À travers la promotion du rôle des réseaux communautaires se dessine une gestion informelle des tensions générées par le changement social urbain. Ne constitue-t-elle qu’une étape, au sein d’une approche graduelle et expérimentale du développement communautaire, ou révèle-t-elle une conception de l’exercice de la politique au plan local ?

Le réseau communautaire, initiative en adéquation avec les "meilleures pratiques" de développement ?

La "construction des communautés" (shequ jianshe) dans la Chine de la transition mobilise un faisceau de notions faisant l’objet d’un consensus dans la sphère du développement international : développement communautaire et participatif, mise en réseau, partenariats public-privé, gouvernance, encouragement à l’initiative individuelle, développement durable… Si la référence aux racines occidentales de ces concepts est explicite, l’utilisation qui en est faite en modifie souvent sensiblement la signification, tandis que la volonté de mettre au point un système adapté au "socialisme de marché" à la chinoise est mise en avant.

Le réseau communautaire et les préceptes de la "nouvelle école de la gestion publique" La politique de "construction des communautés" est fille de la transition chinoise. Initiée par la prise de conscience de la nécessité de transférer les fonctions sociales et politiques dont étaient libérées les "unités de travail", elle a évolué pendant plus d’une décennie en poursuivant l’objectif de moderniser et d’adapter au nouveau contexte économique et social le système de gouvernement de la société urbaine. L’influence libérale est manifeste dans la réflexion sur la "socialisation" (shehuihua) de services autrefois publics et le rejet du principe de l’État-Providence à l’européenne. L’encouragement à la formation de "réseaux communautaires" (shequ wangluo) organisant la collaboration entre acteurs publics locaux et une multitude d’acteurs privés à but ou non lucratif s’inspire explicitement des théories de la "nouvelle école de gestion des affaires publiques" (xin gonggong guanli xue), selon laquelle l’État, dans la poursuite du bien commun, doit savoir s’appuyer sur des acteurs privés, lorsque ceux-ci disposent d’avantages comparatifs. Le fait que les relations entre cette multitude de nouveaux acteurs hétérogènes puissent se nouer de manière plus ou moins informelle est également caractéristique des théories occidentales de la gouvernance (Chen, 2004 ; Peng, 2004). Le critère d’efficacité est le principal argument mis en avant pour démontrer la nécessité d’une "construction des communautés" fondée sur la mise en réseau des acteurs locaux. L’autogestion par les résidents, organisés en réseau, de leurs propres problèmes permet de limiter le recours à des ressources budgétaires en exploitant les "ressources communautaires" (shequ ziyuan), c'est-à-dire en s’appuyant sur le travail de volontaires et "d’organisations à but non lucratif" (fei yingli zuzhi) dont les activités de loisirs et les services de proximité sont autofinancés grâce aux frais d’utilisation et aux cotisations (MAC, 2000 ; Yang 2002). Le caractère non-lucratif ne doit, en effet, pas empêcher l’adhésion aux mécanismes de marché (Shen, 2004). Les comités de résidents, chargés de coordonner le bon fonctionnement du réseau communautaire et subventionnés par la municipalité, sont même encouragés à financer une part de leurs frais de structure en menant des activités commerciales ou en levant des fonds auprès des entreprises locales. Par ailleurs, la mise en œuvre de mesures d’entraide et de prévention, aussi bien dans le domaine de la santé publique que de la sécurité, contribue à minimiser le coût de l’administration urbaine. Théoriquement, la maximisation des services de santé offerts dans le quartier doit permettre de minimiser les coûts engendrés par une hospitalisation (Gao, 2002,39). Enfin, l’implication des acteurs locaux permet d’améliorer le flux d’information entre les différents acteurs non-gouvernementaux et officiels (Chen, 2004) et de réduire le risque d’asymétries d’information en matière de protection sociale : les comités de résidents contribuent ainsi à juger de l’éligibilité des postulants à l’allocation chômage ou au revenu minimal garanti (Tang, 2004).

"Établissons une société harmonieuse et conduisons-nous de manière civilisée" rappellent les responsables de la communauté de la rive nord de la Mer de devant à Pékin.

Accroître la participation des résidents au réseau communautaire : un pas vers la démocratisation locale ?

Depuis 2003, la mise à l’honneur des réseaux communautaires dans la construction de "communautés de nouvelle génération" (xinxing shequ) témoigne de la volonté d’accroître la participation des résidents à la gestion des affaires du quartier. Dans les années 1990, le terme de "communauté" (shequ), pourtant explicitement emprunté à la sociologie occidentale (Yang, 2002 ; Zhang, 2004,3), servait moins à nourrir une réflexion sur les relations au sein de groupes structurés par des liens organiques qu’à désigner une réforme de l’administration municipale (MAC, 2000). La prise de conscience des déficiences de cette politique a nourri une réévaluation du concept de communauté : désormais, celle-ci ne doit plus être vue dans une simple perspective de réforme administrative et d’offre de services mais elle doit chercher à rendre les citoyens plus actifs, individuellement et collectivement, dans leur propre développement et dans celui de leur shequ (Derleth & Koldyk, 2004). À travers la structure du réseau communautaire, les résidents devraient exprimer eux-mêmes leurs attentes, corrigeant ainsi le défaut de politiques publiques déterminées avant tout par l’offre (Saich, 2004). Le thème de la mise en réseau révèle aussi l’ambition d’organiser une coopération entre les différents acteurs locaux qui ne soit pas orientée seulement vers la réussite d’un projet ponctuel spécifique, mais qui fonctionne de manière plus globale et durable (Read, 2003,235-236). Ceci permet aux autorités de faire de la construction des communautés le pilier du développement de la "démocratie de base" (jiceng minzhu ou caogen minzhu) dans les villes (CAE, 2005 ; Chen, 2004,129).

Même si le réseau peut permettre aux résidents de prendre part, dans une certaine mesure, à certaines décisions locales, ce mode de gouvernement ne suit pas les règles d’une représentation démocratique. Les réseaux, constitués à partir d’intérêts communs et recèlant des jeux internes de pouvoir, ne peuvent prétendre défendre l’intérêt général (Shen, 2004 ; Yang, 2002). De plus, l’encouragement à la participation concerne surtout des réseaux d’entraide ou de loisirs : l’implication des résidents se focalise ainsi sur des questions difficilement politisables (Chen, 2004). Il s’agit davantage d’apporter, au coup par coup, des réponses concrètes à des besoins spécifiques que de prendre part à un processus de décision concernant les orientations plus globales du quartier, qui sont, elles, définies en plus haut lieu. L’activisme s’apparente alors à une sorte de "volontariat mobilisé par l’État" visant à faciliter l’administration et à soutenir l’ordre établi plutôt qu’à insuffler des changements (Read, 2003, 189).

Le "tiers secteur" (Di san bumen) à l’œuvre dans les shequ ne constitue pas vraiment un véhicule pour la participation des individus aux affaires de la communauté et l’émergence d’une "société civile" (gongmin shehui). Les organisations populaires (minjian zuzhi) ou organisations à but non lucratif (feiyingli zuzhi) sont loin d’être autonomes des organes de l’administration ou du Parti, notamment en termes de ressources humaines et matérielles. Le comité de résidents (juweihui), qualifié "d’organisation populaire autogérée", chargé de coordonner les différentes initiatives au sein de la communauté et de les articuler avec l’administration, en constitue un bon exemple. Si ses membres ne sont pas fonctionnaires, certains reçoivent un salaire de la municipalité, et la majorité sont membres du Parti. Au début des années 2000, les textes officiels plaçaient les juweihui directement sous la direction des organes locaux du Parti et de l’administration (MAC, 2000), et même si la nouvelle génération de shequ vise à leur offrir davantage d’autonomie, ils demeurent largement considérés comme une extension du pouvoir officiel. D’autres organisations populaires sont plus indépendantes, mais, par définition, dès lors qu’elles jouent un rôle sur la scène communautaire, elles sont soumises à la supervision des représentants locaux du Parti et de l’administration. S’il est reconnu que l’absence de formalisation (contrats, règles écrites, etc.) de la coopération entre organisations à but non lucratif, sociétés commerciales et organes administratifs dans la fourniture de biens communs dans les shequ peut soulever des problèmes de gouvernance (Yang, 2002), ces liens étroits sont loués comme un progrès par rapport à l’antagonisme supposé entre État et organisations non-gouvernementales en Occident (Guo & Zhu, 2004 ; Liu, 2005).

Dans ce contexte, la participation effective des résidents aux activités de la shequ est délicate à analyser. Le manque d’autonomie des organisations communautaires pourrait expliquer, en partie, la faible participation que regrettent les autorités. Pourtant, si l’activisme ne concerne qu’une minorité – essentiellement des femmes relativement âgées – qui recherchent dans la participation au réseau une activité sociale plus que des bénéfices matériels, l’immense majorité des résidents entrent épisodiquement volontairement en contact avec le réseau communautaire, ne serait-ce que pour bénéficier de services (Read 2003,138). Si le réseau ne suscite pas d’engagement volontaire massif, il semble jouir d’une bonne couverture dans les quartiers.

La politique de construction des communautés semble aider à prévenir que les problèmes individuels des résidents, comme le chômage ou l’absence de protection sociale, ne puissent être constitués en "question sociale". Le traitement au cas par cas des difficultés évite de soulever des questions telles que la justice sociale et la redistribution. Alors qu’internationalement le thème du développement communautaire vise à penser les trajectoires collectives des quartiers sensibles et les trajectoires socioprofessionnelles des personnes en difficulté, l’utilisation des notions de "communauté" et "réseau communautaire" dans les shequ tend à nier l’existence de problèmes structurels en se concentrant sur la résolution de problèmes isolés et dans le cadre étroit du quartier. À cet égard, il est révélateur qu’il soit interdit aux organisations sociales encouragées à se développer dans le cadre des shequ de mener des activités impliquant un trop grand nombre de résidents ou des acteurs extérieurs au territoire de la communauté. Les programmes réalisés dans les shequ constituent aussi un canal pour véhiculer des normes facilitant l’acceptation du changement social par les résidents. Ainsi, la promotion des emplois communautaires, présentés comme des activités tertiaires répondant aux besoins des résidents et contribuant à la modernisation urbaine, est un moyen de faire accepter aux personnes en difficulté un "emploi informel" (fei zhenggui jiuye) – c'est-à-dire "non protégé" (au sens où l’entend le Bureau International du Travail) en termes de sécurité économique, de protection sociale ou de statut social. Le projet de construction des communautés a pour objectif explicite de transformer "l’homme de l’unité de travail" (danwei ren) en "homme de la société" (shehui ren) (MAC, 2000). En filigrane, le discours des centres de réemploi communautaires diffuse aussi des normes d’autoresponsabilisation des chômeurs : ils ne doivent plus se plaindre et exiger une aide mais entreprendre dans l’espace que leur offre la communauté.

La politique de construction des communautés occupe une position centrale dans le débat sur l’adaptation du "rôle du gouvernement" (zhengfu zhineng) au nouveau contexte social. Le transfert de nombreuses missions à des organisations non gouvernementales s’intègre bien au mot d’ordre officiel de "petit gouvernement et grande société" (xiao zhengfu, da shehui). Mais la manière dont se produit ce mouvement illustre aussi à quel point il n’équivaut pas à un retrait de l’État : le caractère informel de la coopération entre les différents acteurs des communautés constitue un levier pour les autorités – notamment locales – afin de conserver bien plus qu’un simple pouvoir de " supervision ". De plus, le caractère souple et non-institutionnalisé des relations au sein du réseau facilite la collaboration et les compromis entre des acteurs peu habitués à coopérer, que ce soit verticalement, au sein de la hiérarchie administrative, ou horizontalement, entre différents domaines du développement urbain. Toutefois la diversification des acteurs en présence et l’absence de règles claires de négociation entre des intérêts nécessairement multiples risquent d’aggraver l’opacité des modes de décision, alors même que la construction des shequ est censée contribuer au renforcement de la "démocratie de base" (jiceng minzhu). L’absence de statut légal est aussi identifiée comme un facteur nuisant à la capacité d’initiative des shequ (Shen, 2004 ; Yang, 2002). Le développement par différentes municipalités d’une diversité de "modèles" d’insertion institutionnelle des réseaux communautaires dans le système municipal constitue également une facette de l’informalité qui caractérise la politique de construction des shequ. Si celle-ci est généralement présentée comme une preuve de pragmatisme et d’adaptation aux besoins locaux, elle témoigne aussi d’un flou dans les objectifs et les moyens préjudiciable au développement des communautés (Derleth & Koldyk, 2004).

La coopération informelle se nouant entre l’administration et les résidents du quartier prenant une part active à la vie du réseau communautaire vise aussi à renforcer la légitimité du pouvoir : la transformation d’un simple bras exécutif de l’administration et du Parti en une organisation "à visage humain" doit permettre d’améliorer l’image du pouvoir, alors même que celle des autorités locales est actuellement particulièrement mauvaise (Saich, 2004). Le fait que le système communautaire soit fondé sur l’interaction entre résidents qui se connaissent et non sur une bureaucratie anonyme est en adéquation avec l’objectif d’un développement dont l’humain serait la "racine essentielle" (yi ren wei ben). Mais cela ouvre aussi une porte à l’arbitraire. Curieusement, cet aspect ressort peu dans les enquêtes de terrain, et l’on peut se demander si cela est dû à la réticence à évoquer cette question sensible ou si, réellement, les résidents ne sont pas gênés par cette éventualité. De même, l’utilisation du mode de gestion informel des communautés pour entretenir une relation clientéliste avec les individus en situation difficile n’est jugée que comme une situation marginale, ne concernant qu’un nombre restreint de migrants et de bénéficiaires de l’aide sociale, ne voulant pas courir le risque d’être "oubliés" (Read, 2003,126-134). Pourtant, la mobilisation des réseaux interpersonnels comme moyen de gouvernement semble impliquer des conséquences plus profondes : même si le réseau communautaire demeure très peu puissant, il constitue potentiellement une ressource permettant à ses membres de poursuivre des intérêts variés – par exemple sous la forme de licences nécessaires à l’exercice de certaines activités ou d’accès à des opportunités professionnelles. De plus, le renforcement du rôle du réseau communautaire au détriment de celui de l’État dans le domaine de la protection sociale menace l’intérêt général. En effet, d’une part, les organisations populaires sont orientées avant tout vers la poursuite de leur intérêt particulier (Shen, 2004). D’autre part, la défense de la justice sociale est rendue difficile par une gestion différenciée de chaque communauté limitant les possibilités de redistribution et par l’appui du système sur les relations personnelles, qui tend à reproduire les rapports de force existants. Ainsi, le modèle de la gouvernance communautaire reposant sur des relations interpersonnelles plutôt que sur des règles clairement définies, pourrait avoir un effet encore plus néfaste qu'un système bureaucratique, du point de vue de la justice et de la défense des intérêts individuels (Peng, 2004).