Depuis la fin du XIX^e siècle, le lien d’équivalence entre immigration et force de travail s’est imposé comme une évidence constamment renforcée par les législations successives. Mais c’est dans le contexte de la première guerre mondiale que l’administration se dote, à partir de 1917, d’un véritable outil de contrôle de l’immigration : la carte d’identité d’étranger, obligatoire pour tout étranger résidant en France. Durant l’entre-deux-guerres, le lien entre droit au séjour et occupation d’un emploi est renforcé par une réglementation qui assigne l’étranger au statut de main-d’œuvre d’appoint. Cette logique est conservée par le régime de Vichy qui y ajoute un ensemble de mesures rendant possible une politique de persécution raciale systématique. En 1945, le titre de séjour est dissocié du titre de travail, mais la relation entre séjour et travail ne disparaît pas pour autant. Ce n’est qu’en 1984, avec la création d’une nouvelle carte de résident, que les pouvoirs publics rompent avec la logique en vigueur depuis le début du siècle : la majorité des étrangers résidant déjà en France obtiennent alors un droit au séjour indépendant de la question de l’emploi.

L’analyse conjointe des processus de « nationalisation » du marché du travail et d’« encartement » des populations étrangères entre 1917 et 1984 met en lumière des continuités d’une époque à l’autre. En période de croissance économique et de recours à la main-d’œuvre étrangère, la réglementation s’attache essentiellement à conditionner l’admission au séjour à l’exercice d’une activité professionnelle, afin de contrôler et si possible d’orienter les nouveaux entrants vers les secteurs déficitaires en main-d’œuvre. Les périodes de crise sont quant à elles l’occasion de renforcer encore davantage le lien entre droit au séjour et travail en étendant les dispositifs de contrôle aux travailleurs étrangers déjà présents légalement sur le sol français. L’examen de dossiers individuels permet pourtant de dévoiler des transformations qui ne sont guère observables si l’on s’en tient à l’évolution de la législation et des structures administratives (Bonnet, 1976 ; Viet, 1998).

L’utilisation du dossier individuel comme lieu d’observation des pratiques suppose donc d’adopter une approche qui prenne en compte les différentes étapes de la trajectoire de l’étranger, depuis son admission sur le territoire jusqu’à l’établissement – ou la remise en cause – de son droit au séjour en France. Toute la difficulté est alors d’obtenir une vue d’ensemble, à partir de décisions individuelles qui sont autant de jugements au cas par cas. Pour déterminer les effets agrégés de ces décisions en apparence individualisées, le recours à l’outil statistique s’avère particulièrement utile (voir encadré) en ce qu’il permet d’appréhender la politique d’immigration non plus seulement comme le produit d’une législation, mais aussi comme la mise en œuvre d’un ensemble de pratiques. Notre propos ne vise pas à nier l’effet des contraintes juridiques, mais plutôt à montrer que le traitement des dossiers d’étrangers répond à une logique propre qui ne se réduit pas à une simple application du dispositif réglementaire et législatif. L’approche par le dossier rend visibles les modalités d’intervention des différents acteurs qui participent à l’administration quotidienne des populations étrangères. Tous ne disposent pas des mêmes ressources ni des mêmes intérêts et la décision finale apparaît le plus souvent comme le produit d’un rapport de forces qui s’exerce à distance, dans le cadre d’une forme de domination bureaucratique. L’analyse du traitement des dossiers individuels se situe ainsi au carrefour d’une histoire des pratiques administratives et d’une histoire des trajectoires sociales.

Cette procédure confère aux agents des mairies un rôle modeste mais crucial. Un commissaire spécial de Nevers déplore par exemple que les services municipaux de La Machine aient, à tort, délivré un récépissé à un Polonais se présentant comme ouvrier boulanger, malgré l’avis défavorable de l’office départemental du Travail [2]. L’erreur n’est pas fortuite : la mairie, alors même que la loi ne lui en reconnaît pas le droit, transmet à la préfecture des avis sur les dossiers et entend ainsi, comme d’autres communes, être associée à la gestion d’une politique dont elle supporte les conséquences (De Barros, 2003).

En principe, l’avis qui l’emporte est cependant celui de l’office départemental de placement, qui doit juger de l’utilité économique de « toutes les demandes sans aucune exception » [3]. Selon la période, l’inspecteur divisionnaire du Travail peut apposer son propre avis ou transmettre le dossier au ministère du Travail. Ces avis reposent sur deux types de considérations : la situation locale du marché du travail et les salaires, qui ne sauraient être inférieurs à ceux pratiqués dans la région [4]. L’apparente technicité de l’énoncé ne doit pas faire illusion. Une large marge d’appréciation est laissée aux agents, comme l’illustre le cas de cette Italienne :

Prise dans un département (l’Indre) où la population immigrée est peu nombreuse, la décision de refus s’explique par les représentations des agents de l’État. Ceux-ci peuvent considérer illégitime que tel ou tel emploi soit occupé par un étranger en vertu de principes variant selon les lieux et les agents qui instruisent le dossier. Dans le Cher par exemple, les services locaux de la main-d’œuvre refusent souvent d’accorder une carte de travailleur industriel aux femmes – entre 1935 et 1939, près d’une sur cinq essuie un refus alors que 95 % des demandes de renouvellement de carte obtiennent un avis favorable [6] – particulièrement quand elles sont mariées. Mais l’inspecteur divisionnaire du Travail de Tours désavoue à plusieurs reprises ces décisions. Les représentants de l’office départemental de la Nièvre refusent quant à eux systématiquement, en dépit des besoins de main-d’œuvre, les demandes présentées par des étrangères désirant travailler comme femmes de chambre [7]. À l’inverse, les directeurs des offices départementaux de placement de Provence, réunis en congrès, envisagent de recourir à l’immigration de femmes méditerranéennes afin de pallier la crise de la domesticité qui, selon le directeur de l’office des Alpes-Maritimes, menace la survie de la famille française (Guéry, 2004).

Si les services du ministère du Travail sont les garants de la protection du travail national, les agents de la préfecture doivent veiller à ce que l’étranger ne constitue pas une menace pour l’ordre public et prennent à ce titre la décision finale. L’enquête qu’ils diligentent est souvent sommaire mais le moindre incident peut amener à conclure que la présence d’un étranger n’est pas souhaitable. Un chef d’escadron nivernais recommande par exemple l’expulsion de deux Espagnols parce que ceux-ci ont « abusé de l’hospitalité française » : souhaitant faire une farce à leurs camarades, ils avaient inscrit sur le tableau noir placé dans leur baraquement un faux appel à la grève [8].

Les décisions prises par l’administration apparaissent ainsi comme des compromis fluctuants entre les principes d’ordre public et de protection du travail national, assortis parfois de considérations morales ou démographiques. Mais les agents de l’État ne règlent pas seuls le sort des étrangers.

La crise des années 1930 bouleverse les priorités de l’action publique en matière d’immigration, incitant l’administration à prendre des mesures pour « protéger le travail national ». Cela conduit, dès 1931, au rapatriement forcé de travailleurs jugés en « surnombre dans l’économie nationale ». La modification de la réglementation du fait de la crise donne aux instances administratives la place de premier plan que leur promettaient les textes antérieurs (Vial, 2001). À partir de 1935, tout étranger désirant faire renouveler sa carte de travailleur doit à nouveau obtenir le double visa des administrations de l’Intérieur et du Travail. La même année, les indépendants, composante essentielle du compromis républicain depuis les débuts de la III^e République, obtiennent les premières mesures visant à protéger les artisans et commerçants français de la pseudo- « concurrence déloyale » des étrangers (Zalc, 2002). Le décret-loi du 8 août 1935 impose aux artisans étrangers d’être détenteurs d’une carte d’identité d’étranger portant la mention « artisan », délivrée après autorisation préfectorale. Les revendications xénophobes et fréquemment antisémites relayées par les organisations syndicales et consulaires ne tarissent pas pour autant. Cette campagne de plusieurs années aboutit à l’adoption du décret-loi du 12 novembre 1938 qui institue une « carte de commerçant étranger ». Il devient désormais interdit à tout étranger d’exercer sur le territoire français une profession commerciale ou industrielle sans posséder une carte d’identité spéciale portant la mention commerçant. L’un des effets de cette réorganisation est le perfectionnement des fichiers d’étrangers rassemblant les dossiers individuels (Rosenberg, 2004). Ils portent la trace de l’intervention de multiples acteurs participant à la gestion des populations étrangères. Il n’est pas rare ainsi que de simples citoyens, des élus, voire des militants, soutiennent un travailleur étranger.

Dans le cas présent, l’élu a su mettre en évidence les propriétés sociales garantes de l’assimilation de cet étranger, tout en améliorant son dossier grâce à une demande de naturalisation rapidement déposée. Quant aux États d’origine, attentifs au sort de leurs ressortissants, ils protègent les individus qu’ils estiment injustement traités. À la fin des années 1930, certains commerçants étrangers à qui l’on refuse de délivrer la toute nouvelle « carte de commerçant étranger » sollicitent d’ailleurs leur intervention.

Les employeurs sont eux aussi partie prenante des procédures de renouvellement. Dans le Cher, les services de la main-d’œuvre visent défavorablement 204 dossiers de demande de renouvellement de carte de travailleur entre 1935 et 1939. Dans 43 cas, l’employeur intervient afin d’obtenir l’annulation de la mesure prise ; il obtient satisfaction dans 31 cas [11].

Plus que l’argumentation, ce sont surtout la taille de l’entreprise et le poids de ses dirigeants qui conditionnent l’efficacité des interventions. Ainsi, les entreprises Rosières, établissement privé le plus important du Cher, obtiennent systématiquement gain de cause lorsqu’elles demandent l’annulation d’une décision administrative, alors que les autres entrepreneurs sont éconduits environ une fois sur deux (Rygiel, 2006). La puissance sociale de leur patron, élu local, membre écouté de la chambre de commerce, qui rencontre régulièrement le préfet, lui permet, quelle que soit l’évolution de la réglementation, de garder à son service ceux de ses ouvriers qu’il entend conserver.

L’effet des pressions directes exercées par des acteurs extérieurs à l’appareil d’État est donc loin d’être négligeable. Celles-ci ont des conséquences sur la situation des individus mais aussi sur les contours des populations touchées par les mesures administratives. Les Polonais du Cher, qui bénéficient de la double protection de l’État polonais, qu’il s’agit de ménager à l’heure de la Petite Entente, et du plus gros employeur de la région, sont ainsi peu affectés par les mesures d’éloignement durant la seconde moitié des années 1930.

En période de crise, les représentants des institutions intermédiaires peuvent également jouer un rôle déterminant. Organisations professionnelles des médecins (Fette, 1999), des architectes ou encore des avocats, chambres de commerce et de métiers sont souvent consultées et ne se privent pas de peser sur les pouvoirs publics pour remettre en cause la présence des étrangers dans ces professions. Les chambres des métiers et les chambres de commerce et d’industrie parviennent ainsi à acquérir un pouvoir d’intervention dans les procédures d’attribution des cartes d’artisan étranger puis des cartes de commerçant étranger (Zalc, 2006). Si les formulaires de demande de carte doivent être remplis par les employés des préfectures, ce sont les chambres de commerce qui procèdent aux enquêtes et mentionnent leur avis motivé sur les questionnaires. Les textes précisent que le préfet se détermine du point de vue de l’ordre public alors que la chambre de commerce se prononce en fonction de considérations économiques. Les dispositions réglementaires de 1938, qui répondent en grande partie aux revendications exprimées par les instances consulaires tout au long des années 1930, leur accordent un pouvoir d’intervention au cours du processus de sélection des étrangers aptes à exercer une profession industrielle ou commerciale. Leur avis, sollicité à chaque demande de carte de commerçant étranger, doit être respecté par l’administration, sauf à les en aviser en justifiant l’objection. À la fin des années 1930, les chambres de commerce multiplient les avis défavorables. Dans la pratique, les critères mobilisés pour émettre ou non un avis favorable paraissent relever d’un certain arbitraire.

Les justifications des refus mêlent jugement professionnel, considérations économiques et réflexion personnelle. Ce contrôle de la mobilité est apparemment efficace si l’on en juge les effets agrégés à partir du cas du département de la Seine. Alors que le monde parisien de l’atelier et de la boutique connaît à partir de 1933-1934 un afflux d’étrangers, anciens salariés auxquels on refuse désormais une autorisation de travail, il se ferme à la faveur de l’institution de la carte d’artisan en 1935 puis de la carte de commerçant en 1938. Le nombre d’étrangers autorisés à s’immatriculer au registre du commerce de la Seine est quasiment divisé par quatre entre 1938 et 1939 (Zalc, 2002, p. 229-230). Toutes ces interventions contribuent par conséquent à rétrécir l’éventail des stratégies dont disposent les migrants, même si ceux-ci conservent certaines marges d’action.

Dans un contexte de forte xénophobie, la mise en valeur de « l’honnêteté » de l’activité professionnelle vient ici « naturellement » accompagner la dénomination d’ouvrier. Souvent, les déclarations de professions constituent ainsi des mises en scène des appartenances professionnelles dans un but déterminé : faire valoir son intégration dans la société française. Le statut professionnel apparaît progressivement comme le moyen pratique de différencier les « bons » des « mauvais » immigrés.

Pour ceux qui n’envisagent pas de partir, difficultés économiques et pratiques administratives des temps de crise créent une double contrainte. Il leur faut trouver ou préserver un emploi et éviter de perdre leur droit au séjour. Cela passe souvent par une mobilité sectorielle. Nombre de travailleurs industriels cherchent refuge dans le secteur agricole ou dans des activités indépendantes. Dans la région parisienne, on observe une nette augmentation du nombre de créations d’entreprises par les étrangers à partir de 1930 : les étrangers représentent en 1935 près du tiers des créateurs d’entreprises du département de la Seine alors qu’ils en constituaient 15 % entre 1922 et 1926 (Zalc, 2002, p. 211-217). La réponse apportée par les pouvoirs publics à ces stratégies de mobilité ne se fait d’ailleurs pas attendre, aboutissant, comme on l’a vu, à la mise en place d’une carte d’artisan étranger en 1935. Mais cette mesure entraîne à son tour une adaptation des déclarations d’activité permise par la relative imprécision de la catégorie administrative d’artisan. Le préfet de Police de Paris se fait l’écho des difficultés rencontrées : « Certains étrangers prétendent avoir agrandi leur entreprise, depuis la notification du refus de la carte d’artisan qui leur a été faite et avoir ainsi changé de catégorie » [15]. Ces artisans, « commerçants pour les besoins de la cause » selon les termes du préfet de Police, continuent à travailler dans des conditions « artisanales » tout en payant l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, afin de pouvoir obtenir un titre de séjour. Les stratégies de contournement de la loi amènent donc nombre d’artisans étrangers à renoncer aux bénéfices du régime fiscal réservé aux artisans. Mais cette possibilité ne dure que trois ans, jusqu’à l’institution d’une carte de commerçant étranger en 1938, qui s’applique désormais aussi bien aux activités artisanales que commerciales.

L’éventail des stratégies possibles ne se limite pas à une adroite déclaration de sa situation professionnelle. Dans le Cher, entre 1935 et 1939, 83 travailleurs victimes d’un refus de renouvellement de carte contestent cette décision [16]. Certains produisent un certificat de demande de naturalisation, souvent récent (14 cas), d’autres une déclaration acquisitive souscrite au profit d’un enfant né en France (5 cas). Plusieurs mettent en avant leur statut de propriétaire. Quelques-uns arguent de leurs liens avec une Française et d’un mariage prochain.

Ces stratégies ne sont cependant pas accessibles à tous. Retrouver un emploi, un logement dans un nouveau lieu, parvenir à prolonger son séjour, voire obtenir la régularisation de sa situation suppose des ressources, lesquelles sont inégalement distribuées au sein des populations migrantes. Les Portugais sont, en proportion, les plus nombreux à se voir définitivement refuser le renouvellement de leur carte d’identité de travailleur dans le Cher – c’est le cas de 16 % de ceux qui déposent une demande entre 1934 et 1939, aucun autre groupe national n’enregistrant plus de 4 % de refus définitif (Rygiel, 2006) –, alors même que les mesures adoptées ne les visaient pas particulièrement. Récemment arrivés sur le territoire, ils ne disposent ni d’associations structurées ni d’une presse pérenne, ils sont souvent illettrés et assez rarement employés par de grandes entreprises capables de les prendre en charge. Ils sont donc plus exposés que les autres étrangers à l’intransigeance de l’administration.

Au cours de l’entre-deux-guerres, les jugements portés sur les dossiers individuels d’étrangers se transforment. Durant les années 1920, les agents de l’État se bornent souvent à avaliser des décisions prises par d’autres alors que la crise renforce la prééminence de l’administration. Pourtant, cette évolution signifie moins une transformation du système qu’une modification de ses équilibres. Au plus fort de la crise, le contrôle du travail étranger apparaît encore comme une administration des individus plus que comme une gestion des populations ; États d’origine, patronat et institutions intermédiaires conservent des possibilités d’action efficaces et l’examen des dossiers individuels permet de mettre au jour le poids des logiques locales. C’est à partir de ce cadre que nous pouvons définir la place laissée aux stratégies des migrants et observer les effets des modifications juridiques tant sur la morphologie des populations étrangères que sur les décisions des individus, dont les effets agrégés conduisent parfois en retour à un ajustement des dispositifs de contrôle. Si l’étroitesse du lien entre droit au séjour et occupation d’un emploi est réaffirmée durant l’entre-deux-guerres [18], cette relation est progressivement remise en cause à partir de 1945, lorsque titres de séjour et titres de travail font l’objet de deux procédures d’instruction distinctes.

Ce changement renforce le processus d’autonomisation des logiques défendues par les ministères de l’Intérieur et du Travail : les demandes de carte de travail sont instruites par les bureaux de main-d’œuvre tandis que les décisions en matière d’attribution de carte de séjour demeurent la prérogative des préfectures. Chacune de ces administrations possède ses propres dossiers, ses propres agents et des principes de fonctionnement spécifiques. Néanmoins, elles n’occupent pas des positions symétriques, l’antériorité de l’autorisation de séjour restant la règle : l’étranger doit être muni d’un récépissé de demande de carte de séjour lorsqu’il se présente au bureau de main-d’œuvre pour demander une carte de travail mais à l’inverse, les décisions en matière de titre de séjour ne sont pas strictement conditionnées à la possession d’une carte de travail. Cette déconnexion est accentuée par le fait que les titres de séjour peuvent être d’une durée différente de celle des cartes de travail. Elle prend d’autant plus d’ampleur que beaucoup d’étrangers résidant en France en 1945 ont été mis en possession d’une carte de séjour de trois, voire de dix ans. Dès lors, toute tentative de restreindre les autorisations de travail en fonction de l’évolution de la conjoncture économique s’avère sans grande efficacité : en cas de refus des services de la main-d’œuvre, les étrangers titulaires d’une carte de résident ordinaire ou privilégié peuvent présenter une demande dans un département différent puisque les cartes de séjour sont valables sur l’ensemble du territoire. A fortiori, aucune restriction professionnelle ne peut être opposée aux étrangers titulaires d’une carte de résident privilégié depuis dix ans : cette disposition n’a aucune incidence les premières années mais a d’importantes conséquences à partir de 1957, lorsque les nombreux étrangers à avoir bénéficié des premières cartes de résident privilégié obtiennent la possibilité d’exercer la profession de leur choix sur l’ensemble du territoire.

Dénonçant l’interprétation libérale de l’ordonnance de 1945 en matière de séjour, le ministre du Travail n’a alors de cesse de demander au ministre de l’Intérieur de restreindre l’attribution de cartes de séjour de trois et de dix ans afin de conserver la possibilité de protéger la main-d’œuvre nationale dans les professions les plus exposées au chômage. Devant le ralentissement de l’activité économique au début des années 1950, les hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur acceptent de restreindre, pour les étrangers arrivés récemment, l’accès au statut de résident ordinaire en le conditionnant à la possession d’une carte de travail de plus de six mois [19]. Parallèlement, le ministère du Travail entend restaurer la protection de la main-d’œuvre nationale : il demande à ses services de ne plus délivrer que des cartes d’une validité inférieure à six mois à tous les étrangers dont le contrat est à durée limitée [20].

Selon la logique initiée durant l’entre-deux-guerres, la gestion des dossiers d’étrangers reste donc un instrument d’allocation des ressources en main-d’œuvre étrangère au marché du travail, par le biais des demandes d’attribution et de renouvellement des cartes de travail. L’agriculture, les mines et le bâtiment constituent alors les principaux secteurs déficitaires en main-d’œuvre ; les demandes de changement de profession font donc l’objet d’une attention particulière, la modification du titre dépendant de l’intérêt de la nouvelle profession demandée.

La formulation de telle ou telle profession peut ainsi jouer un rôle important dans la décision du contrôleur, qui doit évaluer s’il s’agit d’une profession « déficitaire » et émettre ensuite un avis. La pénibilité du poste de travail intervient parfois comme un argument favorable à l’octroi d’une carte de travail.

Durant les Trente Glorieuses, les représentants de l’État ont ainsi acquis une forme de situation de monopole dans l’interprétation du droit, qu’ils partagent de moins en moins avec d’autres acteurs. Dans cette période de croissance économique, l’enjeu n’est pas de refuser l’attribution d’un titre ; il prend plutôt la forme d’un contrôle sur la durée des cartes délivrées. Dans les textes, l’étranger se voit en principe accorder des droits supplémentaires et un statut plus stable à mesure que l’ancienneté de son séjour en France s’accroît. Très rapidement pourtant, les agents des préfectures reformulent ce continuum de titres pour ne conserver qu’une dichotomie entre deux statuts. Une différence sépare ainsi les étrangers titulaires d’une carte de résident temporaire, qui sont soumis au pouvoir discrétionnaire des agents de l’administration et les étrangers porteurs d’une carte de résident ordinaire ou privilégié, qui bénéficient d’un droit au séjour ne pouvant, sauf infraction grave, être remis en question. Dans cette opposition, l’adjectif temporaire renvoie non pas à ceux dont l’intention est de rester provisoirement en France mais à l’ensemble des étrangers exclus d’un statut juridique stable dans le temps. La question est alors de savoir dans quelles conditions il est possible de passer d’une catégorie à l’autre et, surtout, au bout de combien de temps un étranger assigné au statut de travailleur temporaire peut devenir résident permanent (Spire, 2005).

Le contrôle de l’État sur la main-d’œuvre étrangère ne cesse donc pas de s’exercer durant les Trente Glorieuses ; toutefois, l’étranger arrivé récemment en France se trouve très souvent dans une situation de semi-régularité : mis en possession d’une autorisation provisoire de séjour, il est privé des garanties que pourrait lui offrir un droit au travail élargi à l’ensemble des professions et à la totalité du territoire. Lorsqu’il travaille sans autorisation, il est entièrement dépendant de son employeur : il n’a droit à aucune protection sociale. La dissociation des titres contribue ainsi fortement à atténuer le lien de dépendance entre droit au séjour et autorisation de travail ; ce processus d’autonomisation se révèle propice au développement du travail au noir, au détriment des étrangers arrivés récemment en France, qui, dépourvus de tout statut, ont été privés de toute protection.

Le déclenchement du premier choc pétrolier conduit le gouvernement à aller plus loin : la suspension de l’immigration est décidée en juillet 1974. Dès lors, selon une logique similaire à celle des années 1930, le droit au séjour des étrangers devient dépendant d’objectifs de « protection du marché national du travail ». Le décret du 21 novembre 1975 institue de nouvelles cartes de travail, supprimant la carte de travail à validité permanente ; mais surtout, il introduit l’opposition de la situation de l’emploi comme motif de refus d’octroi ou de renouvellement des titres de travail. Cette nouvelle réglementation ne fait que renforcer le monopole de l’administration. Après 1974, le patronat continue certes à peser dans les transformations du lien entre séjour et travail, en particulier par le biais de demandes de dérogation, mais son influence se limite à quelques secteurs très circonscrits comme les grandes entreprises publiques (SNCF, Houillères du Nord-Pas-de-Calais, etc.) ou le secteur agricole (Henneresse, 1979, p. 431-442). De plus, les interventions patronales s’exercent désormais sous la forme de dérogations sectorielles ; l’ampleur des opérations de régularisation exceptionnelle montre que, à la différence des années 1930, les interventions des employeurs au niveau individuel se font rares.

Le traitement des dossiers de travailleurs indépendants étrangers semble aller à rebours de cette évolution : la répartition des tâches entre les instances consulaires et les préfectures reste inchangée et les chambres de commerce et d’industrie participent toujours à l’instruction des cartes de commerçant étranger. Le rôle des chambres de commerce est même renforcé puisqu’en 1978, les ressortissants des ex-protectorats français, derniers étrangers à pouvoir auparavant s’installer librement à leur compte, sont réintégrés dans le régime commun. Avec la crise, la chambre de commerce et d’industrie de Paris renoue avec une volonté de contrôle des installations d’étrangers, dans des termes proches de ceux employés dans les années 1930. Les avis rendus par la chambre se fondent le plus souvent sur « l’absence d’intérêt pour l’économie nationale » et la volonté de « ne pas favoriser l’installation d’artisans étrangers ». Dans la pratique, l’attribution des cartes de commerçant étranger est cependant loin de refléter la répartition des tâches prévue par les textes, comme le montre l’analyse statistique des demandes déposées par des Tunisiens à la chambre de commerce et d’industrie de Paris entre 1978 et 1982 (Bruno, 2006). Alors que la qualification professionnelle du candidat est le principal motif invoqué par les rapporteurs de la chambre, elle joue statistiquement un rôle minime. Ainsi, telle mécanicienne en confection reçoit un avis défavorable, en raison d’une faible expérience du secteur ; pourtant, un candidat masculin présentant un dossier similaire en tout point, et n’ayant travaillé lui aussi que cinq mois dans la confection, se voit accorder un avis favorable par le même rapporteur, le requérant « possèd[ant] l’expérience requise » [24]. À dossier égal, les femmes ont en effet quatre à cinq fois moins de chances de voir leur demande de carte de commerçant déboucher sur une issue favorable. L’analyse statistique met en valeur le rôle essentiel joué par la situation personnelle du candidat (sexe, situation familiale ou passé migratoire en France), non prévue par la réglementation, et qui ne fait dès lors que rarement l’objet d’un discours explicite. Plus étonnant encore est le rôle du rapporteur chargé d’examiner le dossier : deux dossiers comparables peuvent ainsi faire l’objet d’un avis inverse selon l’individu chargé de l’examiner.

L’analyse des dossiers individuels confirme l’importance de la marge de manœuvre laissée aux acteurs chargés de se prononcer sur chaque cas : la subjectivité du rapporteur a d’autant plus de force que les instructions, fondées ici sur un vague « intérêt pour l’économie nationale », sont floues. Ce poids du rapporteur révèle également les courants contradictoires qui traversent le monde de l’atelier et de la boutique dans une période de bouleversement des structures industrielles et commerciales. Le contrôle du monde indépendant semble notamment guidé par une logique de fermeture, à l’œuvre depuis les années 1930. Cependant, à la fin des années 1970, le rapport des forces n’est plus le même. La préfecture de Police de Paris fait preuve d’une attitude plus libérale, allant à l’encontre de la moitié des avis négatifs délivrés par la CCIP. Pour la préfecture, il ne s’agit pas d’imposer le respect de la répartition des tâches prévues par les textes ; les divergences d’appréciation entre la préfecture et la chambre de commerce portent en effet moins sur les motifs d’ordre personnel – pour les femmes, les avis défavorables sont rarement inversés par la préfecture – que sur l’appréciation de l’intérêt économique, la préfecture arguant qu’on ne saurait exiger d’un étranger une qualification professionnelle supérieure à celle exigée d’un citoyen français [26]. La pratique d’attribution des cartes devient dès lors objet de conflits, la chambre accusant la préfecture de ne pas tenir compte de ses avis. Mais ses récriminations restent sans effet, la loi du 17 juillet 1984 mettant fin à l’obligation de demander une carte de commerçant pour les titulaires de la carte de résident.

Au début des années 1980, les passages vers le travail indépendant sont toujours soumis à une législation spécifique, remarquablement stable du point de vue des textes mais, en pratique, 80 % des candidats obtiennent leur carte de commerçant étranger. Le déclin de l’importance numérique et politique des classes moyennes indépendantes joue pour beaucoup dans cette évolution des pratiques, qui aboutit à une moindre fermeture du monde de la boutique aux étrangers que durant les années 1930. On assiste ainsi à un renforcement progressif du rôle des pouvoirs publics dans le traitement des dossiers d’étrangers mais ceux-ci conservent certaines marges de manœuvre.

La manifestation de l’existence de stratégies de déclaration apparaît tout d’abord en ce qui concerne l’enregistrement à l’état civil. L’âge constituant un enjeu pour l’accès à certains droits, la date de naissance déclarée peut varier, en particulier lorsque l’état civil du pays d’origine est récent. Quand, au milieu des années 1950, les Houillères du Nord tentent de résoudre le vieillissement de leurs travailleurs en se tournant vers l’embauche de jeunes Marocains, les critères utilisés pour sélectionner les candidats visent à privilégier les travailleurs âgés de vingt à trente ans. Or, l’état civil marocain étant à l’époque encore balbutiant, beaucoup de travailleurs marocains n’hésitent pas à se rajeunir pour répondre aux exigences des missions de recrutement et obtenir un contrat. Vingt ans plus tard, les Houillères adoptent les premières mesures de reconversion du personnel et de mise à la retraite anticipée ; de nombreux travailleurs marocains se trouvent exclus du droit à la retraite en raison du décalage entre l’âge qu’ils ont déclaré et leur âge réel. En 1977, entre 20 % et 30 % des 250 000 Marocains résidant en France sont concernés, ce qui les prive de certaines prestations [27] et alimente un important contentieux sur l’indemnisation de la retraite.

Les étrangers peuvent également parfois arbitrer entre plusieurs procédures. Dans un contexte où les régularisations de travailleurs sont encouragées et où la procédure de regroupement familial demeure soumise à l’appréciation des agents du ministère de la Population, beaucoup d’étrangers venus rejoindre un(e) conjoint(e) le font sans recourir à cette procédure, soit parce qu’elle leur paraît trop complexe, soit parce qu’ils ont dû essuyer un refus de la part des services de l’État. Jusqu’à la fin des années 1960, beaucoup de femmes rejoignant leur mari sont ainsi admises au séjour au titre de l’immigration de travail.

Cette forme de contournement de la législation correspond à une stratégie d’insertion dans le marché du travail que ces femmes n’auraient pu adopter si elles étaient restées dans leur pays d’origine ou si elles s’étaient conformées aux règles du regroupement familial.

Après la décision de suspendre l’immigration des travailleurs et des familles en juillet 1974, l’arrivée des familles se poursuit mais en marge de la législation : le plus souvent, l’étranger(ère) rejoignant sa famille parvient à entrer en France avec un visa de tourisme de trois mois et se maintient ensuite sur le territoire en situation irrégulière, en attendant une éventuelle régularisation. Le contournement de la procédure de regroupement familial par l’immigration de travail s’avère cependant beaucoup plus délicat que précédemment.

Comme dans l’entre-deux-guerres, les déclarations de profession font également l’objet de stratégies. En 1956, l’étranger doit remplir lui-même le formulaire, ce qu’il fait parfois dans sa langue et le plus souvent d’une écriture peu assurée : « manobre » (pour « manœuvre »), « mason » (pour « maçon ») ou encore « bonatoufé » (pour « bonne à tout faire ») sont des mentions fréquentes dans les dossiers individuels de séjour. Il n’est pas rare que des intitulés aussi généraux conduisent à des rejets de la part des services de la main-d’œuvre. Dans ce cas, la décision de refus de carte de travail est transmise à la préfecture qui maintient l’étranger dans un statut provisoire, le temps qu’il demande à exercer une autre profession ou qu’il change de département. Le plus souvent, il ne le fait pas mais dépose une nouvelle demande en reformulant l’intitulé de la profession : « cimentier » ou « briquetier » plutôt que « maçon », « manutentionnaire » plutôt que « manœuvre ». La stratégie consiste à recourir à des énoncés plus techniques pour présenter une profession apparemment standard sous l’aspect d’un métier requérant des compétences spécifiques.

Là encore, l’intitulé choisi par le demandeur pour décrire sa profession modifie ses chances d’obtenir gain de cause. Dans d’autres contextes, certains choisissent de minimiser ou parfois de dissimuler leur niveau de qualification. Jusqu’à la fin des années 1960, les étrangers peuvent ainsi, grâce à l’acquisition d’une connaissance pratique des usages administratifs, déployer de multiples stratégies de déclaration afin d’augmenter leurs chances d’obtenir un titre.

En revanche, après la suspension de l’immigration en 1974, l’éventail des stratégies dont disposent les étrangers se réduit considérablement. L’un des seuls moyens pour un étranger de contourner la clause permettant à l’administration de lui « opposer la situation de l’emploi », tout en restant dans la légalité, consiste désormais à se présenter comme travailleur saisonnier. En effet, ceux qui se déclarent tels peuvent résider en France avec un visa qui vaut autorisation de séjour, pour une durée égale à celle de leur contrat de travail et ne pouvant excéder sept mois. La part des travailleurs saisonniers parmi l’ensemble des étrangers introduits par l’Oni atteint ainsi 82,9 % en 1975, alors qu’elle était de 43,7 % en 1970. L’administration ne tarde pas à réagir : dès 1975, si son contrat n’est pas renouvelé, l’intéressé doit regagner son pays d’origine et ne peut plus bénéficier d’une régularisation dans un autre département :

De plus, les difficultés croissantes d’accès au marché du travail salarié font peser sur les étrangers déjà installés en France le risque d’un non-renouvellement de leur titre de travail, et donc d’un retrait de leur titre de séjour. Comme dans les années 1930, ceux qui ne parviennent plus à justifier leur séjour en France par un emploi stable tentent parfois de créer leur propre entreprise :

Entre 1978 et 1982, 10 % des Tunisiens qui déposent une demande de carte de commerçant étranger se trouvent dans une situation administrative précaire, titulaires d’une carte de séjour temporaire, voire d’une simple autorisation provisoire de séjour. Cette proportion atteint près de 50 % parmi les Marocains demandeurs d’une carte de commerçant étranger dans l’alimentation (Mercier, 2005, p. 42). Or, ces stratégies de mobilité professionnelle sont le plus souvent couronnées de succès : seul un quart des candidats tunisiens pourvus d’un titre de séjour précaire ne parviennent pas à obtenir une carte de commerçant étranger, contre un taux moyen de refus de 20 % pour les titulaires de titres de séjour plus stables. Enfin, pour les étrangers non résidents en France, la demande d’une carte de commerçant étranger peut constituer un moyen d’obtenir un titre de séjour même si cette stratégie reste très minoritaire (3 % des demandes déposées) et n’aboutit que rarement. L’administration contrôle très étroitement les possibilités de contournement de la fermeture des frontières par l’installation à son compte ; en 1984, la suppression de la carte de commerçant étranger ne s’applique qu’aux étrangers résidents, et non aux titulaires d’une carte de séjour temporaire.

Les déclarations concernant l’état civil, le statut matrimonial et la profession révèlent l’existence de stratégies de classement de la part des étrangers qui s’adaptent aux injonctions de l’administration. Leurs stratégies varient également en fonction de l’espace d’incertitude auquel ils sont confrontés, lequel est plus ou moins grand selon les périodes. Or, en l’espace de quelques années, l’évolution des pratiques administratives a considérablement restreint l’éventail des stratégies susceptibles d’être adoptées par les étrangers ; de plus, ceux qui choisissent de s’inscrire ponctuellement dans certaines catégories pour contourner les exigences de l’administration ne sont la plupart du temps pas en mesure d’anticiper les conséquences qui peuvent à terme en découler en matière d’accès à certains droits.

L’objectif n’est pas de remettre en cause l’efficacité du schéma d’interprétation en termes d’alternance « croissance/crise » (Noiriel, 1988), mais de l’enrichir. L’histoire sur près d’un siècle de la gestion quotidienne des populations étrangères se comprend à partir des structures chargées de mettre en place les politiques d’immigration, mais aussi à partir des systèmes d’acteurs intervenant sur les dossiers individuels d’étrangers. Sur la longue période, on assiste à un processus de consolidation du pouvoir de l’administration qui s’accompagne, à partir de 1945, d’une réduction progressive et partielle de la multiplicité des intervenants sur les dossiers. Après la Libération, l’essentiel du contrôle de l’immigration ne se partage plus qu’entre deux administrations aux prérogatives distinctes, les préfectures et les directions départementales du travail. Cette centralisation modifie les conditions d’intervention des acteurs extérieurs à l’administration ; les multiples interventions individuelles des maires, employeurs ou membres de l’entourage de l’étranger, observées dans les dossiers individuels de l’entre-deux-guerres, laissent place à des formes de recours, plus institutionnels et judiciaires, qui mettent en jeu d’autres acteurs : associations de défense des étrangers, avocats et juges administratifs.

Cette nouvelle répartition des pouvoirs n’est pas sans effet sur les stratégies adoptées par les étrangers. À la fin des années 1930, il n’est guère possible pour un étranger de trouver légalement un emploi dans un autre département sans avoir obtenu de la préfecture une nouvelle carte d’identité mentionnant ce changement ; en revanche, comme les cartes de séjour délivrées après 1945 sont valables sur l’ensemble du territoire, nombre de travailleurs étrangers peuvent quitter le département dans lequel ils ont été autorisés à travailler, tout en restant en situation régulière au regard du séjour. À l’inverse, si les représentants de l’artisanat et du commerce se mobilisent durant les années 1930 pour empêcher les étrangers de trouver refuge dans l’indépendance, le mouvement vers les professions non salariées apparaît plus aisé durant les années 1970. En dépit du souci des représentants de l’État de restreindre la marge de manœuvre laissée aux étrangers dans la négociation de leurs papiers, les stratégies des migrants se transforment plus qu’elles ne disparaissent. L’univers des possibles ouverts aux travailleurs étrangers apparaît ainsi doté d’une historicité propre, conditionnée par l’évolution de la réglementation et par la transformation des populations d’immigrants confrontées à ces « jugements sur pièces ». L’inégalité entre les étrangers lorsqu’ils déposent leurs dossiers devant les guichets de l’administration tient en partie à leur plus ou moins grande socialisation aux normes et pratiques administratives françaises. Elle peut également s’expliquer par l’évolution des catégories de perception de ceux qui mettent en œuvre les politiques d’immigration, en particulier à l’égard des ressortissants des anciennes colonies dont la présence s’est accrue à partir des années 1960.

En définitive, l’attention portée à l’articulation entre les processus d’identification et les parcours des individus identifiés, les normes et les stratégies, suppose de renouveler les méthodes mobilisées pour appréhender l’histoire des politiques publiques. À cet égard, l’analyse statistique des sources individuelles nous paraît indispensable pour esquisser les effets des processus décrits. Elle constitue sans doute l’un des principaux défis à relever pour l’historien qui tente d’analyser, au ras des papiers, la gestion quotidienne des populations étrangères.