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les études qui portent sur la démocratie et la démocratisa tion en Europe centrale et orientale postcommuniste 1 accordent une large part aux théories fondées sur la notion d’héritage 2. Elles affirment notamment que « l’attribution de ressources et les institutions qui précèdent la mise en place d’un régime démocratique ont un impact sensible sur le processus politique de transition » 3. Le poids des héritages institutionnels tient également une place importante dans les analyses de la réforme de l’administration publique dans cette partie de l’Europe. C’est dans ce cadre que s’inscrit le présent travail consacré à la gouvernance de la fonction publique dans la Hongrie postcommuniste.

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L’héritage de « l’administration socialiste réelle » 4 est en particulier souvent considéré comme un obstacle à la réussite des réformes dans le contexte post-communiste. Dans le système communiste, l’organisation et le fonctionnement de l’administration publique étaient en grande partie déterminés par le statut du parti communiste au pouvoir, qui détenait le leadership au sein de l’État et de la société. Rien ne distinguait fondamentalement l’État de la société, ou encore l’État du marché 5. Le rôle dirigeant du parti impliquait une subordination du droit aux objectifs idéologiques du parti communiste 6. Aucune distinction n’était opérée non plus entre le parti et l’État ou entre les sphères politique et administrative. Le système « sur-politisé » de nomenclature constituait le principe essentiel d’organisation du personnel 7. La progression des carrières reposait sur la fiabilité politique et idéologique, et c’était le parti qui choisissait et/ou approuvait les nominations des fonctionnaires au sein de l’administration de l’État 8.

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Il n’est pas surprenant que dans un tel contexte les études portant sur l’administration publique en Europe centrale et orientale postcommuniste aient prêté une attention toute particulière à l’héritage communiste. Au cours des débats, qu’ils soient universitaires ou non, cet héritage était désigné comme l’obstacle à surmonter après la période de transition vers la démocratie. Les décideurs en matière de politique administrative et les organisations internationales s’inspiraient plus volontiers, pour les réformes, du modèle wébérien rationnel-légal de bureaucratie que des théories du New Public Management (« nouvelle gestion publique »), alors très en vogue en Europe occidentale 9. L’héritage de l’administration communiste s’est donc révélé largement déterminant pour la première génération de réformes mises en œuvre par les nouveaux gouvernements démocratiques après la chute du communisme 10. Les politiques de privatisation et de libéralisation ont permis de redéfinir les relations entre l’État et le marché et de modifier la structure et l’organisation de l’administration publique ainsi que les tâches assignées aux fonctionnaires d’État. La mise en place d’une démocratie constitutionnelle amenait à reformuler la relation entre la sphère politique et l’administration publique, à soumettre celle-ci aux règles de droit, à créer un espace où pourrait s’exprimer un gouvernement local autonome et à refonder une fonction publique dépolitisée sur les ruines du système communiste de nomenclature.

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L’héritage communiste était en outre généralement associé à des retards et à des carences dans le processus de réforme administrative de l’Europe post-communiste 11. Les premières recherches étaient parties de l’hypothèse d’une occidentalisation progressive des administrations de l’Europe centrale et orientale 12, mais les progrès réels des réformes entreprises se sont révélés bien plus lents que prévu : les réformes de la fonction publique étaient en retard dans la plupart des pays. La Hongrie s’est cependant distinguée en adoptant entre 1990 et 1992 une législation pour la fonction publique, tandis que la plupart des autres pays ont attendu la fin des années 1990 ou le début des années 2000 pour se doter de leurs premières dispositions légales dans ce domaine. Cependant, l’adoption des lois ne signifiait pas nécessairement qu’elles étaient mises en œuvre. La République tchèque, par exemple, a adopté une première loi sur la fonction publique en 2002 mais ces dispositions ne sont toujours pas pleinement appliquées. De même, dans les cas où les lois ont été adoptées et mises en œuvre, la politisation des partis et leur influence sur la gestion du personnel sont souvent restées très présentes 13. L’héritage communiste constitue donc une donnée centrale pour la compréhension des trajectoires et des résultats du processus de réforme administrative postcommuniste. Mais il faut tout de suite préciser que cet héritage ne se présente pas comme un tout homogène. On n’entend pas nier le poids de cet héritage. Nous considérons toutefois qu’il importe de préciser quels sont les éléments de ce legs qui pèsent dans le contexte postcommuniste ; quels sont les liens entre cet héritage et les résultats du processus de réforme administrative dans l’Europe centrale et orientale d’aujourd’hui ; et quelles sont les interactions entre cet héritage et d’autres facteurs, plus proches dans le temps, comme la structure de la concurrence politique entre les partis et l’intégration européenne, qui façonnent le développement des administrations publiques dans la région. L’histoire de l’Europe centrale et orientale nous révèle en effet que l’héritage du passé ne se limite pas au seul legs communiste. Il comprend au contraire une succession de périodes – celle, précommuniste, qui regroupe l’entre-deux-guerres et l’époque où la plupart des pays faisaient partie de l’un des grands empires européens ; les différentes phases des régimes communistes ; la période de transition et les débuts de l’ère postcommuniste – qui toutes sont susceptibles d’avoir une incidence, pas nécessairement négative, sur les processus de réformes administratives des régimes postcommunistes. Ensuite, établir un lien de causalité avec le passé suppose a minima de mettre au jour les interdépendances entre un ou plusieurs des héritages évoqués et les résultats des réformes administratives postcommunistes. C’est ce que suggère Kitschelt 14 qui distingue deux types généraux de mécanismes de causalité 15. Le processus cognitif part de l’hypothèse que les individus peuvent conserver et transmettre leurs connaissances, leurs compétences et leur expérience à la génération suivante, qui sera, à son tour, en mesure de déterminer les évolutions politiques dans la période postcommuniste. Le deuxième ensemble de mécanismes de causalité, fondé sur l’interaction 16, repose sur « les pratiques politiques et les arrangements institutionnels » qui permettent, dans la chaîne de causalité, de fractionner de longues périodes et d’établir de petits liens causaux entre le passé hérité et le résultat que l’on souhaite expliquer. Ces derniers mécanismes sont bien connus, notamment grâce aux travaux de recherche du néo-institutionalisme historique consacrés aux évolutions « dépendantes du chemin emprunté » (path dependent) 17.

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Enfin, il faut également prendre en considération d’autres éléments, plus récents que les héritages évoqués mais qui peuvent être déterminants dans le déroulement du processus de réforme. Ainsi, les recherches qui s’efforcent d’expliquer les variations des trajectoires de la réforme administrative en Europe centrale et orientale ont mis l’accent sur l’importance d’autres facteurs comme l’Union européenne 18 et la structure de la concurrence politique entre les partis 19. Rendre compte des évolutions de l’administration publique dans cette partie de l’Europe suppose donc d’examiner les interactions entre ces déterminants essentiels que sont les différents héritages du passé, l’intégration européenne et la concurrence politique nationale. Nous approfondirons ces questions générales en les appliquant à la gouvernance de la fonction publique hongroise.

Les réformes de la fonction publique dans la Hongrie postcommuniste : le poids de la politisation

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Depuis les premières élections démocratiques de 1990, la Hongrie a poursuivi activement et sans relâche une politique de réforme de son administration publique. C’est notamment le cas en ce qui concerne le système de la fonction publique, que nous analyserons ici au niveau du gouvernement central. On ne compte pas moins de cinq réformes dans ce domaine et la suivante est déjà en cours de réalisation. Chacune de ces réformes a été élaborée dans le cadre d’un programme de réforme de l’administration publique plus ou moins complet et chacune a conduit à la modification de la base formellelégale régissant la fonction publique ainsi qu’à la mise en œuvre ultérieure des dispositions légales concernées.

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La Hongrie a adopté et appliqué la première réforme de la fonction publique durant la période 1990/1992. Dès 1990, peu après l’investiture du premier gouvernement démocratique, a été adoptée la loi sur les secrétaires d’État, qui redéfinissait la structure de la plupart des postes à responsabilités au sein du gouvernement et des ministères et cherchait à établir une séparation formelle entre les sphères politique et administrative. En 1992, la Hongrie a adopté la première loi sur la fonction publique visant à supplanter l’arsenal légal hérité de la période communiste, dans lequel les fonctionnaires d’État étaient soumis au Code du travail. Cette loi établissait une frontière entre les fonctionnaires employés dans une administration centrale, régionale et locale, les employés du secteur privé qui restaient soumis au Code du travail (réformé) et les autres fonctionnaires comme le personnel en uniforme et les employés des secteurs de l’éducation et de la santé. Elle instaurait un système de gestion du personnel tout à fait comparable à un système de carrière fermé et décentralisé. Les réformateurs de l’administration ont cherché à mettre en place une infrastructure institutionnelle qui offrirait des possibilités de carrières, instaurerait des critères de mérite et des procédures de recrutement des fonctionnaires, des promotions à l’ancienneté, un système de rémunération transparent et uniforme, et un système prévoyant de limiter le droit des fonctionnaires à s’impliquer dans les domaines de la politique et des affaires. Ces mesures cherchaient à réduire la possibilité d’interférences politiques en matière de gestion du personnel, tout en garantissant l’éthique professionnelle, l’impartialité politique et la neutralité des fonctionnaires 20. Au niveau institutionnel, l’ambition de cette première réforme était donc d’opérer une rupture fondamentale avec l’administration communiste. Nous verrons ciaprès que les objectifs de la première réforme n’ont été que partiellement atteints.

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Les réformes entreprises en 1997,2001,2003 et 2006 ont apporté de nombreux changements, sans pour autant modifier fondamentalement les principes posés en 1992 21. La deuxième réforme (1997) et la troisième (2001) ont permis une différenciation approfondie de la structure de la fonction publique, en introduisant par exemple la possibilité de créer des cabinets ministériels et en prévoyant de mettre en place un service de gestion de l’encadrement supérieur placé sous la responsabilité du Premier ministre. Les nouveaux éléments introduits par ces deux réformes étaient fondés sur la notion de performance des fonctionnaires, performance dont dépendait désormais l’augmentation des salaires de ces derniers. La réforme de 2001, qui constitue sans doute la principale restructuration de la réforme princeps de 1992, visait davantage à rationaliser la procédure de recrutement, à renforcer les critères professionnels d’entrée dans la fonction publique et à modifier la structure des carrières pour inciter les jeunes diplômés à intégrer l’administration.

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La réforme la plus récente, élaborée juste avant les élections législatives de 2006, est quant à elle centrée sur des mesures visant à renforcer l’efficacité de la fonction publique et, notamment, à réduire le nombre des fonctionnaires en supprimant jusqu’à 30% des emplois dans les ministères du gouvernement central. Le discours de réforme met donc aujourd’hui l’accent non plus sur les principes wébériens mais sur un programme de changement fondé sur les principes du New Public Management. Les premières mesures de cette réforme ont été mises en œuvre dès l’automne 2006.

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Au niveau des cadres dirigeants, par exemple, la réforme prévoit la suppression des postes de Secrétaire d’État pour les affaires politiques (faisant partie de la direction politique des ministères), de Secrétaire d’État pour les affaires administratives et de Secrétaire d’État adjoint (en théorie, les deux niveaux les plus élevés de la fonction publique permanente), remplacés par les deux nouveaux postes de Secrétaire d’État principal et de Secrétaire d’État, situés en dessous du niveau de ministre. En outre, le nombre de Secrétaires d’État par ministère a été réduit par la loi mais les deux postes de Secrétaires d’État sont aussi devenus des postes faisant l’objet de nominations politiques dont les bénéficiaires sont liés au gouvernement en place. La séparation formelle entre les sphères politique et administrative s’effectue dès lors au niveau du Chef de service et l’on remarque qu’une situation paradoxale est ainsi créée, puisque la structure formelle au sommet du ministère est plus proche que jamais depuis le premier gouvernement démocratique de 1990 de la situation observée à la fin de la période communiste. On peut toutefois s’attendre à ce que de nouvelles mesures de réforme soient mises en œuvre dans un futur proche, puisqu’une Commission chargée de la réforme de l’État œuvre aujourd’hui à l’élaboration et à la rédaction d’une stratégie complète de réforme du secteur public, qui devrait voir le jour dans les années à venir.

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Pourtant, même si la Hongrie a traditionnellement été un pays pionnier dans la région en matière de réforme de la fonction publique, même si elle promet aujourd’hui d’être à l’avant-garde de l’application de la nouvelle doctrine de New Public Management, et bien que les réformes institutionnelles de 1990-1992 aient constitué une rupture importante avec l’héritage institutionnel de l’époque communiste en matière d’administration du personnel, la mise en œuvre de la réforme de 1992 et de celles qui lui ont succédé s’est heurtée à de nombreuses difficultés. La politisation reste en particulier l’une des principales caractéristiques de la gouvernance de la fonction publique en Hongrie, ce qui laisse à penser que les pratiques communistes de gestion du personnel ont survécu à la disparition des fondements institutionnels.

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La loi sur les secrétaires d’État des ministères comme la loi sur la fonction publique ont cherché à séparer les domaines politique et administratif mais elles comportaient un certain nombre d’éléments discrétionnaires auxquels pouvaient recourir les ministres pour politiser la gestion de la fonction publique 22. Ainsi, les quatre changements de gouvernement survenus en 1990,1994,1998 et 2002, au cours desquels des coalitions de centre-droit et de centre-gauche se sont alternativement passé le pouvoir, ont entraîné un remplacement complet des secrétaires d’État pour les affaires administratives et des secrétaires d’État adjoints qui, théoriquement, font partie de la fonction publique permanente. De plus, les partis au gouvernement ont affiché une volonté de plus en plus marquée de remplacer les chefs de service, situés à l’échelon suivant de la hiérarchie ministérielle.

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Le remplacement des hauts fonctionnaires n’est bien évidemment pas une pratique inhabituelle dans les pouvoirs exécutifs des pays occidentaux comme l’Allemagne et la France. Le modèle hongrois reste toutefois singulier puisqu’on peut le classer comme un type de « politisation partisane » 23. En effet, en Hongrie, un pourcentage élevé de personnalités extérieures sont généralement nommées aux plus hauts postes de la bureaucratie ministérielle. Nombre de ces personnes proviennent du secteur privé, de l’Université, ou ont travaillé dans un parti politique. De plus, lors des changements de gouvernement de 1994,1998, et 2002, beaucoup de ces personnalités extérieures avaient déjà travaillé dans l’administration d’État. Ces fonctionnaires quittaient les cabinets ministériels quand « leur » parti perdait les élections, puis trouvaient un poste dans le secteur privé, à l’Université, directement dans leur parti ou à la périphérie de ce parti, en attendant de retrouver leur poste au ministère à la faveur d’un vote qui ramènerait leur parti aux affaires.

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L’occupation alternée de positions dans la bureaucratie ministérielle, le parti communiste et des secteurs de l’économie et de la société constituait l’une des caractéristiques du système de nomenclature communiste 24. Il reste toutefois à vérifier dans quelle mesure la confirmation du gouvernement libéral-socialiste aux élections de 2006 est de nature à constituer une rupture avec ce modèle de modification périodique des hauts fonctionnaires en fonction de leur couleur politique. De manière assez surprenante, une proportion considérable de fonctionnaires (moins importante toutefois que lors des élections des années précédentes) ont été changés et une nouvelle génération commence à occuper les principaux postes administratifs. Ces fonctionnaires sont souvent issus du secteur privé et nombre d’entre eux sont en fait très jeunes et n’ont passé, depuis l’obtention de leur diplôme, pas plus de deux ou trois ans dans le secteur privé.

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Les partisans de cette politique de recrutement soulignent les avantages que représente cet apport de jeunesse dans la bureaucratie ministérielle ainsi que le transfert dans le secteur public des méthodes commerciales du secteur privé pour améliorer l’efficacité de la fonction publique. Pourtant, l’absence de normes et de procédures obligatoires pour le recrutement des hauts fonctionnaires ou la possibilité de modeler les offres de recrutement de telle manière qu’elles réduisent la concurrence conduisent à douter fortement de la capacité du système de la fonction publique à absorber les principales méthodes du secteur privé, et font plutôt craindre que la fonction publique ne devienne perméable à des intérêts privés susceptibles, au bout du compte, de renforcer les pratiques clientélistes entre le gouvernement et le milieu des affaires. Derrière le discours actuel sur le New Public Management se dissimule le maintien de la politisation de la fonction publique hongroise 25.

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Si ce phénomène demeure une question centrale en Hongrie depuis la transition du pays vers la démocratie, tous les secteurs des ministères du gouvernement central ne connaissent pas les mêmes modèles de politisation. Ainsi, les ministères et les unités impliqués dans les négociations en vue de l’adhésion à l’Union européenne et qui, depuis cette adhésion, sont restés au centre du processus de coordination politique de l’UE, tendent à faire preuve d’une stabilité et d’un professionnalisme plus grands, et affichent généralement un niveau de politisation moindre 26.

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En somme, la Hongrie a certainement été un pays précurseur en matière de réforme de la fonction publique dans l’Europe centrale et orientale après la transition vers la démocratie, des réformes institutionnelles très importantes y ont été adoptées et mises en œuvre mais la pratique de politisation a perduré dans de nombreux domaines de l’appareil gouvernemental central. Comme nous le rappelions dans l’introduction, gardons-nous cependant de tirer des conclusions hâtives sur la base de similitudes générales constatées entre le passé communiste et le présent postcommuniste. Attachons-nous au contraire à déterminer dans quelle mesure la notion d’héritage peut contribuer à expliquer le statut actuel de précurseur de la Hongrie dans la région en matière de réformes et à débattre du contenu et des résultats des réformes institutionnelles au regard de la politisation de la fonction publique.

Le « communisme-goulasch » et la première réforme de la fonction publique dans la Hongrie postcommuniste : variations sur l’influence de l’héritage

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La réforme de 1990-1992 a indéniablement conduit à des changements institutionnels considérables, mais elle atteste également l’influence des différents héritages du passé et de l’existence de divers mécanismes instaurant un lien entre ces héritages et le résultat de la réforme.

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Premièrement, le discours accompagnant cette première réforme présentait généralement l’héritage communiste comme le principal obstacle à surmonter pour sa mise en œuvre. Les décideurs administratifs et la première génération d’hommes politiques de la période postcommuniste avaient une expérience directe de l’époque communiste et considéraient l’administration politisée à l’extrême de ce temps-là comme l’exemple même de ce qu’il ne fallait pas faire. On estimait d’ailleurs souvent que le mouvement de réformes pouvait plutôt s’inspirer positivement de la période de l’entre-deux-guerres en Hongrie, et ce en dépit de l’écart que l’on peut constater entre la réalité de l’administration à cette époque et le discours politique décrivant une bureaucratie professionnelle et dépolitisée. À cet égard, le premier Premier ministre, Antall, est souvent associé à l’idée d’une fonction publique forte faisant preuve d’une éthique professionnelle et respectueuse de l’État de droit. Né en 1932, Antall n’avait personnellement de l’entre-deux-guerres qu’une expérience limitée, mais il pouvait s’appuyer sur celle que son père, haut fonctionnaire durant cette période, lui avait transmise. La dynamique de path dependency, qui renvoie à la période communiste, est importante pour expliquer le statut de précurseur de la Hongrie dans la région en matière de réformes de la fonction publique 27. La première réforme peut ainsi être mise en relation avec les initiatives de réforme administrative prises durant la première moitié des années 1980. En adoptant un point de vue plus large, son origine peut même remonter jusqu’aux réformes économiques de la fin des années 1960. L’introduction d’éléments du marché dans l’économie socialiste avait précocement amené le gouvernement à considérer avec plus d’attention le besoin de personnel administratif d’État disposant de compétences managériales, techniques et professionnelles 28. C’est dans cette optique qu’il a créé l’École nationale d’administration publique en 1977.

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Durant les années 1980, il y a eu deux tentatives de modernisation du système de gestion du personnel. L’introduction d’une législation de la fonction publique qui établirait une séparation entre le personnel administratif d’État et les autres employés a même été débattue durant cette période. Il a pourtant fallu attendre le dernier gouvernement socialiste, conduit par le Premier ministre Németh entre 1988 et 1990, pour que s’accélèrent les initiatives de réforme de la fonction publique. Németh a nommé aux plus hauts postes des bureaucraties ministérielles plusieurs fonctionnaires favorables à la réforme, notamment des universitaires de l’École nationale d’administration publique, afin de préparer les réformes administratives nécessaires à la transition vers la démocratie et l’économie de marché.

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Lorsqu’une table ronde réunissant les représentants du parti socialiste au pouvoir et des partis de l’opposition démocratique a été organisée en 1989, ces propositions de réforme ont fait l’objet de débats. Après les premières élections démocratiques du printemps 1990, le gouvernement Antall « a invité » nombre d’anciens hauts fonctionnaires à occuper dans le nouveau gouvernement les postes de secrétaire d’État pour les affaires administratives et de secrétaire d’État adjoint, même si ces fonctionnaires avaient déjà été nommés à la fin du régime communiste.

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C’est le premier secrétaire d’État pour les affaires administratives du ministère de l’Intérieur, Imre Verebélyi, qui a pris l’initiative de lancer la réforme de la fonction publique ainsi que d’autres réformes administratives, portant notamment sur le gouvernement local ou régional. Verebélyi et ses collègues étaient passés par l’École nationale d’administration publique et avaient en outre bénéficié d’une certaine ouverture de la part du régime communiste hongrois, ouverture qui leur avait permis d’accéder aux débats et aux échanges en cours dans le monde occidental. Ils pouvaient donc s’appuyer, pour développer des alternatives complètes au modèle communiste d’administration publique, sur une somme de connaissances dans le domaine des réformes administratives peu courante dans l’Europe centrale et orientale d’alors.

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Pourtant, le lancement d’une réforme de la fonction publique peu après le changement de régime n’aurait eu aucune chance d’aboutir en dehors du contexte institutionnel hongrois, où le processus de transition était porté par une alliance réunissant les modérés du régime communiste et l’opposition démocratique 29. La table ronde de 1989 a constitué à cet égard un dispositif institutionnel favorisant l’émergence de relations de confiance mutuelles entre des fonctionnaires qui avaient déjà servi le régime communiste mais disposaient d’une expérience en tant que responsables dans l’administration publique et la nouvelle élite politique. La transition, décidée de concert, a permis d’assurer une continuité du personnel dans plusieurs domaines politiques et de garantir ainsi une mise en œuvre rapide de réformes telles que celle de l’administration publique.

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À un niveau plus général, l’héritage communiste a été à l’origine de nombreux défauts de conception de la première réforme de la fonction publique et de la politisation consécutive des postes élevés de la bureaucratie ministérielle. Si le Premier ministre Antall représentait l’aile modérée des partis de la coalition du centre-droit au pouvoir, d’autres factions existaient, notamment au sein du Forum démocratique hongrois (MDF), le principal parti alors au pouvoir, et s’opposaient à la politique menée par Antall de « prise de contrôle amicale » de la bureaucratie ministérielle. Ces factions étaient porteuses d’idées anticommunistes radicales et exigeaient une épuration en profondeur au sein de la bureaucratie ministérielle de tout ce qui pouvait constituer un lien avec le régime communiste, notamment ses anciens fonctionnaires. Lors des négociations parlementaires, l’héritage communiste a donc contribué à façonner les centres d’intérêt et les idées de factions importantes au sein de la coalition de partis au pouvoir. Ces factions ont finalement été en mesure de favoriser l’incorporation dans la Loi de 1992 d’instruments discrétionnaires pour la nomination et le renvoi de fonctionnaires et sont parvenues à renforcer la mise à l’écart de hauts fonctionnaires du gouvernement Antall qui avaient déjà obtenu un poste avant 1990.

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La réforme de 1990-1992 est donc largement tributaire des événements et de la dynamique entourant la transition démocratique ainsi que des tentatives de modernisation de l’administration communiste des années 1970 et 1980. Des « mécanismes d’assimilation de l’héritage » à la fois cognitifs et fondés sur les interactions ont été à l’œuvre et il est difficile de considérer que l’héritage de la fin de la période communiste ait constitué un « obstacle » à cette première réforme. Le régime communiste hongrois, plus réformiste et plus ouvert, a contribué à la formation d’experts spécialistes de la réforme administrative. La table ronde et la nomination consécutive de ces experts à des postes à responsabilités au sein du ministère de l’Intérieur font figure à cet égard de conditions institutionnelles préalables favorisant la préparation et l’adoption de la première réforme de la fonction publique. Enfin, les héritages des périodes précommuniste et communiste ont déterminé les préférences et l’identité des acteurs politiques clés du processus de réforme de la fonction publique.

Les voies indirectes d’influence de l’héritage communiste

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Cette importance considérable du passé n’a rien de surprenant si l’on considère la proximité temporelle entre la période communiste et la première réforme de la fonction publique. De fait, Kitschelt désigne comme « causes superficielles » des éléments déterminants comme la dynamique entourant la période de transition 30. Il est alors essentiel d’établir la pertinence d’autres facteurs, non liés à l’héritage, dans le cadre de la première réforme de la fonction publique, et de préciser dans quelle mesure l’héritage de la fin de la période communiste a joué un rôle capital dans les réformes ultérieures, et a influé notamment sur les résultats des réformes, particulièrement, la politisation de la fonction publique.

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D’autres facteurs ont eu en effet une incidence sur la première réforme de la fonction publique. Les réformateurs hongrois ont été influencés par certains pays occidentaux dont ils avaient étudié les systèmes administratifs afin de s’en inspirer pour leurs propres réformes. Nombre de ces réformateurs avaient déjà effectué de telles études, en tant qu’universitaires, dans les années 1970 et 1980. En 1990, Verebélyi, alors secrétaire d’État chargé des affaires administratives, s’était rendu au Royaume-Uni, la fonction publique britannique étant considérée en Hongrie comme un modèle idéal. Il avait également voyagé au Portugal, susceptible, selon lui, de livrer des éléments d’information détaillés sur le contexte de la transition démocratique. La dynamique de transfert et de diffusion des politiques est également à prendre en compte pour les réformes intervenues depuis 1997. À titre d’exemple, la réorganisation du cabinet du Premier ministre en 1998 était inspirée de la chancellerie allemande. En outre, la participation aux activités proposées par l’OCDE-PUMA et par l’Institut européen d’administration publique des décideurs hongrois en matière de politique administrative a constitué un cadre pour l’apprentissage et la diffusion de politiques inspirées par exemple des méthodes de rémunération liées à la performance.

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L’influence internationale s’est également exercée sous la forme de pressions visant à préparer et à coordonner le processus d’adhésion à l’Union européenne. Comparée aux autres pays d’Europe centrale et orientale, la Hongrie a peut-être été moins soumise aux pressions de l’UE dans le domaine du renforcement des capacités administratives, qui comprenait l’obligation de mettre en place des fonctions publiques professionnelles et dépolitisées. Les pays ne disposant pas de loi sur la fonction publique étaient soumis à la logique de conditionnalité applicable après la publication en 1997 de l’Agenda 2000 par la Commission européenne 31. La Hongrie, elle, pouvait se prévaloir d’une loi sur la fonction publique, mais le besoin d’investir dans la formation et la professionnalisation des fonctionnaires ainsi que l’émergence de nouveaux problèmes complexes de mise en œuvre et de coordination laissent à penser que l’intégration européenne est devenue, pour la Hongrie aussi, un élément moteur de plus en plus important pour la gouvernance de la fonction publique 32.

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En outre, les réformes entreprises depuis 1997 ont été largement dépendantes des problèmes quotidiens survenus lors du processus de transformation : salaires peu attractifs, rareté des mesures attirant les jeunes diplômés vers les carrières de la fonction publique, insuffisance des mesures incitatives destinées aux responsables, politisation du service public, rotation du personnel et ses incidences sur la motivation, niveaux d’expertise et d’expérience dans la fonction publique, cloisonnements interministériels et contraintes liées aux finances publiques. Tous ces problèmes appelaient des solutions qu’il était difficile de trouver dans le passé communiste ou dans l’expérience hongroise de l’entre-deux-guerres. L’héritage précommuniste et communiste est alors passé au second plan dans la recherche de solutions aux problèmes rencontrés. L’intégration, par exemple, de certains éléments discrétionnaires de rémunération dans la première réforme de la fonction publique de 1992 résultait de la pression exercée par les fonctionnaires de haut rang du ministère de l’Économie afin que les salaires puissent atteindre les niveaux de rémunération pratiqués dans le secteur privé émergent et s’expliquait par l’impossibilité d’assurer pour tous les fonctionnaires du gouvernement central un niveau de rémunération comparable au secteur privé. Toutefois, l’application de ces outils discrétionnaires n’est devenue une pratique courante qu’après 1995 et, surtout, après 1998, lorsqu’il s’est avéré que les salaires normaux de la fonction publique étaient notoirement inférieurs à ceux du secteur privé. Les ministres ont eu alors souvent recours à des paiements discrétionnaires afin de couper court à toute velléité de départ des fonctionnaires vers le secteur privé. En d’autres termes, ce qui pouvait ressembler à la survivance dans la gouvernance de la fonction publique d’un élément discrétionnaire hérité du communisme était en fait lié à des problèmes quotidiens nécessitant une adaptation immédiate aux évolutions externes du marché du travail.

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De même, si l’on étudie les résultats des réformes de la fonction publique et, notamment la politisation profondément ancrée qui caractérise celle-ci, on est là encore tenté de voir la trace du passé communiste. L’essentiel de la politisation des hautes fonctions publiques est pourtant déterminé par les familles de partis politiques qui constituent le système de partis hongrois 33. De toutes les différentes lignes de partage politique, c’est le positionnement quant à la manière de gérer le passé communiste qui domine la structure de la concurrence politique depuis le début des années 1990 et l’apparition de deux blocs : d’un côté, le successeur du parti communiste (le MSZP), et son allié libéral (la SZDSZ), de l’autre, un camp anticommuniste conduit par l’Alliance des jeunes démocrates (la FIDESZ) 34. La polarisation du système partisan structure les représentations autour de la dichotomie ami/ennemi en Hongrie, de sorte qu’il est très difficile de trouver des exemples de coopération significative entre les deux blocs et de ne pas être associé à l’un des deux camps politiques. Des pressions permanentes sont ainsi exercées par ces familles de partis à l’intérieur comme à l’extérieur du gouvernement pour remplacer les fonctionnaires jugés peu dignes de confiance et installer à leur place, lors des alternances, des personnes considérées comme fiables. Ayant élaboré leurs infrastructures organisationnelles et développé leurs réseaux sociaux, politiques et économiques, les deux blocs de partis ont créé un réservoir de personnel compétent et fiable extérieur à l’administration et doivent par ailleurs répondre à des demandes permanentes de leur entourage qui sollicite des emplois de qualité dans l’administration. Ainsi, les deux camps politiques sont parvenus à créer leur propre élite administrative, qui intègre le gouvernement dès que le résultat des élections leur est favorable.

31

Cette bipolarisation amène également les partis des deux blocs à manifester peu d’entrain pour la mise en place d’institutions de la fonction publique qui limiteraient leurs pouvoirs : ils préfèrent conserver un pouvoir politique discrétionnaire sur la nomination et le licenciement des fonctionnaires 35. En d’autres termes, les décideurs en matière administrative disposent d’une marge de manœuvre très réduite et doivent prendre en compte les pressions politiques partisanes lorsqu’ils s’efforcent d’améliorer le niveau de compétence professionnelle dans la fonction publique.

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Une partie importante des réformes de la fonction publique et des résultats de ces réformes – notamment la politisation – peut ainsi s’expliquer en référence à des facteurs plus proches dans le temps, comme les partis politiques en présence et les modèles de concurrence entre les partis. Cela ne signifie pas pour autant que l’héritage du passé n’ait en rien influé sur les évolutions qui ont suivi la première réforme de la fonction publique. Il conviendrait plutôt de dire que la structure de la concurrence politique est dans une large mesure le produit de l’héritage du passé. Tout d’abord, la nature même de la « ligne de partage du régime » repose sur les interprétations divergentes du passé, c’est-à-dire de l’héritage communiste, que donnent les deux camps politiques. C’est donc en référence à cet héritage que les centres d’intérêt et les identités des acteurs politiques clés se sont façonnés et ce même héritage a joué un rôle cognitif important pour modeler le point de vue de ces acteurs en matière de gouvernance de la fonction publique.

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En outre, le système électoral et les stratégies partisanes sont autant d’éléments essentiels à prendre en compte lorsque l’on souhaite expliquer la formation des partis et du système de partis en Hongrie 36. À cet égard, les caractéristiques du passé communiste et même précommuniste hongrois – ouverture plus grande, tendance répressive moins marquée et volonté de réforme plus affirmée 37, acquisition par les politiciens communistes, durant les années ayant précédé la transition et durant la transition, « d’une histoire et d’un savoir exploitables » 38 – ont contribué à une régénération rapide du MSZP, le successeur du parti communiste, et à l’émergence d’une structure bipolaire de concurrence politique entre un camp ex-communiste au centregauche de l’échiquier et un camp anticommuniste au centre droit. L’apport de ressources aux acteurs clés et les conditions institutionnelles de la fin de la période communiste ont donc contribué à reproduire la politisation du système et peuvent être considérés comme une « cause profonde » 39, susceptible de rendre compte de la gouvernance de la fonction publique dans la Hongrie d’aujourd’hui.

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Notre étude sur la réforme de la fonction publique en Hongrie a donc « testé » la pertinence de la notion d’héritage du passé pour expliquer, en Europe centrale et orientale postcommuniste, les voies empruntées par les réformes administratives et leurs résultats. Nous avons insisté sur la diversité des héritages et sur la nécessité d’identifier précisément les mécanismes de causalité à l’œuvre dans l’influence du passé sur les réformes. Dans le cas hongrois, l’héritage précommuniste, mais surtout celui de la fin du régime communiste, ont largement contribué au statut de précurseur régional de la Hongrie en matière de réforme de la fonction publique. Le caractère relativement libéral du régime communiste et les alliances nouées lors du processus de transition ont favorisé l’ascendant de certains acteurs politiques et administratifs sur la première réforme de 1992 et façonné leurs identités et leurs capacités réformatrices. L’impact de l’héritage de la fin de la période communiste sur la structure de la concurrence entre les partis a également joué un rôle majeur en contribuant (sans la déterminer) à la polarisation entre un camp politique ex-communiste et un camp anticommuniste. Dans le même temps, ce travail suggère que le poids du passé a été moins perceptible dans la survivance des institutions héritées du régime communiste, corroborant ainsi l’idée d’un faible niveau d’institutionnalisation des pouvoirs exécutifs postcommunistes 40. L'héritage communiste n’a pas véritablement reposé sur la présence d'un appareil bureaucratique suffisamment solide pour s'opposer aux réformes politiques 41. Dans le contexte hongrois, c'est au contraire l'absence d'autonomie de la bureaucratie et sa subordination au contrôle politique des partis qui constituent le legs du régime antérieur.

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Ces conclusions appellent quelques mises en garde et invitent à de nouvelles recherches comparatives si l’on admet que les modes de transition à partir du communisme et les résultats des premières élections démocratiques sont différentes selon les pays d’Europe centrale et orientale et modifient la dynamique de réforme de la fonction publique. Les structures de la concurrence politique entre les partis doivent particulièrement être prises en compte. Par exemple, les ressemblances qui existent dans les lignes de partage entre les forces ex-communistes et anticommunistes en Pologne, en Roumanie et en Bulgarie peuvent laisser penser que des mécanismes similaires d’articulation entre l’héritage du passé et les évolutions des fonctions publiques postcommunistes seront identifiables dans ces pays. Lorsque cette ligne de partage est moins sensible dans des pays comme l’Estonie ou la Lettonie, on peut s’attendre à ce que l’incidence de l’héritage du passé sur les évolutions à long terme de la fonction publique soit moindre ou que d’autres mécanismes d’influence du passé, non étudiés dans ce travail, soient à l’œuvre. Un examen plus attentif de la relation entre l’héritage du passé et les autres éléments déterminants de la gouvernance de la fonction publique, comme l’intégration européenne, s’impose ici. La Hongrie a été le pays le moins soumis au principe de conditionnalité de l’UE en matière de réforme de la fonction publique. Les conditions d’une influence continue du passé, bien qu’indirecte, pourraient ainsi avoir été plus favorables que dans d’autres pays d’Europe centrale et orientale. Le passage du statut de candidat à celui de membre signifie toutefois que l’administration hongroise reste soumise à un impératif permanent d’adaptation.

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De nouvelles recherches sur les transformations des administrations publiques, mêlant le poids du passé et l’influence de l’européanisation, sont donc d’autant plus nécessaires que l’histoire de l’Europe centrale et orientale montre l’importance des influences extérieures sur les évolutions nationales 42. Paradoxalement, il se pourrait que l’européanisation croissante des administrations publiques dans cette région soit tout à fait compatible avec une explication de leurs évolutions en termes d'héritage.

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Traduit de l’anglais par Denis Sartor

Jan-Hinrik Meyer-Sahling

Lecturer in European Politics au département de sciences politiques et de relations internationales de l’Université de Nottingham. Ses recherches portent actuellement sur les conséquences de l’intégration à l’Union européenne sur la gouvernance de la fonction publique et sur les liens entre les risques de corruption et la qualité de la bureaucratie en Europe centrale et orientale. Il a publié récemment « The Institutionalisation of Political Discretion in Post-Communist Civil Service Systems : The Case of Hungary », Public Administration (84 (3), 2006, p. 693-716) et publiera en 2007 « The Changing Colours of the Post-Communist State : The Politicisation of the Senior Civil Service in Hungary », European Journal of Political Research, ainsi que « The Europeanisation of National Political Systems », Living Reviews in European Governance (avec K. H. Goetz). À partir du mois de septembre 2007, il sera Max Weber Fellow à l’Institut universitaire européen de Florence. j.meyer-sahling@nottingham.ac.uk

Notes

[ 1] Par l’expression « Europe centrale et orientale postcommuniste » nous désignons ici les dix pays qui ont récemment rejoint l’Union européenne.

[ 2] Voir Grzegorz Ekiert, Stephen E. Hanson (eds), Capitalism and Democracy in Central and Eastern Europe : Assessing the Legacy of Communist Rule, Cambridge, Cambridge University Press, 2003 ; Juan J. Linz, Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation : Southern Europe, South America and Post-Communist Europe, Baltimore/Londres, Johns Hopkins University Press, 1996.

[ 3] Herbert Kitschelt, Zdenka Mansfeldova, Radoslaw Markowski, Gábor Tóka, Post-Communist Party Systems : Competition, Representation, and Inter-Party Cooperation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 12-13.

[ 4] Klaus König, « The Transformation of a “Real Socialist” Administrative System into a Conventional West European System », International Review of Administrative Sciences, 58,1992, p. 147-161.

[ 5] Valerie Bunce, Subversive Institutions : The Design and Destruction of Socialism and the State, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

[ 6] Jan Pakulski, « Bureaucracy and the Soviet System », Studies in Comparative Communism, 19 (1), 1986, p. 3-24.

[ 7] Klaus H. Goetz, Hellmut Wollmann, « Governmentalizing Central Executives in Post-Communist Europe : A Four-Country Comparison », Journal of European Public Policy, 8 (6), 2001, p. 864-887 ; John A. Scherpereel, « Renewing the Socialist Past or Moving towards the European Administrative Space ? Inside Czech and Slovak Ministries », Administration & Society, 36 (5), 2004, p. 553-593.

[ 8] Maria Csanádi, Party States and their Legacies in Post-Communist Transformation, Cheltenham, Edward Elgar, 1997.

[ 9] K. H. Goetz, « Making Sense of Post-Communist Central Administration : Modernisation, Europeanization or Latinization ? », Journal of European Public Policy, 8 (6), 2001, p. 1032-1051 ; Tony Verheijen, David Coombes (eds), Innovations in Public Management : Perspectives from East and West Europe, Cheltenham, Edward Elgar, 1998.

[ 10] Joachim Jens Hesse, « From Transition to Modernisation : Administrative Change in Central and Eastern Europe », Public Administration, 71,1993, p. 219-257.

[ 11] Barbara Nunberg (ed.), « The State After Communism : Administrative Transitions in Central and Eastern Europe », Washington, DC, Banque mondiale, 1999 ; T. Verheijen, Civil Service Systems in Central and Eastern Europe, Cheltenham, Edward Elgar, 1999, et T. Verheijen (ed.), Politico-Administrative Relations : Who Rules ?, Bratislava, NISPAcee, 2001.

[ 12] J. J. Hesse, « Rebuilding the State : Administrative Reform in Central and Eastern Europe », dans SIGMA (ed.), Preparing Public Administration for the European Administrative Space, Paris, SIGMA Papers n˚ 23,1998, p. 168-179.

[ 13] Vesselin Dimitrov, Klaus H. Goetz, Hellmut Wollmann, Governing After Communism, Boulder, Rowman and Littlefield, 2006 ; K. H. Goetz, H. Wollmann, « Governmentalizing Central Executives in Post-Communist Europe : A Four-Country Comparison », art. cité ; Jan-Hinrik Meyer-Sahling, « The Institutionalisation of Political Discretion in Post-Communist Civil Service Systems : The Case of Hungary », Public Administration, 84 (3), 2006, p. 693-716.

[ 14] H. Kitschelt, « Accounting for Post-Communist Regime Diversity : What Counts as a Good Cause ? », dans G. Ekiert, S. E. Hanson (eds), Capitalism and Democracy in Central and Eastern Europe : Assessing the Legacy of Communist Rule, op. cit., p. 49-88.

[ 15] Ibid., p. 62.

[ 16] Ibid..

[ 17] Paul Pierson, Politics in Time : History, Institutions, and Social Analysis, Princeton, NJ, Princeton University Press, 2004.

[ 18] Antoaneta L. Dimitrova, « Europeanization and Civil Service Reform in Central and Eastern Europe », dans Frank Schimmelfennig, Ulrich Sedelmeier (eds), The Europeanization of Central and Eastern Europe, Ithaca, Cornell University Press, 2005, p. 71-90.

[ 19] Anna M. Grzymala-Busse, « Political Competition and the Politicisation of the State in East Central Europe », Comparative Political Studies, 36 (10), 2003, p. 1123-1147 ; J.-H. Meyer-Sahling, « The Rise of the Partisan State ? Parties, Patronage and the Ministerial Bureaucracy in Hungary », Journal of Communist Studies and Transition Politics, 22 (3), 2006, p. 274-294.

[ 20] István. György, « The Civil Service System of Hungary », dans T. Verheijen (ed.), Civil Service Systems in Central and Eastern Europe, op. cit., p. 131-158.

[ 21] La loi sur la fonction publique a également été amendée en 2002 et en 2005. Ces deux amendements s’inscrivent pour une large part dans le contexte de la quatrième réforme, adoptée en 2003.

[ 22] J.-H. Meyer-Sahling, « The Institutionalisation of Political Discretion in Post-Communist Civil Service Systems : The Case of Hungary », art. cité ; László Vass, « Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform in Hungary : Who Stops Whom ? », dans B. Guy Peters, Jon Pierre (eds), Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform, Londres, Routledge, 2001, p. 83-92.

[ 23] J.-H. Meyer-Sahling, « The Changing Colours of the Post-Communist State : The Politicisation of the Senior Civil Service in Hungary », European Journal of Political Research, 2007, à paraître.

[ 24] Janos Kornai, The Socialist System : The Political Economy of Communism, Princeton, N.J., Princeton University Press/Oxford, Clarendon Press, 1992.

[ 25] Sur ce point, voir également Martin Painter, « Tradition et changement dans l’administration thaïlandaise », dans ce dossier.

[ 26] Attila Ágh, The Reform of State Administration in Hungary : The Capacity of Core Ministries to Manage the Europeanisation, document présenté lors du congrès de l’ECPR à Turin (Italie) en mars 2002.

[ 27] J.-H. Meyer-Sahling, « Getting on Track : Civil Service Reform in Post-Communist Hungary », Journal of European Public Policy, 8 (6), 2001, p. 960-979.

[ 28] István. Balázs, « Creation of the Personal Conditions of the New Machinery of Public Administration », dans M. Tamás Horváth (ed.), Public Administration in Hungary, Budapest, Hungarian Institute of Public Administration, 1993, p. 54-67.

[ 29] J.-H. Meyer-Sahling, « The Bumpy Road to Depoliticization : Civil Service Reform in Post-Communist Europe », West European Politics, 27 (1), 2004, p. 69-101.

[ 30] H. Kitschelt, « Accounting for Post-Communist Regime Diversity : What Counts as a Good Cause ? », cité.

[ 31] A. L. Dimitrova, « Europeanization and Civil Service Reform in Central and Eastern Europe », cité.

[ 32] Lars Johannsen, Ole Nørgaard, Governance in Central and Eastern Europe : A Cross-Sectional Perspective, document présenté lors de la 12e conférence annuelle de la NISPAcee, à Vilnius (Lituanie) en mai 2004.

[ 33] J.-H. Meyer-Sahling, « The Rise of the Partisan State ? Parties, Patronage and the Ministerial Bureaucracy in Hungary », art. cité.

[ 34] Andras Körösenyi, Government and Politics in Hungary, Budapest, Central European University Press, 1999.

[ 35] J.-H. Meyer-Sahling, « The Bumpy Road to Depoliticization : Civil Service Reform in Post-Communist Europe », art. cité.

[ 36] Elisabeth Bakke, Nick Sitter, « Patterns of Stability : Party Competition in Central Europe since 1989 », Party Politics, 11 (2), 2005, p. 243-263.

[ 37] H. Kitschelt, Z. Mansfeldova, R. Markowski, G. Tóka, Post-Communist Party Systems : Competition, Representation, and Inter-Party Cooperation, op. cit..

[ 38] A. M. Grzymala-Busse, Redeeming the Communist Past : The Regeneration of Communist Parties in East Central Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2002.

[ 39] H. Kitschelt, « Accounting for Post-Communist Regime Diversity : What Counts as a Good Cause ? », cité.

[ 40] V. Dimitrov, K. H. Goetz, H. Wollmann, Governing After Communism, op. cit..

[ 41] M. Painter, « Tradition et changement dans l’administration thaïlandaise », art. cité.

[ 42] Andrew C. Janos, East Central Europe in the Modern World : The Politics of the Borderlands from Pre- to Post-Communism, Berkeley, University of California Press, 2000.