Vous consultezLe système de revenu minimum pour les chômeurs : étude de cas à Dalian (Chine)[*] [*] L’étude de cas présentée dans cet article a été financée...
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AuteursGe Daoshun du même auteur

Yang Tuan du même auteur

Introduction

À la fin d’avril 2000, le Premier Ministre de la Chine, Zhu Rongji, a examiné le fonctionnement du système de sécurité sociale dans la province de Liaoning et dans la ville de Dalian. Il a approuvé les efforts de la municipalité de Dalian (ville de trois millions d’habitants, dont presque 100 000 pauvres), qui avait adopté une politique visant à assurer le minimum vital aux chômeurs et aux pauvres par l’intermédiaire d’organismes locaux et de comités d’habitants. Il a aussi proposé de créer un système de sécurité sociale indépendant, géré par les communautés locales, qui protégerait plus particulièrement les travailleurs licenciés et les chômeurs.

2 En mai 2000, à la demande du Bureau des affaires sociales de Dalian, des membres du Centre d’étude des politiques sociales de l’Académie chinoise des sciences sociales ont formé une équipe de recherche sur la sécurité sociale chargée d’examiner et d’évaluer l’application du système de minimum vital garanti. Au cours de son enquête, l’équipe de chercheurs a constaté que les revenus de nombreux travailleurs qui recevaient une allocation correspondant au minimum vital dépassaient largement le seuil de subsistance, et que la plupart des allocataires étaient des travailleurs licenciés. Il était très difficile, quand on allait chez eux, de déterminer leur revenu réel et de savoir s’ils travaillaient ou non. D’autre part, du fait de l’évolution de la structure socio-économique, les travailleurs licenciés ou sans emploi déclaré travaillaient souvent pour des entreprises privées relativement précaires, ce qui rendait malaisée toute évaluation de leur situation réelle.

3 La dissimulation des revenus, loin d’être une pratique propre aux habitants de Dalian, est attestée dans toute la Chine. Mais comme la municipalité de Dalian, contrairement aux autres municipalités du pays, avait décidé d’accorder de généreuses allocations aux travailleurs licenciés et aux chômeurs, le problème s’est posé plus tôt qu’ailleurs dans cette ville. Il était impossible d’opérer les distinctions nécessaires entre les très nombreux bénéficiaires de l’aide sociale. Indépendamment du coût de cette aide pour la municipalité, l’incertitude entourant les véritables besoins des bénéficiaires jetait le doute sur l’équité de la politique adoptée. En particulier, les administrés dont les revenus dépassaient légèrement le plafond fixé pour l’attribution des aides (et qui, par conséquent, n’y avaient pas droit) s’estimaient victimes d’une injustice. De nombreux membres du Comité des habitants se sont plaints de voir des allocations versées à des personnes qui ne déclaraient pas tous leurs revenus.

4 Autrement dit, dans la pratique, pour s’assurer que les allocataires ont effectivement droit à des aides, il est essentiel de découvrir les emplois et les revenus non déclarés.

5 L’équipe de chercheurs a conclu de son évaluation que le système de minimum vital garanti créé par la municipalité devait avoir pour principal objectif d’assurer un traitement équitable à tous les administrés (qu’ils soient ou non capables de travailler), notamment en attribuant des allocations aux chômeurs ; et qu’il fallait adopter de nouvelles politiques sociales concernant l’évaluation des situations familiales, le versement des allocations et les obligations des bénéficiaires.

6 L’équipe de chercheurs a examiné ces questions et défini une nouvelle politique avec le Bureau des affaires sociales du district de Xigang, à Dalian. Elle a proposé de regrouper les administrés qui ont droit à une allocation dans une organisation communautaire à but non lucratif. Une « agence des services publics communautaires » pourrait les aider à trouver du travail bénévole ou salarié. En obligeant les bénéficiaires du minimum vital garanti à participer aux activités et à la gestion collectives, on pourrait identifier ceux qui perçoivent des revenus non déclarés. Dans ses rapports au Bureau des affaires sociales de Dalian, l’équipe de chercheurs décrit une série de mesures fondées sur cette proposition, qui ont trait aux conditions d’attribution et au versement des allocations, ainsi qu’aux obligations des allocataires. Un système unique, géré par la communauté, assurerait à la fois la protection des chômeurs, le maintien du minimum vital et la fourniture de services communautaires.

7 L’expérience menée pour appliquer ce programme poursuivait les objectifs suivants : a) permettre à la communauté d’évaluer avec plus de précision la situation professionnelle et le revenu familial des candidats au minimum vital garanti, afin d’écarter ceux qui perçoivent des revenus non déclarés ; b) faire comprendre aux bénéficiaires de l’aide sociale qu’ils doivent travailler bénévolement s’ils en sont capables ; c) apporter un soutien matériel et psychologique aux bénéficiaires de l’aide sociale.

8 Cet article décrit les fondements, le déroulement et les résultats de l’étude menée par l’équipe de chercheurs, étude qui présente un grand intérêt bien que son objet soit relativement limité. La Chine est aujourd’hui dans une phase de transition sur les plans social et économique. La réforme de l’aide sociale apparaît dans ce contexte comme une tâche majeure. La création d’une agence des services publics communautaires à Dalian, sous l’effet conjugué de la recherche sur les politiques publiques et de l’action municipale, montre qu’il est possible de réformer avec succès le système chinois d’aide sociale. Dans cette mesure, l’étude du cas de Dalian sera d’une importance décisive pour la réforme de l’aide sociale au niveau national et fournira des éléments de comparaison utiles pour la gestion de la transition sociale dans d’autres pays en développement.

Conception du projet et méthodes de recherche

9 Il est généralement admis que la recherche en sciences sociales peut contribuer à améliorer la planification des politiques publiques et la situation des individus défavorisés ou victimes de discrimination en conduisant à des changements sociaux qui assurent une plus grande égalité. L’espoir d’exercer une telle influence inspire souvent les travaux de sciences sociales (Auriat, 1999). Les auteurs de l’étude sur les services publics communautaires partageaient manifestement ces motivations et cet esprit. Ils espéraient aussi que leur travail servirait à promouvoir la recherche en sciences sociales dans leur pays.

10 L’étude et l’évaluation des services communautaires se sont considérablement développées au milieu des années 1980, ce qui a d’abord donné le sens de l’action communautaire aux fonctionnaires et aux membres des communautés locales. À la fin des années 1990, la réorganisation des institutions politiques et administratives, qui a notamment permis de confier la gestion de la sécurité sociale à des organismes non gouvernementaux, a conduit les autorités centrales à privilégier et à promouvoir la construction communautaire. Des centres locaux de services communautaires ont vu le jour dans les grandes villes chinoises. Celles qui ont atteint un niveau élevé de développement économique ont parfois beaucoup investi dans l’amélioration des équipements et des services communautaires. La municipalité de Shanghai, par exemple, a construit un centre de services communautaires dans chaque quartier.

11 Au niveau national, la construction communautaire s’est développée dans deux directions : la fourniture de services à des catégories particulières d’individus (par exemple, aux personnes âgées), l’amélioration des équipements et des services communautaires. Mais le gouvernement ne s’est pas suffisamment préoccupé de la formation des cadres, qui est pourtant d’une importance vitale pour la construction communautaire. De nombreux chercheurs estiment que les communautés doivent fonctionner comme des groupes d’habitants autonomes pour traiter les problèmes de la vie quotidienne. Si le gouvernement a négligé la formation des cadres qui gèrent les affaires communautaires, c’est en particulier parce qu’il n’a pas compris leur importance en matière de construction communautaire et notamment de sécurité sociale. D’autre part, le gouvernement chinois, du fait de sa structure politique unitaire, se méfie de tous les types d’organisation sociale. Le Bureau des affaires sociales de Dalian et les autorités du district de Xigang ont d’abord hésité à créer des organisations autonomes chargées de gérer le système de minimum vital garanti, parce qu’ils craignaient qu’elles ne soient utilisées contre les pouvoirs publics. Ils craignaient aussi que la création d’organismes bénévoles soutenus par les autorités ne soit mal accueillie par les bénéficiaires de l’aide sociale, qui pourraient en conséquence se tenir à l’écart des activités communautaires.

12 Suivant la conception initiale du Bureau des affaires sociales de Dalian, le projet de recherche avait pour objectif essentiel d’améliorer le système de minimum vital garanti en milieu urbain, notamment dans l’intérêt des chômeurs. Les auteurs d’études et de recommandations de politique sociale relatives au minimum vital garanti s’étaient jusqu’alors concentrés sur les moyens de calculer le seuil de pauvreté, et ne s’étaient guère souciés de définir les fondements du système, de distinguer les individus capables de travailler et ceux qui ne le sont pas, de déterminer les conditions de recevabilité des demandes, les critères d’attribution, les composantes de l’allocation et les obligations des bénéficiaires. En Chine comme ailleurs, il est essentiel d’identifier les bénéficiaires de l’aide sociale qui perçoivent des revenus non déclarés. L’équipe de chercheurs a découvert, au cours de son enquête, que le système de minimum vital garanti en milieu urbain mis en place à Dalian en 1999 s’appliquait à 3,4% de la population, ce qui signifie que tous les habitants vivant au-dessous du seuil de pauvreté absolu étaient couverts. Dans cette mesure, le principal problème de politique sociale que le projet de recherche devait résoudre consistait à trouver les moyens d’appliquer équitablement le programme.

13 En ce qui concerne les chômeurs capables de travailler, il est difficile de savoir s’ils ont trouvé un nouvel emploi, et de connaître leur revenu réel. Les allocations leur sont donc versées sur la foi d’une attestation fournie par leur ancien employeur. Le projet de recherche avait pour principal objectif de définir une politique qui permette d’écarter les travailleurs ayant des revenus non déclarés, afin d’assurer l’équité du système.

14 La municipalité de Dalian, qui utilise les résultats de l’étude, s’intéresse beaucoup à ce problème. Le Bureau des affaires sociales de Dalian l’a d’abord identifié, puis il a décidé dans quelle direction le projet de recherche devait s’orienter, et l’équipe de chercheurs a travaillé dans la direction choisie. Cette étroite liaison entre la recherche et l’action publique a permis aux chercheurs de mener leur étude de façon simple et commode. Pour que les résultats soient plus faciles à exploiter dans le cadre des politiques publiques, l’équipe de chercheurs a échangé des idées avec des responsables à différents niveaux au cours de l’étude. Elle a mis au point le projet de recherche définitif après avoir discuté avec tous ses partenaires.

15 Malgré la précision du projet de recherche, un certain temps s’est écoulé entre l’enquête et l’application du programme, défini au cours de discussions entre le Bureau des affaires sociales de Xigang et les habitants du quartier choisi. L’équipe de chercheurs a contribué à ce processus en proposant des idées nouvelles et un calendrier pour observer et décrire les situations et pour élaborer des politiques.

16 Les deux parties ont participé au financement du projet de recherche. Le Bureau des affaires sociales de Dalian a fourni les fonds nécessaires pour payer les frais de transport et d’hébergement, et le Centre d’études des politiques sociales a supporté les dépenses directement occasionnées par le projet de recherche (collecte des données, réunions, communications, salaires et subventions des chercheurs).

Le choix d’un site-pilote

17 Le quartier de la Cité ouvrière de Xigang a été choisi pour faire l’objet d’une étude expérimentale. Ce quartier, qui s’étend sur 1,59 km2 et possède deux comités d’habitants, compte plus de 7 000 ménages et plus de 23 000 habitants. Six cent soixante-huit travailleurs avaient été licenciés peu avant l’étude ; et 1 070 individus étaient sans emploi lors de l’étude (ou l’avaient été peu de temps auparavant). Sur les 668 travailleurs licenciés, 486 avaient entre-temps retrouvé du travail ; et 720 individus, parmi ceux qui étaient sans emploi peu avant l’étude, avaient un emploi au moment de l’étude. D’autre part, environ 270 habitants étaient sur le point de quitter le quartier. Dans le quartier, 86 familles (comprenant 86 personnes) recevaient l’allocation correspondant au minimum vital (les habitants dont le revenu nominal est inférieur à 221 yuan, le minimum vital garanti, ont droit à une allocation maximum de 221 yuan par personne et par mois) ; et 183 familles (comprenant 242 personnes) avaient droit à une « carte d’aide sociale » (les habitants dont le revenu réel est inférieur au minimum vital garanti peuvent recevoir gratuitement de la nourriture, de l’huile à friture et d’autres produits). Après avoir interviewé des familles, les chercheurs ont choisi 79 ménages (comprenant 81 personnes capables de travailler) pour participer au projet expérimental en tant que bénéficiaires du minimum vital garanti.

18 Les chercheurs ont choisi ce quartier comme modèle pour les raisons suivantes. a) C’était pour l’essentiel un quartier ouvrier où tous les ménages rencontraient à peu près les mêmes problèmes. b) Il avait la taille idéale, et la situation des bénéficiaires de l’aide sociale y était assez représentative. c) Les fonctionnaires du quartier étaient capables de gérer les problèmes. d) Les habitants du quartier fournissaient traditionnellement des services bénévoles.

La conception du projet de recherche

19 Les milieux scientifiques accordent une grande valeur à la recherche depuis quelques années. Les chercheurs introduisent cependant des concepts chargés de valeurs qui leur sont propres dans l’analyse et l’évaluation des problèmes, ce qui limite l’objectivité de leurs conclusions. Beaucoup d’entre eux affirment que les opinions scientifiques sur les projets de recherche ne doivent pas avoir pour effet de déprécier les questions étudiées et leur contexte politique. L’opinion des scientifiques transparaît d’ailleurs aussi bien dans les politiques liées aux projets de recherche que dans la façon de poser les questions (Rein, 1980). Bien que les spécialistes des sciences sociales définissent le monde qu’ils étudient en fonction des valeurs, des attitudes, des impressions, des concepts, des théories, des choix de variables et des méthodes qui leur sont propres, il est aujourd’hui largement admis que ces éléments de subjectivité n’enlèvent rien à la valeur des recherches en sciences sociales (Auriat, 1999).

20 Dans le cas de l’étude du système de minimum vital garanti appliqué à Dalian, le cadre axiologique du projet de recherche reflétait directement les objectifs des promoteurs du projet, qui étaient de renforcer l’application et d’assurer l’équité du système afin de l’améliorer. Le Bureau des affaires sociales de Dalian avait initialement pour but immédiat de soumettre les bénéficiaires de l’aide sociale à un contrôle social plus sévère, et non pas d’augmenter leur allocation de subsistance. Sur ce point, l’équipe de chercheurs a adopté une attitude de neutralité axiologique qui ne devrait pas avoir d’effet sur l’évaluation des résultats.

21 Le choix des méthodes est d’une importance déterminante dans les évaluations. Il est souvent lié aux questions auxquelles l’étude essaie de répondre (Weiss, 1988). Certains auteurs pensent que les évaluations fondées sur des méthodes quantitatives ont plus de chances de retenir l’attention que celles qui se fondent sur des méthodes qualitatives (Frank, 1992 ; Leviton et Hughes, 1981). Mais les deux types de méthodes de recherche ont leurs avantages et leurs inconvénients, qui se contrebalancent dans une certaine mesure. Les différentes méthodes conviennent à des projets différents, et ce sont généralement les chercheurs qui choisissent les méthodes qu’ils appliquent.

22 Dans le cas de l’étude des services publics communautaires de Dalian, la conception du projet de recherche résulte des efforts conjugués des deux participants. Le Bureau des affaires sociales de Dalian et l’équipe de chercheurs ont dit très clairement que les effets prévisibles du projet de recherche sur le plan de l’action publique seraient le seul critère de la réussite du programme. Le Bureau des affaires sociales de Dalian, qui est à l’origine du programme et qui en exploite les résultats, en est en fait le seul évaluateur. Il s’intéressait aux questions étudiées, mais il s’est aussi préoccupé des méthodes à employer. Les interviews et les séminaires organisés dans le cadre du projet ont bénéficié d’un large soutien de la part des autorités locales et notamment des organismes chargés des affaires sociales. Comme Dalian était la ville modèle choisie pour l’application de la réforme de la sécurité sociale, le Bureau des affaires sociales a porté une attention particulière au niveau scientifique de l’institut de recherche et des chercheurs qui devaient participer au projet. Il a choisi comme partenaire un établissement national, l’Académie chinoise des sciences sociales, et demandé à d’éminents spécialistes de présider au programme afin que le travail soit bien fait et donne lieu à des applications efficaces.

Les chercheurs

23 Des chercheurs expérimentés ont montré qu’il était important de poser des questions (et d’évaluer des réponses) pertinentes et intéressantes pour les décideurs qui doivent en principe utiliser les résultats de l’évaluation. La probabilité que ces résultats soient utilisés dépend parfois des objectifs poursuivis par les chercheurs et les décideurs (Weiss, 1998 ; Patton, 1996 ; Cook et Pollard, 1977).

24 Deux chercheurs en particulier ont participé au programme de sécurité sociale de Dalian : Yang Tuan et Tang Jun, tous deux collaborateurs professionnels du Centre d’étude des politiques sociales de l’Académie chinoise des sciences sociales. Principale sous-directrice de ce centre de recherche, Yang Tuan est une chercheuse expérimentée qui a mené un grand nombre d’études et d’enquêtes sur les politiques sociales en matière de sécurité sociale et de services communautaires. Elle a dirigé pendant cinq ans la section de la recherche sur les politiques sociales au sein du Comité national de la restructuration économique. Elle a collaboré à des programmes d’étude de la sécurité sociale et des services communautaires dans des villes comme Beijing, Shanghai, Guangzhou et Tianjin. Tang Jun est un spécialiste réputé du système de minimum vital garanti, qui fait des recherches dans ce domaine depuis une dizaine d’années.

25 Le Centre d’étude des politiques sociales de l’Académie chinoise des sciences sociales est le premier établissement chinois qui se soit spécialisé dans l’étude des politiques sociales. Il jouit d’un grand prestige dans les milieux scientifiques et collabore étroitement avec les ministères et les services administratifs municipaux. Plus haute institution de la Chine dans le domaine des sciences sociales, l’Académie chinoise des sciences sociales est réputée pour son sérieux et son attitude pragmatique, en particulier dans le traitement des problèmes sociaux. Elle a pour principe de travail d’associer toujours la théorie à la pratique, et ce principe influence tous les chercheurs qu’elle emploie.

Le déroulement du projet de recherche

26 L’étude s’est déroulée en trois phases sur une période de 11 mois.

27 Pendant la première phase (de mai à juillet 2000), les chercheurs ont mené une enquête et avancé une première série de propositions. Une équipe de chercheurs s’est constituée, formée de Yang Tuan et de Shi Yuxiao, chargé de cours à la Section des sciences sociales de l’Université polytechnique de Hong Kong, assistés d’une secrétaire. À la demande de Mme Hou Lianjun, directrice de la Division du minimum vital garanti, cette équipe est allée évaluer le fonctionnement du système de minimum vital garanti à Dalian. Elle a constaté au cours de l’enquête que la difficulté d’identifier les bénéficiaires de l’aide sociale qui percevaient des revenus non déclarés représentait le principal obstacle à une bonne application du système. Elle a proposé, pour lever cet obstacle, de regrouper les bénéficiaires dans une organisation à but non lucratif, et de charger le centre des services communautaires de les aider à trouver du travail. Elle espérait qu’il serait ainsi possible d’identifier les allocataires qui perçoivent des revenus non déclarés, et de les exclure du système. Sur cette base, elle a aussi proposé de combiner l’assurance-chômage, la garantie du minimum vital et la protection assurée par les services communautaires dans un nouveau système, le Système communautaire de minimum vital garanti de Dalian, qui serait géré par les Bureaux des affaires sociales de Dalian et de Xigang (district de Dalian). Le Bureau de Xigang ayant accepté de se prêter à l’expérience et de servir de modèle, l’équipe de chercheurs a proposé un programme destiné à améliorer le système de sécurité sociale à Xigang. Ce programme a été soumis en juin et juillet 2000 au Bureau municipal des affaires sociales et aux autorités du district. En novembre 2000, avec l’accord des autorités locales, les chercheurs ont choisi le quartier de la Cité ouvrière pour commencer le projet-pilote.

28 La deuxième phase de l’étude (de novembre 2000 à mars 2001) a été consacrée à l’analyse du modèle. En novembre 2000, avec l’accord du Bureau des affaires sociales de Xigang, les chercheurs ont choisi le quartier de la Cité ouvrière comme site expérimental en raison des caractéristiques sociales mentionnées plus haut. Ils ont employé les méthodes suivantes pour mener le projet-pilote.

29 Après avoir interviewé les familles, ils ont établi la liste de tous les bénéficiaires du minimum vital capables de travailler.

30 Ils ont mis en place un système géré par le comité des habitants du quartier, qui permettait aux allocataires capables de travailler de participer à des activités communautaires bénévoles sous la direction du bureau du quartier. Les participants s’engageaient à travailler bénévolement deux fois par semaine, pendant au moins deux heures chaque fois, dans l’intérêt du quartier. Ils signaient chaque fois un registre de présence ; et ceux qui avaient été absents plus de trois fois sans raison valable, étaient exclus du système.

31 Le bureau du quartier devait aider les allocataires à trouver des possibilités d’emploi.

32 Durant la troisième phase (de mars à juin 2001), les chercheurs ont résumé leurs observations, publié leurs conclusions et leurs propositions. Les 8 et 9 mars 2001, des membres du Bureau des affaires sociales de Dalian ont rencontré à Beijing l’équipe de chercheurs du Centre d’étude des politiques sociales de l’Académie chinoise des sciences sociales pour la mettre au courant des progrès accomplis et discuter avec elle. Les participants à cette discussion ont résumé leurs observations concernant le projet-pilote de Dalian, et décidé que l’organisation communautaire devait être considérée comme une « agence des services publics communautaires » (aspc) autonome à but non lucratif. Après la discussion, deux documents intitulés Projet pour la création de l’ASPC de Dalian et Précisions relatives au projet pour la création de l’aspc de Dalian ont été soumis au Bureau des affaires sociales de Dalian. Le 14 mars 2001, le Bureau a présenté à la municipalité un rapport sur ces documents. Il a reçu l’approbation et le soutien de l’assistant au maire. À la demande de la municipalité, une conférence municipale sur les activités communautaires s’est tenue pour promouvoir celles de l’aspc de la Cité ouvrière de Xigang.

33 En mai 2001, toujours à la demande de la municipalité de Dalian, des membres du Centre d’étude des politiques sociales (Jin Tiankui, Yang Tuan, Tang Jun et d’autres) ont passé une semaine à Dalian pour y effectuer une évaluation. Enfin, à la fin de mai 2001, la municipalité a publié un texte officiel (n° 40-2001) ordonnant la création de services publics communautaires sur son territoire. Depuis, des agences de services communautaires se sont développés dans toute la ville.

34 Les Bureaux des affaires sociales de Dalian et de Xigang ont joué un rôle primordial pendant toute la durée de l’enquête et tout le processus d’élaboration des politiques. Celui de Dalian a déterminé les principales questions à examiner et les objectifs à atteindre. Le sous-directeur du Bureau et la directrice de la Division du minimum vital garanti ont été interviewés et ont pris part aux discussions. Le directeur du Bureau des affaires sociales de Xigang et son adjoint, ainsi que le chef de la Section du minimum vital garanti, ont participé aux discussions et rédigé le programme avec l’aide de l’équipe de chercheurs.

Principales conclusions, recommandations et influence

35 Le projet que nous décrivons ici était extrêmement novateur dans le contexte chinois : les conclusions de l’étude et les mesures proposées conciliaient sur un mode entièrement nouveau la poursuite résolue des objectifs de la municipalité, les besoins de la société et l’efficacité de l’action sociale.

36 Les résultats peuvent être rattachés aux différentes phases de l’étude. D’abord et avant tout, pour résoudre le problème consistant à identifier les bénéficiaires de l’aide sociale qui perçoivent des revenus non déclarés, l’équipe de chercheurs a avancé l’idée du travail d’intérêt général : elle a proposé de regrouper tous les allocataires (capables de travailler) dans une organisation où ils pourraient travailler ensemble. Sur la base de cette idée, elle a aussi proposé de combiner les trois systèmes de sécurité sociale (assurance-chômage, garantie du minimum vital et services communautaires) pour former un nouveau système communautaire. Comme nous l’avons noté dans la section précédente, les autorités locales ont adopté ces propositions. Le projet a donc largement atteint l’objectif consistant à promouvoir l’autonomie des communautés.

37 Les résultats scientifiques du projet ont été recueillis dans le rapport d’évaluation des services communautaires présenté en mai 2001. Voici les conclusions de ce rapport.

38 Le service communautaire mis en place dans le quartier de la Cité ouvrière de Xigang a réalisé ses objectifs en renforçant le suivi des bénéficiaires de l’aide sociale, en examinant en détail les revenus des familles et les situations professionnelles. Il est constamment resté en relation avec les allocataires, qu’il a invités à collaborer à des activités bénévoles et à des services publics. Il s’est ainsi tenu au courant de leur situation professionnelle, matérielle et psychologique, et de leurs autres problèmes. Il a donc été facile d’identifier ceux qui percevaient des revenus non déclarés. Entre le début de l’expérience et la fin d’avril 2001, on a découvert que 14 personnes, sur les 81 dont on avait examiné la situation, percevaient des revenus non déclarés. Après de méticuleuses vérifications, il a été décidé de supprimer leur allocation. Le service communautaire a procuré des possibilités d’emploi aux chômeurs capables de travailler, et protégé ceux qui avaient des difficultés à trouver du travail. Son action a mis un terme au gaspillage des fonds de la sécurité sociale, amélioré la situation de l’emploi et le fonctionnement de l’aide sociale. D’autre part, en collaborant aux activités et aux services organisés par la communauté, les allocataires n’ont pas seulement rempli les obligations imposées aux bénéficiaires de l’aide communautaire ; ils ont aussi réussi à s’intégrer dans la communauté grâce à une atmosphère propice à l’entraide et aux échanges d’idées, ce qui a diminué leur isolement et leur méfiance, et les a aidés à éviter les comportements indésirables. Par conséquent, les objectifs consistant à « promouvoir la stabilité sociale » et à « apporter une assistance matérielle et psychologique aux allocataires » ont été atteints.

39 L’Agence des services publics communautaires a fait la preuve de son efficacité sur plusieurs points. Premièrement, elle a permis d’identifier les administrés qui avaient droit au minimum vital garanti. Comme les allocataires devaient participer à certaines activités, on a pu supprimer l’allocation de ceux qui avaient retrouvé du travail. Et comme le personnel administratif de l’Agence avait des contacts fréquents avec les allocataires, il était au courant de leur situation professionnelle, matérielle et psychologique, ce qui a facilité la découverte des revenus non déclarés. La participation des allocataires aux activités communautaires a permis de mieux savoir dans quelle mesure ils pouvaient espérer (et espéraient effectivement) retrouver du travail, et par conséquent de réduire le gaspillage des allocations. Deuxièmement, l’Agence a procuré aux allocataires des possibilités d’emploi et de développement en les aidant à changer d’attitude à l’égard du choix d’un emploi, et en leur offrant une formation professionnelle. Les échanges d’informations entre membres de l’organisation ont également favorisé la découverte de nouvelles possibilités d’emploi. Entre novembre 2000 et mai 2001, 18 personnes ont trouvé du travail par l’intermédiaire de l’Agence : six dans des établissements de bains publics, cinq dans des entreprises privées, quatre comme employés de maison, deux comme gardiens de véhicules et une comme jardinier. Enfin, l’Agence a joué un rôle important dans les domaines de l’aide sociale et de l’éducation. Elle a mis à la disposition des bénéficiaires de l’aide sociale un lieu où ils pouvaient parler de leurs tentatives infructueuses pour trouver un emploi, des souffrances que leur causait la discrimination sociale, de leurs difficultés financières et des tensions au sein de leur famille. Comme ils avaient la même expérience, appartenaient au même milieu et rencontraient des problèmes similaires, il était plus facile pour chacun de comprendre que son cas n’était pas isolé.

40 L’équipe de chercheurs a défini l’Agence des services publics communautaires comme une association destinée à encadrer les bénéficiaires de l’aide sociale capables de participer à des activités bénévoles, et à les aider à s’adapter aux changements en se prenant en mains et en s’entraidant. Cette association a pu devenir une organisation charitable à but non lucratif, vouée à la protection des membres de la communauté. À cause du contexte politique et administratif général évoqué plus haut, il n’a pas été facile d’obtenir ce résultat. Même après le choix du district de Xigang comme site-pilote, l’équipe de chercheurs a eu du mal à commencer son travail parce que les fonctionnaires locaux ne voulaient pas courir de risques. Il a fallu, pour parvenir à un accord sur le terrain, que le Bureau des affaires sociales de Dalian déclare dans un document officiel que les dirigeants du district de Xigang ne seraient pas blâmés en cas d’échec du projet-pilote.

41 Le rapport précisait aussi les fonctions de l’Agence dans le domaine financier et dans celui de l’emploi. Suivant les conclusions du rapport, il n’appartient pas à l’Agence de trouver directement du travail aux allocataires. Elle doit se consacrer à la protection des membres de la communauté, et non pas à des activités financières.

42 Le rapport affirmait enfin que l’Agence avait non seulement fourni des services que le système de minimum vital garanti, tel qu’il existait, ne fournissait pas, mais mis en place une équipe capable d’assurer des services publics spécialisés, ce qui a permis de développer et d’enrichir la vie communautaire et stimulé l’activité économique. Ces services ont renforcé la cohésion des habitants du quartier et leur ont apporté des avantages imprévus.

43 La principale question soulevée au cours de l’évaluation se rapporte aux fondements normatifs de la politique proposée : peut-on imposer des obligations sociales aux chômeurs qui reçoivent une allocation correspondant au minimum vital ? De telles obligations sont conformes à des principes largement reconnus concernant l’interdépendance des droits et des devoirs ; mais il n’y a pas en Chine de loi ni, par conséquent, de réglementation qui puisse fournir une base juridique à l’application de ces principes.

44 Le document de politique sociale proposait que la municipalité dégage les fonds nécessaires pour créer l’Agence des services communautaires et pour en assurer le fonctionnement. Mais il n’y avait pas de crédits disponibles pour cela dans le budget municipal. Comme les allocataires ont effectué leur travail bénévole et mené leurs autres activités dans le quartier, sous la direction du comité des habitants et sous la surveillance du bureau du quartier, l’Agence a pu se passer de l’aide financière de la municipalité. L’absence de financement a toutefois limité son développement dans le domaine de la sécurité sociale. Le texte officiel publié par la municipalité en juin 2001 pour promouvoir la création d’agences de services communautaires dans toute la ville ne parle pas du financement de ces agences.

Diffusion, discussion et utilisation des résultats

45 La littérature spécialisée a constamment rappelé qu’il existait un rapport significatif entre la diffusion et l’utilisation des résultats de la recherche (Fraquhar, 1996 ; Green et Johnson, 1996 ; Lipton, 1992 ; Patton, 1996). De nombreuses études signalent en particulier que l’absence de canaux permettant de diffuser systématiquement les résultats des évaluations est une des principales causes de leur sous-exploitation (MacLean, 1996 ; Patton, 1996). Mais on n’a généralement pas porté assez d’attention à la diffusion des résultats de la recherche. Suivant Fraquhar et d’autres auteurs, la diffusion des résultats d’un projet d’évaluation apparaît souvent comme moins importante, du point de vue de l’allocation des ressources, que la conception et l’exécution de ce projet ou la production de connaissances nouvelles (Fraquhar, 1996 ; Green et Johnson, 1996 ; MacLean, 1996). Comme la plupart des projets de recherche en sciences sociales ont pour but de modifier les politiques publiques et les programmes d’action publique, leurs auteurs devraient essayer d’élaborer des stratégies efficaces en matière de diffusion et de communication. Pour utiliser au maximum les résultats de la recherche, nous devons trouver les moyens de surmonter les obstacles structurels qui nous empêchent de les faire passer dans la pratique, de les traduire en décisions et en politiques publiques (Nutbeam, 1996).

46 L’équipe de chercheurs a accordé beaucoup d’importance à ces questions. Comme le projet de recherche procédait directement d’une initiative des décideurs, la diffusion des résultats s’est effectuée pour l’essentiel dans le cadre d’un échange d’idées entre les chercheurs et les promoteurs du projet. L’équipe de chercheurs a notamment diffusé les résultats à travers des conférences, des séminaires et des rapports écrits. Elle a aussi échangé verbalement des idées avec le directeur du Bureau des affaires sociales de Dalian, méthode qui s’est avérée très efficace pour attirer l’attention des décideurs.

47 Le choix des canaux de diffusion et des modes de présentation dépend dans une large mesure du ou des publics auxquels le projet de recherche s’adresse. En ce qui nous concerne, les résultats du projet de recherche et les recommandations de politique sociale ont d’abord été publiés sur Internet par le Centre d’étude des politiques sociales de l’Académie chinoise des sciences sociales, qui a contribué à leur diffusion parmi les spécialistes.

48 Au cours d’une conférence nationale et d’une conférence organisée par le Bureau des affaires sociales du Liaoning pour que les fonctionnaires chargés des affaires sociales puissent mettre leur expérience professionnelle en commun, des membres du Bureau des affaires sociales de Dalian ont expliqué à leurs collègues que la création de l’Agence des services publics communautaires avait amélioré le système de minimum vital garanti. Le sous-ministre et tous les fonctionnaires du Ministère des affaires sociales ont exprimé le plus vif intérêt pour l’expérience menée à Dalian. Ils ont déclaré qu’elle constituait une innovation en matière de construction communautaire, et souhaité qu’elle soit imitée dans d’autres villes. Le 10 août 2001, plus de 10 villes, dont Shenyang et Harbin, appliquaient des systèmes similaires.

49 L’équipe de chercheurs avait déjà communiqué les résultats du projet de recherche et les propositions de politique sociale à divers organismes qui collaborent à d’autres projets du Centre d’étude des politiques sociales, comme le Ministère britannique du développement international, l’Organisation internationale du travail (OIT), la Fondation asiatique, les Bureaux des affaires sociales de Beijing, de Shanghai et de Hangzhou, etc. L’OIT lui avait demandé de recueillir des informations sur le fonctionnement de l’agence communautaire de Xigang ; et la Fondation asiatique avait accepté d’apporter une aide financière.

50 Le Bureau des affaires sociales de Dalian a été le premier utilisateur des résultats du projet de recherche ; mais le mot « utilisation » peut s’employer dans un sens relativement large qui appelle des remarques supplémentaires. Suivant l’analyse qu’Auriat (1999) fait du modèle de Carol Weiss, nous pouvons distinguer deux types d’utilisation : le premier correspond à une relation rationnelle univoque entre la recherche et l’action publique ; le second, à une interaction entre la recherche qui définit les problèmes, et l’action publique qui élabore des politiques pour les résoudre. L’application directe des sciences sociales à un problème de politique sociale défini de l’extérieur n’est possible que dans le premier cas. Elle suppose généralement que les chercheurs et les responsables des politiques publiques se réfèrent au même cadre pour définir les problèmes et les politiques, comme dans le cas du projet de recherche dont nous parlons ici.

51 L’application directe n’est cependant qu’une des formes que l’utilisation peut prendre selon les acteurs et les échelles temporelles (Leviton et Hughes, 1981 ; Rich, 1997 ; Weiss, 1980, 1982, 1986). Alors que les applications pratiques des résultats de la recherche sont directement et immédiatement visibles, leurs applications théoriques exercent une influence diffuse, à long terme, notamment sur l’évolution des idées, et sont par conséquent moins visibles. D’après la typologie de l’influence proposée par Weiss et Bucuvalas (1980), le projet de Xigang peut être décrit de la façon suivante.

52 Le projet a soulevé une question nouvelle, celle de l’identification des demandeurs d’aide sociale qui exercent des emplois non déclarés.

53 On a proposé, adopté et appliqué une politique publique et des programmes d’action publique déterminés dans le quartier de la Cité ouvrière de Xigang.

54 Comme on a exploré une seule solution, on n’a pas évalué les autres solutions possibles.

55 On a amélioré des programmes déjà existants en les rendant plus équitables et plus efficients.

56 L’Agence des services publics communautaires a reçu le soutien de divers ministères ou services administratifs municipaux (travail, industrie, commerce, impôt, etc.).

57 Le projet a favorisé le développement d’une nouvelle conception de l’aide sociale, qui met l’accent sur l’autonomie des communautés et la participation active des allocataires.

58 Le projet a permis d’imaginer de nouveaux objets de recherche : il est prévu, par exemple, de mener des études comparatives et d’élaborer des modèles d’action publique représentant les multiples possibilités de développement des agences de services publics communautaires (elles pourraient notamment se transformer en organismes économiques).

59 Par rapport à ce cadre général qui permet de mesurer l’« utilisation du savoir », le projet que nous examinons ici semble avoir exercé une assez forte influence, en partie parce qu’il correspondait sur certains points importants aux idées préconçues et aux objectifs des décideurs. Mais dans un pays en développement comme la Chine, où la macro-gestion des affaires sociales est aux mains des autorités, on ne se sert pas beaucoup des résultats de la recherche pour élaborer des politiques publiques. Dans le cas de notre étude, les idées préconçues des fonctionnaires et le fait que l’action publique poursuive des objectifs à court terme sont les principaux facteurs qui ont limité l’utilisation des résultats. Ce sont apparemment des facteurs structurels, qui reflètent les caractéristiques sociologiques de la fonction publique chinoise. Dans le système actuel, l’avancement d’un fonctionnaire dépend de l’évaluation du développement économique qui s’est produit dans la région et durant la période où il était en poste. C’est pourquoi de nombreux fonctionnaires s’intéressent uniquement à l’efficience économique à court terme. Comme le développement de l’autonomie des communautés en matière d’aide sociale n’améliorait pas leurs perspectives d’avancement, beaucoup ont refusé le programme proposé.

60 Traduit de l’anglais

Bibliographie

Références

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Notes

[ *] L’étude de cas présentée dans cet article a été financée par le fonds de mise en route du programme most de l’unesco. Le projet de recherche expérimental mené à Dalian dans le cadre du projet de réforme du système chinois de sécurité sociale a reçu le soutien du Service britannique du développement international. Cet article est une version fortement modifiée du compte-rendu de recherche que les auteurs ont remis à l’unesco en 2001 dans le cadre du programme most.

Résumé

Cet article décrit les fondements, le déroulement et les résultats d’une étude sur l’aide sociale menée à Dalian, en Chine. Cette étude de cas avait pour but d’accroître l’efficience et l’équité du système de minimum vital garanti pour les chômeurs. Elle présente un grand intérêt bien que son objet soit relativement limité. La Chine est aujourd’hui dans une phase de transition sur les plans social et économique. La réforme de l’aide sociale apparaît dans ce contexte comme une tâche majeure. La création d’une agence des services publics communautaires à Dalian, sous l’effet conjugué de la recherche sur les politiques publiques et de l’action municipale, montre qu’il est possible de réformer avec succès le système chinois d’aide sociale. Dans cette mesure, l’étude du cas de Dalian est importante pour la réforme de l’aide sociale au niveau national et fournit des éléments de comparaison utiles pour la gestion de la transition sociale dans d’autres pays en développement.

PLAN DE L'ARTICLE

• Introduction
• Conception du projet et méthodes de recherche
  • Le choix d’un site-pilote
  • La conception du projet de recherche
  • Les chercheurs
• Le déroulement du projet de recherche
• Principales conclusions, recommandations et influence
• Diffusion, discussion et utilisation des résultats

Ge Daoshun et Yang Tuan « Le système de revenu minimum pour les chômeurs : étude de cas à Dalian (Chine) », Revue internationale des sciences sociales 1/2004 (n° 179), p. 53-63.
URL : www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-sociales-2004-1-page-53.htm.
DOI : 10.3917/riss.179.0053.