Les dossiers du CAD | 91-99 Distribution électronique Cairn pour les éditions ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES. © ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES. Tous droits réservés pour tous pays. Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent article, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.

Chapitre 2 : Volume et répartition de l’aide

Une augmentation régulière du volume de l’aide est nécessaire pour renverser la tendance à la baisse du rapport APD/RNB

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En 2003, l’APD totale de l’Australie s’est élevée à 1 219 millions USD, soit 0.25 % de son revenu national brut (RNB).

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L’économie australienne traverse depuis treize ans une phase d’expansion, soit la plus longue période de croissance ininterrompue depuis la guerre. Cependant, cette évolution ne s’est pas reflétée dans celle du rapport APD/RNB. Il faut certes se féliciter de l’accroissement récent de l’aide australienne, qui a représenté 9 % en termes réels entre 1999 et 2003, mais le rapport APD/RNB, qui avait atteint un sommet en 1975 à 0.65 %, a fléchi progressivement pour tomber à 0.25 % en 2001, niveau auquel il est revenu en 2003 après avoir légèrement augmenté en 2002 (à 0.26 %)3. Le chiffre de 2003 est identique à celui obtenu pour l’ensemble du CAD (0.25 %), mais bien inférieur au niveau de l’effort moyen des membres du CAD (0.41 %). L’Australie se place au 15e rang des 22 pays membres du CAD par le volume de son APD, et au 13e rang par son rapport APD/RNB.

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L’Australie a souscrit à l’objectif international de 0.7 % pour le rapport APD/RNB, mais n’a toujours pas fait connaître l’échéance qu’elle se donne pour l’atteindre, ce qui est d’autant plus surprenant qu’elle connaît une croissance économique relativement élevée (le RNB de l’Australie devrait en effet continuer de progresser au taux annuel de 3.5 %). A la Conférence internationale sur le financement du développement qui s’est tenue à Monterrey, au Mexique, en 2002, elle a été un des rares pays du CAD à ne pas avoir pris d’engagement précis concernant le maintien ou l’accroissement de son APD. L’Australie devrait reconsidérer cette question compte tenu de son rôle présent et potentiel en tant que donneur bilatéral. Une augmentation régulière du volume de son APD lui permettrait de faire davantage pour remédier aux nombreux problèmes urgents de développement qui se posent dans sa région. L’Australie s’est en outre engagée, aux côtés d’autres donneurs du CAD, à améliorer l’efficacité de l’aide pour obtenir de meilleurs résultats en matière de développement avec les ressources dont elle dispose.

APD bilatérale

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Le pourcentage de l’aide bilatérale dans l’APD totale, qui est passé de 74 % en 1999 à 80 % en 2003, est élevé. Les raisons qui justifient les choix opérés par l’Australie dans la répartition de son aide entre les composantes bilatérale et multilatérale sont analysées plus en détail ci-après.

Une plus forte concentration sur la région du Pacifique

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Le programme d’aide de l’Australie se concentre plus particulièrement sur l’Asie extrême-orientale et le Pacifique (voir le graphique 1). Les dernières données émanant d’AusAID mettent en évidence : i) un accroissement plus rapide de l’APD allouée à la région du Pacifique, sous l’effet en particulier du renforcement de l’engagement dans les Îles Salomon à la suite du déploiement de RAMSI en juillet 2003 et de la mise en application du nouveau Programme de coopération renforcée (ECP) en PNG; ii) une aide élevée, mais en légère diminution, en direction de l’Asie de l’Est ; iii) une augmentation de l’APD au Moyen-Orient et à l’Asie centrale, due à l’aide à la reconstruction et à l’aide humanitaire consenties à l’Afghanistan et à l’Irak ; iv) une APD peu élevée, mais constante, allouée à l’Asie du Sud ; et v) une diminution légère, mais régulière, de l’APD consacrée à l’Afrique. En conséquence, sur le total estimé de l’APD bilatérale australienne versée en 2003,47 % sont allés en PNG et aux Îles du Pacifique, et 42 % à l’Asie (dont 36 % à l’Asie extrêmeorientale).

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Cette concentration sur les régions du Pacifique et de l’Asie de l’Est contribue à une répartition rationnelle des tâches entre les donneurs. En conséquence, bien qu’elle ne soit qu’un donneur moyen sur la scène mondiale, l’Australie est très présente dans les pays de son voisinage immédiat. Elle est de loin le premier donneur en faveur de la PNG, puisqu’elle est à l’origine de 89 % des versements nets d’APD dont a bénéficié au total ce pays en 2002 (y compris les donneurs multilatéraux). Elle est également à l’origine de 75 % de l’APD allouée aux Îles Salomon, et de 38 % de l’APD totale allouée aux pays d’Océanie.

Figure 1.  - Évolution de l'APD bilatérale brute ventilable de l'Australie par région (%)

Une répartition géographique appropriée

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Les efforts que déploie l’Australie pour réduire le nombre des pays et des secteurs qu’elle soutient doivent être salués. Si elle fait encore bénéficier de son aide bilatérale quelque 80 pays (voir tableau C.4 de l’annexe C), leur nombre a baissé de plus de 25 % depuis le début des années 90. En 2002-03, les cinq premiers pays bénéficiaires – PNG (avec 29 %), Indonésie, Îles Salomon, Viêtnam et Timor-Leste – ont reçu 58 % du total de l’APD bilatérale brute ventilable et les quinze premiers bénéficiaires 85 %. Depuis le déploiement de RAMSI en juillet 2003, l’APD australienne allouée aux Îles Salomon a quintuplé, ce qui en fait aujourd’hui le deuxième programme bilatéral de l’Australie. En 2003,28 % de l’APD bilatérale de l’Australie ventilable par pays, ont été alloués aux pays les moins avancés (PMA) – soit un pourcentage proche de la moyenne du CAD qui est de 30 %. Quant aux autres pays à faible revenu (PFR), ils en ont reçu 48 % (contre 25 % pour le CAD4 ) (voir le tableau C.3). Le fait que l’aide de l’Australie soit ciblée sur le Pacifique lui permet d’apporter un soutien constant à de petits pays insulaires, et donc de contribuer à la concrétisation de la cible 14 de l’OMD 8 concernant les besoins spécifiques des petits États insulaires en développement. Dans le cadre de l’effort déployé à l’échelle mondiale pour faire avancer les OMD, le CAD encourage l’Australie à maintenir le cap sur les PMA et les PFR lesquels, collectivement, reçoivent 76 % de ses apports d’aide, alors que la moyenne du CAD s’établit à 55 %.

Coopération technique : une composante majeure de l’aide australienne

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La coopération technique est une composante majeure, et grandissante, de l’aide australienne, puisqu’elle est passée de 37 % de l’APD totale en 1999 à 46 % en 2003, la moyenne du CAD étant de 24 %. Cette forte proportion de l’APD consacrée à la coopération technique (qui englobe des programmes de bourses – voir encadré 2) est révélatrice de la façon dont l’Australie met en œuvre son aide, mais a des répercussions en matière d’appropriation et de renforcement des capacités à l’échelon local. Le recours à une assistance technique extérieure, ainsi que les questions liées à la qualité, au positionnement, au coût et à la pertinence de celle-ci sont étudiés plus en détail au chapitre 6.

Dette

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L’aide australienne a toujours pris la forme de dons. Rares sont les pays en développement à avoir contracté une dette publique bilatérale vis-à-vis de l’Australie, laquelle se présente essentiellement sous forme de crédits à l’exportation. En 2003, la dette des pays en développement envers l’Australie au titre de l’aide bilatérale était estimée à 2.3 milliards USD. Les autorités australiennes se sont engagées à annuler l’intégralité de la dette bilatérale de tous les pays admis à bénéficier d’allégement de dettes dans le cadre de l’Initiative de la Banque mondiale et du FMI en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). Les deux pays remplissant ces conditions qui ont une dette bilatérale envers l’Australie (à savoir le Nicaragua et l’Éthiopie) ne sont donc pas tenus de la rembourser. Les opérations d’allégement de la dette ont totalisé 6 millions USD en 2003. L’Australie a en outre engagé 54 millions USD au titre de l’Initiative multilatérale PPTE.

Répartition sectorielle : un recentrage sur la gouvernance

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Conformément à la déclaration ministérielle de 2002 intitulée Australian Aid : Investing in growth, stability and prosperity et à la priorité qu’elle donne aux questions de politique économique et de gouvernance, un net recentrage sur la gouvernance a été observé depuis le dernier examen de l’aide. La part de l’APD bilatérale allouée à la gouvernance et à la société civile est passée de 6 % en 1997-985 à 15 % en 2002-03 – soit de 44 millions à 133 millions USD - contre une moyenne de 8 % pour le CAD. Cette évolution a été confirmée et sera amplifiée, l’Australie estimant que le secteur de la gouvernance recevra 33 % de l’APD totale en 2004-05.

Secteurs de l’éducation et de la santé : un recentrage sur la fourniture des services de base

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La part de l’APD bilatérale australienne allouée au secteur de l’éducation a fortement diminué, puisqu’elle a été ramenée de 21 % en 1997-98 à 8 % en 2002-03. Les dépenses consacrées à l’éducation ont donc accusé un net recul, passant de 159 millions USD en 1997-98 à 69 millions USD en 2002-03. Cette baisse s’explique à la fois par une reclassification en 2001 des bourses d’études sous « aide multisectorielle », suivant les directives du CAD6, et par l’adoption par AusAID d’une nouvelle approche stratégique privilégiant un ciblage plus pointu du programme d’aide. Cette approche a conduit l’Australie à se retirer du secteur de l’éducation dans des pays comme le Cambodge, compte tenu de l’avantage comparatif de l’Australie et de l’engagement d’autres donneurs dans ce secteur (voir chapitre 6). De fait, l’Australie soutient de plus en plus l’enseignement primaire, qui d’après les estimations bénéficierait de 42 % des dépenses d’éducation en moyenne pour 2002-03, contre 15 % en 1997-98 et 5 % en 1992-93. Dans le secteur de la santé, l’accent est davantage mis sur les soins de santé primaire, qui comptaient en 2002-03 pour 60 % des dépenses de santé, contre 49 % en 1997-98 et 54 % en 1992-93. Cette évolution cadre avec la Recommandation de 1999 du CAD qui préconisait une réorientation de l’aide bilatérale vers les soins de santé primaire et l’enseignement de base. Pour l’Australie, investir dans les services de base contribue à renforcer le capital humain et à lutter contre la pauvreté. C’est aussi un moyen de garantir la stabilité car « si les pouvoirs publics ne s’acquittent pas de leurs responsabilités, leur légitimité sera remise en question » (AusAID, 2002a).

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En conséquence, la part des ressources qui est allouée aux besoins essentiels a légèrement augmenté depuis 1998, et dépasse aujourd’hui l’effort moyen des membres du CAD qui s’établissait à 13 % en 2002-03. En 2002,3 % de l’APD bilatérale étaient consacrés à l’éducation de base et 5 % aux soins de santé de base, contre 2 % et 3 % respectivement pour les membres du CAD (voir tableau C.5).

Soutien à l’action humanitaire

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Les versements au titre de l’aide d’urgence et aux personnes en détresse ont été portés de 25 millions USD en 1993 à 113 millions USD en 2003 (dollars constants 2002)7. La part de l’aide d’urgence dans les versements bruts d’APD a également progressé, passant de 3 % en 1993 à 11 % en 2003. Depuis 1999 et conformément aux directives du CAD pour l’établissement des formulaires du système de notification des pays créanciers, l’Australie inclut les dépenses relatives à l’aide aux réfugiés qui leur est versée la première année de leur séjour dans un pays développé. Ce poste comptait en 2003 pour 22 % des versements alloués à « l’aide d’urgence et aux personnes en détresse ».

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L’Australie ne suit pas une politique explicite pour ce qui est de la répartition de ses ressources entre les canaux bilatéraux et multilatéraux, mais elle s’efforce d’accroître le soutien qu’elle apporte aux organismes multilatéraux d’aide humanitaire. D’après les données des Nations unies, l’Australie a contribué à hauteur de 1.16 % au financement de l’aide humanitaire mondiale en 2003. Selon les mêmes sources, la contribution de l’Australie aux Appels consolidés inter-institutions des Nations unies s’est élevée à 31.8 millions USD en 2003, soit l’équivalent de 0.81 % du total des contributions aux Appels consolidés, ce qui place l’Australie en 11e position des donneurs à cette structure (OCHA 2003)8.

Une coopération non gouvernementale solide

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L’Australie achemine une part relativement faible de son APD par l’intermédiaire d’ONG. En 2003,5.5 % du total de l’aide australienne (54.3 millions USD) ont été versés à des ONG. Environ 16 % du total des ressources collectées par les ONG australiennes viennent du budget public. Le volume et la part de l’APD qui transitent par les ONG ont reculé depuis 2001, tendance qui devrait être infléchie dans les années qui viennent, en raison notamment de la signature de nouveaux accords de coopération avec des ONG (voir chapitre 6).

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En 2003, les ONG australiennes ont mobilisé 337 millions USD à l’appui d’activités de développement et d’actions humanitaires. Les ressources mobilisées par les ONG australiennes ont régulièrement augmenté au cours de la dernière décennie (voir tableau C.1), passant de 0.03 % du RNB de l’Australie en 1992-93 à 0.07 % en moyenne 2002-03, et comptent aujourd’hui parmi les plus élevées du CAD. Plus d’une centaine d’ONG sont actives dans le domaine de la coopération pour le développement, les quatorze plus grandes étant responsables de 79 % des dépenses totales des ONG en 2003, d’après le rapport de 2004 d’ACFID (ACFID, 2004a). Les ONG australiennes sont relativement plus engagées en Afrique que AusAID et constituent à l’heure actuelle le principal canal d’acheminement de l’aide australienne dans cette région.

APD multilatérale : un engagement stratégique

Évaluer l’efficacité des organismes multilatéraux

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La part de l’aide multilatérale dans l’APD australienne a régulièrement diminué au fil de la dernière décennie, revenant de 29 % en 1991-92 à 20 % en 2003, contre 27 % pour la moyenne du CAD. Les relations de l’Australie avec les différentes organisations multilatérales sont guidées par des considérations stratégiques, en même temps que par la reconnaissance du rôle important que ces organismes peuvent jouer dans la région Asie-Pacifique, qu’il s’agisse de coordonner efficacement les efforts des donneurs à l’échelle des pays ou des régions ou de mobiliser des ressources afin de lutter contre des problèmes de développement pour lesquels ils ont une compétence spécialisée (HIV/sida, organisation d’élections, protection des réfugiés, etc.). La répartition de l’aide multilatérale est opérée en fonction des performances respectives des diverses organisations au niveau des pays. Pour cela, l’Australie conduit des évaluations régulières, afin de se constituer une base de connaissances sur les activités et les accomplissements des organisations multilatérales – et, en définitive, de mieux s’acquitter de ses obligations de comptes à l’égard du parlement – de mieux informer ses décisions de financement, et de disposer d’éléments plus solides pour étayer le dialogue avec les instances multilatérales (voir encadré 3).

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Le gouvernement australien a annoncé son intention de se retirer du Fonds international de développement agricole (FIDA) compte tenu de son manque de pertinence et de la faible efficacité de son action auprès des partenaires au développement prioritaires dans la région Asie-Pacifique. C’est là un exemple de la volonté d’agir de l’Australie dès lors que l’efficacité des organisations concernées n’est pas prouvée. L’approche retenue par l’Australie peut contribuer à l’amélioration de l’efficacité et à la responsabilisation des organisations internationales, et la transparence du processus est un élément positif. En même temps, il demeure nécessaire de respecter le caractère multilatéral de ces institutions et de veiller à ce que les jugements opérés sur les choix et les performances des organisations internationales reposent sur des critères communs et clairement définis ne se fondant pas uniquement sur des considérations géographiques.

Augmentation de la part des contributions annexes et du cofinancement

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Même si le Cadre d’évaluation des organisations multilatérales et régionales (MAF) n’impose aucune limitation géographique, l’Australie souhaite à l’évidence renforcer son engagement aux côtés d’institutions des Nations unies efficaces qui œuvrent en priorité au développement de la région Asie-Pacifique. A cette fin, elle cherche à intensifier ses efforts en termes de coopération et de suivi, et à donner plus d’importance aux contributions annexes aux organisations des Nations unies, délaissant le financement des budgets centraux au profit du cofinancement de projets spécifiques. Les contributions de l’Australie au budget central des organisations menant une action humanitaire et en faveur du développement et dépendant d’institutions des Nations unies, qui s’élevaient à 61 millions USD en 1999, n’étaient plus que de 42 millions USD en 2003 (voir tableau C.2.). Le Programme alimentaire mondial (PAM) et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sont les principaux bénéficiaires des contributions de l’Australie aux budgets centraux et reçoivent approximativement 18 % des ressources allouées aux institutions des Nations unies. Les concours qu’apporte l’Australie au financement de programmes internationaux dans le domaine de la santé sont concentrés sur les besoins prioritaires à l’échelle de la région. En outre, l’Australie a contribué à hauteur de 15 millions USD en 2004 au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMSTP), dans le cadre d’un engagement en faveur d’un effort supplémentaire de 280 millions USD destiné à réduire la propagation et l’impact du VIH/sida dans la région Asie-Pacifique. Enfin, l’Australie finance des organisations du Commonwealth, notamment le Secrétariat du Commonwealth en vue d’en améliorer l’efficacité, ainsi que le Commonwealth Fund for Technical Co-operation, qui fournit une assistance technique à tout un éventail d’États insulaires du Pacifique à l’appui de réformes économiques et dans le domaine de la gouvernance.

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L’Australie a renforcé son engagement auprès de la Banque asiatique de développement (BAsD) et de la Banque mondiale, qu’elle considère comme des acteurs essentiels du développement dans la région Asie-Pacifique, capables de mobiliser les ressources substantielles nécessaires pour répondre aux besoins importants des pays en développement en matière d’infrastructure, et bien placées pour promouvoir le dialogue sur les politiques à suivre avec leurs pays membres. La part du cofinancement, formule grâce à laquelle des ressources sont consenties sous forme de dons par AusAID à l’appui d’activités faisant intervenir la BAsD ou la Banque mondiale, est en augmentation. Le bilan des opérations de cofinancement menées dans le cadre du programme d’aide, réalisé en 2002, a confirmé que cette formule élargissait les moyens dont disposait AusAID pour se rapprocher d’objectifs qu’il lui serait difficile d’atteindre dans un cadre bilatéral, et recommandait d’adopter une approche plus structurée et d’améliorer les mécanismes y afférents. Ce bilan consacrait le cofinancement comme un dispositif de nature à favoriser le passage d’une aide axée sur des projets à d’autres formes d’assistance plus compatibles avec les objectifs d’une coordination renforcée (AusAID, 2002e).

La reconstitution des ressources des organismes multilatéraux : une occasion de plaidoyer

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L’Australie est membre de la BAsD et de la Banque mondiale, mais pas d’autres banques régionales. Son approche stratégique a été mise en évidence également lors des négociations relatives à la reconstitution des ressources de la BAsD et de l’IDA, qui ont débuté en 2003-04 et s’achèveront en 2004-05. En participant à la reconstitution des ressources de la BAsD, l’Australie s’attache à maintenir l’élan des importantes réformes engagées pour renforcer la transparence, la reddition de comptes, la capacité de réaction aux problèmes spécifiques des pays et l’efficacité de cette dernière. L’Australie veillera en outre à ce que la BAsD mette en place une stratégie lui permettant de s’engager vis-à-vis des pays membres peu performants et continue de prendre dûment en compte les besoins des petits pays membres insulaires, conformément à son mandat. A l’occasion de la reconstitution des ressources de l’IDA, l’Australie continuera de souligner l’importance du rôle de la croissance et des échanges pour faire reculer la pauvreté, de mettre en lumière les besoins de développement de la région Asie-Pacifique, et de soutenir des stratégies d’intervention auprès des pays peu performants.

Considérations à prendre en compte pour l’avenir

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Les autorités australiennes devront revoir la question des engagements concernant l’aide dans la perspective de souscrire publiquement à des objectifs à moyen et à long terme pour le rapport APD/RNB, afin de donner à l’Australie les moyens de consolider son effort de coopération pour le développement et de s’attaquer ainsi aux défis du développement dans la région.Des engagements concernant le volume de l’aide contribueraient aussi à rehausser la prévisibilité des apports d’aide. De ce point de vue, l’Australie devrait envisager l’adoption d’un processus de budgétisation pluriannuelle pour l’APD.En augmentant le volume de son aide, l’Australie devrait continuer d’en consacrer une forte proportion aux PMA et aux PFR, notamment ceux de la région Asie-Pacifique qui ont besoin d’appui pour atteindre les OMD.L’Australie devrait également envisager d’accroître encore le soutien qu’elle apporte à l’action humanitaire, conformément à l’orientation de sa politique en la matière et en vue de cadrer avec une approche qui réponde aux besoins.L’Australie est encouragée à continuer d’améliorer la qualité de son cadre d’évaluation des organisations multilatérales, à travers une implication plus systématique des autres donneurs dans sa mise en oeuvre. Les résultats de ces exercices devraient également être partagés plus systématiquement avec les autres donneurs.L’Australie pourrait s’interroger sur les raisons du déclin régulier de la part de l’aide multilatérale dans son programme et réfléchir sur un plan stratégique à l’équilibre qu’il conviendrait de trouver à moyen terme entre les canaux bilatéraux et multilatéraux de l’aide.

Notes

[ 3] Une augmentation de 9.9 % de l’APD en termes réels est prévue pour 2004-05, si l’on établit une comparaison en dollars australiens avec les chiffres de l’année précédente, ce qui portera le pourcentage estimé de l’APD en fonction du RNB à 0.26%.

[ 4] Ce qui vient en grande partie du transfert en 2003 de la Papouasie-Nouvelle-Guinée dans la catégorie des Autres pays à faible revenu.

[ 5] Les chiffres mentionnés dans cette section renvoient à des moyennes sur deux ans.

[ 6] Ceci explique l’augmentation de l’aide multisectorielle entre 1997-98 et 2002-03 (tableau C5).

[ 7] Dans la classification du CAD, l’action humanitaire ne correspond pas à une catégorie statistique propre. Dans les directives du CAD pour l’établissement des formulaires du Système de notification des pays créanciers, l’expression “Aide d’urgence et aide pour les personnes en détresse” englobe les catégories “aide d’urgence”, “aide alimentaire d’urgence” et “autre aide d’urgence et pour les personnes en détresse”.

[ 8] UN OCHA Reliefweb, Financial Tracking Service, Major Donors in 2003 www. reliefweb. int/ fts/