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Revue française de droit constitutionnel

2008/5 (HS n°2)



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Lors de son discours prononcé à Épinal le 12 juillet 2007, le Président Nicolas Sarkozy a affiché sa volonté d’offrir à la Ve République, pour son cinquantième anniversaire, une réforme de ses institutions. C’est à cette fin qu’a été constitué le Comité dit de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par Édouard Balladur, qui a rendu le 29 octobre 2007 un rapport [1]  JO, 30 octobre 2007, p. 17699. [1] contenant de nombreuses propositions. Or, malgré la mission de modernisation accordée à ce Comité, il apparaît que ses propositions ne tendent qu’à une modification relativement modérée de l’une des dispositions de la Constitution générant sans doute le plus un sentiment d’anachronisme : l’article 16 de la Constitution [2]  Cf. not., sur cette disposition, la thèse de M. Voisset :... [2] .

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Rappelons ici, si cela est nécessaire, que l’article 16 de la Constitution de 1958 prévoit la possibilité, pour le Président de la République, de s’octroyer de larges pouvoirs en période de crise grave. Il est ainsi libellé : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. [alinéa 2 :] Il en informe la nation par un message. [alinéa 3 :] Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet. [alinéa 4 :] Le Parlement se réunit de plein droit. [alinéa 5 :] L’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels ».

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L’inclusion de l’article 16 dans la Constitution de 1958 résulte de la volonté du général de Gaulle et trouve son origine la plus directe dans le discours de Bayeux du 16 juin 1946. La conception du général de Gaulle quant aux attributions du chef de l’État en temps de crise y est ainsi exprimée : « à lui, s’il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d’être garant de l’indépendance nationale et des traités conclus par la France ». Le souvenir des événements de juin 1940 et de l’impuissance du Président Albert Lebrun à s’opposer à la prise du pouvoir par le maréchal Pétain, évoqué notamment par le général de Gaulle devant le Comité consultatif constitutionnel [3]  Notamment lors de la séance du 8 août 1958 : Documents... [3] , a puissamment contribué à justifier cette disposition. L’article 16 ne fut utilisé qu’à une seule occasion, par le général de Gaulle lui-même, suite au putsch des généraux à Alger durant le printemps 1961. Bien que le putsch se fût effondré dans la nuit du 25 au 26 avril, l’article 16 fut cependant maintenu en vigueur jusqu’au 29 septembre 1961. Plusieurs décisions furent adoptées par le Président de la République pendant ce laps de temps.

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Or, concernant cet article, le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République n’a proposé, dans son rapport, qu’un encadrement accru du maintien des pouvoirs exceptionnels. En vertu de la proposition n° 11 de ce rapport, un nouvel alinéa serait en effet intercalé entre les actuels quatrième et cinquième alinéas, ainsi rédigé : « Au terme d’un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par soixante députés ou soixante sénateurs aux fins d’apprécier si les conditions fixées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce par un avis qu’il rend dans les moindres délais. Il procède de lui-même à cet examen après soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà ». Le Président de la République Nicolas Sarkozy, dans une lettre adressée au Premier ministre François Fillon en date du 12 novembre 2007, semble avoir donné un accord de principe à cette modification, quoiqu’en termes assez généraux puisqu’il s’y dit « favorable à un renforcement du contrôle qui s’exerce sur les pouvoirs exceptionnels conférés aux pouvoirs publics en cas de crise grave », citant notamment l’article 16 à ce titre.

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Il s’agit là d’une modification fort mesurée d’un article qui fut lors de sa création l’objet de controverses. Il est certes indéniable que la révision proposée constituerait une avancée importante, accordant notamment – et c’est là un point non négligeable – un rôle important à l’opposition. Mais il est également possible de souhaiter qu’une telle réforme lève le tabou entourant cette disposition, et permette d’engager une réflexion plus vaste sur cette dernière dont l’étude est trop souvent considérée, pour reprendre l’expression de M. Voisset, comme un exercice d’« archéologie constitutionnelle » [4]  M. Voisset, « Une formule originale de pouvoirs de... [4] . Le régime des pouvoirs exceptionnels de l’article 16, posé en 1958 et précisé à l’occasion de sa seule et unique utilisation en 1961, semble en effet largement anachronique au regard de plusieurs évolutions ultérieures du droit français.

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La plus importante de ces évolutions est sans aucun doute le développement des droits fondamentaux dans l’ordre juridique français. Sur le plan constitutionnel, ce mouvement s’enracine dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel issue de la décision Liberté d’association de 1971 [5]  cc 71-44 dc, 16 juillet 1971, Loi complétant les dispositions... [5] , postérieure aux événements de 1961. Parallèlement, le développement des sources conventionnelles de droits fondamentaux a renforcé et complété ce mouvement. Il n’est guère utile de revenir ici sur l’importance que les sources conventionnelles de droits fondamentaux ont acquise dans la deuxième moitié du xxe siècle. En particulier, la ratification de la Convention européenne des droits de l’homme en 1974, puis l’acceptation du droit de recours individuel devant la Cour européenne des droits de l’homme en 1981, ont donné une dimension supranationale à la garantie des droits fondamentaux.

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La première conséquence, directe, de ce mouvement est bien entendu la pénétration de la logique des droits fondamentaux, c’est-à-dire de droits susceptibles d’être opposés au législateur lui-même, dans la culture juridique française, traditionnellement peu encline à admettre des limitations au pouvoir législatif. Or, dès lors que le législateur n’est plus « tout-puissant » et qu’il doit respecter les droits fondamentaux de la personne, il serait sans doute difficile d’admettre qu’un seul homme, fût-il investi de la légitimité du suffrage universel, pourrait y porter une atteinte indue.

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Mais ce même mouvement a également d’autres conséquences, plus indirectes, sur l’appréciation juridique qui peut être portée aujourd’hui sur l’article 16.

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D’une part, le Conseil constitutionnel a acquis un rôle de gardien des droits fondamentaux. Il est dès lors plus difficile d’admettre le rôle restreint auquel le cantonne l’article 16. Notons sur ce point que le rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République entérine et renforce ce rôle de gardien des droits fondamentaux en envisageant, dans la proposition n° 74, la possibilité de soulever, par le biais d’une procédure de renvoi préjudiciel dirigé in fine vers le Conseil constitutionnel, l’incompatibilité d’une loi avec les droits fondamentaux constitutionnels.

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D’autre part, le juge ordinaire, en se reconnaissant le pouvoir d’exercer un contrôle incident de conventionnalité des lois [6]  Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques... [6] , s’est retrouvé placé au premier plan de la protection des droits fondamentaux conventionnels. Se trouvait dès lors renforcée sa mission de protecteur des libertés, peu compatible, là encore, avec le faible rôle réservé au juge ordinaire, et en particulier administratif, dans le régime de pouvoirs exceptionnels.

Enfin, la France doit aujourd’hui compter en permanence avec la menace d’une condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui l’oblige à évaluer son propre droit – y compris son droit « de crise » – à l’aune de critères juridiques extra-nationaux.

Ajoutons à tout cela la volonté très nette, exprimée tant par le Président de la République que par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, de revaloriser la place du Parlement. Or, il est légitime de se demander si cet objectif est compatible avec le rôle finalement assez effacé du Parlement pendant la période de pouvoirs exceptionnels.

Dans ce contexte, l’article 16 peut-il encore trouver une place autre que celle que d’autres réservent aux armes nucléaires : celle des moyens que l’on veut posséder pour ne pas les utiliser tant leur usage serait destructeur ? Sans doute conviendrait-il de réfléchir à une « mise à jour » de l’article 16 pour le « vider de son venin » afin de le rendre compatible avec les exigences contemporaines de l’État de droit. C’est à cette réflexion que la présente étude se propose de contribuer. L’analyse se fera en deux temps : en premier lieu, sera examiné le régime général des pouvoirs exceptionnels (I), puis, en second lieu, l’attention sera portée sur le régime des mesures prises dans le cadre des circonstances exceptionnelles (II).

I - Le régime général des pouvoirs exceptionnels

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Le Président de la République ne peut, on le sait, s’octroyer les pouvoirs prévus à l’article 16 que « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ». Ces conditions ne sont toutefois pas des plus précises, et laissent une assez grande marge d’appréciation au chef de l’État. Il y a là, certainement, une caractéristique inhérente à tout régime de crise : les conditions de sa mise en œuvre doivent être suffisamment larges pour recouvrir des circonstances imprévisibles a priori. Le risque est en effet grand, dans l’hypothèse d’une inapplicabilité des régimes de crise existants à telle ou telle circonstance, que les autorités publiques cèdent à la tentation de s’attribuer de facto les pouvoirs qui leurs sont nécessaires ou d’adopter des mesures de circonstance les leur conférant [7]  Et notamment ce que le Pr. Saint-Bonnet appelle des... [7] . Dans les deux cas, les pouvoirs de crise s’exerceraient en dehors du cadre juridique consacré et donc des garanties que prévoit celui-ci. Cela n’empêche cependant pas de prévoir un encadrement de la prise de décision initiale. Or, sur ce point, le régime des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 est sans doute exagérément souple.

C’est sur le plan des garanties juridictionnelles que les lacunes du régime général de l’article 16 sont les plus grandes, et c’est sans doute là aussi qu’elles sont les plus choquantes (A). Pour autant, il convient certainement de ne pas négliger d’autres types de garanties, qu’elles soient des garanties de fond ou qu’elles résultent de l’intervention des autres pouvoirs constitués (B).

A - Les garanties juridictionnelles

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L’encadrement du « déclenchement » des pleins pouvoirs prévus par l’article 16 est pour le moins lacunaire. En amont, la décision de mettre en œuvre l’article 16 ne peut être prise, au terme de son alinéa premier, qu’« après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel ». Or, si en vertu de l’article 53 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958, l’avis alors sollicité du Conseil constitutionnel, « motivé et publié », porte « sur la réunion des conditions exigées par [l’article 16] », le Président n’est en revanche pas tenu par cet avis, même s’il va de soi que s’en éloigner le placerait dans une situation politiquement délicate. En aval, le Conseil d’État voit dans cette décision, depuis son célèbre arrêt Rubin de Servens [8]  ce, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, Rec. p. 143 ;... [8] , un acte de gouvernement insusceptible de recours.

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Il n’existe pas davantage de contrôle quant au maintien, par le Président de la République, de ses pouvoirs exceptionnels : sur ce point, le Conseil d’État a expressément affirmé, dans l’arrêt Rubin de Servens précité, qu’il ne lui appartenait pas de contrôler la durée d’application de l’article 16. Or, il est possible que ces pouvoirs soient maintenus après la disparition des circonstances les ayant rendu nécessaires. Ainsi, en 1961, le Président a continué d’utiliser l’article 16 longtemps après la fin des événements ayant justifié son emploi. Les pouvoirs publics constitutionnels avaient pourtant retrouvé leur fonctionnement régulier, si tant est, comme il a été dit précédemment, que celui-ci ait jamais été réellement interrompu. En outre, si la guerre d’Algérie et l’existence de mouvements factieux pouvaient effectivement passer pour constituer une menace grave pour les institutions de la République, cette menace, générale, ne pouvait guère être réellement considérée comme immédiate.

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Plusieurs solutions pourraient être envisagées afin de vérifier, a minima, que le Président de la République ne s’octroie pas de façon manifestement indue les pouvoirs qu’il tire de l’article 16.

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Serait tout d’abord concevable l’instauration d’un avis préalable conforme du Conseil constitutionnel. Cette solution était d’ailleurs celle qu’avait initialement privilégiée le Comité consultatif constitutionnel de 1958, qui proposait la formulation suivante pour l’article 16 : « lorsque, de l’avis du Conseil constitutionnel, le fonctionnement régulier des institutions est interrompu (…) ». Mais le problème ne serait, dans une certaine mesure, que décalé : qui, en effet, contrôlerait la conformité de la décision présidentielle à l’avis du Conseil constitutionnel – et en sanctionnerait la non-conformité – si cette décision est un acte de gouvernement ?

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Reste alors à envisager un revirement de la jurisprudence Rubin de Servens, avec cependant toute la prudence que nécessite une telle spéculation, même pour une solution déjà ancienne. Notons cependant, en faveur d’une telle hypothèse, que dans son ordonnance Rolin de 2005 [9]  ce, ord., 14 novembre 2005, Rolin, AJDA, 2005, p. 2148,... [9] , le Conseil d’État a accepté d’examiner un recours en référé-suspension contre le décret déclarant l’état d’urgence, excluant donc implicitement son éventuelle qualité d’acte de gouvernement. Mais il importe de relever tout de suite que cette solution, si elle n’est pas dénuée d’intérêt quant à l’appréciation de l’attitude qui pourrait être celle du juge administratif confronté aujourd’hui à l’article 16, n’apporte aucune certitude sur ce sujet. Le « déclenchement » de l’article 16 est en effet d’une autre envergure que la déclaration d’état d’urgence, dans la mesure où il permet au Président d’exercer des compétences normalement dévolues au Gouvernement et au Parlement. C’est donc un acte qui intéresse les rapports entre pouvoirs constitués. Or, ce genre d’acte relève bien, classiquement, de la catégorie des actes de gouvernement [10]  Cf. G. Lebreton, intervention lors du colloque Pouvoirs... [10] . Il est cependant possible de réfléchir à des solutions intermédiaires entre contrôle total et absence totale de contrôle de la décision de mise en place des pouvoirs exceptionnels. Il serait par exemple possible de jouer sur le degré du contrôle du juge, en limitant celui-ci à l’erreur manifeste d’appréciation quant à la réunion des conditions exigées par l’article 16 – sous réserve d’un éventuel détournement de pouvoir. Il serait également concevable de dissocier la réunion des conditions posées par l’article 16, pouvant faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, de la décision d’application de l’article 16, qui pourrait être laissée à l’appréciation du Président dès lors que les conditions sont réunies [11]  Cf. en ce sens : F. Rolin, « Le contrôle du juge administratif... [11] .

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Il convient également de faire porter la réflexion sur un éventuel contrôle du maintien des pouvoirs exceptionnels, afin d’éviter une prolongation du régime de l’article 16 après la fin des conditions ayant rendu nécessaire son utilisation. Comme il a été dit précédemment, c’est sur ce point – qui n’est pas le moins important – que le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République a émis une proposition (la proposition n° 11) tendant à modifier l’article 16 [12]  Rapport précité. [12] . En vertu de cette proposition, le Conseil constitutionnel pourrait être saisi, au bout de trente jours après le déclenchement des pouvoirs exceptionnels, par soixante députés ou soixante sénateurs aux fins d’apprécier si les conditions d’exercice de ces pouvoirs demeurent réunies. Il est également prévu que le Conseil constitutionnel procéderait de lui-même à cet examen après soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels « et à tout moment au-delà ». Notons ici que cette suggestion est très proche de celle énoncée par le comité Vedel en 1993, qui avait proposé que le Président de la République ou le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat par demande conjointe puissent saisir le Conseil constitutionnel afin de constater que les circonstances ayant justifié l’emploi de l’article 16 avaient cessé [13]  Rapport remis au Président de la République le 15 février... [13] .

Cette proposition ne peut que susciter l’approbation dans la mesure où elle renforce l’encadrement du maintien, par le Président de la République, de ses pouvoirs exceptionnels. Néanmoins, ce (futur ?) nouveau rôle du Conseil constitutionnel est dans la stricte lignée de celui que lui confie déjà l’article 16 puisque, là encore, le juge constitutionnel se prononcerait par un simple « avis », rendu dans les moindres délais, ce qui renvoie à la problématique précédemment évoquée du rôle strictement consultatif du Conseil constitutionnel en période de pouvoirs exceptionnels.

On le voit, les garanties juridictionnelles entourant l’usage de l’article 16, si tant est même qu’elles étaient acceptables dans le contexte juridique des années soixante, sont largement insuffisantes dans le contexte juridique actuel, marqué par une plus grande exigence en termes d’État de droit. Il ne faut cependant pas focaliser toute l’attention sur le seul juge, qu’il soit constitutionnel ou ordinaire, car d’autres garanties, parallèles à celles faisant intervenir des organes juridictionnels, sont envisageables.

B - Les garanties extra-juridictionnelles

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Le régime de l’article 16 doit être apprécié dans un contexte plus large que la seule question du contrôle juridictionnel. Deux questions appellent plus précisément réflexion : d’une part, les rapports entre ce régime et les autres régimes de crise et, d’autre part, la possibilité d’un contrôle du Président par les autres pouvoirs constitués.

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Sur le premier point, il n’existe guère, en l’état du droit, de limite à la mise en œuvre simultanée de plusieurs régimes de crise. La possibilité de tels cumuls est d’ailleurs admise d’assez longue date [14]  Cf. not. ce, 6 août 1915, Delmotte, Rec. p. 275, concl.... [14] . Dans le cadre de l’article 16, l’expérience de 1961 fournit deux exemples de la possibilité de tels cumuls. En premier lieu, il doit être souligné que le Président de la République a, par deux décisions du 24 avril 1961 [15]  JO, 24 avril 1961. [15] et du 29 septembre 1961 [16]  JO, 30 septembre 1961. [16] , prises sur le fondement de l’article 16, prorogé l’état d’urgence qui avait été déclaré le 22 avril 1961. En second lieu, doit être relevé que, dans l’arrêt d’Oriano [17]  ce, 23 octobre 1964, d’Oriano, Rec. p. 486 ; AJDA,... [17] , le Conseil d’État, saisi d’une décision individuelle d’application d’une mesure prise le 7 juin 1961 en vertu de l’article 16 [18]  Décision du 7 juin 1961, JO, 8 juin 1961. [18] , a pris soin de remarquer qu’« il n’existait aucune circonstance exceptionnelle de nature à rendre impossible l’observation, par les autorités administratives chargées de l’exécution de la décision présidentielle précitée, des formalités [qui doivent intervenir préalablement à toute mesure prise en considération de la personne et qui constituent l’une des garanties essentielles des droits des intéressés] ». Ce raisonnement, a contrario, implique que la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles, dont on sait qu’elle permet à l’administration de porter atteinte à certaines règles dont la violation serait en temps normal cause d’illégalité, peut être retenue en période d’application de l’article 16 – encore que, comme le montre la solution d’espèce, l’application de l’article 16 n’entraîne pas ipso jure l’existence de telles circonstances exceptionnelles.

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Une telle possibilité de cumul ne va probablement pas sans choquer. Quel intérêt y aurait-il, en effet, à définir la portée et surtout les limites d’un régime de crise si ces limites pouvaient être outrepassées par la vertu d’un autre régime de crise utilisé conjointement ? Il est aussi possible de se demander où est la limite au cumul : serait-il possible de déclencher à la fois l’état d’urgence, l’état de siège et les pouvoirs de l’article 16 pour y ajouter ensuite, ex post, la théorie des circonstances exceptionnelles ? Que reste-t-il du principe de légalité dans une telle hypothèse, que l’on peut certes qualifier d’extrême mais pas d’invraisemblable ? L’un des progrès les plus notables de l’encadrement des régimes de crise serait donc certainement une limitation de leur invocabilité simultanée.

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Sur le second point, force est de constater que l’article 16 est muet concernant le rôle du Parlement et du Gouvernement pendant la période de pouvoirs exceptionnels. Cette lacune est surprenante, en particulier concernant le Parlement. Celui-ci semble en effet bien avoir un rôle à jouer puisqu’il se réunit de plein droit (alinéa 4) et que l’Assemblée nationale ne peut être dissoute (alinéa 5). Mais pour autant, la nature de ce rôle n’est pas explicitée. Sans doute est-il chargé de surveiller l’utilisation de l’article 16 par le Président et, le cas échéant, de se constituer en Haute Cour en cas d’abus constitutif d’un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » [19]  Article 68 de la Constitution dans sa rédaction issue... [19] . Mais est-ce là son seul moyen d’action ? Est-il concevable, par exemple, que le Parlement (ou le Gouvernement) puisse rapporter des mesures prises par le Président, en particulier lorsqu’elles sont manifestement abusives ?

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Il y a lieu ici de se référer à la pratique de 1961, et plus particulièrement à l’interprétation de la Constitution qu’ont faite le Président de la République, d’une part, et le président de l’Assemblée nationale Jacques Chaban-Delmas, d’autre part, quant au rôle du Parlement. En vertu de cette interprétation, il convient de distinguer deux situations, selon que le Parlement est en session ordinaire ou qu’il est réuni en session « spéciale » sur le fondement de l’article 16 alinéa 4.

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L’interprétation du Président de la République concernant la première hypothèse, celle dans laquelle le Parlement est en session ordinaire, apparaît dans un message au Parlement du 25 avril 1961 [20]  Année politique, 1961, p. 652. [20] . Il en ressort que « l’article 16 ne saurait modifier les activités du Parlement : exercice du pouvoir législatif et contrôle » sous une réserve importante : « pour autant qu’il ne s’agisse pas de mesures prises ou à prendre en vertu de l’article 16 ». Le Parlement ne peut donc ni adopter de telles mesures ni abroger celles adoptées par le Président. Ce n’est sans doute pas extrapoler exagérément que de considérer que le Gouvernement peut lui aussi fonctionner normalement, sous réserve, comme le Parlement en dehors des sessions « spéciales », de ne pas interférer avec « les mesures prises ou à prendre en vertu de l’article 16 ». Il en résulterait donc que le Gouvernement ne pourrait pas s’opposer au Président, notamment en période de cohabitation, par exemple en rapportant les décisions prises sur le fondement de l’article 16 dans le domaine réglementaire.

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L’interprétation du Président de la République et du président de l’Assemblée nationale est beaucoup plus restrictive quant aux pouvoirs du Parlement lorsqu’il est réuni en session « spéciale ».

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En effet, et en premier lieu, le Président de la République a estimé, dans une lettre du 31 août 1961 adressée au Premier ministre [21]  Année politique, 1961, p. 664 ; L’article 16 de la... [21] , que la Constitution cantonnait le travail législatif du Parlement aux seules sessions ordinaires ainsi que, exceptionnellement, aux sessions extraordinaires convoquées par décret du Président de la République. Serait donc contraire à la Constitution, en vertu de cette interprétation, le fait qu’une réunion du Parlement en session « spéciale » ait « un aboutissement législatif ».

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En second lieu, s’était posée la question de savoir si, pendant une telle session « spéciale », le Parlement pouvait renverser le Gouvernement. Le Conseil constitutionnel, saisi sur ce point par le président de l’Assemblée nationale, déclina sa compétence [22]  cc, 14 septembre 1961, Rec. p. 55, D. 1963, p. 17,... [22] , le contrôle de la recevabilité des motions de censure n’entrant pas dans ses attributions. Ce fut par suite le président de l’Assemblée nationale qui prit lui-même position par une décision du 19 septembre 1961, dans laquelle il conclut que l’Assemblée nationale ne peut, pour des raisons d’équilibre entre Gouvernement et Parlement, voter une motion de censure en session « spéciale ».

Néanmoins, cette limitation ne vaut que pendant la session « spéciale ». Par conséquent, et comme l’ont remarqué certains observateurs [23]  Cf. not. J. Fauvet, Le Monde, 20 septembre 1961. [23] , dès l’ouverture de la session ordinaire suivante, l’Assemblée nationale pourra à nouveau voter une motion de censure contre le Gouvernement. Les choix du Président seraient alors limités. Il pourrait, en premier lieu, renommer le même Gouvernement. Mais dans ce cas, il entrerait en conflit ouvert avec l’Assemblée nationale. Il pourrait également, en deuxième lieu, nommer un nouveau Gouvernement. Cependant, d’une part, une telle solution ne correspond guère à l’esprit des institutions de la Ve République, qui semblent faire de la dissolution – impossible en période de pouvoirs exceptionnels – la réponse logique à une telle situation. D’autre part, si la motion de censure est motivée par un abus des pouvoirs exceptionnels, il y a fort à parier qu’un changement de Gouvernement ne saurait satisfaire l’Assemblée nationale, et que le risque d’une nouvelle motion serait grand. Il pourrait enfin, en troisième lieu et plus probablement, mettre fin à l’application de l’article 16 pour dissoudre l’Assemblée nationale. La motion de censure pourrait par conséquent, dans cette hypothèse, être utilisée par l’Assemblée nationale pour inciter fortement le Président à mettre fin à ses pouvoirs exceptionnels.

Le Parlement a donc un rôle relativement important en période de pouvoirs exceptionnels. Cependant, la différence de régime entre d’une part les sessions ordinaires et extraordinaires et, d’autre part, les sessions « spéciales », n’est pas des plus heureuses. En effet, si l’on conçoit que le Parlement ne doit pas interférer avec les pouvoirs exceptionnels du Président, on peine à comprendre que l’article 16 lui permette de se réunir pour le laisser les mains liées. Si l’article 16 interdit la dissolution de l’Assemblée nationale, ce ne peut être que parce que le Parlement est chargé d’une fonction de contrôle à l’égard des pouvoirs du Président. Mais comment pourrait-il assurer cette fonction si l’Assemblée nationale ne peut même pas voter la censure du Gouvernement ? Et qu’est-ce qui justifie rationnellement que l’Assemblée nationale doive attendre l’ouverture de la session ordinaire suivante pour pouvoir exercer le droit qu’elle tire de l’article 49 ? Est-il acceptable que les pouvoirs du Parlement soient différents selon la date à laquelle le Président s’octroie les pleins pouvoirs ? Il semblerait donc opportun de supprimer la distinction entre sessions ordinaires ou extraordinaires et sessions « spéciales » du Parlement – distinction qui, d’ailleurs, n’a comme fondement que la pratique de 1961.

Il existe donc de nombreuses pistes de réflexions quant à l’encadrement du régime général de l’article 16, afin d’éviter que le Président ne s’octroie (ou ne conserve) les pouvoirs exceptionnels que lui confère cet article en dehors des strictes hypothèses où cela est nécessaire. Mais même un tel encadrement ne serait pas suffisant si, par ailleurs, les décisions adoptées dans le cadre de l’article 16 n’étaient pas elles-mêmes encadrées.

II - Le régime des mesures prises dans le cadre des pouvoirs exceptionnels

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C’est là encore le précédent de 1961 qui fournit le plus d’informations sur le droit applicable à ces mesures inclassables que sont les décisions présidentielles adoptées dans le cadre de l’article 16. Or, l’observation de ce précédent conduit à la même conclusion que celle à laquelle avait abouti l’analyse du régime général de l’article 16 : celle d’une insuffisance au regard des données juridiques contemporaines, surtout en ce qui concerne le contrôle (A). Un renforcement des garanties s’avère donc, là aussi, nécessaire (B).

A - Un contrôle insuffisant au regard des données juridiques contemporaines

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Les mesures prises par le Président dans le cadre de l’article 16 nécessitent, en vertu du troisième alinéa, une consultation du Conseil constitutionnel, dont l’avis n’est pas soumis à publication. Le texte de l’article 16 suggère que l’objet de cette consultation est la vérification de ce que les mesures envisagées sont bien « inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission ». Juridiquement, ces avis ne lient cependant pas davantage le Président que celui délivré par le Conseil constitutionnel à propos de la mise en place des pouvoirs exceptionnels. Politiquement, ils le lient peut-être même moins, dans la mesure où ils ne sont pas obligatoirement publiés et où, dès lors qu’ils ne le sont pas, il est impossible de savoir si le Président a passé outre à l’opinion du Conseil constitutionnel.

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La capacité du juge ordinaire à contrôler les décisions présidentielles est, quant à elle, fortement limitée. En effet, en vertu de la jurisprudence du Conseil d’État [24]  ce, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, précité. [24] et du Tribunal des conflits [25]  tc, 16 novembre 1964, Clément, Rec., p. 796 ; AJDA,... [25] , les mesures prises en application de l’article 16 relèvent soit du domaine de la loi, au sens de l’article 34 de la Constitution, soit du domaine du règlement. Or, le juge administratif s’estime incompétent pour contrôler celles de ces mesures qui relèvent du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution [26]  ce, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, précité. [26] .

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Le Conseil constitutionnel n’est certainement pas davantage compétent que le Conseil d’État [27]  Cf. not. en ce sens : F. Rolin, « Le contrôle du juge... [27] . En premier lieu, l’utilisation de l’article 61 à l’encontre de ces mesures semble étrangère à l’esprit du texte constitutionnel. En deuxième lieu, ces mesures, bien que relevant du domaine de la loi, ne sont pas des lois au sens formel. Elles ne sont d’ailleurs pas promulguées au sens de l’article 61. Enfin, les autorités mentionnées à l’article 61 ne sont pas informées des mesures que le Président veut adopter. Elles ne sont donc pas en mesure de saisir le Conseil constitutionnel.

31

Demeure peut-être une autre possibilité : le juge judiciaire, depuis 1975 [28]  Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques... [28] , et le juge administratif, depuis 1989 [29]  ce, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, Rec., p. 190, RFDA,... [29] , acceptent en effet de contrôler, par voie d’exception, la compatibilité des lois avec les conventions internationales. Il ne serait donc pas inenvisageable, dans l’absolu, qu’ils contrôlent de la même façon la conventionnalité des décisions prises dans le cadre de l’article 16 et entrant dans le domaine de la loi. Cette hypothèse est néanmoins sujette à caution. D’une part, l’article 55 de la Constitution, qui fonde ce contrôle, ne vise que les « lois », ce que ne sont pas – en tout cas formellement – les mesures prises sur le fondement de l’article 16. D’autre part, il serait concevable de considérer ces mesures comme « couvertes » par l’article 16. Cette disposition constitutionnelle serait alors susceptible de former un « écran » dont on sait, depuis les arrêts Sarran [30]  ce, Ass., 30 octobre 1998, Sarran e. a, Rec., p. 368,... [30] et SNIP [31]  ce, 3 décembre 2001, Syndicat national des industries... [31] du Conseil d’État et Fraisse [32]  Cass., Ass. plén., 2 juin 2000, Mlle Fraisse, Bull.... [32] de la Cour de cassation, qu’il est infranchissable.

32

En l’état du droit, la seule véritable sanction possible d’un abus d’exercice des pouvoirs exceptionnels dans le domaine de la loi appartient, comme pour la mise en place abusive de ces pouvoirs, au Parlement constitué en Haute Cour. Adapté à la nouvelle rédaction de l’article 68 issue de la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007, ce raisonnement aboutirait à voir dans un tel abus un motif de destitution du Président pour « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La possibilité de destitution reste cependant une option extrême, qui en outre n’apporte guère satisfaction sur le plan des conséquences pratiques : elle peut intervenir trop tard, n’efface pas les mesures prises et n’en répare pas davantage les conséquences.

33

L’absence de véritable contrôle sur les décisions présidentielles n’est pourtant pas exempte de critiques. En effet, la légalité constitutionnelle n’est pas totalement abolie pendant l’application de l’article 16. Sans doute est-elle très fortement infléchie. Néanmoins, l’article 16 pose au moins deux limites de fond aux pouvoirs du Président : celui-ci doit en effet prendre les mesures « exigées par ces circonstances », et celles-ci doivent « être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission ».

34

La France n’est pas davantage, en période d’application de l’article 16, exonérée de ses obligations internationales. L’on pense en particulier ici à la Convention européenne des droits de l’homme. Certes, la France a, lors du dépôt de son instrument de ratification, émis une réserve relative à l’article 15 de la Convention. Rappelons ici que cet article permet à tout État partie, sous certaines réserves et conditions, de prendre, « en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation », « des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international ». Or, en vertu de la réserve française, « les circonstances énumérées par l’article 16 de la Constitution pour sa mise en œuvre, par l’article 1er de la loi du 3 avril 1878 et par la loi du 9 août 1849 pour la déclaration de l’état de siège, par l’article 1er de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 pour la déclaration de l’état d’urgence, et qui permettent la mise en application des dispositions de ces textes, doivent être comprises comme correspondant à l’objet de l’article 15 de la Convention ». En outre, toujours selon la réserve, « pour l’interprétation et l’application de l’article 16 de la Constitution de la République, les termes dans la stricte mesure où la situation l’exige ne sauraient limiter le pouvoir du Président de la République de prendre les mesures exigées par les circonstances ».

35

Cependant, en dehors même des doutes qu’il est possible d’avoir sur la conformité de cette réserve avec l’article 57 de la Convention [33]  « 1. Tout Etat peut, au moment de la signature de la... [33] , il convient de remarquer qu’elle n’a ni pour objet ni pour effet de restreindre la compétence de la Cour : elle aboutit simplement à faire du respect de l’article 16 de la Constitution une condition de compatibilité des mesures présidentielles avec l’article 15 de la Convention. En d’autres termes, elle fait de la Cour européenne des droits de l’homme le gardien du respect des conditions posées par l’article 16 ! Dès lors, les mesures prises par le Président dans le cadre de l’article 16 pourraient exposer la France à un risque de condamnation. L’aménagement d’un contrôle anticipé au niveau national permettrait de limiter le risque de condamnation. Il serait en effet pour le moins paradoxal que la France en vienne à violer la Convention européenne des droits de l’homme en faisant usage d’une disposition destinée, entre autres, à permettre l’exécution, par la France, de ses engagements internationaux.

36

Il existe une autre question, distincte quoique connexe : celle du maintien des mesures présidentielles au-delà de la fin des circonstances ayant justifié le recours à l’article 16. Par analogie avec la théorie des circonstances exceptionnelles [34]  Cf. not. ce, 8 mars 1944, Guy, Rec., p. 100. [34] , il est en effet tentant de considérer que les mesures prises sur le fondement de l’article 16 ne sont « couvertes » par celui-ci que tant que les circonstances ayant justifié l’emploi de cette disposition sont réunies. Sur ce point, l’observation de la jurisprudence impose une distinction entre deux types de mesure : d’une part, les décisions présidentielles adoptées sans limitation de durée, d’autre part, les décisions présidentielles pour lesquelles il est prévu qu’elles s’appliqueront jusqu’à une date déterminée, laquelle se situe au-delà du terme de la période de pouvoirs exceptionnels.

Relativement aux mesures adoptées sans limitation de durée, le Conseil d’État a constaté, dans son arrêt de Mari [35]  ce, 8 février 1963, De Mari, Rec., Tables, p. 809 et... [35] , qu’un décret pris en application de la décision du 24 avril 1961 relative aux sanctions disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires civils et militaires était intervenu avant l’entrée en vigueur de la décision du 29 septembre 1961 mettant fin à l’application de l’article 16. Ce faisant, il jugeait implicitement, comme l’a remarqué J. Lamarque, que « la force légale de la décision du 24 avril 1961 était circonscrite à la période même d’application de l’article 16 de la Constitution » [36]  J. Lamarque, « L’article 16 de la Constitution de 1958 :... [36] .

En revanche, la décision mettant fin à l’application de l’article 16 ne semble pas avoir été jugée comme abrogeant implicitement ou rendant caduques les décisions présidentielles antérieures dont il est prévu que leurs effets cesseront à une date déterminée postérieure à la fin de la période de pouvoirs exceptionnels. Certes, dans l’arrêt d’Oriano [37]  ce, 23 octobre 1964, d’Oriano, précité. [37] , le Conseil d’État a annulé un décret du 10 octobre 1961 (donc postérieur à la décision du 29 septembre 1961 mettant fin à l’application de l’article 16) appliquant la décision du 7 juin 1961 relative à la mise en congé spécial des personnels militaires et qui prévoyait sa propre application jusqu’au 15 octobre 1961. Cependant, le Conseil d’État a fondé son annulation sur un vice propre au décret, et non sur une éventuelle perte d’effet de la décision sur laquelle il se fondait à la fin de la période de pouvoirs exceptionnels. Ce faisant, le Conseil d’État semblait souscrire aux conclusions de son commissaire de gouvernement, qui refusait de considérer la décision du 7 juin 1961 comme implicitement abrogée ou caduque en conséquence de la décision de mettre fin à l’application de l’article 16. Cette interprétation est confirmée par l’arrêt Viel [38]  ce, 9 mars 1966, Viel, Rec., Tables, p. 863 et p. 874 ;... [38] qui affirme nettement que la décision mettant fin à l’application de l’article 16 n’avait eu ni pour objet ni pour effet d’abroger avant la date du 15 octobre 1961 la décision du 7 juin 1961.

On le voit, le contrôle des mesures prises pendant la période de pouvoirs exceptionnels présente un certain nombre de lacunes et de zones d’ombre. Il est par conséquent nécessaire de combler les premières et de lever les secondes. En d’autres termes, il serait nécessaire de renforcer l’encadrement des mesures prises par le chef de l’État dans le cadre de l’article 16.

B - La nécessité d’un renforcement des garanties

37

Sur ce point, une place plus importante pourrait être accordée au Conseil constitutionnel, gardien des droits fondamentaux. A minima, il n’est guère acceptable que les avis qu’il formule relativement aux mesures envisagées ne soient pas publiés. A maxima, une procédure d’avis conforme permettrait d’éviter des abus manifestes dans l’utilisation des pouvoirs exceptionnels.

38

Mais il est également possible de concevoir une solution intermédiaire basée sur la possibilité d’une saisine – par conséquent facultative – du Conseil constitutionnel. Il est tentant d’envisager ici le recours à la possibilité, déjà prévue à l’article 61 de la Constitution, d’une saisine du Conseil constitutionnel pour contrôler la constitutionnalité des lois. Cependant, comme il a été dit précédemment, une telle saisine est très certainement impossible, en l’état du droit, à l’encontre des décisions présidentielles prises dans le domaine de la loi. Elle nécessiterait donc une importante révision constitutionnelle, incluant au moins une extension du contenu de la notion de « loi » au sens de l’article 61 à toute mesure de valeur législative, une détermination du moment de la saisine et la création d’un mécanisme permettant d’aviser les autorités de saisine des mesures prévues. Il conviendrait certainement, en outre, que le Conseil constitutionnel statue alors systématiquement en urgence. Il est même possible de se demander si le délai d’urgence (huit jours) ne peut pas être considéré comme trop long dans certaines hypothèses. On le voit, un tel contrôle a priori des mesures présidentielles par le Conseil constitutionnel nécessiterait une assez lourde révision constitutionnelle. Qui plus est, le contrôle effectué par le Conseil constitutionnel sur la base d’une telle saisine aurait toutes les chances d’être redondant avec la consultation du Conseil constitutionnel sur ces mêmes mesures. Enfin, on ne peut exclure une inertie des autorités de saisine, y compris celle de l’opposition qui, en temps de crise, craint toujours d’apparaître « du côté du désordre ». C’est ainsi, par exemple, que le Conseil constitutionnel n’a jamais été saisi de la loi de prorogation de l’état d’urgence en 2005 [39]  Loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l’application... [39] .

39

Un contrôle de constitutionnalité a posteriori ne soulèverait en revanche pas nécessairement les difficultés posées par un éventuel contrôle a priori sur les décisions présidentielles. Certes, le juge ordinaire est, depuis longtemps [40]  Cass. crim., 11 mai 1833, Paulin, Bull. crim., p. 236,... [40] , hostile à l’idée d’exercer un contrôle incident de constitutionnalité des lois promulguées, même depuis qu’il accepte de contrôler la conventionnalité des lois [41]  Cf. très explicitement : ce, 5 janvier 2005, Mlle Deprez... [41] . Cependant, le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, comme cela a été évoqué précédemment, a proposé l’institution d’un contrôle de constitutionnalité des lois promulguées par renvoi préjudiciel au Conseil constitutionnel. La proposition n° 74 du rapport de ce Comité [42]  Précité. [42] suggère, à cette fin, la création d’un article 61-1 ainsi libellé : « le Conseil constitutionnel peut, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, être saisi par voie d’exception aux fins d’apprécier la conformité d’une loi aux libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution. Le Conseil constitutionnel est, à la demande du justiciable, saisi dans les conditions fixées par une loi organique sur renvoi du Conseil d’État, de la Cour de cassation, des juridictions qui leur sont subordonnées ou de toute autre juridiction ne relevant ni de l’un ni de l’autre ». Les effets de ce contrôle seraient précisés à l’article 62, modifié pour intégrer l’alinéa suivant : « une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la date fixée par le Conseil constitutionnel dans sa décision. Elle ne peut être appliquée aux procédures juridictionnelles en cours ».

40

Il n’est néanmoins pas certain, là encore, que ce dispositif soit réellement applicable aux décisions présidentielles prises sur la base de l’article 16 dans le domaine de la loi, lesquelles ne sont pas, à strictement parler, des « lois ». Reste que le terme « loi » est suffisamment large, surtout une fois débarrassé de la référence à une promulgation, pour que le Conseil constitutionnel puisse adopter une conception extensive du pouvoir qui lui serait confié par l’article 61-1. L’on remarquera en outre que les pouvoirs accordés au Conseil constitutionnel dans le cadre de ce contrôle seraient également parfaitement adaptés pour limiter le maintien des mesures présidentielles au-delà de la fin des circonstances ayant justifié l’utilisation des pouvoirs exceptionnels, puisqu’il aurait le pouvoir d’abroger les mesures en question.

41

Une même conception large serait parallèlement possible pour la notion de « loi » au sens de l’article 55, lequel ne contient lui non plus aucune référence à la promulgation. Une telle conception permettrait au juge ordinaire de se reconnaître compétent pour contrôler la conventionnalité des décisions présidentielles. Le juge pourrait notamment contrôler que ces mesures sont bien fondées sur les circonstances ayant justifié le recours à l’article 16 et n’excèdent pas manifestement ce qui est nécessaire pour faire face à ces circonstances. Dans cette hypothèse, en effet, il serait possible non seulement de considérer que ces mesures ne sont pas « couvertes » par l’article 16 (et donc par l’écran que celui-ci pourrait engendrer) mais en outre qu’elles seraient incompatibles avec la Convention européenne des droits de l’homme. Le constat d’incompatibilité serait également possible si la France soulevait la possibilité de dérogation prévue à l’article 15 cedh, puisque, comme il a été dit précédemment, la réserve française à l’article 15 a pour effet de conditionner le respect de cet article au respect des conditions posées par l’article 16 de la Constitution, au moins quant à l’existence même des circonstances ayant justifié l’utilisation des pouvoirs exceptionnels. Le juge ordinaire pourrait ainsi anticiper le contrôle de la Cour européenne des droits de l’homme et, partant, limiter les risques d’une condamnation de la France par celle-ci.

42

Le maintien des mesures prises sur le fondement de l’article 16 relève, quant à lui, d’une problématique distincte. Dans un tel cas, les mesures ne sont en effet pas illégales ab initio mais perdent leur justification dès lors que leurs effets se prolongent au-delà des circonstances ayant motivé le recours à l’article 16. Pourtant, ainsi qu’il a été dit précédemment, le juge ordinaire hésite à considérer certaines des décisions présidentielles – celles dont l’application est prévue jusqu’à une date déterminée – comme caduques ou abrogées après la décision mettant fin à l’application de l’article 16. Il n’existe donc que deux possibilités pour remédier à cette situation relativement choquante qu’est le maintien de mesures exceptionnelles ayant perdu leur caractère de nécessité.

D’une part, le juge administratif pourrait faire évoluer sa jurisprudence et, en particulier, unifier le régime des mesures présidentielles dans le sens d’une commune abrogation par la décision mettant fin à l’application de l’article 16.

D’autre part, si le juge ordinaire ne s’estime pas légitime pour constater une telle abrogation, il serait alors concevable de faire intervenir le Conseil constitutionnel. C’est ce qu’avait proposé le comité Vedel en 1993 : le Conseil constitutionnel, saisi afin de constater que les conditions exigées par l’article 16 ne sont plus réunies, pourrait préciser à partir de quand les mesures prises sur le fondement de l’article 16 ne pourraient plus être mises en œuvre [43]  Rapport remis au Président de la République le 15 février... [43] . Le Conseil constitutionnel pourrait se reconnaître un pouvoir assez proche, ainsi qu’il a été évoqué précédemment, si la proposition n° 74 du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République [44]  Rapport précité. [44] venait à déboucher sur une révision constitutionnelle. En effet, dans cette hypothèse, le Conseil constitutionnel détiendrait, sur renvoi préjudiciel, un pouvoir d’abrogation des lois inconstitutionnelles. Moyennant une conception assez large de la « loi », il pourrait alors abroger comme inconstitutionnelles des mesures présidentielles ayant perdu leur justification.

On le voit, les interrogations sont nombreuses. Replacé dans le contexte des évolutions contemporaines du droit français, le régime de l’article 16 semble en effet assez mal adapté. La révision de cet article proposée par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République constituerait certes, on l’a dit, une avancée importante. Mais c’est une réflexion d’ensemble, portant sur les différents aspects de ce régime, qu’il serait nécessaire de mener. Sans doute y a-t-il, dans le régime de l’article 16 comme dans tout régime de crise, une nécessité de laisser une assez grande marge d’appréciation aux autorités publiques. Le propos de la présente étude n’est pas de préconiser l’adoption de toutes les suggestions qui y sont envisagées. Mais il est tout aussi certain que c’est face aux crises que la démocratie et l’État de droit sont le plus fragilisés, et que c’est donc en ces circonstances qu’il convient d’apporter le plus de garanties pour que non seulement la légalité ne soit pas plus atteinte que nécessaire mais également pour assurer un prompt retour au fonctionnement normal de l’État. C’est là, après tout, le but même de l’article 16.

Notes

[*]

Sébastien Platon, ater à l’Université Montesquieu Bordeaux IV.

[1]

JO, 30 octobre 2007, p. 17699.

[2]

Cf. not., sur cette disposition, la thèse de M. Voisset : L’article 16 de la Constitution de 1958, Paris, lgdj, 1969.

[3]

Notamment lors de la séance du 8 août 1958 : Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. II, Paris, La Documentation française, 1988, p. 300-302 ; L’article 16 de la Constitution de 1958, documents réunis et commentés par F. Hamon, Paris, La Documentation française, 1994, p. 4-6.

[4]

M. Voisset, « Une formule originale de pouvoirs de crise : l’article 16 », Pouvoirs, 1979, n° 10, p. 105, spéc. p. 105.

[5]

cc 71-44 dc, 16 juillet 1971, Loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association dite Liberté d’association ; AJDA, 1971, p. 537, note J. Rivero ; RDP, 1971, p. 1171, note J. Robert ; D., 1974, p. 83, chron. L. Hamon ; AIJC, 1991, p. 77, note F. Luchaire ; L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, 13e éd., 2005, décision n° 19.

[6]

Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre, Bull. ch. mixte, n° 4 ; AJDA, 1975, p. 567, note J. Boulouis ; JDI, 1975, p. 802, note D. Ruzié ; RCDIP, 1976, p. 347, note J. Foyer et D. Holleaux ; RGDIP, 1976, p. 690, note C. Rousseau ; ce, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, Rec. p. 190, RFDA, 1989, p. 813, concl. Frydman ; RFDA, 1989, p. 1000, note L. Dubouis ; RFDA, 1989, p. 993, note L. Favoreu ; RFDA, 1989, p. 824, note B. Genevois ; AJDA, 1989, p. 756, note E. Honorat et E. Baptiste ; RMC, 1990, p. 390, note J.-F. Lachaume.

[7]

Et notamment ce que le Pr. Saint-Bonnet appelle des mesures de crise en forme de loi : F. Saint-Bonnet, L’état d’exception, Paris, puf, 2001, spéc. p. 360.

[8]

ce, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, Rec. p. 143 ; RDP, 1962, p. 294, concl. Henry ; AJDA, 1962, p. 214, chron. J.-M. Galabert et M. Gentot ; D., 1962, p. 109, chron. G. Morange ; JCP, 1962, I, 1711, chron. J. Lamarque ; RDP, 1962, p. 288, note G. Berlia ; S., 1962, p. 147, note R. Bourdoncle ; M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 16e éd., 2007, n° 82.

[9]

ce, ord., 14 novembre 2005, Rolin, AJDA, 2005, p. 2148, note S. Brondel ; AJDA, 2006, p. 501, note Ph. Chrestia.

[10]

Cf. G. Lebreton, intervention lors du colloque Pouvoirs exceptionnels et droits fondamentaux, Caen, 18 et 19 octobre 2007, à paraître.

[11]

Cf. en ce sens : F. Rolin, « Le contrôle du juge administratif français », in Pouvoirs exceptionnels et droits fondamentaux, colloque de Caen des 18 et 19 octobre 2007.

[12]

Rapport précité.

[13]

Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, JO, 16 février 1993, p. 2537, spéc. p. 2540.

[14]

Cf. not. ce, 6 août 1915, Delmotte, Rec. p. 275, concl. Corneille ; RDP, 1915, p. 700, note G. Jèze ; S., 1916, 3, p. 9, note M. Hauriou ; D., 1916, 3, p. 1, concl. Corneille : le Conseil d’État y a admis la possibilité de retenir la théorie des circonstances exceptionnelles en période d’état de siège.

[15]

JO, 24 avril 1961.

[16]

JO, 30 septembre 1961.

[17]

ce, 23 octobre 1964, d’Oriano, Rec. p. 486 ; AJDA, 1964, p. 684, chron. M. Puybasset et J.-P. Puissochet ; D., 1965, p. 9, note D. Ruzié ; RDP, 1965, p. 282, concl. Bernard.

[18]

Décision du 7 juin 1961, JO, 8 juin 1961.

[19]

Article 68 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007.

[20]

Année politique, 1961, p. 652.

[21]

Année politique, 1961, p. 664 ; L’article 16 de la Constitution de 1958, documents réunis et commentés par F. Hamon, Paris, La Documentation française, 1994, p. 28.

[22]

cc, 14 septembre 1961, Rec. p. 55, D. 1963, p. 17, note L. Hamon ; L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, 13e éd., 2005, décision n° 12.

[23]

Cf. not. J. Fauvet, Le Monde, 20 septembre 1961.

[24]

ce, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, précité.

[25]

tc, 16 novembre 1964, Clément, Rec., p. 796 ; AJDA, 1965, p. 365, obs. A. Homont ; RA, 1965, p. 265, note P. Bretton ; D. 1965, jurisprudence, p. 698, note A. Demichel ; JCP, 1965, II, 14286, note E. Langavant.

[26]

ce, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, précité.

[27]

Cf. not. en ce sens : F. Rolin, « Le contrôle du juge administratif français », in Pouvoirs exceptionnels et droits fondamentaux, colloque de Caen des 18 et 19 octobre 2007, à paraître.

[28]

Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre, Bull. ch. mixte, n° 4 ; AJDA, 1975, p. 567, note J. Boulouis ; JDI, 1975, p. 802, note D. Ruzié ; RCDIP, 1976, p. 347, note J. Foyer et D. Holleaux ; RGDIP, 1976, p. 690, note C. Rousseau.

[29]

ce, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, Rec., p. 190, RFDA, 1989, p. 813, concl. Frydman ; RFDA, 1989, p. 1000, note L. Dubouis ; RFDA, 1989, p. 993, note L. Favoreu ; RFDA, 1989, p. 824, note B. Genevois ; AJDA, 1989, p. 756, note E. Honorat et E. Baptiste ; RMC, 1990, p. 390, note J.-F. Lachaume.

[30]

ce, Ass., 30 octobre 1998, Sarran e. a, Rec., p. 368, RFDA, 1998, p. 1081, concl. Maugüe ; RFDA, 1998, p. 1095, note D. Alland ; D., 2000 p. 152, note E. Aubin ; RFDA, 1999, p. 57, note L. Dubouis ; RDP, 1999, p. 919, note J.-F. Flauss ; RFDA, 1999, p. 77, note O. Gohin ; RFDA, 1999, p. 67, note B. Mathieu et M. Verpeaux ; CCC, 1999, p. 87, note C. Maugüe ; AJDA, 1998, p. 962, chron. F. Raynaud et P. Fombeur ; Europe, mars 1999, p. 5, note D. Simon.

[31]

ce, 3 décembre 2001, Syndicat national des industries pharmaceutiques (SNIP), Rec., p. 624, concl. Fombeur ; Droit administratif, mars 2002, p. 28, note P. Cassia ; RTDE, 2003, p. 197, note C. Castaing ; RMCUE, 2002, p. 595, note F. Chaltiel ; Europe, avril 2002, p. 6, note A. Rigaux et D. Simon ; AJDA, 2002, p. 1219, note A.-L. Valembois.

[32]

Cass., Ass. plén., 2 juin 2000, Mlle Fraisse, Bull. ass. plén., n° 4 ; D., 2001, p. 1636, note B. Beigner et S. Mouton ; Gaz. Pal., 2000, p. 7, note J.-F. Flauss ; JCP G, 2001, II, 10453, note A.-C. Foucauld ; RGDIP, 2000, p. 985, note A. Ondoua ; RDP, 2000, p. 1037, note X. Prétot ; Europe, septembre 2004, p. 4, note A. Rigaux et D. Simon.

[33]

« 1. Tout Etat peut, au moment de la signature de la présente Convention ou du dépôt de son instrument de ratification, formuler une réserve au sujet d’une disposition particulière de la Convention, dans la mesure où une loi alors en vigueur sur son territoire n’est pas conforme à cette disposition. Les réserves de caractère général ne sont pas autorisées aux termes du présent article. 2. Toute réserve émise conformément au présent article comporte un bref exposé de la loi en cause ». Cf. not., émettant de tels doutes : P.-H. Imbert, Les réserves aux traités multilatéraux, Paris, Pédone, 1979 ; W. Schabas, in L.-E. Pettiti, E. Decaux et P.-H. Imbert (dir.), La Convention européenne des droits de l’homme, commentaire article par article, Paris, Économica, 2e éd., 1999, p. 923.

[34]

Cf. not. ce, 8 mars 1944, Guy, Rec., p. 100.

[35]

ce, 8 février 1963, De Mari, Rec., Tables, p. 809 et p. 916 ; AJDA, 1963, p. 430, obs. V. S.

[36]

J. Lamarque, « L’article 16 de la Constitution de 1958 : bilan de jurisprudence ; le contrôle juridictionnel des mesures individuelles prises en application des décisions présidentielles », in Mélanges offerts à Jean Brethe de la Gressaye par ses collègues, ses élèves et ses amis, Bordeaux, Bière, 1967, p. 423, spéc. p. 431.

[37]

ce, 23 octobre 1964, d’Oriano, précité.

[38]

ce, 9 mars 1966, Viel, Rec., Tables, p. 863 et p. 874 ; DA, 1966, n° 141.

[39]

Loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, JO, 19 décembre 2005.

[40]

Cass. crim., 11 mai 1833, Paulin, Bull. crim., p. 236, S., 1833, I, p. 357, concl. Voysin de Gartempe, M. Puech, Les grands arrêts de la jurisprudence criminelle, Paris, Cujas, 1976, p. 55 ; ce, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi, Rec., p. 966, D., 1938, 3, p. 1, concl. Latournerie, S., 1937, p. 3, note A. Mestre ; D., 3, 1938, p. 3, note C. Eisenmann.

[41]

Cf. très explicitement : ce, 5 janvier 2005, Mlle Deprez et Baillard, Rec., p. 1, concl. Chauvaux, RFDA, 2005, p. 56, note B. Bonnet ; AJDA, 2005, p. 845, note L. Burgorgue-Larsen ; Europe, mars 2005, p. 13, note P. Cassia ; JCP A, 2005, p. 649, note M.-C. Rouault ; RTDE, 2006, p. 184, note A. Ondoua.

[42]

Précité.

[43]

Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, précité.

[44]

Rapport précité.

Plan de l'article

  1. Le régime général des pouvoirs exceptionnels
    1. Les garanties juridictionnelles
    2. Les garanties extra-juridictionnelles
  2. Le régime des mesures prises dans le cadre des pouvoirs exceptionnels
    1. Un contrôle insuffisant au regard des données juridiques contemporaines
    2. La nécessité d’un renforcement des garanties

Pour citer cet article

Platon Sébastien, « Vider l'article 16 de son venin : les pleins pouvoirs sont-ils solubles dans l'état de droit contemporain ? », Revue française de droit constitutionnel 5/ 2008 (HS n°2), p. 97-116
URL : www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2008-5-page-97.htm.
DOI : 10.3917/rfdc.hs02.0097


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