Vous consultezConcurrence ou complémentarité ?

Traditionnellement en Europe, la régulation était faite par les gouvernements nationaux (même si l’on utilisait d’autres termes que « régulation » — par exemple, « politique industrielle »). Mais, depuis au moins les années quatre-vingt, des changements très importants sont intervenus, avec deux nouveaux modes de régulation : la régulation par la Commission européenne, et la régulation par les agences de réglementation indépendantes, que l’on appelle en France les autorités administratives indépendantes (AAI).

2 Cette table ronde a été intitulée : « la concurrence des modes et des niveaux de régulation ». L’objet de mon intervention est plutôt de s’interroger sur l’existence d’une concurrence entre ces modes et niveaux de régulation. Ce faisant, je vais suggérer qu’il y a, au contraire, complémentarité : ces modes ont été choisis par les gouvernements nationaux pour les aider dans leurs tâches et les soutenir dans la réglementation des marchés. Je développerai mon propos en analysant ces deux nouveaux modes de régulation à travers les théories de la délégation des pouvoirs.

3 Je commencerai brièvement avec une analyse plus théorique en posant deux questions : pourquoi les gouvernements veulent-ils déléguer des pouvoirs ? Quels avantages la délégation à l’Union européenne et aux autorités de régulations indépendantes peut-elle apporter aux gouvernements nationaux ?

4 Concernant la première question, il apparaît que déléguer du pouvoir est, au premier abord, contre-intuitif : on présume que les gouvernements et les hommes politiques cherchent plutôt à accroître leur pouvoir. Mais, en réalité, déléguer apporte des avantages à ceux qui délèguent, en l’espèce les gouvernements.

5 Premièrement, déléguer peut les aider à faire des promesses à long terme qui soient crédibles et éviter ainsi l’opportunisme. Ainsi, par exemple, pour attirer durablement des investisseurs, il est nécessaire de leur faire savoir qu’existent des règles crédibles à long terme, et que les décideurs ne vont pas changer ces règles à leur détriment. De la même manière, il y a parfois des règles qui apportent des biens publics, mais pour lesquelles les gouvernements craignent que d’autres pays ne trichent — par exemple, les règles de la concurrence peuvent être très bénéfiques, mais seulement si tout le monde les respecte. Il faut donc une autorité pour maintenir les règles du jeu.

6 Un deuxième avantage de la délégation de pouvoir est de permettre aux gouvernements de faire face à des asymétries d’information et à des problèmes très techniques. Ils délèguent donc à des agences spécifiques, plus capables qu’eux de surmonter ces problèmes de technicité et d’information.

7 Une troisième raison est plus politique : les gouvernements peuvent vouloir transférer sur d’autres le blâme résultant de décisions impopulaires (blame shifting). Ils (dé)laissent donc ces tâches ingrates à l’Union européenne ou à des AAI. Plus généralement, déléguer peut parfois aider à légitimer des décisions controversées, mais que les gouvernements considèrent comme nécessaires ou bénéfiques. Par exemple, s’ils souhaitent adapter leur réglementation ou leurs institutions à l’environnement international, mais trouvent cette adaptation difficile, il peut leur être utile d’invoquer la « pression » européenne ou des AAI.

8 Au niveau théorique, on voit donc que déléguer peut conforter les gouvernements et accroître leur pouvoir. Ces différentes raisons apparaissent également au plan pratique quand on analyse les délégations au niveau européen et à des AAI.

9 Prenons d’abord l’exemple de l’Europe. Souvent les gouvernements ont pu justifier leurs choix en invoquant que « Bruxelles » leur avait imposé les décisions. Or à y regarder de plus près, il apparaît que les États membres sont non seulement d’accord avec la majorité des décisions communautaires, mais qu’ils ont participé très activement à leur élaboration. Les télécommunications constituent un exemple très concret : lorsque l’on analyse le processus de décision en détail, on voit que les gouvernements, et aussi les opérateurs nationaux, ont été impliqués en coopération avec la Commission dans le développement de la réglementation européenne des télécommunications depuis plusieurs années. Il est vrai qu’il y a des discussions sur le calendrier et quelques détails. Mais sur les principes, la Commission, les gouvernements et les opérateurs nationaux ont été d’accord. Pourquoi déléguer des tâches à l’Union européenne a-t-il été si utile aux gouvernements ?

10 Premièrement, l’UE a pris des décisions impopulaires, mais que les gouvernements pensaient essentielles ou inévitables. L’introduction de la concurrence dans les services publics en est un exemple. Dans un pays comme la France, on sait combien la concurrence est un objet controversé. Les gouvernements ont pu invoquer que la concurrence était imposée par Bruxelles, qu’ils n’avaient pas le choix, alors qu’ils la considéraient soit comme inévitable, soit comme très bénéfique — par exemple parce qu’ils voulaient créer de nouveaux groupes, des entreprises internationales, et que pour cela la concurrence était nécessaire. Mais ces gouvernements n’avaient pas envie d’introduire la concurrence eux-mêmes.

11 Deuxièmement, l’UE a permis aux gouvernements nationaux de légitimer des décisions qu’ils voulaient prendre, mais pour des raisons qui n’étaient pas forcément liées à l’Europe. Ici aussi, on trouve de nombreux exemples. Bien souvent des privatisations de services publics ont été voulues pour d’autres raisons que la concurrence — notamment pour des raisons fiscales, ou parce que ces entreprises publiques souhaitaient s’agrandir au niveau international, et pensaient que le statut privé y était plus propice. Si l’on pense à France Télécom ou actuellement à EDF, il y a des arguments très forts en faveur de la privatisation au moins partielle de ces établissements (notamment pour pouvoir s’agrandir à l’étranger). Les « pressions » de « Bruxelles » ont été utiles pour justifier des choix controversés.

12 Le troisième avantage à déléguer du pouvoir à l’Union européenne est qu’elle applique des règles voulues par les gouvernements mais à propos desquelles ils craignaient de ne pas être suivis par leurs homologues. On peut penser par exemple à la diminution des subventions aux entreprises. Chacun craignant que les autres États membres ne trichent, il existe un risque de concurrence déloyale entre les pays.

13 Prenons ensuite l’exemple de la délégation aux autorités de réglementation indépendantes. Il faut rappeler que ce sont les gouvernements qui créent ces agences. Ils le font délibérément, parce qu’ils pensent en tirer des avantages. Lesquels ?

14 En premier lieu, ces agences sont souvent créées au moment des privatisations. C’est donc pour préparer une privatisation, et pour donner aux investisseurs le signal d’un cadre réglementaire stable à long terme, qui ne sera pas modifié par les gouvernements pour obtenir des avantages à court terme. Cette confiance peut augmenter le prix des actions des entreprises privatisées, ce qui est très utile pour un gouvernement.

15 Deuxièmement, on constate souvent que ces agences se voient attribuer des tâches très techniques intéressant peu les élus. Dans les industries de réseaux, par exemple, les agences ont souvent à déterminer les coûts d’interconnexion; ce sujet est extrêmement technique et pas franchement très intéressant pour un ministre.

16 Troisièmement, souvent les agences doivent prendre des décisions impopulaires. Un exemple très flagrant : le Royaume-Uni, pendant des années, n’a pas dépensé suffisamment pour l’environnement. Le gouvernement a privatisé les compagnies d’eau, en partie pour cette raison, mais aussi pour des raisons fiscales. Par la suite, il a fallu investir des sommes assez importantes pour améliorer le niveau de l’environnement. La tâche ingrate consistant à approuver les augmentations des tarifs a été remplie par l’agence indépendante pour l’eau, l’Ofwat. Le gouvernement et le ministre responsable ont affirmé au Parlement qu’ils n’avaient pas pris cette décision, la faisant endosser à l’agence à laquelle les mécontents pouvaient se plaindre. On peut également penser aux agences de réglementation de la concurrence générale. Les fusions et les OPA sont souvent controversées avec parfois des pertes d’emplois et des restructurations. Il peut être très avantageux de laisser ces questions épineuses à une agence de réglementation.

17 Finalement, les agences indépendantes légitiment souvent les changements de stratégies voulus par les gouvernements mais très controversés. Un exemple est fourni par la fin ou la diminution des subventions croisées dans les services publics. Certaines sont historiques : les entreprises ont payé un prix fort pour subventionner les particuliers, ce qui était très utile pour les gouvernements et pour les élus. Mais avec la concurrence, ces subventions croisées se sont trouvées menacées ; il faut au moins les diminuer, et peut-être les défaire. Il n’est jamais très populaire d’augmenter les tarifs pour les particuliers, parce que ces derniers votent, contrairement aux entreprises. Laisser ces tâches aux agences de réglementation a donc été très facile. Ce sont elles qui énoncent désormais que le marché est concurrentiel, que les prix doivent être basés sur les coûts, et qu’il y aura, en conséquence, des augmentations de prix pour les particuliers.

18 En même temps, les agences sont complémentaires des gouvernements. Par des réseaux informels avec les agences, ces derniers ont pu créer ensemble des stratégies sur lesquelles ils étaient d’accord.

19 En conclusion, il paraît préférable de voir ces deux nouveaux modes de réglementation (l’Union européenne ou les AAI) moins comme des concurrents des gouvernements nationaux que comme des partenaires complémentaires : les gouvernements délèguent à l’Union européenne et aux agences pour se renforcer, et pour faire face à des tâches qu’ils jugent nécessaires ou bénéfiques, mais qui leur sont difficiles.