précoce devrait donc s’accompagner également de modifications conséquentes de la Directive sur l’assurance dépôts même si ce ne sont pas les assurances dépôts nationales mais les régulateurs domestiques qui sont en charge de la politique d’actions correctives précoces.

21 Par ailleurs, quelle que soit l’option institutionnelle retenue, l’institution ayant la responsabilité de la mise en œuvre de la politique d’actions correctives précoces devra être indépendante et redevable de ses actions ou absence d’action. En effet, la cohérence du système suppose que l’autorité compétente puisse intervenir sans agrément préalable du pouvoir politique ou judiciaire, car une telle autorisation préalable créerait un délai préjudiciable à l’efficacité de la procédure de résolution adoptée et créerait donc des opportunités d’actions de lobbying entamant la crédibilité du dispositif global. En dépit des prises de position du Comité de Bâle en faveur de cette indépendance et responsabilité (accountability) des régulateurs bancaires, justifiées par le fait que celles-ci devraient limiter l’attentisme des régulateurs et donc les coûts finaux des crises bancaires pour les contribuables, les gouvernements sont peu enclins à accorder l’indépendance opérationnelle aux régulateurs. On peut imaginer qu’il en irait de même si c’est à l’assurance dépôts qu’il fallait accorder cette indépendance.

Conclusion

22 Le cadre institutionnel et légal dans lequel se mettent en œuvre les politiques économiques n’est pas neutre. Il est au contraire essentiel à leur efficacité et doit être évolutif. Les politiques économiques doivent s’adapter aux évolutions de l’environnement économique dans lequel elles s’insèrent et sur lequel elles agissent. Mais cette adaptation n’est pas limitée aux modalités opérationnelles de leur mise en œuvre, elle concerne également les structures institutionnelles leur servant de cadre. Cette question de la cohérence et de la complémentarité entre un cadre institutionnel et légal et les politiques économiques qui s’y mettent en œuvre est un sujet souvent négligé des économistes car se situant à la lisière entre disciplines (Économie, Droit, Sciences politiques et Histoire). Ainsi, le débat académique sur l’intérêt de promouvoir une politique d’actions correctives précoces se focalise sur sa cohérence économique interne, sur la convergence des incitations entre régulateurs et communauté bancaire ainsi permise, mais la question des pré-requis institutionnels et légaux à son adoption est le plus souvent occultée. Au contraire, les dernières propositions du esfrc ont le grand mérite de lever ce non-dit en soulignant que la modification du cadre légal national gouvernant les procédures de faillites bancaires est un pré-requis à l’adoption d’une politique d’actions correctives précoces en Europe. Nous avons essayé de montrer dans cet article que cette proposition d’une Directive sur l’action corrective précoce impliquerait non seulement l’adoption d’un cadre juridique spécifique pour le traitement des banques à problèmes dans les différents États membres conformément aux positions du esfrc, mais que plus généralement l’architecture prudentielle globale de l’Union européenne devrait s’adapter afin de constituer un cadre institutionnel compatible avec la mise en œuvre d’une politique d’actions correctives précoces. Les principales modifications du cadre prudentiel européen devraient concerner la Directive sur la réorganisation et la liquidation des établissements de crédit, la Directive sur l’assurance dépôts, l’adoption d’un statut d’indépendance et de responsabilité des régulateurs et/ou des assurances dépôts.

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Notes

[ * ] Université Paris X Nanterre, EconomiX umr 7166 cnrs, 200 avenue de la République, 92001, Nanterre cedex. Courriel : laurence. scialom@ u-paris10. fr

[1] Toutes les recommandations du esfrc sont téléchargeables sur le site web de « Centre for European Policy Studies ».

[2] Pour une présentation détaillée du esfrc, de ses missions et de ses rapports, voir Benink et Schmidt [2004].

[3] Benston et Kaufman proposèrent, dès 1988, un dispositif « d’intervention et de résolution structurées précoces ».

[4] Plus de 2 900 banques et caisses d’épargne fédéralement assurées firent faillite au cours des années 1980 jusqu’au début des années 1990.

[5] On peut néanmoins noter (comme l’ont fait les deux rapporteurs de ce texte) que cette justification est beaucoup moins convaincante que les arguments qui étaient avancés lors du premier rapport. En effet, une contraction du capital exigé n’entraîne pas nécessairement une fragilisation des banques. En raison notamment du coût pour les banques de passer sous le niveau réglementaire de capitalisation, leur pratique dominante est de détenir du capital en excès par rapport au minimum exigé. De plus, le troisième principe du second pilier de Bâle 2 autorise le superviseur à imposer des exigences en capital renforcé en fonction du profil de risque de chaque banque.

[6] Exemples (liste non exhaustive) : le Japon, la Corée, le Mexique, l’Argentine, le Chili, Hong-Kong, Singapour, la République tchèque, etc.

[7] Gao : Government Accountability Office des États-Unis.

[8] C’est-à-dire les deux nouvelles sections nos 38 et 39 qui ont été ajoutées au Federal Deposit Insurance Act en 1991.

[9] Dans les deux tiers des cas étudiés, les banques soumises à des mesures de pca avaient subi une dégradation de leur rating composite camels qui mesure la performance des banques dans six domaines (capital, qualité des actifs, management, bénéfices, liquidité et sensibilité au risque de marché). Cet indicateur est une production essentielle des audits sur site effectués par les régulateurs.

[10] Citation tirée de la section 131 du fdicia intitulée « Prompt Regulatory Action ».

[11] Les banques bien capitalisées, correctement capitalisées, sous capitalisées, significativement sous capitalisées et critiquement sous capitalisées.

[12] Sur ce point précis, on se référera utilement aux travaux d’Eva Hupkes.

[13] En 2005, Nordea bank a annoncé qu’elle allait simplifier sa structure juridique en devenant une société européenne et donc en passant d’une structuration par filiales à une structuration par succursales. Cette évolution préfigure peut être une inflexion dans le mode d’intégration bancaire trans-frontière dans l’Union européenne.

Résumé

Le European Shadow Financial Regulatory Committee (esfrs) a réitéré, dans son rapport du 20 novembre 2006 intitulé « Basel II and the Scope for Prompt Corrective Action in Europe », sa proposition d’instaurer dans l’Union européenne une politique d’actions correctives précoces sur un modèle apparenté au cas américain. Nous présentons dans cet article une analyse de cette proposition en montrant que son adoption aurait des implications sur les autres constituants du filet de sécurité financière européen allant bien au-delà de ce que reconnaît le esfrc.

PLAN DE L'ARTICLE

• L’action corrective précoce : une proposition récurrente du esfrc
• La cohérence de cette proposition
• Les modalités de mises en œuvre proposées par le esfrc
• Les non-dits de cette proposition
  • Quelle autorité en charge de la mise en œuvre de l’acp dans l’Union européenne ?
  • Les réformes requises de l’assurance dépôts en Europe
  • Le traitement différencié problématique des filiales et des succursales
• Conclusion

Laurence Scialom « Les propositions du European Shadow Financial Regulatory Committee sur l'Action corrective précoce en Europe », Revue économique 5/2007 (Vol. 58), p. 1127-1138.
URL : www.cairn.info/revue-economique-2007-5-page-1127.htm.
DOI : 10.3917/reco.585.1127.