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Revue française de science politique

2006/3 (Vol. 56)


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S’il n’existe pas, à l’heure actuelle, de régime international des migrations – pas plus qu’il n’existe de politique publique internationale dans ce domaine évolutif et sensible –, l’idée d’une telle politique progresse alors même que les politiques publiques strictement nationales ou bilatérales montrent leurs limites. Il est déjà possible d’en observer quelques prémisses à travers la convergence des structures de décision, mais également à travers la diffusion et le transfert organisé d’un modèle particulier de coopération entre différentes régions du monde.

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Afin d’expliquer les modalités de ce transfert et de montrer comment se mettent en place les structures et conditions nécessaires à l’apparition d’une politique publique internationale des migrations, un retour sur des concepts forgés pour l’analyse des politiques publiques nationales, tels que le policy transfer continuum de Marsh et Dolowitz, nous semble particulièrement fructueux : les analyses en termes de coercive transfer, de lesson-drawing ou de learning processes, ou encore d’isomorphisme, peuvent ainsi enrichir sensiblement notre compréhension de l’élaboration d’une politique publique internationale des migrations. Grâce à ces grilles de lecture et ces outils de politique publique, il devient plus aisé de comprendre notamment comment s’opère ce transfert de modèle, quels en sont les acteurs, comment circulent les idées d’une institution ou d’une région à l’autre, mais également en quoi ce transfert peut être analysé comme un objectif intermédiaire des politiques publiques migratoires de certains États et institutions intergouvernementales.

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Depuis les années 1950, le mouvement de création et le développement des institutions internationales et régionales exerçant des compétences dans le domaine des migrations se sont accélérés [1][1] La Commission mondiale sur les migrations internationales..., suivant ainsi, parallèlement, l’accroissement des migrations internationales dans le monde et la diversification des problématiques dans ce domaine [2][2] En effet, en 1965, on ne comptait que 75 millions de.... Dernière étape en date de cette longue construction institutionnelle, des processus consultatifs intergouvernementaux de coopération (Regional Consultative Processes for Migration – RCPs) sont apparus dans différentes régions du monde au cours des dix dernières années. Or, l’apparition de ces processus consultatifs régionaux, répliquant en grande partie le modèle des premiers processus informels apparus en Europe à partir du milieu des années 1980, induit une convergence des structures et des modalités de la coopération intergouvernementale. Cette tendance généralisée à la réplication laisse penser que la fragmentation du système intergouvernemental de coopération dans le domaine des migrations, avec la multiplication des initiatives régionales, n’est en fait qu’apparente : une convergence politique est organisée, passant par le transfert d’une région à l’autre de ces expériences européennes de coopération régionale informelle. Loin d’être un facteur de fragmentation institutionnelle, la régionalisation de la coopération intergouvernementale, qui répond à des stratégies d’exportation et/ou d’importation de ces modèles de coopération régionale, doit ainsi être comprise comme une étape vers le développement de politiques publiques internationales pour les migrations.

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L’objet de cet article est de montrer comment s’opère cette convergence dans les structures de décision, mais également en quoi la diffusion et le transfert organisé d’un modèle particulier de coopération peut avoir des répercussions sur la définition des politiques publiques au niveau international. Pour ce faire, il nous semble nécessaire de revenir, dans un premier temps, sur les caractéristiques et le mode de fonctionnement des processus consultatifs régionaux pour les migrations internationales. Puis, dans un second temps, nous verrons que le développement des processus régionaux correspond à un transfert de modèle de coopération, et nous répondrons, en nous appuyant sur le policy transfer continuum de Marsh et Dolowitz, à plusieurs questions qui nous permettront de mettre en évidence ce processus de constitution de réseaux d’acteurs, pour l’élaboration d’une politique publique internationale des migrations. Quel modèle de coopération est ainsi transféré ? Qui opère le transfert de modèle et pourquoi ? Quels sont les facteurs qui contraignent ou facilitent ce transfert et la constitution de policy networks au niveau régional ?

Développement de la coopération intergouvernementale régionale pour les migrations

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Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, plusieurs organisations internationales exercent des compétences dans le domaine des migrations internationales, qu’il s’agisse, entre autres, du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCNUR), de l’Organisation internationale du travail (OIT) ou encore de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). L’apparition de ces institutions et l’extension de leurs programmes sont étroitement liées aux événements internationaux de la deuxième moitié du 20e siècle. Sur cette période, à chaque évolution du contexte international entraînant une mutation de la nature des flux migratoires, a correspondu une redéfinition des modalités et des fonctions du multilatéralisme et de la coopération intergouvernementale.

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Suivant ce même schéma de développement institutionnel, un ensemble d’initiatives est venu compléter, au niveau régional, ce système global de coopération intergouvernementale. Ainsi, depuis une vingtaine d’années, l’apparition de processus consultatifs régionaux a constitué une des principales spéciations institutionnelles au sein du système de coopération intergouvernementale [3][3] Frédérique Channac, Colleen Thouez, « How Migration.... Initialement créés en Europe dans les années 1980, ces processus se sont multipliés dans différentes régions du monde, surtout à partir de la fin des années 1990, sans pour autant remettre en question l’existence des structures classiques de coopération multilatérale [4][4] Sans volonté d’exhaustivité, citons notamment, pour....

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Même si tous les processus présentent des caractéristiques propres tenant à la fois à leurs conditions d’apparition et aux singularités des contextes régionaux, ils partagent tous quelques caractéristiques communes essentielles qui permettent de les regrouper sous le terme générique de processus consultatifs régionaux pour les migrations. D’après une définition proposée par l’Organisation internationale pour les migrations – définition apparemment consensuelle, mais discutable car instrumentale et simplificatrice –, trois spécificités fondamentales permettraient de distinguer les processus consultatifs régionaux des autres enceintes régionales ou internationales : leur caractère informel, leur ouverture et leur efficacité [5][5] Cf. Amanda Klekowski von Koppenfelds, The Role of Regional....

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Tout d’abord, ces enceintes multilatérales, essentiellement intergouvernementales, sont donc informelles. On parle ici de processus et non d’institution, même s’il semble que certains processus tendent à s’institutionnaliser au fur et à mesure que leurs objectifs se précisent et que leurs activités se diversifient. Leur participation aux réunions des institutions internationales classiques – au même titre que d’autres organisations internationales formelles ayant elles aussi le statut d’observateurs – leur apporte une forme de reconnaissance institutionnelle. Néanmoins, le caractère informel ne se borne pas aux seules structures des processus : il s’applique également au caractère confidentiel des négociations et des discussions qui ont lieu en leur sein. Par exemple, la participation restreinte, quasi exclusivement intergouvernementale, et l’accès limité aux experts indépendants ou aux organisations non gouvernementales permettent de préserver cette confidentialité, qui est un élément essentiel du fonctionnement des processus consultatifs régionaux.

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Ensuite, comme leur nom l’indique, ces processus régionaux pour les migrations sont consultatifs. Cela signifie qu’aucune des décisions prises ne contraint les gouvernements participants et ceux-ci s’impliquent dans le processus sur une base volontaire, conservant toute latitude de choix pour se conformer ou non aux conclusions adoptées lors des réunions. C’est ce qu’A. Klekowski von Koppenfels appelle l’« ouverture » (openness) du processus : le caractère non contraignant des conclusions permettrait ainsi aux gouvernements participants d’aborder tous les sujets sans réserve, sans avoir par la suite à accepter des lignes politiques communes ou à se prononcer sur des textes ou des questions qu’ils n’auraient pas souhaité discuter ou aborder. Précisons que cette « ouverture » dérive, selon nous, en grande partie du caractère confidentiel des processus : sans cette confidentialité, il n’est pas certain que les discussions entre les gouvernements participants seraient aussi libres.

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Les processus ne sont donc pas des institutions destinées à édicter des normes ou des règles de droit contraignantes ; ils n’ont pas non plus pour fonction de contrôler le respect des engagements internationaux pris par les gouvernements participants. Les décisions y sont adoptées sur le mode du consensus, à l’unanimité. Tous ces éléments permettent de distinguer clairement les processus régionaux consultatifs des enceintes multilatérales classiques. Par ailleurs, le niveau de contrainte est également plus faible d’un point de vue financier, puisque, dans le cas de la plupart des processus régionaux informels [6][6] Notons qu’une fois de plus, le cas de l’IGC diffère..., le financement des activités est assuré exclusivement par les contributions volontaires d’un ou de plusieurs gouvernements participants.

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Enfin, ces processus s’appuient sur une structure administrative restreinte. Leur secrétariat étant souvent hébergé par une organisation, régionale ou, dans la plupart des cas, globale. C’est cette caractéristique qui contribuerait, selon la définition proposée par Klekowski von Koppenfels, à l’efficacité des processus : les lourdeurs et les dysfonctionnements administratifs souvent invoqués – à tort ou à raison – à l’encontre des organisations internationales seraient ici réduits. L’information circulerait plus vite et plus efficacement entre les participants puisqu’elle ne serait plus relayée ni filtrée par plusieurs niveaux intermédiaires. Cependant, cette efficacité repose moins sur le fait que les participants puissent échanger directement des informations que sur la réactivité des structures des processus et sur leur flexibilité [7][7] À titre d’exemples, les dates de réunion des processus.... Rien n’empêchait les gouvernements d’échanger directement entre eux avant la création des processus ; et il n’est pas sûr que, malgré la confidentialité qui entoure ces échanges, ils ne limitent tout de même pas la communication de certaines informations qu’ils considèrent toujours comme sensibles.

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Au-delà de ces caractéristiques fonctionnelles et structurelles communes, les processus régionaux suivraient en outre, selon Klekowski von Koppenfels, un schéma précis de développement qui n’est pas sans rappeler la grille séquentielle des politiques publiques proposée par Charles O. Jones [8][8] Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public.... En effet, les quatre phases distinguées par Klekowski von Koppenfels dans le développement des processus consultatifs régionaux recoupent précisément les quatre premières phases de la grille de Jones, tout en éludant cependant la dernière phase d’évaluation [9][9] « First, the decision to address problematic issues.... En fait, cette vision mécaniciste et cette analogie construite avec les modalités de production des politiques publiques nationales ne sont certainement pas le fruit du hasard et participent indirectement de cette entreprise de transfert de modèle.

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Les organisations internationales qui les hébergent et les gouvernements qui y participent invoquent généralement deux raisons pour rejeter toute idée d’évaluation des processus consultatifs régionaux. La première serait qu’évaluer les activités des processus reviendrait à mesurer le degré d’implémentation, dans les États participants, des conclusions adoptées. Or, suivant la définition de l’OIM, ces conclusions sont sensées ne pas être contraignantes et les États doivent conserver leur libre arbitre – condition de l’« ouverture » des discussions – en matière de politiques migratoires. Cette phase d’évaluation est également rejetée, pour le moment, au motif que ces processus seraient trop récents pour être évalués. Rappelons tout de même que le premier processus a été créé il y a maintenant près de vingt ans et la majorité il y a juste un peu moins d’une dizaine d’années… En fait, plus vraisemblablement, une évaluation ne manquerait pas de mettre en lumière le rôle des organisations internationales qui hébergent et soutiennent ces processus – l’OIM dans la plupart des cas –, exactement au moment où une réflexion plus large sur la coordination et la réorientation des activités de ces organisations est menée au niveau international. Plus prosaïquement, une évaluation poserait la question de l’intérêt de ces processus, ou, plus précisément, des intérêts qu’ils servent.

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Si les processus consultatifs régionaux se développent si rapidement, c’est donc moins parce que leurs accomplissements et leur utilité pratique sont clairement établis que parce que leur essor s’inscrit dans une stratégie plus large, au niveau international plus qu’au niveau régional, de création des structures institutionnelles et des réseaux politiques qui permettront par la suite d’engendrer une convergence des politiques publiques nationales et éventuellement de définir ainsi une politique publique internationale des migrations.

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Ainsi, ce ne sont pas directement des politiques publiques des migrations qui sont transférées ou dupliquées d’une région à l’autre, mais bien les conditions structurelles et institutionnelles et les réseaux politiques qui soutiendront, par la suite, l’émergence d’une politique publique internationale des migrations. Ce transfert vise à définir des réseaux politiques, les processus consultatifs régionaux – participation limitée, exclusion de certains acteurs parties prenantes dans le domaine des migrations, renforcement des connaissances des acteurs, échange d’information, contacts répétés… –, là où les structures de gouvernance nationales et régionales étaient inexistantes ou insuffisamment organisées pour pouvoir servir de socle à cette convergence des politiques migratoires. Mieux comprendre comment s’impose un modèle de coopération intergouvernementale dans une région donnée, à un moment donné, c’est aussi mieux saisir, plus largement, les effets, vers l’extérieur, de cette régionalisation de la coopération intergouvernementale, et notamment son articulation avec l’évolution des problématiques, et notamment celle de la compétition entre organisations internationales, au niveau global.

Transfert de modèle et politique publique internationale des migrations

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Il semble donc difficile, ici, de se contenter de dire qu’une expérience réussie dans une région incite forcément les gouvernements des autres régions à adopter une démarche identique, puisque, comme nous l’avons vu, ces expériences de régionalisation sont pour le moment rarement évoluées et leur intérêt pratique rarement établi avec certitude. La multiplication des processus consultatifs régionaux, à partir d’un même modèle et dans toutes les régions du monde, ne doit en fait rien au hasard, et ne se limite pas à de simples effets d’imitation entre les régions. Ce qui nous amène à nous poser plusieurs questions : comment et pourquoi s’opère ce transfert ? Le modèle connaît-il des adaptations en fonction des contextes régionaux ? Quels sont les acteurs qui décident de ce transfert, à l’intérieur et à l’extérieur de la région ? Quelles sont leurs motivations ?…

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Certains concepts empruntés aux politiques publiques nationales, comme le concept de policy transfer[10][10] « [The process of policy transfer is] the process by..., peuvent donc nous aider à répondre à ces questions et à modifier, ou à compléter notre approche des relations internationales, notamment en ce qui concerne le développement d’une politique publique internationale des migrations.

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Dans leur étude des policy transfers, David Dolowitz et David Marsh partent de deux questions essentielles : qu’est-ce qui est transféré ? Quel a été le degré de transfert ? Pour y répondre, ils proposent d’utiliser un continuum – le policy transfer continuum –, partant des expériences de lesson-drawing, d’apprentissage, pour lesquelles le transfert s’opère volontairement en fonction d’un calcul rationnel de l’acteur, et se déclinant jusqu’aux cas de transfert directement imposé (coercive transfer). À partir de ce continuum, Marsh et Dolowitz dégagent un certain nombre de conclusions qui doivent permettre de guider le chercheur dans son étude des motivations des acteurs impliqués dans le transfert [11][11] David Dolowitz, David Marsh, « Learning from Abroad :....

Figure 1 - Le continuum de transfert des politiquesFigure 1
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Que nous apprend le policy transfer continuum sur le développement des processus consultatifs régionaux ? En fait, ce qui est réellement transféré d’une région à l’autre, dans le cas des processus consultatifs régionaux pour les migrations, ce n’est pas directement le contenu d’une politique ou d’un programme – une sorte de modus operandi de la gestion des migrations internationales –, mais bien les conditions de ce transfert. La création de structures institutionnelles et de réseaux politiques nationaux et régionaux est en fait un prérequis pour le transfert et la réception ultérieurs de lignes politiques communes, c’est-à-dire comme une première étape vers la convergence des politiques migratoires et l’élaboration d’une politique publique internationale dans ce domaine. Cette première étape consiste à regrouper les acteurs gouvernementaux qui, du fait de leur socialisation au sein de ces processus régionaux, intégreront et relaieront, à terme, dans leur pays et leur région, les expériences politiques menées ailleurs.

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Au cours du développement de chaque processus consultatif régional, les attentes et les perceptions des acteurs évoluent et différents échelons du continuum proposé par Marsh et Dolowitz se combinent. À aucun moment lors de ce transfert, la distinction ne peut être clairement établie entre des situations absolues de lesson-drawing et des situations strictes de coercive transfer. Au contraire, tous les éléments du continuum se combinent à chaque étape du transfert. Ceci est dû notamment au fait qu’une pluralité d’acteurs – et donc de motivations et de perceptions – sont impliqués dans ce transfert [12][12] D’abord, les processus consultatifs régionaux sont.... Toute la subtilité du transfert tient justement dans cet équilibre entre des éléments de lesson-drawing et des éléments de coercive transfer ou de conditionnalité. Le processus de socialisation des acteurs gouvernementaux au sein des processus consultatifs régionaux va influencer leur compréhension des questions migratoires, mais également leur perception de leur intérêt à coopérer sur une base intergouvernementale. Le fait que le transfert ait lieu en partie sur la base de la persuasion et de l’auto-conviction facilite dans une certaine mesure la diffusion de ce modèle de coopération intergouvernementale [13][13] David P. Dolowitz, David Marsh, art. cité, p. 14.. Dans un premier temps, l’objectif principal et affiché des processus est alors d’établir des réseaux d’échange d’information entre les gouvernements participants, et de promouvoir ainsi des relations de confiance entre des acteurs qui partageraient des valeurs et une culture communes, une compréhension commune des problématiques migratoires.

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Finalement, la création de ces réseaux politiques et l’émergence de pratiques de coordination entre des acteurs aux intérêts diversifiés et parfois antagonistes – bien que paraissant unifiés au sein de ces réseaux – permettent aux États et aux organisations internationales qui président, de l’extérieur, à la création de ces processus consultatifs régionaux, d’imposer en douceur une expertise et une ingénierie particulières destinées à influencer la formulation des politiques et la conformation des pratiques dans le domaine des migrations.

Modalités de constitution de réseaux politiques au niveau régional et international

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Concrètement, comment s’organisent ces transferts de modèles de coopération d’une région à l’autre ? Trois séries complémentaires de questions, basées sur le mode de questionnement proposé par Marsh et Dolowitz, nous permettent d’affiner notre compréhension du fonctionnement et des finalités des RCMPs : qui transfère ? Comment se déroule le transfert ? Quels éléments facilitent le transfert ?

S’appuyer sur des enceintes ou des accords régionaux existants

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Lors de leur création, les processus consultatifs régionaux s’appuient souvent sur des institutions régionales ou sub-régionales d’intégration économique, et/ou sur des accords concernant la circulation des personnes entre États voisins [14][14] Des accords concernant les migrants et les réfugiés.... Ces processus ne sont pas créés ex nihilo et les contours de la région sont déjà en partie fixés par ces expériences antérieures de coopération. Des expériences de coopération multilatérale régionale existent donc déjà qui facilitent sans doute l’implantation des processus consultatifs régionaux [15][15] En Afrique, tout en associant certains États du sud....

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Le lien entre ces enceintes régionales à vocation économique et les processus consultatifs régionaux n’est pas dû au hasard. D’une part, dans un contexte de globalisation, la multiplication d’accords économiques de libéralisation des flux financiers ou du commerce conduisent bien souvent à accentuer la pression sur les gouvernements dans le sens d’une libéralisation des mouvements de population. D’autre part, ces dernières années, autant les gouvernements que les organisations internationales ont placé l’accent sur le lien entre les politiques de développement et les migrations internationales. Les politiques d’aide au développement peuvent en effet constituer un moyen, pour les pays d’immigration, de réguler les flux migratoires en amont, en tentant d’agir en particulier sur les causes économiques (root causes) des migrations dans les pays d’origine. De même, dans l’optique d’une approche compréhensive des migrations qui met en avant le fait que tous les pays, qu’ils soient d’origine, d’accueil ou de transit, peuvent retirer des avantages des migrations internationales, des réflexions sont menées pour utiliser au mieux les remises (remittances) des travailleurs migrants [16][16] Les remises dépassent les 100 milliards de dollars.... De plus, l’idée se développe progressivement qu’une meilleure gestion des migrations au niveau régional peut non seulement favoriser le développement économique des pays concernés, mais également contribuer à asseoir une certaine stabilité régionale, notamment en Afrique, en Asie centrale et dans le Caucase [17][17] Quatre grandes problématiques sont généralement abordées....

Acteurs du transfert de modèle de coopération

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Plusieurs acteurs interviennent tout au long du processus de transfert de ce modèle de coopération multilatérale régionale. Nous distinguons schématiquement trois catégories d’acteurs, qui correspondent aux trois niveaux de décision dont nous analysons les interdépendances – global, régional, national –, et nous nous intéressons aux participations croisées de ces acteurs à ces différents niveaux. Nous pensons que c’est cette mobilité des acteurs entre différentes institutions et différents niveaux de prise de décision qui facilite le transfert de modèle de coopération et, à terme, permet de générer des effets de convergence dans l’appréhension et la compréhension, puis dans la gestion des migrations internationales.

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Les organisations internationales globales constituent une de ces catégories. Elles jouent un rôle essentiel dans le développement des processus à deux niveaux. Tout d’abord, au moment de la création de certains processus, des organisations comme l’OIM ou le HCNUR ont pu jouer un rôle d’initiateurs en convoquant, appuyées par certains gouvernements de la région, des conférences et séminaires ayant pour objectif de lancer une discussion sur les migrations au niveau régional. Les discussions étant lancées non pas par une puissance régionale, mais par une organisation internationale globale, elles apparaissent comme plus ouvertes et plus libres. Ensuite, le secrétariat des processus est bien souvent hébergé par des organisations internationales globales, qui assurent ainsi non seulement des fonctions administratives et techniques, mais qui peuvent également avoir un rôle de médiateur entre les gouvernements participants.

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Il nous paraît particulièrement intéressant de noter que le secrétariat de la plupart des processus consultatifs régionaux est assuré par l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), une organisation internationale globale qui n’est pas rattachée au système des Nations unies. Si, comme cela est le cas pour les processus africains, l’OIM n’assure pas directement le secrétariat et le suivi du processus, elle peut également le faire par l’intermédiaire d’un autre programme international auquel elle participe, l’IMP (International Migration Policy Programme), un programme cogéré par l’OIM, l’UNITAR, le FNUAP et l’OIT. D’autres organisations participent et collaborent à ce programme, comme le HCNUR et l’OCHA. On trouve également des processus consultatifs régionaux ou des programmes régionaux autres que ceux dont l’IMP a la charge. Ainsi, prennent part aux programmes de l’IMP – souvent indirectement, en envoyant des « experts » –, l’IGC, l’ICMPD (International Center for Migration Policy Development, organisation qui héberge le Budapest Process), ou la Commission européenne.

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À travers leur offre d’expertise technique et de support administratif et/ou financier, ces organisations internationales assurent une fonction de relais pour le discours des experts des processus européens sur leur expérience de coopération au niveau régional et facilitent donc le transfert de ce modèle de coopération régionale.

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La participation d’organisations intergouvernementales globales à la diffusion du modèle des processus consultatifs régionaux n’est pas désintéressée : ces derniers représentent à la fois un prolongement et un appui pour l’extension et la mise en œuvre des programmes de ces organisations. Cela semble particulièrement clair dans le cas de l’OIM. Face aux évolutions importantes des flux migratoires et donc des activités de l’organisation dans les années 1980, après de longues discussions, une nouvelle constitution est adoptée pour cette organisation en 1987 (elle entre en application le 14 novembre 1989). C’est à ce moment que le CIM, Comité intergouvernemental pour les migrations, devient l’OIM. Les clauses de limitation géographique du champ d’action de l’organisation sont abandonnées pour mieux prendre en considération les évolutions globales des flux migratoires [18][18] Au moment de sa création en 1951, l’OIM s’appelait.... Deux autres clauses sont également rayées de la constitution : celle qui donnait un statut temporaire à l’organisation et celle qui limitait l’intervention de l’organisation aux domaines dans lesquels les autres organisations internationales n’intervenaient pas. L’OIM poursuit alors ses activités traditionnelles, mais en développe également de nouvelles. De plus, un point important est intégré dans la constitution de l’OIM, à savoir la nécessité de promouvoir la coopération et la coordination des activités des États et des organisations internationales, gouvernementales et non gouvernementales dans le domaine des migrations [19][19] Marianne Ducasse-Rogier, ibid., p. 108.. Enfin, le nombre d’États membres de l’OIM passe de 43 en 1991, principalement concentrés en Europe et en Amérique du Nord et latine, à 105 en 2004 – sans compter les 27 États observateurs.

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Toutes ces évolutions concomitantes montrent bien que, dans un contexte de rareté des ressources pour les organisations internationales, mais également à un moment où les discussions se font plus pressantes autour de la nécessité de formation d’un régime international des migrations – ce qui implique également une réflexion sur la réforme des institutions internationales existantes [20][20] Bimal Ghosh (ed.), Managing Migration. Time for a New... –, l’OIM, en soutenant le développement de processus régionaux, accroît du même coup son importance et sa légitimité en tant qu’organisation internationale globale spécialisée dans le domaine des migrations. En initiant et en appuyant le développement des processus consultatifs régionaux, l’OIM se met clairement en position de pouvoir coordonner toutes ces initiatives, dans le futur, à un niveau global et interrégional. C’est d’ailleurs une évolution stratégique qui se dessine de plus en plus nettement, notamment à travers le soutien et la promotion que l’OIM assure à l’Initiative de Berne.

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Notre deuxième catégorie d’acteurs est celle des observateurs et des experts gouvernementaux qui participent aux réunions des processus consultatifs régionaux. En fait, il apparaît que tous les processus, lors de leurs réunions, accueillent des États observateurs d’autres régions du monde, ainsi que des représentants d’autres processus. À titre d’exemple, les Pays-Bas, les États-Unis et le Canada ont assisté en tant qu’observateurs au International Migration Policy Seminar for the Carribean Region à Kingston en 2001. La Belgique, le Canada, le Danemark, les Pays-Bas et la Suisse en ont fait de même pour la conférence de suivi de l’Issik-Kul Dialogue en 2001. Plus généralement, parmi les observateurs des processus africains (MIDSA, MIDWA, International Migration Policy Conference for East Africa, the Horn of Africa and the Great Lakes Region), on retrouve, entre autres, la Belgique, les États-Unis, la France, l’Italie, les Pays-Bas, l’Autriche, l’Irlande, la Suisse, la Suède ou encore l’Australie. Les pays industrialisés de destination suivent donc attentivement le développement des processus consultatifs dans les régions d’origine des migrants.

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Notre troisième catégorie est celle des représentants gouvernementaux régionaux qui participent aux réunions de suivi des processus consultatifs régionaux. Comme nous l’avons vu plus haut, il y a une certaine convergence entre les régions en ce qui concerne les thématiques abordées prioritairement par les processus consultatifs régionaux. Nous nous sommes donc demandée si les caractéristiques d’organisation et de fonctionnement des processus consultatifs régionaux avaient une influence sur le choix des thématiques abordées et si la représentation gouvernementale était la même dans les processus consultatifs régionaux que dans les enceintes intergouvernementales globales exerçant des compétences dans le domaine des migrations internationales [21][21] Afin de déterminer si la représentation gouvernementale.... Au sein des organisations internationales, les équilibres entre les différents ministères en charge des questions de migrations au niveau national ne sont pas fondamentalement remis en cause sur la période étudiée (1970-2000) et les diplomates n’ont que peu – ou pas – perdu de terrain par rapport aux représentants issus d’autres ministères, comme l’Intérieur. Dans le cas du Comité exécutif de l’OIM, le nombre de représentants rattachés aux ministères des Affaires étrangères tend même relativement à augmenter sur la période considérée. En revanche, ces équilibres évoluent d’une organisation à l’autre, mais, surtout, ils diffèrent énormément entre les organisations internationales et les processus régionaux consultatifs. Dans tous les cas, il semblerait que ce ne soit pas les représentants des ministères des Affaires étrangères qui aient subi les changements d’orientation des programmes, mais plutôt les représentants des ministères du Travail et des Affaires sociales qui se soient effacés face aux représentants des ministères de l’Intérieur. Ces évolutions dans la hiérarchie de la représentation gouvernementale correspondent à la révision de l’ordre des priorités des gouvernements participant aux processus, les ministères en charge de la gestion des frontières et de la lutte contre la migration irrégulière étant désormais mieux représentés dans les processus consultatifs régionaux que dans les institutions internationales.

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Enfin, la circulation des acteurs entre les différentes enceintes de coopération intergouvernementale facilite également le transfert de modèles de coopération entre différentes régions du monde. La circulation des représentants gouvernementaux entre les institutions internationales qui exercent des compétences dans le domaine des migrations est un moyen de véhiculer des discours ou des approches d’une institution à l’autre, ou encore d’une région à l’autre [22][22] Frédérique Channac, Évolution des structures internationales.... De même, la circulation de certains fonctionnaires entre plusieurs fonctions et plusieurs institutions joue sans aucun doute grandement dans ce transfert de modèle [23][23] Le cas de Jonas Widgren est particulièrement intéressant....

Organiser la convergence des perceptions des acteurs gouvernementaux au sein des processus

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Des problèmes migratoires communs, des cultures proches et des visions du monde partagées sont présentés comme autant de points de départ qui soutiennent l’idée de joint concern et de common understanding, deux notions qui participent par la suite à la définition d’une communauté d’intérêt des gouvernements participant aux processus consultatifs régionaux [24][24] « The most important role Regional Consultative Processes.... Néanmoins, il apparaît, à y regarder de plus près, que ces perspectives communes et ces intérêts communs sont loin d’être « naturellement » partagés, mais qu’ils sont progressivement construits et intégrés par ces acteurs, du fait même de leur participation aux processus. Dans une certaine mesure, cette communauté d’intérêt et de pensée est organisée ; elle dérive de la structure même des processus, et ne leur préexiste donc pas forcément. Les préférences des acteurs sont en grande partie construites par interaction entre les acteurs et leur environnement. Dans le cas des processus consultatifs régionaux, les structures et les modalités de la coopération intergouvernementale influencent la construction de la réalité des acteurs, c’est-à-dire leurs perspectives et leur compréhension des problématiques migratoires et de leur intérêt même à coopérer. En insistant sur les échanges d’information, la promotion d’un langage commun, la fréquence accrue des rencontres et des discussions, les processus construisent progressivement, en même temps que la confiance entre les acteurs, cette idée de common understanding ou de like-mindedness, de communauté d’intérêt, de principes partagés et de sens commun.

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Soutenus par des structures administratives pratiquement inexistantes, réticulaires, les processus se présentent d’ailleurs souvent comme des clearing-houses, des structures-pivots qui maintiennent un flux permanent et croissant d’informations entre les participants afin de faciliter leurs contacts en leur permettant de mieux se connaître et d’identifier clairement et rapidement leurs interlocuteurs. La convergence est censée s’organiser progressivement dans les esprits, par l’intermédiaire de ces réseaux de socialisation des acteurs, avant de s’organiser – le cas échéant – plus concrètement dans les pratiques. Ces orientations ou ces choix politiques, socialement et structurellement construits, sont ainsi assumés plus aisément dans la mesure où ils sont présentés comme rationnellement et stratégiquement déterminés par les acteurs, en accord avec leurs propres intérêts.

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Cette convergence des perceptions est organisée et soutenue, à l’intérieur de chaque processus, de deux manières différentes, mais complémentaires : les processus tissent des liens entre les participants et organisent ainsi une convergence dans leurs perceptions en offrant des programmes de formation, d’apprentissage, et en favorisant l’usage d’un vocabulaire commun et l’échange quasi permanent d’informations entre les participants. On comprend aisément que ces deux activités touchent particulièrement aux processus de formation des perceptions des acteurs, à la formation – voire à la « conformation » – de leur appréhension et de leur compréhension des migrations internationales et donc, au final, à l’orientation des politiques et des pratiques qui découleront de cette coopération intergouvernementale au niveau régional et national.

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Pour ce faire, les processus développent deux types de programmes, soit directement, soit par l’intermédiaire des organisations internationales : des programmes de formation et d’apprentissage (capacity-building) et des programmes visant à développer l’usage d’un langage commun dans le domaine des migrations internationales et à favoriser l’échange d’information entre les gouvernements [25][25] Dans plusieurs cas, l’OIM a ainsi organisé des séminaires.... Ces programmes ont bien pour objectif une mise à niveau et une harmonisation des connaissances des fonctionnaires nationaux en matière de droits internationaux et de politiques migratoires. Ils rassemblent des fonctionnaires de tous les ministères concernés par les migrations, et non pas seulement ou majoritairement des fonctionnaires des ministères des Affaires étrangères. Ces tentatives de décloisonnement des approches des problématiques migratoires jusqu’au niveau national et interministériel nous semblent être un bon exemple de cette volonté de promotion d’une approche commune des migrations internationales, mais également d’une volonté d’articuler et d’intégrer, de façon plus claire, différents niveaux de prise de décision, du niveau global jusqu’au niveau interministériel.

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En outre, les processus entretiennent une convergence des perspectives et des comportements des acteurs en promouvant l’usage d’un langage commun. Cela passe notamment par le développement d’outils statistiques et d’information fiables et efficaces. Les processus sont largement appuyés et soutenus dans cette démarche par les programmes d’assistance technique et d’expertise des organisations internationales. La convergence dans les indicateurs et dans le langage utilisés pour traiter des migrations est en effet une étape indispensable vers la convergence des vues, des pratiques et des politiques migratoires : seule une entente sur les définitions et l’échange d’informations peuvent permettre de nourrir les sentiments de confiance et de communauté de pensée qui sont indispensables au fonctionnement des processus [26][26] Colleen Thouez, The International Migration Policy....

39

* *

40

Par l’intermédiaire d’un transfert de modèle de coopération intergouvernementale d’une région à l’autre, une convergence des vues, des valeurs et des comportements des acteurs s’opère donc progressivement. Dans un second temps, cette convergence pourrait également avoir des répercussions plus larges sur la définition des politiques publiques au niveau international, notamment en entraînant une modification des mandats et des programmes des enceintes intergouvernementales globales et de la représentation étatique en leur sein.

41

Cette réflexion sur le développement de réseaux politiques s’inscrit déjà dans un débat plus large sur l’articulation de différents niveaux de décision et sur la promotion d’une gouvernance multi-niveaux dans le domaine des migrations internationales. Il s’agirait alors de développer ces réseaux intergouvernementaux horizontalement, en resserrant les liens de coopération entre les représentants gouvernementaux et leurs homologues au niveau régional, mais également verticalement, en renforçant la coordination et les participations croisées entre ces instances régionales et les enceintes globales.

Notes

[1]

La Commission mondiale sur les migrations internationales (CMMI), créée le 9 décembre 2003, constitue le dernier développement institutionnel d’une réflexion, amorcée ces dernières années, sur une approche compréhensive des migrations, c’est-à-dire une approche prenant en compte tous les aspects des migrations humaines – économie, développement, sécurité, démographie… Parallèlement, il s’agit également d’instaurer un cadre cohérent de coopération intergouvernementale pour négocier et définir des politiques publiques multilatérales dans le domaine des migrations internationales. Cette réflexion avait notamment déjà été initiée, au niveau global et interétatique, avec la création de l’Initiative de Berne en juin 2001 et, dix ans plus tôt, en 1994, avec le chapitre X des conclusions de la Conférence du Caire sur la population et le développement. La mise en place de la Commission est sans doute une avancée de plus dans cette réflexion sur une gouvernance globale dans le domaine des migrations, puisque, selon les termes de son mandat, son travail doit dépasser le strict cadre interétatique pour prendre en considération d’autres parties, telles que les organisations non gouvernementales (ONG), les institutions internationales ou encore les associations de migrants. Cf. Global Commission on International Migration (GCIM), The Mandate, p. 2, <http:// www. gcim. org>.

[2]

En effet, en 1965, on ne comptait que 75 millions de migrants dans le monde. Aujourd’hui, 175 millions de personnes sont des migrants et les projections prévoient que leur nombre pourrait atteindre 230 millions en 2050. D’un strict point de vue quantitatif, cette augmentation reste relativement faible par rapport à la progression de la population mondiale dans son ensemble – de 2,3 % de la population mondiale en 1965 à 2,6 % en 2050. Néanmoins, d’un point de vue plus qualitatif, les processus migratoires changent de nature, impliquant alors des réorientations politiques ; certains pays d’émigration deviennent ainsi des pays de destination ou de transit, et les migrations internationales touchent désormais tous les continents, alors qu’elles ne concernaient encore que peu de pays dans les années 1960. Cf. : UN Population Division, International Migration Report, New York, Nations unies, 2002.

La dimension quantitative reste certes importante, mais l’évolution qualitative, le changement de nature des flux migratoires a également contribué à conférer à cette question une place importante, depuis quelques années, sur l’agenda international. Malgré la diversification des pays d’origine et d’accueil, une forte proportion de migrants internationaux se trouve toujours dans un nombre relativement faible de pays industrialisés. En 1990, dix pays recevaient 55 % des migrants internationaux. Entre 1987 et 1997, le nombre de migrants en Amérique du Nord, en France, en Allemagne, en Australie et au Royaume-Uni a augmenté de plus de 25 %. Cf. Organisation internationale pour les migrations, État de la migration dans le monde, Genève, OIM et Nations unies, 2000.

[3]

Frédérique Channac, Colleen Thouez, « How Migration Policy is Shaped at the International Level ? Tracing Convergence in Structures and Perceptions », dans Virginie Guiraudon, Gallya Lahav (eds), Who Makes Immigration Policy ? Comparative Perspectives in a post-9/11 World, ECPR Joint Session, Uppsala, April 2004 (publié dans un numéro spécial du West European Politics, 29 (2), mars 2006, p. 362-379).

[4]

Sans volonté d’exhaustivité, citons notamment, pour l’Afrique, le MIDSA (Migration Dialogue for Southern Africa – 2000) et le MIDWA (Migration Dialogue for West Africa – 2001) ; pour l’Asie centrale et orientale, la Bali Conference (2002), le Manila Process (1996) ou encore l’Issik-Kul Dialogue (2000) ; pour l’Amérique du Nord, l’Amérique latine et les Caraïbes, la South American Conference on Migration (Lima Process – 1999), la Regional Conference on Migration (Puebla Process – 1996) ou encore le Seminar for the Caribbean Region ; et pour l’Europe, l’IGC (Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia – 1985) et le Budapest Process (1991-93).

[5]

Cf. Amanda Klekowski von Koppenfelds, The Role of Regional Consultative Processes in Managing International Migration, IOM Migration Research Series, 3, Genève, IOM, 2001, p. 9.

[6]

Notons qu’une fois de plus, le cas de l’IGC diffère de celui des autres processus. Le secrétariat de l’IGC est ainsi financé par des contributions annuelles exigées de chaque gouvernement participant. D’autre part, certains processus qui n’ont pas de secrétariat en tant que tel peuvent faire porter la responsabilité du financement des réunions et des activités sur les gouvernements alternativement responsables de la présidence. Cf. International Organization for Migration, World Migration 2003. Managing Migration : Challenges and Responses for People on the Move, Genève, IOM, 2003, p. 134.

[7]

À titre d’exemples, les dates de réunion des processus ne sont pas fixées chaque année à une même époque ; les gouvernements ne sont pas obligés de suivre tous les programmes ou ateliers mis en place par un processus, mais peuvent choisir de s’impliquer davantage sur certains thèmes de coopération proposés par les processus en fonction de leurs intérêts.

[8]

Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970.

[9]

« First, the decision to address problematic issues in a regional cooperative forum at all ; second, the agreement upon definitions, that is upon a “common language” ; third, the agreement upon a Plan of Action or list of goals facilitating information exchange and regional dialogue ; and, fourth, a shift toward a more operational and action-oriented process with the purpose of concretely addressing some of the issues raised » [« D’abord, la décision d’aborder les questions problématiques dans un forum coopératif régional ; en second lieu, l’accord sur des définitions, à savoir sur "un langage commun" ; troisièmement, l’accord sur un plan d’action ou liste d’objectifs facilitant l’échange d’information et le dialogue régional ; et, quatrièmement, une disposition vers un processus plus opérationnel et orienté vers l’action en vue d’aborder concrètement certaines des solutions atteintes »] : Amanda Klekowski von Koppenfels, op. cit., p. 28. Rappelons que cette étude d’A. Klekoswski von Koppenfels a été commandée et publiée par l’Organisation internationale pour les migrations, organisation internationale qui héberge et soutient plusieurs processus consultatifs régionaux.

[10]

« [The process of policy transfer is] the process by which knowledge of policies, administrative arrangements, institutions and ideas in one political system (past or present) is used in the development of policies, administrative arrangements, institutions and ideas in another political system » [« [Le processus de transfert de politique est] le processus par lequel la connaissance des politiques, des arrangements administratifs, des institutions et des idées dans un système politique (passé ou présent) est employée dans le développement de politiques, d’arrangements administratifs, d’institutions et d’idées dans un autre système politique »] : David P. Dolowitz, « Introduction », Governance, janvier 13 (1), 2000, p. 3.

[11]

David Dolowitz, David Marsh, « Learning from Abroad : The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making », Governance, 13 (1), janvier 2000, p. 16-17.

[12]

D’abord, les processus consultatifs régionaux sont des enceintes multilatérales ; elles regroupent donc des États qui, à la base, ne partagent pas forcément des intérêts tout à fait identiques sur les questions touchant à la gestion des migrations. À l’intérieur d’une même région, par exemple, se trouvent des pays d’immigration et d’émigration. Ensuite, il faut également prendre en compte la pluralité des acteurs extérieurs à la région et leur intérêt à faciliter ou promouvoir ce transfert. Dans notre cas, il faut notamment établir une distinction entre les intérêts et les stratégies des acteurs gouvernementaux et ceux des organisations internationales globales qui interviennent en cours de transfert. Enfin, les États participants ne sont pas eux-mêmes des acteurs unifiés, et les valeurs et les intérêts représentés sont bien souvent ceux d’administrations ou de ministères particuliers, voire même de certains fonctionnaires.

[13]

David P. Dolowitz, David Marsh, art. cité, p. 14.

[14]

Des accords concernant les migrants et les réfugiés existent souvent déjà en marge des activités des organisations économiques régionales. Dans le cas du continent africain par exemple, la plupart des instruments relatifs à la protection des migrants et des réfugiés sont ainsi souvent traités comme des aspects secondaires d’accords régionaux ou sub-régionaux plus larges concernant l’intégration économique. Cf. Frédérique Channac, « Processus consultatifs régionaux et gestion des flux migratoires en Afrique », dans Patrick Quantin (dir.), Gouverner les sociétés africaines : acteurs et institutions, Paris, Karthala/CEAN, 2005, p. 301-332.

[15]

En Afrique, tout en associant certains États du sud de l’Union européenne, la Conference on Western Mediterranean Cooperation (5+5) regroupe également tous les États membres de l’UMA (Union du Maghreb Arabe). De même, le MIDSA (Migration Dialogue for Southern Africa) suit précisément les contours de la SADC (Southern African Development Community) et du COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa) ; et l’ECOWAS (Economic Community of West African States) et l’UEMOA sont étroitement associées au développement du MIDWA (Migration Dialogue for West Africa). En Amérique Latine, les processus régionaux consultatifs sont liés aux groupements régionaux économiques, comme le MERCOSUR (South American Common Market), la NAFTA (North American Free Trade Area), l’OAS (Organization of American States), ou encore la Caricom (Caribbean Community). Pour l’Asie et le Pacifique, l’ASEAN (Association of South-East Asian Nations), la SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation), le PIF (Pacific Island Forum) et l’APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) soutiennent la majorité des RCMPs.

[16]

Les remises dépassent les 100 milliards de dollars par an ; et sur ces 100 milliards de dollars, plus de 60 % reviennent aux pays en voie de développement. Le montant des remises, pour ces pays, dépasserait ainsi de 50 % le montant officiel de l’aide au développement. Selon une étude de 2004 de la Banque Mondiale, une augmentation de 10 % de l’émigration conduirait pour ces pays à une diminution de 1,6 % du nombre de personnes vivant avec moins de un dollar par jour.

[17]

Quatre grandes problématiques sont généralement abordées par les processus, qui conduisent certains auteurs à conclure à l’émergence, grâce aux processus consultatifs régionaux, de principes communs, entre les régions, de gestion des migrations internationales. La plus importante et la plus largement partagée est sans doute la promotion de l’échange d’information et d’une meilleure compréhension commune des migrations internationales. Les processus consultatifs régionaux se penchent également sur les problèmes concernant la protection des droits fondamentaux des migrants, mais aussi sur les moyens de lutter contre les migrations irrégulières et le trafic d’êtres humains. Enfin, une autre problématique commune à beaucoup de RCMPs est celle du développement des retours volontaires pour faire face aux migrations irrégulières. Cf. International Organization for Migration, World Migration 2003. Managing Migration : Challenges and Responses for People on the Move, Genève IOM, 2003, p. 134. Si l’on examine plus en détail les programmes des processus consultatifs régionaux africains, cette convergence devient très nette. Ces trois processus ont défini des modules de coopération pour les questions touchant aux migrations sur lesquelles leurs efforts doivent porter prioritairement. Ainsi, on retrouve dans les trois cas à peu près les mêmes ordres de priorité : gestion des frontières, migrations irrégulières et trafics d’êtres humains ; droits et obligations envers les migrants et les réfugiés ; migrations de travail ; renforcement de la collecte, de l’analyse et de l’échange de données sur les migrations dans la région ; et enfin, même si cela peut paraître tautologique, renforcement de la coopération régionale. Cf. les rapports de réunion du MIDSA, du MIDWA et de l’International Migration Policy Conference for East Africa, the Horn of Africa and the Great Lakes Region : <http:// www. impprog. ch>.

[18]

Au moment de sa création en 1951, l’OIM s’appelait le CIME (Comité intergouvernemental pour les migrations européennes) et était conçue comme une organisation provisoire. Pour une histoire de l’OIM, cf. Marianne Ducasse-Rogier, The International Organization for Migration, 1951-2001, Genève, IOM, 2001.

[19]

Marianne Ducasse-Rogier, ibid., p. 108.

[20]

Bimal Ghosh (ed.), Managing Migration. Time for a New International Regime ?, New York, Oxford University Press, 2001, p. 239. L’Initiative de Berne, soutenue par l’OIM, est d’ailleurs déjà une initiative de coordination interrégionale et de réflexion sur l’idée d’une multilevel governance dans le domaine des migrations. Cf. également le rapport « Doyle » sur les migrations, présenté le 20 décembre 2002 au Secrétaire général des Nations unies, et qui a conduit à la création, en décembre 2003, de la Commission mondiale sur les migrations internationales (CMMI). Cf. le site de la CMMI : <http:// www. gcim. org>.

[21]

Afin de déterminer si la représentation gouvernementale change en fonction des sujets abordés au sein des institutions internationales et régionales, ou, inversement, s’il existe éventuellement une corrélation entre la représentation ministérielle et les sujets ou les orientations choisies par les institutions en fonction des modalités de la coopération interétatique, nous avons donc effectué un recensement des ministères nationaux représentés aux réunions des principales organisations internationales et régionales exerçant des compétences dans le domaine des migrations internationales (migrations et asile) et des processus régionaux consultatifs européens.

[22]

Frédérique Channac, Évolution des structures internationales de coopération interétatique dans le domaine de la gestion des flux migratoires, thèse de science politique en cours, Institut d’études politiques de Bordeaux et Université Montesquieu-Bordeaux IV.

[23]

Le cas de Jonas Widgren est particulièrement intéressant à cet égard. Pour ne citer que quelques-unes de ses nombreuses fonctions dans le domaine des migrations internationales, il fut tour à tour fonctionnaire aux ministères de l’Intérieur et du Travail suédois, conseiller auprès du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés à Genève et coordinateur des consultations intergouvernementales (IGC). En mai 1993, il devint directeur général de l’International Centre for Migration Policy Development (ICMPD). Dès les années 1970, il avait régulièrement occupé les fonctions de consultant sur les questions de migrations et d’asile après des Nations Unies, de l’OIT, de l’UNESCO, de l’OCDE, de l’OIM et du Conseil de l’Europe, entre autres ; et entre 1995 et 1998, il avait été conseiller extérieur du Cabinet du Commissaire européen chargé des questions d’immigration et d’asile. Voir : « Biographical note on Mr. Jonas Widgren [14.05.2004] », <http:// www. icmpd. org>.

Deux autres exemples nous semblent également révélateurs. Le premier est celui de Gervais Appave, maintenant responsable du programme de recherche de l’OIM (Migration Policy Research), mais auparavant représentant du gouvernement australien aux réunions des organisations internationales, puis coordinateur de l’IGC. Le second est celui de Rolf K. Jenny, actuellement directeur exécutif de la Commission mondiale pour les migrations internationales (GCIM – Global Commission on International Migration). Rolf Jenny avait travaillé entre 1978 et 1982 pour le HCNUR et, entre 1982 et 1996, pour l’OIM, avant de devenir directeur de l’IMP. Dans les deux cas, ces personnes entretiennent des rapports étroits avec les processus régionaux. Gervais Appave d’abord comme représentant national auprès de l’IGC, puis comme coordinateur ; Rolf Jenny en tant que directeur d’un programme inter-agences pour la formation et la coopération intergouvernementale, responsable du suivi de certains processus consultatifs en Afrique et en Asie. De plus, Gervais Appave est intervenu lors des séminaires de capacity-building organisés conjointement par l’IMP et l’OIM, séminaires qui ont par la suite débouché sur la création de nouveaux processus consultatifs régionaux.

[24]

« The most important role Regional Consultative Processes can play is to encourage governments of different countries to talk to each other and address issues in a multilateral setting. Talking and sharing experiences serve to develop relationships, enhance knowledge and understanding and build confidence and trust which is essential in the face of the complexity of the issues being addressed. As a result of a step-by-step approach to building confidence, areas of potential cooperation begin to expand » : [« Le rôle le plus important que les processus consultatifs régionaux peuvent jouer est d’encourager les gouvernements de différents pays à discuter entre eux et à aborder des questions dans un cadre multilatéral. Parler et partager des expériences servent à développer des relations, augmentent la connaissance et la compréhension, et construisent la confiance et la crédibilité, ce qui est essentiel face à la complexité des problèmes abordés. Grâce à une approche pas à pas de construction de la confiance, les domaines de coopération potentielle commencent à s’étendre »] : International Organization for Migration, Managing Migration at the International Level : Strategies for Regional Consultations, Round Table on Managing Migration at the International Level, Palais des Nations (5 juin 2002), Genève, IOM, 2002, p. 10, § 39.

[25]

Dans plusieurs cas, l’OIM a ainsi organisé des séminaires ou des conférences qui ont débouché par la suite sur le constat commun des participants de la nécessité de développer, au niveau régional, des structures de coopération informelles. Cela a, par exemple, été le cas pour le MIDSA (Migration Dialogue in Southern Africa), le Manila Process, ou encore la Bangkok Declaration on Irregular Migration. Par le biais du programme inter-agences IMP (International Migration Policy Programme), l’OIM propose des programmes de capacity-building – c’est-à-dire des programmes de formation et d’apprentissage à destination des fonctionnaires nationaux en charge des questions de migrations – qui visent à développer les connaissances de ces acteurs gouvernementaux sur des aspects particuliers des migrations. Ainsi, l’IMP, un programme conjoint de l’UNITAR (United Nations Institute for Training and Research), de l’OIM, de l’OIT et de l’UNFPA (United Nations Population Fund), a proposé des cours ou des séminaires – The International Migration Policy and Law Courses – dans différentes régions : Europe centrale et orientale, Afrique australe, Asie et Pacifique. Ces cours sont très souvent suivis d’une conférence ou d’un séminaire organisés à l’initiative d’un des États participants, et débouchent ensuite sur la création d’un nouveau processus de coopération dont le suivi est confié à l’IMP et/ou à l’OIM. Remarquons d’ailleurs que ces programmes de capacity-building sont originellement la raison d’être de l’IMP, comme le suggère ouvertement le titre du programme : An InterAgency Programme for Government Capacity-Building and Cooperation on Migration and Refugee Policies.

[26]

Colleen Thouez, The International Migration Policy Programme (IMP). A Global Programme for Government Capacity Building and Cooperation, Third Geneva Research and Policy Dialogue, Genève, Palais des Nations, 12-13 novembre 2002, p. 5.

Résumé

Français

Les prémisses d’une politique publique internationale des migrations sont aujourd’hui observables dans le transfert organisé d’un modèle particulier de coopération intergouvernementale entre différentes régions du monde. Afin d’expliquer les modalités et les finalités de ce transfert, un retour sur des concepts forgés pour l’analyse des politiques publiques nationales enrichit sensiblement notre compréhension de l’élaboration d’une politique internationale des migrations. Grâce à ces grilles de lecture et ces outils de politique publique, il devient plus aisé de comprendre comment s’opère ce transfert de modèle, quels en sont les acteurs, comment circulent les idées d’une institution ou d’une région à l’autre, mais également en quoi ce transfert peut être un objectif intermédiaire des politiques publiques migratoires de certains États et institutions intergouvernementales.

English

Current transferred patterns of inter-governmental cooperation between various regions are marking out a standard in international public policies of migration. In order to clarify the process and ambition of such mutual borrowing, this article reappraises national public policy concepts as a support to understand international migration policies. These public policy investigation methods facilitate figuring out how such transfer paradigms function ; thus various ground rules can be identified : actors, the dissemination of ideas from one country or institution to another. It also positions such transfer as a transitional aim for policy convergence and towards a global governance for international migration.

Plan de l'article

  1. Développement de la coopération intergouvernementale régionale pour les migrations
  2. Transfert de modèle et politique publique internationale des migrations
  3. Modalités de constitution de réseaux politiques au niveau régional et international
    1. S’appuyer sur des enceintes ou des accords régionaux existants
    2. Acteurs du transfert de modèle de coopération
    3. Organiser la convergence des perceptions des acteurs gouvernementaux au sein des processus

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