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Revue économique

2008/3 (Vol. 59)



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Introduction

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Certaines tendances lourdes montrent que la défiance envers la capacité de la puissance publique à fournir les indispensables services publics dans des domaines aussi variés que le transport, l’énergie ou les services environnementaux, voire l’éducation, n’a cessé de croître au cours de ces dernières décennies. La vague de privatisations sans précédent qui a submergé l’ensemble des économies, qu’elles soient développées ou non [1]  Pour donner un ordre de grandeur, on peut évaluer à... [1] , a certainement contribué à remettre en cause le modèle webérien d’un État articulé autour d’une bureaucratie efficace et à même d’évaluer, de subvenir, voire d’anticiper, les besoins de la société [2]  Martimort [2006] présente une étude théorique exhaustive... [2] . Les grands organismes internationaux, Banque mondiale ou fmi, ont, quant à eux, poussé, parfois sans aucune vergogne et sans véritable contextualisation institutionnelle ou culturelle de leurs principes, l’idée que développement économique et croissance ne pouvaient être assurés qu’en limitant le secteur public à la portion congrue. Des hommes politiques d’horizons idéologiques aussi différents que Clinton, Blair ou peut-être aujourd’hui Sarkozy ont ainsi pu faire de la réforme de l’État le cheval de bataille de leurs succès si ce n’est politiques du moins électoraux. À cet égard, le New Public Management cher aux Anglo-Saxons [3]  Souleiman [2003] et Birnbaum [1980]. [3] ne consiste-t-il pas à instiller dans les préoccupations de la bureaucratie des orientations que ne renierait pas le secteur privé tout en redessinant les contours du secteur public, ses attributions et la nécessaire gouvernance sous-tendant ses interventions ?

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Au-delà d’une quelconque référence idéologique à un « moins » ou un « plus » d’État, c’est la définition d’un « mieux » d’État qui doit s’imposer alors comme objet d’analyse pour l’économiste, le politiste ou le spécialiste de science administrative soucieux d’établir les limites de l’État. Dans cette persective, le scientifique doit chercher à redéfinir les prérogatives de la puissance publique [4]  On évoque ici la notion de scope of government chère... [4] mais aussi à évaluer ses performances dans l’accomplissement des différentes tâches qui lui incombent.

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Ce souci d’une meilleure gouvernance publique est au cœur de l’intérêt renouvelé que l’on porte aujourd’hui aux partenariats public-privé (ppps). Intérêt renouvelé puisque, même si l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 offre un cadre juridique moderne pour régir les partenariats entre puissance publique et prestataires privés [5]  Pour une perspective juridique sur cette ordonnance... [5] , la France est le berceau d’une longue tradition de contrats avec le secteur privé pour la fourniture de services publics, voire la construction des infrastructures nécessaires à leur production. C’est en effet, dès 1666, que le royaume de France en appela au secteur privé pour financer et construire le canal du Midi. Les délégations de services publics dans le domaine de l’eau et de la gestion des déchets initiées dès la fin du siècle dernier constituent toujours l’exemple le plus connu (mais aussi le plus régulièrement décrié a priori de par sa sensibilité politique) de tels partenariats. Quoi qu’il en soit, l’expérience britannique des Public Finance Initiatives (pfi) [6]  Grout [1997]. [6] et les récents succès qui lui sont associés [7]  En décembre 2006, 794 projets de type pfi projects... [7] , ont sans nul doute constitué l’aiguillon à une réforme ici même.

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Au-delà de ces exemples européens, les ppps sont fréquemment utilisés à travers le monde, notamment au Canada, aux États-Unis et dans un nombre toujours croissant de pays en voie de développement ; tant est si bien qu’en 2004-2005, 206 contrats de ppp ont été signés à travers le monde pour un investissement total de 52 milliards de dollars us (pwc [2005]). Ces arrangements contractuels participent d’un désengagement croissant de l’État, que ce soit sous la forme de privatisations, de procédures d’externalisation et plus généralement d’une réduction permanente de la taille du secteur public à des fins budgétaires ou simplement idéologiques. Si les ppps ont été des formes contractuelles traditionnellement utilisées dans les secteurs des transports, de l’énergie et des services environnementaux, leur champ d’application s’est récemment étendu vers des domaines tels que les technologies de l’information, la gestion des prisons, des centres de loisirs ou des hôpitaux.

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Bien que le thème des ppps ait logiquement suscité l’intérêt des juristes, des politistes, des sociologues de la puissance publique, des ingénieurs et quelquefois des économistes, et bien que le sujet soit à l’intersection des sphères académiques et de la décision publique, il n’existe malheureusement pas d’accord unanime sur une définition non ambiguë de ce qu’est un ppp. Et bien que la littérature sur le sujet contient aujourd’hui des dizaines de milliers de références dans Google, les auteurs du champ ne s’accordent certainement pas sur les limites du concept suivant en cela leurs perspectives et leurs référentiels méthodologiques.

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Avant toute chose, il apparaît donc opportun, si ce n’est indispensable, de circonscrire le champ de l’analyse. Pour nous économistes, le ppp est certainement mieux défini en faisant une référence explicite aux différentes tâches nécessaires à la fourniture des services publics et à la répartition de ces tâches entre les partenaires publics et privés.

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En première approximation, ces tâches sont au nombre de quatre : la définition des projets, leur financement, la construction des infrastructures correspondantes et enfin leur gestion quotidienne.

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Dans ce que nous assimilerons par la suite à un mode contractuel traditionnel, la puissance publique, que ce soit une collectivité locale ou un gouvernement central, définit les contours du projet en question, en garantit le financement par le recours à la dette publique, à l’impôt et aux prix à la consommation. Elle en assure enfin la gestion sous forme de régies municipales ou d’« agences » comme c’est par exemple le cas pour la gestion de l’eau. A contrario et le plus souvent, la construction des infrastructures est laissée au secteur privé.

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Dans le cas d’un ppp, la puissance publique délègue au contraire au secteur privé l’ensemble de ces tâches et signe un contrat de long terme avec ce dernier pour la fourniture du service. Le partenaire privé, souvent un consortium d’entreprises ayant des avantages comparatifs dans l’exercice de chacune de ces tâches, est responsable des investissements en capital requis, de leur financement soit par l’emprunt auprès du secteur bancaire, soit par les prix payés par les consommateurs pour l’usage. Enfin, le partenaire privé gère ses actifs avec en ligne de mire la date de renouvellement du contrat et les conditions du transfert des droits de propriété qui peut alors avoir lieu.

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À cet égard, les ppps doivent être caractérisés plus précisément par trois aspects fondamentaux qui affectent la nature des transactions et les coûts d’agence qui leur sont associés :

  • Le groupage des tâches (bundling dans la littérature anglo-saxonne). Comme nous l’avons déjà noté, dans un ppp la conception, la construction, le financement et la gestion du projet sont accomplis par la même entreprise (ou consortium) qui devient de facto responsable pour tous les aspects du service. Il existe cependant des nuances dans les différentes formes de délégation : dbfo (« Design », « Build », « Finance » et « Operate »), bot (« Build », « Operate » et « Transfer ») ou boo (« Build », « Own » et « Operate ») mais ces formes ont toutes en commun que la construction et la gestion des infrastructures sont déléguées à la même entité et donc effectuées conjointement.

  • Le transfert du risque. En comparaison avec le mode contractuel traditionnel, les ppps impliquent un transfert d’une partie significative des risques financiers et opérationnels et des responsabilités en direction du contractant privé. Si ce transfert peut sembler surprenant puisque la puissance publique est généralement considérée moins averse au risque que des entrepreneurs privés, des schémas de partage de revenus et des coûts plus puissants ont des vertus incitatives pouvant améliorer la conception des infrastructures et la gestion du service.

  • La durée très longue des contrats. Un contrat de ppp s’étale généralement sur environ vingt-cinq à trente-cinq ans et est donc sujet à la fois à des incertitudes intrinsèques sur les demandes et coûts futurs mais aussi à des incertitudes sur l’environnement institutionnel et politique qui pourra entourer le contrat. Les renégociations de tels contrats sont des issues attendues si ce n’est espérées par les contractants.

Toute théorie complète des ppps se doit d’incorporer les trois éléments ci-dessus. Cela dit et compte tenu des contraintes d’espace alloué à cet article, nous nous contenterons d’analyser ici la question du groupage des tâches et son influence sur le partage des risques entre l’autorité publique et la firme privée dans un cadre statique. Nous renvoyons à Iossa et Martimort [2007] pour l’analyse d’un modèle plus dynamique et notamment l’étude des implications de l’environnement institutionnel et régulatoire sur l’arbitrage entre investissement dans le renouvellement des actifs physiques et maintenance.

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Il ne fait guère de doute que la puissance publique voit, dans le recours insistant à l’investissement privé et aux ppps, un moyen de passer hors bilan une partie de sa dette. En effet, plutôt que de financer directement ses investissements par des impôts toujours impopulaires en période de réélection, la puissance publique pourra préférer le remboursement de ces mêmes investissements faits maintenant par le secteur privé au travers de contrats de concession dont la durée et l’échelonnement dans le temps masquent quelque peu la réalité des montants impliqués. Cette « illusion fiscale » bien réelle si les contribuables gardent le « nez dans le guidon » ne constitue en rien un bénéfice économique des ppps dans un monde où les agents sont rationnels et capables d’anticipations correctes [8]  Voir Engel, Fisher et Galetovic [2007] pour un traitement... [8] . Il faut donc trouver ailleurs des raisons à un quelconque avantage des ppps sur le mode contractuel traditionnel.

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Ce bref article délimite précisément de tels avantages du ppp et pour cela prend une perspective résolument micro-éonomique et transactionnelle. Cette perspective permet d’évaluer les coûts et bénéfices de ce mode contractuel dans un contexte où la délégation des tâches est associée à un problème de risque moral. Le risque moral et les coûts d’agence qu’il implique généralement sont des ingrédients importants pour comprendre les économies de gamme ou les surcoûts qui peuvent être associés aux ppps dans un environnement qui, comme nous l’avons déjà vu, est nécessairement multitâches. En accord avec l’évidence empirique, un modèle convenable du choix entre ppp et mode contractuel traditionnel doit incorporer en priorité ces considérations informationnelles (notamment celles relatives à la vérifiabilité des coûts opérationnels et au partage du risque entre les contractants public et privé qu’elle permet) mais doit être aussi complété par une analyse détaillée de l’impact des droits de propriété sur ces coûts d’agence.

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C’est précisément cette perspective qui sous-tend le travail effectué dans Martimort et Pouyet [2007] et Iossa et Martimort [2007], articles que nous évoquerons par la suite à plusieurs reprises.

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La section 2 présente un modèle simple permettant d’évaluer les relations contractuelles entre une autorité publique, un constructeur d’infrastructure et un opérateur. Nous décrivons dans cette section la politique optimale de premier rang obtenue en information complète. Dans la section 3, nous introduisons le problème de risque moral inhérent à la délégation des tâches dans des contextes d’information incomplète. Nous analysons ensuite la question du choix organisationnel optimal : groupage ou dégroupages des tâches. Nous exhibons alors un résultat assez étonnant : sous certaines conditions, les ppps dominent au moins faiblement. La section 4 permet d’explorer les limites de ce résultat et d’en questionner la robustesse.

Un modèle simple

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Considérons un gouvernement G (ci-après principal), neutre vis-à-vis du risque et soucieux du bien-être social, qui fait appel à une firme privé F (l’agent) pour produire un service public nécessaire à la société. Les exemples d’une telle délégation abondent, que ce soit dans le domaine des transports, les services environnementaux, ou la gestion des déchets. Dans ces exemples, le service ne peut être effectué que si une infrastructure de suffisamment bonne qualité a tout d’abord été construite. Ceci souligne le caractère multi-tâches du problème de délégation auquel nous sommes ici confrontés : les caractéristiques de l’infrastructure en question et les détails de la gestion de ces actifs physiques doivent-ils être décidés conjointement au sein d’un consortium au travers d’un ppp ou déléguer à des entreprises ou entités différentes comme c’est le cas pour le mode contractuel traditionnel ?

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Nous supposerons que l’agent peut améliorer la qualité du service en exerçant un effort dans la conception de l’infrastructure en question. Le bénéfice social de cet effort s’écrit de la manière suivante :

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et b0 désigne un niveau minimal de qualité du service (peut-être obtenu par la mise en œuvre d’une régulation).

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Les coûts opérationnels du service sont aléatoires et s’écrivent quant à eux :

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ε est une variable aléatoire supposée distribuée suivant une loi normale centrée et de variance . Ces aléas capturent le risque opérationnel de l’activité. θ0 est le coût de référence du service, tandis que e désigne l’effort de l’agent pour réduire ces coûts.

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Notons l’existence d’une externalité dans ce modèle : l’effort exercé par l’agent pour améliorer la qualité de l’infrastructure affecte les coûts opérationnels. Deux scénarios peuvent a priori être considérés. Dans le premier, et l’externalité est positive : améliorer la qualité de l’infrastructure réduit aussi les coûts opérationnels. La meilleure conception d’une prison peut améliorer à la fois la sécurité et permettre une réduction du nombre de gardes nécessaires. Le cas correspond a contrario à une externalité négative. Une conception innovante d’un hôpital et notamment de son système d’aération peut améliorer la qualité de l’air pour les patients tout en accroissant les coûts de maintenance.

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Exercer un effort, que ce soit pour l’amélioration de la qualité de l’infrastructure ou pour réduire les coûts opérationnels, a une désutilité monétaire ou .

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Dans un environnement de risque moral, les efforts a et e sont non vérifiables. Seul le coût opérationnel C est observable et peut être utilisé pour inciter F. Comme c’est le cas pour de nombreux exemples de ppp, la valeur sociale du projet n’est guère contractible ex ante. G maximise le bien-être social défini comme la différence entre la valeur sociale du projet net de ses coûts et les paiements faits à F. F a une aversion pour le risque constante r et maximise l’équivalent certain de ses profits [9]  L’hypothèse d’aversion au risque positive est cohérente... [9] .

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Information complète et indétermination de l’organisation optimale. Les niveaux d’effort de premier rang et qui pourraient être contractualisés s’ils étaient observables maximisent bien entendu le surplus total :

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Notons que l’effort destiné à améliorer la qualité de l’infrastructure arbitre entre la valeur sociale marginale

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et l’impact sur les coûts opérationnels .

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L’absence de toute économie de gamme dans les désutilités de l’effort montre d’ores et déjà qu’en information complète la structure organisationnelle, c’est-à-dire le choix de grouper ou non les tâches, et l’allocation des droits de propriété sur les actifs physiques sont toutes deux indeterminées.

Coûts d’agence et choix organisationnels

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Pour obtenir des résultats plus pertinents, nous comparons maintenant les coûts d’agence associés à la délégation dans un cadre de risque moral. Nous analysons donc dans quelle mesure les deux tâches consistant à concevoir et à gérer l’infrastructure doivent être effectuées conjointement par un consortium ou par deux entités distinctes (un constructeur et un opérateur). Ce faisant, nous laissons pour le moment de côté le problème de l’allocation des droits de propriétés sur les actifs.

Dégroupage des tâches

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Dans le mode contractuel traditionnel, G conçoit dans un premier temps le projet, puis approche une première entreprise en charge de construire l’infrastructure avant de s’adresser à un opérateur (par exemple une régie municipale) pour assurer la fourniture du service. Notons donc que, a priori, cette modélisation n’introduit aucun biais favorable à la structure traditionnelle dans la mesure où l’opérateur demeure une entité distincte du « centre » de décision : élus et gestionnaires/opérateurs ne sont pas « intégrés verticalement ». Toujours en gardant à l’esprit de maintenir une comparaison aussi pertinente et non biaisée que possible entre les structures organisationnelles considérées, nous supposerons aussi que l’opérateur est rétribué a priori grâce à une règle de remboursement des coûts aussi générale que possible. Étant donné la spécification cara-normale de notre environnement, nous pouvons justifier la restriction de l’analyse au cas de règles de remboursement des coûts linéaires de la forme . Le cas correspond à des contrats de type « cost plus » ayant de bonne propriétés du point de vue de l’assurance mais étant aussi peu incitatifs. Le cas correspond au contraire à des contrats à « prix fixes » laissant l’opérateur internaliser la totalité de l’impact de ses choix d’efforts opérationnels sur ses profits mais au prix d’une prime de risque α plus importante.

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La non-contractabilité des bénéfices sociaux ne permet pas de concevoir une règle de paiement pour le constructeur de l’infrastructure liant ses efforts dans sa conception avec la valeur sociale du projet ou du moins un indicateur de cette dernière. Qui plus est, nous supposerons aussi, en première approximation [10]  C’est le cas, par exemple, si on ne peut pas repousser... [10] , que le paiement du constructeur ne dépend pas non plus de la réalisation des coûts opérationnels C. Ce paiement ne peut donc qu’être fixe et non incitatif. Par conséquent, nous obtenons :

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L’opérateur, quant à lui, est encore incité à un effort positif grâce à la règle de remboursement des coûts et nous obtenons :

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Accroître le pouvoir des incitations de l’opérateur réduit les coûts mais accroît la prime de risque nécessaire à assurer la participation de ce dernier. La charge fixe α doit couvrir outre la désutilité de l’effort cette prime de risque. Finalement, la maximisation du bien-être social espéré par G, en respectant les contraintes incitatives (2) et (3), conduit à choisir :

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Compte tenu des coûts d’agence induit par l’arbitrage entre assurance et incitations, la valeur de second rang de l’effort opérationnel est inférieure au premier rang et donnée finalement par l’expression suivante :

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Si les tâches sont dégroupées, le bien-être social espéré devient :

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Groupage des tâches

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Considérons maintenant le cas d’un consortium exerçant conjointement les deux tâches. Ces choix sont maintenant déterminés par la condition :

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Prenant en compte la contrainte de positivité , nous obtenons la contrainte incitative suivante :

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Quand , l’effort d’amélioration de la qualité de l’infrastructure est nul puisqu’il ne permet pas d’améliorer la rémunération et son seul impact est d’accroî­tre les coûts. Nous répliquons donc ici la même solution que dans le cas de dégroupage.

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Résultat 1. Dans le cas d’une externalité négative , le groupage et le dégroupage des tâches conduisent au même bien-être.

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Quand , le consortium internalise quelque peu l’impact d’une meilleure conception de l’infrastructure sur ses coûts. Par voie de conséquence, choisir un contrat à prix fixe accroît le pouvoir des incitations et a une rétroaction positive sur la conception de l’infrastructure.

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En agrégeant les deux contraintes incitatives relatives aux deux types d’effort dans (6) et, en éliminant le paramètre β, nous obtenons l’expression suivante du problème de G :

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L’optimisation conduit à l’expression suivante des efforts de second rang :

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Le bien-être espéré s’exprimant pour sa part sous la forme :

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Nous pouvons donc conclure :

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Résultat 2. Dans le cas d’une externalité positive , le groupage domine strictement le dégroupage et les gains associés croissent avec l’importance de l’externalité :

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L’effort exercé dans la conception de l’infrastructure est maintenant strictement positif.

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Dans le cas d’une externalité positive, le groupage des tâches amène l’agent à internaliser l’effet d’une meilleure conception des infrastructures sur les coûts opérationnels ; ce qui in fine accroît le bien-être.

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Adopter un ppp conduit donc à des changements significatifs dans les règles de remboursement des coûts, avec une part du risque supporté par le contractant qui s’accroît d’autant plus que l’externalité positive est importante. A contrario, les modes contractuels traditionnels correspondent à des règles de remboursements de coûts plus proches des contrats cost plus.

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Résultat 3. Les ppps conduisent à des incitations plus puissantes et à un accroissement du risque transféré au secteur privé.

Limites du modèle

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Le modèle précédent est extrêmement stylisé et conduit à un résultat quelque peu paradoxal. Les ppps dominent au moins faiblement le mode contractuel traditionnel. Ce résultat est dû au fait que, même lorsque l’externalité est négative, la solution de groupage des tâches permet d’obtenir un effort nul dans la conception de l’infrastructure.

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Pour obtenir des résultats plus contrastés, nous devons modifier certaines des hypothèses de base de notre modèle. Cette section explore donc quelques pistes dans cette direction.

Contrats complets

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À ce stade, nous n’avons pas considéré la possibilité que le constructeur de l’infrastructure puisse recevoir un schéma incitatif faisant une référence explicite à un index contractible de la qualité de l’infrastructure. Un tel contrat, basé notamment sur la réalisation future des coûts qui reflète au moins en partie la conception de l’infrastructure, permettrait en effet d’ajuster les incitations du constructeur. La possibilité d’écrire de tels contrats est fortement questionnable, ne serait-ce que par les délais existant entre la date de conception de l’infrastructure et la date à laquelle les coûts se réalisent ou bien encore du fait du risque de collusion bilatérale entre autorité publique et opérateur aux dépens du constructeur. L’exercice théorique consistant à explorer les vertus de tels contrats est néanmoins intéressant.

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Résultat 4. Iossa et Martimort [2007] [11]  Martimort et Pouyet [2007] généralise le résultat précédent... [11] . Supposons l’existence d’une externalité positive de faible ampleur. Le groupage des tâches continue à dominer du point de vue du bien-être social même lorsque des contrats plus complets peuvent être signés entre puissance publique et constructeur.

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En utilisant le groupage dans le cas d’une externalité positive, G peut réduire le pouvoir incitatif des schémas offerts au constructeur et néanmoins induire un effort dans la conception de l’infrastructure. Ceci réduit d’autant la prime de risque nécessairement payée par la société pour induire la participation du constructeur.

Droits de propriétés

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La question de savoir si le dégroupage, et donc le mode contractuel traditionnel, peut dominer strictement requiert une analyse plus fine des droits de propriétés et de leur allocation. Nous définirons donc ici un ppp par un groupage des tâches mais aussi par le fait que le consortium bénéficie de la propriété des actifs tout au long de la vie du contrat. Le mode contractuel traditionnel correspond, quant à lui, à une situation où G garde la propriété des actifs et délègue leur gestion à un second opérateur, celui-ci pouvant être soit privé (c’est le cas de beaucoup de situations de gestion déléguée), soit public (au travers de régies municipales).

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L’allocation des droits de propriété a une importance dans la mesure où elle stipule une valeur résiduelle des actifs en fin de vie du contrat (market value). L’exercice de cette valeur résiduelle constitue en effet une incitation efficace à investir dans la conception de l’infrastructure pour en accroître la valeur de revente si les actifs impliqués ne sont pas trop spécifiques. Ceci est vrai même si la valeur résiduelle des actifs ne peut être contractualisée ex ante, n’est connue qu’ex post à la date de terminaison du contrat et que le prix de rachat des actifs par l’autorité publique résulte d’un marchandage bilatéral.

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Supposons, dans un premier temps, que G garde la propriété des actifs tout au long de leur vie. Puisque le constructeur ne bénéficie alors pas de la valeur résiduelle des actifs, son effort dans leur conception reste égal à zéro, et les niveaux d’effort comme le bien-être restent inchangés par rapport à ceux obtenus dans la section 3 et ceci que le groupage ou le dégroupage ait été choisi.

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A contrario, considérons le cas où le constructeur détient les actifs tout au long de leur vie et supposons qu’il soit socialement efficace de transférer ces actifs à la puissance publique en fin de vie du contrat, ce qui est le cas si ces derniers ont une valeur sociale sa supérieure à leur valeur de revente γsa est un index de la spécificité de ces actifs. À l’issue du processus de marchandage à la Nash entre G et le constructeur, ce dernier obtient la moitié des gains de l’échange, c’est-à-dire . Ces gains sont d’autant plus importants que l’effort a est important et les incitations à concevoir une meilleure infrastructure décroissent avec son degré de spécificité. Le point important à noter ici est que les incitations envers a sont strictement positives. Cela conduit à une différence stricte entre les situations et groupage et dégroupage suivant le signe de l’externalité. Si cette dernière est négative, la propriété privée conduit à des incitations excessives dans la conception de l’infrastructure et il faut donc lui préférer la propriété publique. A contrario, allouer la propriété des actifs au privé dope ses incitations dans un cadre où des contrats plus complets ne sont pas possibles ; ceci a un effet bénéfique sur la réduction des coûts et le bien-être social. De manière plus formelle, on peut démontrer :

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Résultat 5. Iossa et Martimort [2007]. Un ppp, défini comme associant propriété privée des actifs et groupage des tâches, domine strictement le mode contractuel traditionnel, défini comme la propriété publique des actifs et le dégroupage, si et seulement si l’externalité est positive.

Consortia imparfaits

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Notre simple modèle de la section 3 idéalise quelque peu le groupage des tâches en négligeant les coûts de coordination interne à la structure. Si le choc de cultures d’entreprises différentes rend très certainement la conception même des offres contractuelles communes quelque peu difficile d’un point de vue ex ante, l’information asymétrique entre des entreprises composantes aux spécificités et avantages comparatifs si différents est très certainement un obstacle à une coordination efficace ex post, une fois que le consortium se voit attribuer le contrat.

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Ces inefficacités peuvent être aisément analysées en modifiant très légèrement le cadre de la section 3. Supposons, qu’à l’intérieur du consortium, le constructeur ait tout le pouvoir de marchandage vis-à-vis de l’opérateur. Le contrat incitatif « collectif » doit maintenant être divisé entre les deux partenaires et le résidu approprié par l’opérateur peut s’écrire sous la forme . Les incitations de ce dernier s’écrivent donc sous la forme :

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Les choix du consortium sont contraints par cette contrainte incitative interne à la coalition et l’arbitrage entre risque et incitations qu’elle induit à l’intérieur du consortium :

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Prenant en compte la contrainte de positivité ,

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nous obtenons la contrainte d’incitations collectives suivante :

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Conditionnellement à un contrat de ppp donné, le choix optimal de l’effort est significativement réduit comme on peut le voir en comparant (6) et (11). Tout se passe donc comme si les problèmes d’agence interne au consortium diluaient les incitations même si in fine l’effort répond positivement à un accroissement du risque supporté par le consortium dans son ensemble. L’arbitrage entre risque et incitations auquel doit répondre le contrat de ppp est donc tourné résolument vers l’assurance, et le transfert du risque vers les consortia imparfaits est donc limité. Anticipant les effets de cette dilution des incitations, le contrat de ppp s’éloignera donc des contrats à prix fixes.

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Résultat 6. Les gains des ppps, bien qu’existants dans le cas des externalités positives, sont réduits, dès lors que les consortia font face à des coûts d’agence internes.

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Il devrait être clair pour le lecteur que ce résultat est robuste à l’introduction des considérations sur les droits de propriétés évoquées ci-dessus.

Capture

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Le choix de contrats incitatifs puissants dans le cadre des ppps suggère aussi que les risques de capture du processus de décision sont particulièrement aigus. C’est en effet une des leçons de la Nouvelle Théorie de la Régulation [12]  Laffont et Tirole [1993]. [12] que les procédures de décision publique les plus à même de générer l’efficacité sont aussi les plus susceptibles d’être manipulées par les intérêts privés des acteurs de ce processus (hommes politiques et contractants notamment). Martimort et Pouyet [2007] montrent ainsi que le recours aux ppps est moins attractif dès lors que les nouvelles contraintes induites par les comportements de collusion entre décideurs publics et entreprises, que ce soit sous la forme d’un certain favoritisme ou de distortions dans les règles de partage des coûts, deviennent une menace pour le reste de la société.

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Notons que ce problème de capture est sans aucun doute exacerbé par la faiblesse de la concurrence ex ante, c’est-à-dire le petit nombre de consortia susceptibles d’effectuer crédiblement des offres jugées le plus souvent complexes techniquement et chevauchant de multiples champs de compétence. In fine, l’entrée potentielle sur ces marchés étant tout à fait limitée, il est probable que le risque de capture ex post en soit exacerbé.

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Une approche naïve consisterait alors à conclure que le mode contractuel traditionnel est préférable puisque, facilitant l’entrée d’acteurs plus petits sur des appels d’offre différents pour chacune des tâches, il réduirait certainement les enjeux de capture. C’est sans doute en partie vrai. Toutefois, toute comparaison équitable entre le mode contractuel traditionnel et les ppps effectuée dans une perspective d’économie politique devrait aussi souligner que les enjeux de collusion changent avec la structure des droits de propriété. Les régies municipales sont sujettes à d’autres jeux d’influence que ceux du marché, notamment sous la forme d’emplois excessif ou de choix technologiques inefficaces justifiés seulement par le désir du décideur politique de flatter une partie de son électorat. Ce point général est développé dans Martimort et Straub [2006]. Ces auteurs montrent en effet, dans un autre contexte il est vrai, comment le passage d’une structure publique à une structure privée, loin de créer ou d’annuler des possibilités d’influence, ne fait qu’en changer la nature.

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In fine, c’est certainement dans la comparaison de ces jeux d’influence entre acteurs que se trouvent les véritables raisons pour les choix des modes d’achat public. À ce jour, la théorie économique demeure néanmoins relativement agnostique quant aux coûts et avantages des ppps sur le mode contractuel traditionnel du point de vue de l’économie politique du modèle. C’est certainement dans cette direction que nous devrons porter nos efforts futurs.

Nous remercions pour leurs commentaires les participants au congrès 2007 de l’Association française de science économique (Paris Sorbonne).


Références bibliographiques

  • Birnbaum P. [1980], Les sommets de l’État, Paris, Le Seuil.
  • Droit et Villes [2005], 60.
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  • Iossa E. et Martimort D. [2007], « The Economics of Public-Private Partnerships », Mimeo, Toulouse School of Economics.
  • Laffont J.-J. et Tirole J. [1993], A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, Cambridge (Mass.), mit Press.
  • Martimort D. et Pouyet J. [2007], « Build It or Not: Normative and Positive Theories of Public-Private Partnerships », à paraître dans International Journal of Industrial Organization.
  • Martimort D. et Straub S. [2006], « Privatization and Changes in Corruption Pattern: The Role of Public Discontent », Mimeo, Toulouse School of Economics.
  • Suleiman E. [2003], Dismantling Democratic States, Princeton, Princeton University Press.

Notes

[*]

Brunel University et University of Rome Tor Vergata, cedi and cmpo. Courriel : elisabetta. iossa@ brunel. ac. uk

[**]

Toulouse Sciences économiques (tse) et École des hautes études en sciences sociales. Courriel : martimort@ cict. fr

[***]

École polytechnique et cepr. Courriel : jerome. pouyet@ polytechnique. edu

[1]

Pour donner un ordre de grandeur, on peut évaluer à environ 500 milliards d’euros la valeur des cessions d’actifs vers le secteur privé dans les années 1990. À ce propos, il serait abusif de dater seulement des années Thatcher l’origine de cette lame de fond et de n’y voir pour seule raison que l’expression d’une idéologie conservatrice exacerbée. Le chancelier Adenauer n’avait-il pas lancé, dès les années 1950, une dénationalisation massive en Allemagne ?

[2]

Martimort [2006] présente une étude théorique exhaustive des coûts et des bénéfices de ces privatisations.

[3]

Souleiman [2003] et Birnbaum [1980].

[4]

On évoque ici la notion de scope of government chère aux auteurs anglo-saxons.

[5]

Pour une perspective juridique sur cette ordonnance et sa place dans la culture française du droit des contrats publics, on se référera au numéro spécial de Droit et Ville [2005].

[6]

Grout [1997].

[7]

En décembre 2006, 794 projets de type pfi projects avaient été déjà conclus pour un capital total de 55 milliards de livres sterling (cbi [2007]).

[8]

Voir Engel, Fisher et Galetovic [2007] pour un traitement de cette équivalence ricardienne.

[9]

L’hypothèse d’aversion au risque positive est cohérente avec le fait que les projets de type ppp représentent une part significative des activités et des profits des firmes impliquées et qu’il serait donc abusif de considérer que ces dernières sont totalement diversifiées.

[10]

C’est le cas, par exemple, si on ne peut pas repousser dans le futur les payments du constructeur bien après la réalisation du projet.

[11]

Martimort et Pouyet [2007] généralise le résultat précédent au cas où les index de qualités de l’infrastructure ne sont pas forcément liés à la réalisation des coûts.

[12]

Laffont et Tirole [1993].

Résumé

Français

Ce bref article présente quelques résultats sur la comparaison des coûts et bénéfices entre partenariats public-privé et mode contractuel traditionnel de la demande publique. Nous concluons ensuite en explorant quelques limites de ce modèle.

English

This paper offers some results on the comparison of the costs and benefits associated to the Public-Private Partnerships and to the traditional mode of public contracting. We conclude by explorng the limits of the model.
Classification JEL : H11

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. Un modèle simple
  3. Coûts d’agence et choix organisationnels
    1. Dégroupage des tâches
    2. Groupage des tâches
  4. Limites du modèle
    1. Contrats complets
    2. Droits de propriétés
    3. Consortia imparfaits
    4. Capture

Pour citer cet article

Iossa Elisabetta et al., « Partenariats public-privé », Revue économique 3/ 2008 (Vol. 59), p. 437-449
URL : www.cairn.info/revue-economique-2008-3-page-437.htm.
DOI : 10.3917/reco.593.0437

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