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Revue sur le droit et la politique de la concurrence

2002/3 (Vol. 4)



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1. Introduction

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Le secteur russe des télécommunications traverse actuellement une période de transition. Le régime réglementaire actuel, qui est en vigueur depuis 1992, a permis de développer la concurrence et a favorisé l’apparition de nombreux nouvelles entreprises sur le marché mais comporte un certain nombre de défauts. Le canevas d’un nouveau régime de réglementation des télécommunications a été approuvé (tel qu’il est décrit dans le document intitulé « Concept for the Development of the Market for Telecommunications Services in the Russian Federation »). A notre avis, ce projet de réforme jette des bases solides pour l’avenir du marché russe des télécommunications et permettra d’harmoniser le régime réglementaire russe avec les meilleures pratiques internationales ayant cours dans le secteur.

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Dans le présent article, nous expliquons comment nous percevons les principaux problèmes et indiquons quelques orientations de réforme, dont bon nombre ont déjà été prises en compte dans le projet précité.

2. Historique

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Notre appréciation de la situation actuelle dans le secteur russe des télécommunications est la suivante :

  • Sur le marché des services de télécommunications fixes locales, on compte 93 opérateurs « traditionnels » et environ 2 700 « nouveaux » opérateurs. Ces derniers détiennent globalement une part de marché d’environ 15 % (pour la boucle locale), bien que celle-ci soit beaucoup plus importante dans des villes comme Moscou et Saint-Pétersbourg (où elle dépasse 50 pour cent). Les nouveaux opérateurs privilégient les gros clients professionnels, auxquels on peut penser qu’ils offrent un service de meilleure qualité et plus cher.

    Les opérateurs traditionnels desservent les entreprises plus petites et les abonnés résidentiels. La plupart d’entre eux sont de petite taille, et seulement trois comptent plus d’un million d’abonnés.

    Les prix du service téléphonique fixe local fourni par les opérateurs traditionnels sont bas (principales caractéristiques : communications locales non tarifées à la durée, pas de différence de tarifs entre les abonnés résidentiels et professionnels, ni entre les heures de pointe et les heures creuses). Malgré une contribution du service longue distance aux recettes des opérateurs locaux (subventions croisées), les recettes provenant des services locaux sont probablement insuffisantes pour couvrir les coûts de prestation. Il s’ensuit que les opérateurs traditionnels investissent relativement peu dans leur réseau local et que la liste d’attente pour obtenir une ligne téléphonique est très longue.

  • Le marché longue distance est dominé par la société Rostelecom, qui détient un monopole de droit sur les services longue distance. Malgré ce monopole, d’autres sociétés ont fait leur entrée sur ce marché, où leur part atteint environ 30 %. D’après ce que nous savons, les opérateurs traditionnels sont tenus d’acheminer leur trafic longue distance par l’intermédiaire de Rostelecom. Les tarifs longue distance pratiqués par Rostelecom ont été maintenus élevés en partie en raison de la nécessité de fournir des recettes aux opérateurs de services locaux. Les nouveaux opérateurs sur le marché ne sont pas handicapés par l’obligation de subventionner les services téléphoniques locaux [1]  Concept for the Development of the Market for Telecommunications... [1] et peuvent par conséquent pratiquer des prix plus bas que Rostelecom et porter préjudice aux subventions croisées.

  • Le marché des services mobiles est concurrentiel et se compose de plusieurs acteurs dans chaque secteur géographique. Nous ne savons pas précisément quelle est la proportion d’opérateurs de services mobiles d’envergure nationale ni le nombre d’opérateurs présents sur chaque marché géographique, mais on compte en Russie environ 3 millions d’abonnés au service téléphonique mobile. Nous ne nous sommes pas penchés sur les mécanismes d’attribution des fréquences en Russie ni la question de savoir si l’accès aux fréquences constitue un obstacle à l’entrée sur le marché.

3. Principales questions

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Il nous semble que pour que la Russie développe un secteur des télécommunications dynamique et concurrentiel, trois questions interdépendantes doivent être prises en compte : réglementation des tarifs, universalité du service et réglementation de l’accès.

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Ces questions sont liées pour la raison suivante. Depuis toujours, les prix du service téléphonique local en Russie ont été maintenus bas, notamment pour faciliter la pénétration du service téléphonique dans un pays où le revenu par habitant était plus bas qu’en Europe occidentale. Les pertes occasionnées par la pratique de bas tarifs pour le service local ont été financées en partie par l’augmentation des tarifs des autres services téléphoniques, notamment longue distance et international. Ces tarifs plus élevés ont alors été protégés par un monopole de droit, mais ils ont incité les opérateurs à construire leurs propres installations longue distance, en dépit du monopole, et à contourner entièrement le réseau local, pour se raccorder directement à leur propre équipement PBX. Cette pratique a exercé une pression à la baisse sur les tarifs longue distance et a affaibli les recettes que les opérateurs locaux reçoivent des opérateurs longue distance. Les opérateurs locaux ont ainsi vu entamer leur rentabilité et n’ont plus été en mesure d’entretenir le réseau existant ou d’en assurer l’expansion pour faire face à la demande.

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L’une des solutions à ce problème, si cela était possible, serait de faire plus rigoureusement – et efficacement – respecter le monopole sur les services longue distance. Le subventionnement croisé entre le service longue distance et le service local pourrait être préservé, ce qui encouragerait l’entrée sur le marché et l’investissement dans le réseau local.

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Cependant, pour de nombreuses raisons que l’on connaît bien, les monopoles ne sont pas souhaitables. C’est pourquoi une meilleure solution serait d’autoriser la concurrence dans les services longue distance et de permettre aux opérateurs locaux de percevoir une redevance d’interconnexion élevée pour l’établissement et la terminaison des communications sur leur réseau. De cette façon, les subventions croisées des services longue distance vers les services locaux seraient préservées sans que la concurrence dans les services locaux ne soit sacrifiée.

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Néanmoins, cette stratégie n’est pas non plus sans poser de problème. En effet, des redevances d’interconnexion élevées encouragent les gros utilisateurs de services longue distance à contourner entièrement le réseau local et à se raccorder directement au réseau longue distance, afin de se soustraire aux redevances d’interconnexion (c’est du reste ce qui semble déjà se produire). En théorie, ce scénario pourrait être évité en rendant le contournement illégal. Dans la pratique, les opérateurs locaux se verraient accorder un monopole sur toutes les liaisons à destination et en provenance des utilisateurs finaux, mais le problème serait alors qu’on renforcerait les monopoles des opérateurs locaux. Dans le secteur des télécommunications, où la distinction entre les services qui sont des monopoles naturels et ceux qui sont concurrentiels n’est pas clairement établie, il n’est pas souhaitable d’imposer un monopole de droit.

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Il serait beaucoup plus avisé d’aborder séparément le problème des subventions croisées et celui des tarifs d’accès. On peut pour cela envisager la création d’un fonds auquel tous les opérateurs de télécommunications seraient tenus de contribuer. La contribution de chacun serait calculée selon une formule préétablie (par exemple un pourcentage des recettes ou une redevance par minute d’appel). Ce fonds serait ensuite utilisé pour subventionner les services téléphoniques locaux. Il pourrait bien sûr servir également à financer d’autres objectifs liés à l’universalité du service, par exemple améliorer la pénétration dans les zones rurales ou assurer le raccordement des écoles. Ce fonds ne devrait pas seulement être accessible aux opérateurs locaux existants mais également à tout opérateur local prêt à fournir le service aux clients résidentiels et aux petits clients professionnels. En fait, les opérateurs locaux devraient concourir pour les subventions, celles-ci devant être octroyées au fournisseur de services le moins-disant. Dans les régions éloignées et rurales, c’est l’entreprise la plus efficace qui serait choisie aux termes d’un processus d’adjudication dans le cadre duquel les opérateurs indiqueraient la subvention la plus basse dont ils auraient besoin pour fournir le service téléphonique local dans une région donnée. Cette stratégie est utilisée pour assurer le service universel dans certains pays en développement.

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L’ampleur des subventions croisées nécessaires (et, partant, celle des problèmes déjà évoqués) dépend bien sûr des pertes subies par les opérateurs de service téléphonique local. La taille de ces pertes pourrait être réduite par ce que l’on appelle le « rééquilibrage », c’est-à-dire le processus qui consiste à augmenter les tarifs du service téléphonique local de façon à permettre à l’opérateur de mieux couvrir ses coûts. Cependant, les tarifs ne doivent pas nécessairement être augmentés pour tous les clients. Ainsi, s’il est accordé une certaine souplesse aux opérateurs locaux dans leur politique tarifaire, ils pourraient accroître leurs revenus en proposant des systèmes de tarification novateurs, par exemple des plans qui permettent d’appliquer des tarifs différents pour les abonnés résidentiels et professionnels, une tarification différenciée pour les heures de pointe et les heures creuses ainsi que des tarifs modulés en fonction du nombre de minutes de communication gratuite.

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En ce qui concerne la politique tarifaire et les subventions croisées, nous vous encourageons à envisager les possibilités suivantes :

  • Adopter dans la mesure du possible de nouveaux plans tarifaires pour le service téléphonique local, qui permettent aux opérateurs de mieux couvrir leurs coûts. Ces plans pourraient comprendre une tarification différenciée pour les abonnés résidentiels et professionnels, pour les périodes de pointe et les périodes creuses et selon le nombre de minutes de communication gratuite. La réglementation tarifaire ne devrait pas limiter la possibilité pour les opérateurs d’offrir de nouvelles options tarifaires.

  • Procéder au rééquilibrage des tarifs – opération qui consiste à autoriser une augmentation des tarifs téléphoniques locaux pour établir un meilleur équilibre entre l’offre et la demande.

  • Créer un fonds auquel tous les opérateurs de télécommunications seraient tenus de contribuer, qui servirait à compenser tout manque à gagner des opérateurs de télécommunications locales (qu’il s’agisse des opérateurs « traditionnels » ou des « nouveaux » opérateurs).

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Selon une opinion largement répandue, l’instrument le plus important pour instaurer la concurrence dans le secteur des télécommunications est l’établissement d’un régime réglementant l’accès et les accords d’interconnexion. Nous croyons savoir qu’il n’existe actuellement qu’un régime limité et informel encadrant l’accès et l’interconnexion. A notre avis, il est essentiel, pour que la concurrence se développe à long terme, de mettre en place un cadre officiel assurant un accès non discriminatoire et à bref délai.

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Même si un pays de l’OCDE (la Nouvelle-Zélande) s’en remet presque exclusivement au droit de la concurrence pour assurer l’accès au secteur des télécommunications, il s’agit là d’une approche qui ne correspond pas au consensus international en matière de meilleure pratique. On estime plutôt, compte tenu de la nécessité de pouvoir réagir à bref délai, du caractère particulier des modalités d’accès dans le secteur des télécommunications et de la nécessité de déterminer les tarifs d’accès réglementés au préalable plutôt qu’à posteriori, qu’il faut dans ce secteur non pas s’en remettre au droit général de la concurrence, mais opter pour une approche sectorielle (bien que cette approche puisse être intégrée à l’application du droit général de la concurrence, comme c’est le cas en Australie).

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Les pays de l’OCDE ont pu constater que les différends sur les questions d’accès et d’interconnexion sont fréquents et font l’objet de vigoureuses contestations. Même en Russie, les négociations d’interconnexion s’accompagnent d’un nombre considérable de différends, d’infractions à la législation russe et d’actions discriminatoires à l’égard de certains opérateurs [2]  Concept for the Development of the Market for Telecommunications... [2] . Il est par conséquent essentiel de disposer d’un mécanisme qui permette de résoudre les différends sur les questions d’accès rapidement et dans un sens qui favorise la concurrence.

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Nous sommes d’avis qu’un régime d’accès bien conçu imposerait à tous les opérateurs de réseaux l’obligation de négocier de bonne foi l’accès et l’interconnexion. En outre, certains opérateurs (désignés par l’autorité de régulation) devraient être soumis à d’autres exigences. L’autorité de régulation devrait notamment être habilitée à arbitrer les différends en matière d’interconnexion et à imposer des tarifs d’accès établis d’après les coûts.

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La mise en place d’un régime d’accès en bonne et due forme n’implique pas la minoration ou la disparition du rôle de l’autorité de régulation dans ce secteur. Au contraire, l’application active des règles de la concurrence est essentielle pour éviter la collusion entre opérateurs de télécommunications, pour contrôler les fusions et concentrations ainsi que l’abus de position dominante (y compris la fixation de tarifs d’éviction) et pour servir de soutien au régime d’accès, c’est-à-dire assurer l’accès aux installations essentielles qui ne sont pas directement couvertes par le régime d’accès.

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Actuellement, il existe un solide consensus international sur l’utilisation du « coût marginal prospectif à long terme » comme base de détermination des tarifs d’accès. Tout en reconnaissant que cette méthode présente un certain intérêt, il importe de ne pas perdre de vue que sur le plan de la théorie économique, ses fondements sont fragiles. En effet, l’expérience récente des pays de l’OCDE a montré que les questions d’accès sont souvent complexes et peuvent avoir sur la concurrence un impact qui est difficile à prévoir.

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S’agissant de la réglementation de l’accès et de l’interconnexion, nous recommandons :

  • La mise en place d’un cadre juridique officiel pour régir l’interconnexion, qui imposerait l’obligation à tous les opérateurs d’accorder l’accès et l’interconnexion, et à certains opérateurs de les accorder à des tarifs non discriminatoires et basés sur les coûts.

  • L’établissement d’un mécanisme pour résoudre les différends relatifs à l’accès et à l’interconnexion à bref délai et dans un sens qui favorise la concurrence.

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Les conférenciers du séminaire ont mis en évidence un certain nombre d’autres questions qui pourraient se poser sur le marché russe, bien qu’elles ne soient pas encore d’actualité. Par exemple, de nombreux pays de l’OCDE se sont penchés sur la question de savoir pourquoi les tarifs des appels aboutissant à des réseaux mobiles étaient demeurés élevés. Cette réflexion a souvent débouché sur l’instauration d’un contrôle réglementaire des tarifs de terminaison sur les réseaux mobiles.

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Une autre question importante est celle de savoir si les opérateurs des services téléphoniques locaux doivent être tenus d’accorder l’accès à la « boucle locale ». Cette mesure est de plus en plus utilisée dans les pays de l’OCDE pour promouvoir la mise à niveau de la boucle locale, en particulier à l’aide de l’ADSL. Bien que ces questions ne soient pas, selon nous, de première importance, peut-être devront-elles être examinées en Russie à moyen terme.

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Outre les points évoqués ci-dessus, de nombreuses autres actions des pouvoirs publics peuvent concrètement renforcer le degré de concurrence dans le secteur des télécommunications, notamment la portabilité du numéro, l’accès aux réseaux (sur les terrains public et privé) et la disponibilité des fréquences. Dans de nombreux pays, en effet, les possibilités de concurrence dans le secteur des télécommunications mobiles sont à l’évidence limitées uniquement par les fréquences disponibles. Nous encourageons vivement à mettre à la disposition des opérateurs de télécommunications un spectre aussi large que possible. A notre avis, les pouvoirs publics ne devraient en règle générale pas restreindre l’usage de ces fréquences, que les opérateurs devraient être autorisés à utiliser pour créer le plus de valeur possible. Cependant, ce principe est toujours soumis à certaines réserves. Ainsi, les titulaires de licences ne devraient pas être capables de conserver des fréquences à l’écart du marché pour limiter le développement de la concurrence. En outre, les pouvoirs publics peuvent avoir l’occasion d’aider le marché à choisir la norme technologique à adopter et de contribuer à la libération des bandes de fréquence pour faciliter l’adoption d’une nouvelle technologie.

4. Conclusion

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L’expérience de la libéralisation du secteur des télécommunications dans les pays de l’OCDE a maintes fois démontré l’utilité de la libéralisation et de la concurrence pour améliorer les possibilités d’entrée sur le marché, faire baisser les tarifs et stimuler l’innovation. Les télécommunications constituent aujourd’hui l’un des secteurs les plus dynamiques dans les pays de l’OCDE et un élément moteur essentiel de l’évolution vers ce que l’on appelle « l’économie du numérique » ou « l’économie du savoir ».

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Il y a maintenant plusieurs années que le secteur des télécommunications est privatisé en Russie. On y trouve un grand nombre d’opérateurs, dont beaucoup font état d’une solide expérience.

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Nous sommes d’avis que la Russie est aujourd’hui bien placée pour mettre en place un cadre réglementaire adapté au secteur des télécommunications, qui facilitera sa croissance et son intégration au reste de l’Europe.

Notes

[*]

Darryl Biggar est membre de la Division de la concurrence de l’OCDE.

[1]

Concept for the Development of the Market for Telecommunications Services in the Russian Federation, section 4.2, partie 3.

[2]

Concept for the Development of the Market for Telecommunications Services in the Russian Federation, section 6.1.

Résumé

Français

L’industrie des télécommunications russe est par certains côtés un véritable paradoxe. Certains de ces segments sont hautement concurrentiels (le nombre d’opérateurs sur le marché se chiffre en milliers) mais, d’un autre côté, le régime réglementaire en vigueur se révèle insuffisant, notamment pour assurer l’accès aux installations essentielles, et le marché longue distance est dominé par la compagnie Rostelecom. Au printemps 2001, des experts des pays de l’OCDE ont rencontré de hauts responsables russes pour examiner avec eux les enseignements tirés de la réforme réglementaire du secteur des télécommunications. Les échanges de vues ont porté sur la réforme tarifaire, le service universel et l’obligation d’accès aux services non concurrentiels. En Russie, le prix des services de communications locales par réseau fixe a toujours été très faible, d’où une offre insuffisante et d’importantes subventions croisées émanant des services longue distance. Ces subventions sont érodées par l’arrivée de nouveaux opérateurs sur le marché, ce qui conduit les opérateurs locaux à ne plus être en mesure d’étendre le réseau pour répondre à la demande. Comme dans d’ autres branches de l’économie russe, il apparaît indispensable de rééquilibrer les tarifs, tout en mettant en place des programmes pour garantir l’accès aux services de télécommunications dans les régions les plus isolées. La concurrence pourrait être renforcée et élargie aux services non concurrentiels restants, notamment aux boucles locales, en instaurant un système d’accès plus solide et plus performant.

Plan de l'article

  1. 1. Introduction
  2. 2. Historique
  3. 3. Principales questions
  4. 4. Conclusion

Pour citer cet article

Biggar Darryl, « Le secteur des télécommunications en Russie », Revue sur le droit et la politique de la concurrence 3/ 2002 (Vol. 4), p. 263-271
URL : www.cairn.info/revue-sur-le-droit-et-la-politique-de-la-concurrence-2002-3-page-263.htm.


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