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Une catégorie politique à l’épreuve du juridique : la « fermeture juridique » dans la loi Perben I

Carole Thomas *

<cthomas@gapp.ens-cachan.fr>
Doctorante à l'Institut des sciences sociales du politique (ISP) Pôle Cachan, École normale supérieure, elle prépare une thèse sur l’articulation des processus de communication gouvernementale et de production de la loi.

Introduction

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L’enfermement dans un établissement de Justice répond à des conditions juridiques strictes, à plus forte raison pour un enfant : il doit être prononcé à l’issue d’un procès, en présence d’un avocat, et doit pouvoir faire l’objet d’un appel. La durée de l’enfermement doit être précisée, et pour un mineur, être la plus brève possible. En 2002, la Loi d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) crée des « Centres éducatifs fermés » (CEF) 1 qui, pour toutes ces raisons, ne peuvent être réellement fermés. « En réalité, ce que l’on a fait, la fermeture étant juridique, ce n’est pas vraiment fermé. Dans les textes, la fermeture résulte simplement du fait que la sanction du non-respect du placement est une sanction particulière, plus grave que pour un placement normal. C’est la seule chose, mais dans le texte on ne rentre pas dans le détail »,explique le principal rédacteur de la loi 2.Pourtant, pour les acteurs politiques, les centres de prise en charge des mineurs délinquants ne peuvent être que fermés car annoncés comme tels lors de la campagne présidentielle axée sur le thème de l’insécurité 3. Pour répondre à cet impératif symbolique de fermeture, le terme « fermé » dans le nom du dispositif devient incontournable. Les rédacteurs de la loi doivent donc créer une nouvelle catégorie juridique permettant de détacher le mot de son sens juridique usuel pour le rendre compatible avec des conditions de retenue plus souples.

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Objet banal en tant que dispositif d’hébergement de mineurs délinquants, le CEF devient donc objet singulier en tant que dispositif performatif, révélateur des transformations des usages du droit et catégories juridiques.

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Cet article est construit autour d’une question centrale : dans quelle mesure les enjeux de communication peuvent-ils intervenir dans le processus de production de la loi et de la définition d’une catégorie juridique ? Pour y répondre, nous cherchons à comprendre comment les textes juridiques viennent donner du sens aux propos des acteurs, en renouvelant les usages d’un mot.

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En fait, l’ambiguïté terminologique sur laquelle repose cette réforme s’opère grâce à l’articulation d’un double registre par les acteurs politiques : le registre juridique maîtrisé par ceux que nous appelons juristes ou professionnels du droit et le registre de la communication maîtrisé par ceux que nous appelons communicants ou professionnels de la communication. Ils sont des professionnels du travail symbolique à des titres très différents.

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Dans un premier temps, nous analyserons le contexte de l’émergence de la réforme afin de cerner les facteurs qui ouvrent une « fenêtre d’opportunité » 4 aux politiques pour mettre en place des centres fermés pour mineurs délinquants. Dans un second temps, nous verrons comment cette réforme peut se rattacher à une politique symbolique et, de ce fait, permettre à une catégorie professionnelle de l’ombre, les communicants, d’intervenir sur le processus de production de la loi. Enfin, nous étudierons comment les logiques politiques, compétences professionnelles et représentations du monde social vont rapprocher professionnels de la communication et professionnels du droit autour d’un objectif commun de labellisation de l’objet, tout en utilisant des stratégies d’homologation et de mise en forme propres à l’univers de chacun pour produire un centre fermé sans fermeture.

I. Les conditions d’émergence de la réforme

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La réforme de 2002 qui étend les possibilités de garde à vue et d’incarcération appliquées aux mineurs, tout en élargissant l’application de sanctions aux 10-13 ans, est le fruit d’un processus long et discontinu d’évolution de la justice des mineurs, dans la seconde partie du XXe siècle, vers une pénalisation de la prise en charge. Les fondements de la justice des mineurs, tels que définis par l’ordonnance du 2 février 1945, résident principalement dans la spécificité du juge des enfants traitant à la fois des dossiers au civil (protection du mineur) et au pénal (mineur délinquant), dans le primat de la notion d’éducabilité et dans le principe d’atténuation de responsabilité. L’enfermement ne fait donc pas partie de ces fondements. Afin de comprendre comment s’ouvre la « fenêtre d’opportunité » pour l’instauration du dispositif « centre éducatif fermé » en 2002, et de fait pour la transformation des fondements de la Justice des mineurs, nous étudions dans cette partie l’évolution des représentations de l’enfermement des mineurs au cours des années 1990, le coup d’accélérateur lié à la campagne électorale de 2002 et les dysfonctionnements de l’institution en charge des mineurs délinquants.

I.1. Tensions entre primauté de l’éducatif et recours à l’enfermement

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Si les institutions fermées du type maisons de correction ont disparu au cours des années 1970 pour rattacher définitivement la justice des mineurs à l’impératif éducatif, la question de l’enfermement est restée un sujet de tensions récurrentes dans l’espace public en fonction de l’évolution des statistiques de la délinquance. L’analyse de cette tension dans le champ institutionnel permet de comprendre comment les centres éducatifs fermés deviennent un enjeu de communication en 2002.

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Les années 1990 sont marquées par une concurrence institutionnelle continue entre le ministère de l’Intérieur et le ministère de la Justice en matière de justice des mineurs, les thématiques de l’éloignement et de la contention des mineurs délinquants s’imposant comme l’un des principaux objets de controverse. En 1996, un rapport sur la violence des mineurs délinquants du Syndicat des commissaires de police ancre la doxa du ministère de l’Intérieur pour la création de centres fermés. Les policiers se plaignent, à travers leurs instances représentatives, de voir les jeunes les plus « durs » revenir sans cesse dans leur quartier d’origine, en dépit du renouvellement des interventions policières, et de l’inefficacité de la justice des mineurs, supposée incapable de les retenir dans les foyers où ils sont placés. Le placement est ainsi considéré comme un mode de neutralisation provisoire du danger. Les débats internes entre les deux ministères aboutissent finalement à la création des « Unités éducatives à encadrement renforcé » (UEER) en 1996, structures plus contraignantes pour les mineurs et très ciblées sur la prise en charge des multirécidivistes.

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En 1997, après un changement de majorité gouvernementale, le même débat reprend entre les deux ministères, pilotés par des socialistes. Le nouveau cabinet Chevènement – alors ministre de l’Intérieur – propose la création d’« Unités de retenue ». La question des centres fermés s’installe durablement, sous la pression de l’injonction sécuritaire, dans le débat public et dans les orientations des gouvernements, nonobstant leur appartenance politique. Au sein du ministère de la Justice, les propositions vont dans le sens de centres qui permettent de rendre la peine immédiate, les délais de prise en charge étant analysés comme un enjeu beaucoup plus crucial que l’enfermement en termes d’efficacité. Finalement, des « Centres de placement immédiat » (CPI) sont créés, renforçant la spécification de l’action éducative dans le secteur pénal, entre hébergement et incarcération.

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Ces initiatives institutionnelles sont à l’origine d’un débat vigoureux autour de la question de la contention des mineurs au sein de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) 5. Le fonctionnement de cette direction est régulièrement remis en cause depuis le rapport Lazerges-Balduyck 6, commandé par Lionel Jospin (Premier ministre) en 1998, jusqu’au rapport de la commission sénatoriale sur la délinquance 7, document de référence lors des débats de 2002 pour la mise en place des CEF. Cette fragilité de l’institution se double d’une mobilisation historique des professionnels contre les centres fermés, liée à la culture éducative « de gauche » de l’institution, attachée à la primauté de l’éducatif. Les tensions récurrentes dans l’histoire du traitement de la délinquance des mineurs autour de la question de leur enfermement reviennent au premier plan de l’engagement des professionnels dans les débats sur les CEF. Le principal syndicat d’éducateurs, le SNPES-PJJ-FSU parle de « retour à la conception pénitentiaire dans la prise en charge des mineurs ». Les références à l’histoire des institutions de l’Éducation surveillée sont largement mobilisées dans la presse professionnelle mais également dans la presse grand public pour s’opposer à la création des centres fermés. Les aberrations des maisons de correction sont invoquées comme preuve de l’incompatibilité entre enfermement et éducation.

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I.2. Une campagne présidentielle axée sur la rhétorique sécuritaire 8

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En 2002, le principal enjeu de la campagne présidentielle est la lutte contre l’insécurité avec la désignation consensuelle d’un ennemi à droite comme à gauche : le jeune délinquant. La construction de la « figure de l’ennemi » 9 est portée par un slogan repris par les parlementaires, les journalistes ainsi que de nombreux professionnels de l’éducation : les mineurs délinquants seraient « plus jeunes, plus nombreux, plus violents ». Face à cette menace, le CEF est alors présenté par les candidats comme la solution naturelle pour traiter le problème de la délinquance des mineurs.

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La droite se place sur le registre du volontarisme politique et du pragmatisme tout au long de la campagne électorale. Dans les médias, elle promet une « vraie reprise en main », en se focalisant sur les incivilités qui « pourrissent » la vie quotidienne des Français. Jacques Chirac déclare qu’il faut adapter l’ordonnance de 1945 et créer des centres fermés : « Les multirécidivistes seront placés dans des centres préventifs fermés dans l’attente de leur jugement, afin de ne pas les laisser libres sur les lieux de leurs agressions […]. C’est le seul moyen de rassurer témoins et victimes et de protéger celles-ci des représailles quand elles portent plainte » 10. La mise sur agenda des CEF est ainsi scellée comme promesse du Président, justifiée par la nécessité d’écarter les mineurs dangereux.

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À gauche, les CEF font partie du programme socialiste : « Des structures fermées pour les mineurs récidivistes seront créées. » Le candidat socialiste Lionel Jospin déclare, sur la principale chaîne de télévision privée, avoir « péché un peu par naïveté » sur les questions de délinquance 11, signifiant ainsi qu’il entend adopter une politique plus sévère.

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La présence inattendue du Front national (parti d’extrême droite) au second tour de l’élection présidentielle va conduire les partisans du candidat Chirac à appeler à une union nationale pour « sauver la République » à laquelle s’associe la gauche, ce qui permet à Jacques Chirac de remporter l’élection avec 82 % des suffrages exprimés. Le nouveau gouvernement peut alors légitimer l’urgence d’une baisse de la délinquance et une politique de lutte contre la délinquance centrée sur l’enfermement des mineurs, car c’est bien, selon lui, l’exaspération d’une partie des Français face à l’insécurité quotidienne et l’impuissance des gouvernements de gauche à résoudre le problème des multirécidivistes qui les auraient poussés à voter pour le Front national.

I.3. Processus de naturalisation de la réforme

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À partir du moment où l’enfermement des mineurs est lié à la « garantie de la sécurité des Français », le dispositif qui doit être mis en place est porteur d’une grande résonance symbolique. Le discours est possible, audible, parce que le nouveau gouvernement est investi d’une légitimité acquise pendant la campagne sur cette question. Le registre de justification peut se résumer ainsi : l’avenir du traitement de la délinquance des mineurs passe par l’éloignement des mineurs dangereux, donc leur enfermement, et c’est cette logique d’action, menée « avec détermination », qui permettra d’endiguer « la déferlante de mineurs délinquants » et de répondre à la demande des Français. On assiste alors à un processus de naturalisation de la solution CEF, porté par le président de la République (cf. encadré) et repris par le gouvernement. Ce processus coïncide avec la dénonciation récurrente des dysfonctionnements de la PJJ. Un premier pré-rapport de la Cour des compte est transmis à la PJJ en 2002 12 pour qu’elle donne des éléments de réponse aux dysfonctionnements décrits en termes de « sous administration », « mauvaise gestion » et « mauvais contrôle » de l’institution. Le discrédit dont souffre la PJJ, doublé d’une défiance affichée du nouveau gouvernement pour cette Direction qu’il considère comme un « repaire de gauchistes » 13 expliquent que la PJJ soit complètement écartée du processus de rédaction du projet de loi au profit du bureau des questions pénales de la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG). Les professionnels du droit chargés de la mise en œuvre de la loi – les magistrats de la jeunesse – sont également écartés du processus de réforme, compte tenu de leur opposition à la création de centres fermés.

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D’autres acteurs sont mobilisés pour faire valoir l’adéquation de la politique de traitement de la délinquance du nouveau gouvernement à la « demande des Français ». Le ministre de la Justice, par l’intermédiaire de son cabinet, s’appuie sur les professionnels de la communication pour intervenir sur la production de la loi, alors que la technicité de la matière juridique en fait traditionnellement un domaine réservé des juristes. Ce phénomène est d’autant plus étonnant qu’il se développe au sein du « ministère de la loi » et sur des questions de droit pénal, champ très spécifique du droit. Comme le rappelle Jacques Commaille, « les mécanismes complexes, éminemment techniques, de la production juridique sont susceptibles de rendre compte d’un jeu politique extrêmement subtil entre juristes, politiques et forces sociales » 15. Ici, cette triangulation se joue finalement entre un petit nombre d’acteurs : les rédacteurs de la loi à la DACG pour ce qui est des juristes, le conseiller technique jeunesse au cabinet Perben, le conseiller justice à l’Élysée et le ministre pour les acteurs politiques, le conseiller technique communication au cabinet Perben et la directrice du Service d’information et de communication du ministère (SICOM) pour ce qui est des communicants.

II. « Fermé » : un label polysémique en politique

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Avant même de s’interroger sur les contours du dispositif, les acteurs politiques se sont donc engagés sur un label : le mot « fermé ». Traditionnellement, l’expertise en matière de réformes de la justice est assurée par des professionnels du droit. La nécessité de labelliser un dispositif transforme les communicants en acteurs incontournables dans la création des CEF en 2002. Nous allons maintenant essayer de comprendre comment la communication est devenue un attribut de ce dispositif en analysant la place du pilotage par l’opinion et de la connaissance de l’arène médiatique sur cette question.

II.1. Le pilotage par l’opinion

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Dès son arrivée à la chancellerie au mois de mai 2002, la cellule communication du cabinet Perben (nouveau ministre de la Justice) met au point des études d’opinion afin d’engager le processus de validation de la création des centres éducatifs fermés. La première est une étude qualitative confidentielle auprès d’un panel représentatif de Français pour valider la nécessité ou non de conserver le terme « fermé ». La responsable du Service d’information et de communication du ministère explique 16 : « Les communicants eux-mêmes se sont interrogés sur le mot “fermé”. Il fallait savoir ce qui sonnerait le mieux aux oreilles des Français. Alors on m’a fait travailler avec IPSOS pour monter une étude qualitative sur le concept même, voir s’il fallait mieux l’appeler centre de retenue, centre fermé… ».Le mot « fermé » est ainsi définitivement choisi après des résultats très tranchés pour son maintien.

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Non seulement la connaissance de l’opinion semble ici construite en tant qu’outil d’aide à la décision publique, mais surtout elle devient une modalité de la communication ministérielle sur le traitement de la délinquance des mineurs pour valider la politique publique mise en place. Les études d’opinion ayant cette double fonction « d’éclairer » les acteurs politiques dans leur prise de décision, puis de légitimer leur décision. Cette légitimation se concrétise par l’introduction de la question des CEF dans le 16e baromètre Justice 17 en octobre 2002.

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La question est ainsi formulée : « Pour chacune des mesures suivantes, dites-moi si elle vous semble très efficace, assez efficace, peu efficace ou pas efficace du tout pour lutter contre la délinquance des mineurs ? » Avec cette question, on met l’enquêté en position d’évaluateur d’un programme public, un programme qui, de surcroît, n’existe pas puisque les premiers CEF seront opérationnels au printemps 2003 18. Seul l’article 33 de l’ordonnance du 2 février 1945 existe, mais « l’opinion » est déjà « convaincue » de l’efficacité du dispositif.

 - La mise en place des centres éducatifs fermés pour les jeunes délinquants

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L’introduction de cette question représente une étape dans la représentation politique du traitement de la question de la Justice des mineurs jusqu’ici « laissée » aux professionnels du droit et de l’éducation. Le Baromètre Justice qui reposait jusqu’à cette seizième vague sur des questions liées aux représentations, portant essentiellement sur les questions de préférence pour des mesures de prévention ou de répression, de traitement dans les médias, de peur de la délinquance, est maintenant orienté sur la mise en œuvre de « solutions techniques », comme si le citoyen devenait acteur pour gérer ce problème social. La question de l’efficacité du dispositif ici posée renvoie ainsi à la gestion quotidienne de la politique publique.

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En anticipant la réussite des CEF, le Baromètre vient confirmer l’ouverture de la fenêtre d’opportunité pour la mise en place de ces structures et renforcer le rôle des communicants auprès des acteurs politiques qui ont su promouvoir le « bon » mot, comme le suggère un chef de bureau de la PJJ : « Ce n’est peut-être pas mal d’avoir appelé ça “fermé” parce que maintenant il n’y a plus de débat, c’est fini ! On ne l’a toujours pas fait, mais on a dit qu’on l’avait fait. Si on avait donné un autre nom, on ne s’en sortait pas, on aurait encore eu : “Non ça ne va toujours pas parce que l’on n’a pas des centres fermés.” Je me demande si, paradoxalement, grâce à ce nom, on n’a pas clôturé le débat » 19.

II.2. L’ambivalence du mot « fermé » dans l’arène médiatique

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L’intérêt accordé aux revues de presse par les politiques peut être compris comme un moyen d’accéder à un indicateur tangible de la réalité sociale et de pouvoir ainsi prendre des décisions pertinentes fondées sur des choix qui se veulent « rationnels ». Les centres éducatifs fermés occupent une place primordiale dans la présentation de la réforme de la loi d’orientation de la Justice 20 par les médias car l’enfermement constitue un concept « simple », binaire (on est enfermé ou on ne l’est pas), donc parfaitement adapté au mode de communication des médias qui repose également sur la nouveauté, le jugement moral et le sensationnel 21. Le CEF est à la fois un dispositif nouveau, simple, permettant d’avoir une approche « morale » sur des questions de violation de normes, ce qui justifie tout l’intérêt que peuvent lui porter les médias. Ils vont ainsi lui donner une place disproportionnée au regard du nombre de mineurs qui sont concernés par cette mesure 22.

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Connaître précisément les messages véhiculés par la presse sur les CEF paraît donc indispensable aux acteurs politiques qui s’en remettent aux communicants pour faire ce diagnostic. La cellule communication du cabinet commande ainsi une étude d’image presse au département Analyses médias du Service d’information du gouvernement. Cette étude s’intitule « Les modalités de traitement médiatique du thème des centres éducatifs fermés, en particulier à la télévision et dans les journaux Le Parisien et France soir, entre janvier et juillet 2002 ». Le choix consiste donc à ne prendre que certains quotidiens, dits « populaires », non représentatifs de l’ensemble de l’audience presse 23. Ce type d’étude sur la représentation d’un problème social par la presse s’apparente davantage à une modalité de légitimation de l’action politique, dans un processus circulaire de renvoi d’information, comme l’explique Patrick Champagne : « L’action politique de type symbolique n’agit que sur ceux qui la reconnaissent (aux deux sens du mot). Les “revues de presse” n’agissent jamais que sur les agents qui les fabriquent et les lisent, notamment tous les agents du champ politico-journalistique et les “décideurs” qui disposent de services particuliers pour les constituer quotidiennement. L’action symbolique qui implique un consensus, c’est-à-dire un accord sur le sens à donner aux choses, est au principe des effets de type circulaire par lesquels s’inventent de nouveaux modes d’action dont l’efficacité réside, comme dans la sorcellerie, dans la croyance partagée en leur efficacité » 24. Cette étude est résolument commanditée à partir de partis pris quant aux publics que l’on souhaite toucher au travers des médias : le « public populaire », au sens des publicitaires ; les « Français », au sens des parlementaires. Le quotidien Le Monde est « naturellement » éliminé 25 compte tenu de son opposition marquée au projet, comme l’explique la journaliste en charge des questions de justice à l’époque : « J’avais fait toute une enquête là-dessus quand Jospin a repris cette idée de centre fermé, car je savais que cela représentait un tournant dans la campagne […]. Dans le papier, j’expliquais que c’était une idée de la droite à l’origine et j’expliquais ce que cela avait été dans les années 1970, pourquoi la droite les avait fermés […] » 26.

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Ainsi, l’étude d’image commandée par le cabinet du ministre de la Justice en juillet 2002 titre sur « l’hostilité des professionnels partagée par les journalistes ». Le Monde n’est pas le seul journal à marquer son opposition. La presse exprime effectivement une véritable « hostilité » tout au long de l’année 2002 et 2003, selon les communicants 27. Pourtant, nous faisons l’hypothèse que « l’hostilité » tant redoutée par les services de presse contribue à la mise en place de la réforme symbolique. Les médias, en montrant des professionnels qui s’arc-boutent sur la notion de fermeture, démontrent que le gouvernement est bien en train de « faire ce qu’il dit », c’est-à-dire répondre au phénomène d’insécurité, répondre à la « demande des Français ». En se saisissant du symbole de l’enfermement, ils font le jeu de la politique symbolique à l’œuvre, ceci en proposant une alternative simple au grand public, enfermer ou ne pas enfermer. On montre, d’un côté, des gens qui veulent enfermer des jeunes pour protéger les autres et, de l’autre, des professionnels qui refusent l’enfermement pour protéger ces mêmes jeunes. En critiquant la mise en place des CEF, les médias deviennent ainsi un facteur essentiel de légitimation de la prise en compte du problème de la délinquance des mineurs par le gouvernement. L’autre facteur déterminant de légitimation de ce dispositif est représenté par le sceau de l’universalité que va lui apporter le droit, après les accommodements nécessaires au maintien de l’équilibre juridique de la justice pénale des mineurs.

III. Le compromis symbolique entre enjeux juridiques et enjeux de communication

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Nous verrons, dans cette partie, comment la « collision homonymique » 28 entre le signifié « fermé » du langage commun et le signifié « fermé » du langage juridique est réalisée dans un effort de « pragmatisme juridique » selon les acteurs du droit et comment, cette homonymie devenant rapidement synonyme de malentendu pour la presse, les communicants vont s’attacher à donner une nouvelle représentation aux centres fermés. Si l’objectif symbolique est partagé par ces deux catégories de professionnels, la mise en œuvre se traduit par des stratégies d’action très différenciées propres au respect des normes du champ professionnel de chacun.

III.1. « Tyrannie des mots » ou « pragmatisme juridique » ?

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Les juristes vont être amenés à donner un sens juridique au terme « fermé », annoncé par les acteurs politiques, validé par les communicants, impliquant une interaction entre les acteurs de la communication, porteurs de la demande sociale, et les acteurs du droit, garants de la constitutionnalité de la Loi. On peut reprendre avec profit l’analyse de Bruno Latour 29 lorsqu’il observe un « vaste atelier d’écriture » à l’assemblée générale du Conseil d’État, à propos du mot « contrat » :

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Le commissaire du gouvernement : Monsieur le Vice-Président, le gouvernement tient beaucoup à ce terme de « contrat » qui fait l’objet de beaucoup de négociations : cela permet la responsabilisation des acteurs à l’intérieur de l’hôpital ; ce n’est pas le sens juridique pur, mais un engagement des parties, ce n’est pas très juridique, c’est une règle générale ; ces mots ont une valeur forte.

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Le Vice-Président (ferme et tapant sur la table) : C’est la tyrannie des mots ! Ici on fait du droit ; on a laissé passer accréditation, mais « contrat » a un sens juridique.

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Dans le cas du terme « contrat » ici débattu, on est face à « ces drôles de phrases » qui doivent avoir une « valeur forte », auxquelles le gouvernement « tient beaucoup », qui ont fait l’objet de beaucoup de négociations et qui pourtant n’ont pas de « sens juridique » 30. Il en est différemment pour le mot « fermé », porteur de valeur forte mais surtout porteur de droit. Ainsi, bien qu’elle n’ait pas été suivie par l’assemblée générale du Conseil d’État, la section de l’intérieur de la haute juridiction avait émis des doutes sur le nom de ces structures, faisant valoir que, si les CEF étaient réellement fermés, ils devaient entrer dans un cadre pénitentiaire. Jean-Pierre Rosencveig, président du tribunal pour enfants de Bobigny, figure de l’engagement des magistrats de la jeunesse contre les CEF, fait allusion à cet épisode non publicisé : « Les mots ont un sens ! Comme le disait, en juin 2002, le Conseil d’État au gouvernement, un établissement doit être ouvert ou fermé » 31.

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Afin de résorber le hiatus entre la « commande » politique, qui s’appuie sur la « demande des Français » « scientifisée » par les communicants, et les exigences du droit, la DACG s’engage au mois de juin 2002 dans une véritable négociation avec le cabinet du ministre qui campe sur ses positions et exige le vocable « fermé » en dépit des avis des conseillers d’État. Le rédacteur de la loi indique ainsi : « Ils tenaient absolument au mot “fermé”, il n’y avait pas de négociation possible là-dessus. Cela avait été dit et il fallait le mot “fermé”… ».

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La première préoccupation des professionnels du droit est d’obtenir la mise en place de dispositions constitutionnelles concernant la justice des mineurs, mais également d’assurer la cohérence et la constance dans le temps d’un ensemble de principes régissant la justice des mineurs. Après plusieurs propositions, la DACG finit par convaincre le « politique » de la pertinence du « verrou juridique » qui permet de maintenir le mot « fermé » : la « fermeture juridique ». La fermeture consiste en une menace d’incarcération qui pèse sur le mineur placé s’il ne respecte pas les conditions de placement dans un CEF, en particulier s’il fugue. Il s’agit en fait de l’extension d’une catégorie juridique car la fermeture juridique est le propre du contrôle judiciaire, qui repose sur la menace d’aller en prison si les obligations fixées par le juge ne sont pas respectées. Cette pratique judiciaire préexistante à la loi du 9 septembre 2002 était très peu utilisée, notamment en matière de justice des mineurs. Jusqu’ici, seuls quelques mineurs étaient placés dans un foyer avec une ordonnance de contrôle judiciaire stipulant le respect du placement et la prison comme sanction. Avec le CEF, cette pratique peut se généraliser et surtout s’étendre aux moins de seize ans, comme le souhaite le cabinet du ministre.

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L’argumentation de la DACG auprès du cabinet se veut « équilibrée » : lorsque le jeune ne respecte pas les conditions de placement, le CEF devient l’antichambre de la prison et il est à ce moment-là plus facile de le mettre en prison que s’il n’était pas passé par la « case » centre éducatif fermé. C’est ce que les juristes vont présenter comme une nouveauté et c’est surtout la réponse à la « commande politique » qui consiste à avoir la possibilité de placer en détention des mineurs qui n’auraient pas pu aller directement en prison compte tenu de leur âge ou des faits reprochés.

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En proposant la fermeture juridique, le rédacteur de la loi a finalement rempli sa mission : proposer une nouvelle catégorie juridique permettant de conserver le terme « fermé », compatible avec le sens commun mais aussi avec l’équilibre général du droit. Ainsi, la décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002 32 du Conseil constitutionnel confirme l’adéquation de la fermeture juridique avec les « principes constitutionnels propres à la justice des mineurs » en soulignant toutes les garanties procédurales qui précèdent le placement dans un tel centre, estimant que « le caractère fermé n’a rien d’ambigu » et que l’orientation vers un centre fermé est de toute façon préférable à la détention provisoire dans une prison. Cette décision du Conseil constitutionnel est essentielle en ce qu’elle imprime le sceau de l’universalisation du droit en affirmant un « Principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) en matière de justice des mineurs » composé de « l’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l’âge comme la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées » 33. Seuls neuf autres PFRLR avaient été consacrés par le Conseil constitutionnel jusque là, ce qui montre la portée symbolique essentielle de cette réforme inscrite dans la continuité du droit de la République.

III.2. De la « fermeture juridique » à la « fermeture par les murs »

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L’invention du verrou juridique a été bien « vendue » par le professionnel du droit aux acteurs politiques et donc indirectement aux communicants qui prennent acte des contraintes de la « raison » juridique pour valoriser le dispositif auprès des médias. Ainsi, le dossier d’information diffusé à la presse le 17 juillet 2002 pour annoncer le contenu technique de la loi mentionne : « Sous la responsabilité de la Protection judiciaire de la jeunesse, sont créés des centres éducatifs fermés destinés à accueillir les mineurs délinquants dans un cadre permettant de s’assurer de leur présence effective » 34. Si les médias ont relayé le diagnostic, devenu slogan, « plus jeunes, plus violents, plus nombreux » à propos des jeunes délinquants tout au long de la campagne présidentielle, avec les CEF ils reprennent davantage le registre d’argumentation des professionnels positionnés contre la création des CEF au nom de l’archaïsme de l’enfermement de mineurs, jusqu’en 2004. Pour contrer « l’hostilité des médias » aux CEF, les communicants du ministère de la Justice chargés de défendre le projet auprès des médias souhaitent « prouver » que ces centres sont fermés, en faisant pression sur les acteurs politiques afin que de nouvelles dispositions administratives soient prises. C’est ce qui se produit en juin 2003 suite à la médiatisation des premières fugues. Un additif au cahier des charges prévoit l’installation de « grilles hautes et haies vives » autour des CEF. Cet additif fait des fugues des évasions et investit les CEF d’une véritable obligation de résultat dans leur prévention et leur traitement. Cette injonction de réussite correspond au temps des médias. Il faut montrer, tout de suite, que les choses fonctionnent telles qu’on l’a promis.

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En fait, les journalistes, informés par les professionnels, ont rapidement relevé le hiatus entre l’annonce et le réel, remettant en cause la labellisation des centres fermés en rendant compte des premières fugues. Celles-ci ont lieu dès l’ouverture des CEF en avril 2003. C’est le journal Le Monde qui « révèle » 35 la première dans son édition du 18 mai 2003, et non pas l’AFP ou le quotidien régional concerné. La fugue du CEF devient alors une figure imposée dans l’arène médiatique. La dramatisation est la règle avec les verbes « s’échapper » ou « s’évader » renvoyant directement à l’univers carcéral. Citons ainsi Le Figaro : « Un mineur s’échappe d’un centre fermé » (27/06/2003) ; Le Parisien : « L’ado évadé du centre fermé arrêté » (13/06/2003) ; France-Soir : « Le jeune homme a vite fait le mur » (08/07/2003) ; L’Humanité : « Quatre pensionnaires se sont déjà enfuis » (09/06/2003). Deux quotidiens « de gauche » font exception. Le Monde et Libération se placent sur le registre de l’ironie et de la « preuve » de l’inadaptation de tels centres. On peut lire ainsi dans Libération : « Sainte Eulalie, centre fermé très ouvert » (14/06/2003) ; et dans Le Monde : « De nouvelles fugues remettent en cause l’adaptation des centres fermés à certains mineurs » (14/06/2003). En fait, la fugue prouve que le centre fermé est ouvert et justifie l’analyse originelle de la presse. C’est clairement le positionnement du journal Le Monde qui a produit un corpus très étayé sur le débat lié à l’enfermement. La validation d’une posture professionnelle de « vrai journaliste » qui connaît son sujet explique le fait, étonnant au premier abord, que ce soit Le Monde qui déclenche « l’incendie médiatique » 36 de la fugue. Le journal est engagé dans une logique de démonstration de son expertise sur le sujet, comme le confirme la journaliste alors chargée de la rubrique Justice dans ce quotidien : « Par définition les mineurs fuguent, ils ne sont pas contents d’être là ! Donc le projet, c’est de les dissuader de fuguer. Et là, parce qu’ils vont en prison s’ils fuguent, ce serait la garantie qu’ils ne fugueront pas ! Est-ce que cela veut dire que le projet n’est pas si opérant que ça ? ! Voilà, peut-être que le projet est lui-même un mensonge. Cela me paraît normal que l’on reparle des fugues parce que c’était, non pas les premiers dysfonctionnements des CEF, mais la mise à l’épreuve du projet » 37.

38

Cet emballement médiatique illustre le jeu de renvoi permanent entre l’objet et le symbole, les directives et autres circulaires tentant de produire la fermeture « réelle » que le professionnel du droit n’a pas autorisée par souci de préservation de l’équilibre général du droit, confirmant que « la base matérielle du symbole est toujours capitale » 38. Particulièrement inquiet des risques de fugue, le cabinet du ministre demande à la mission CEF 39 en avril 2003 d’engager un cabinet d’architecture pour proposer un cahier des charges architectural précis capable de symboliser l’enfermement.

39

Dans le rapport du cabinet d’architectes 40 qui définit le « programme type » pour la mise en place d’un CEF, il est précisé que « l’architecture fera partie des éléments qui montreront la différence de cette structure par rapport aux autres types de centres, différences qui devront apparaître aux yeux des jeunes, du personnel et du public, et qui réside en premier lieu dans la clôture du site. L’architecture participera également de la réponse à la commande politique, laquelle induit une exigence de lisibilité de la fermeture à l’intérieur comme à l’extérieur du centre ».

40

Le cabinet d’architectes est également chargé de trouver des solutions pour que la fermeture ne prenne pas un aspect carcéral. On peut lire dans le rapport qu’il « pourra y avoir des barreaux aux fenêtres », mais qu’ils devront « s’accorder à l’environnement et seront décoratifs ». Si la loi ne pouvait inclure les dispositifs de sécurité faisant advenir la représentation du centre fermé comme réalité tangible, la maîtrise d’ouvrage le permet. L’objet peut donner à voir. La fermeture peut s’afficher. Les médias seront à même de le montrer 41.

III.3. Du registre de l’enfermement à celui de l’alternative à l’incarcération

41

Après avoir fait du CEF le symbole du traitement de la délinquance des mineurs par l’enfermement, et devant les difficultés à maintenir la « collision homonymique » entre la fermeture juridique et la fermeture du langage commun, les communicants n’auront de cesse de recourir au registre de l’alternative à l’incarcération pour valoriser l’aspect « éducatif » des CEF, ceci afin de sortir de leurs relations tendues avec les médias. Lorsqu’au moment de la production de la loi, la DACG propose d’introduire la catégorie de « fermeture juridique », elle fait valoir, entre autres, que « des mineurs qu’on aurait peut-être mis directement en prison, compte tenu de leur âge et de leurs crimes, peuvent avoir la chance d’être placés en CEF » 42.L’argumentation de « l’alternative à l’incarcération » était née. Les communicants se saisissent de ce registre de justification, inutilisé jusqu’en 2004, pour lancer une nouvelle stratégie de communication auprès des médias et sortir de la figure du « centre fermé pas fermé », comme en témoigne le responsable du pôle communication de la PJJ, principal acteur de ce revirement auprès des médias : « Le matraquage de l’alternative à l’incarcération (1) a un fond de vrai avec un effet mécanique réel, et (2) correspond à une conviction du ministre » 43. Les médias vont effectivement relayer de plus en plus franchement cette représentation des CEF, jusqu’à reprendre l’argumentaire à leur compte en janvier 2005 à la suite d’une importante opération de communication 44. Les communicants proposent alors un nouvel axe de médiatisation fondé sur le reportage in situ avec des interviews de mineurs. Les jeunes deviennent les porte-parole de l’efficacité des CEF et légitiment le dispositif : « “Moi, si le directeur du CEF ne m’avait pas pris, je partais pour trois ans ferme. Tu ressors, t’as rien du tout, ils s’en foutent. Ils te disent ‘démerde-toi !’ et ils te relâchent”. À 16 ans, Julien dit vouloir se ranger ; une garagiste est prête à lui faire confiance : il débutera bientôt un contrat d’apprentissage » 45.

 - La mise en place des centres éducatifs fermés pour les jeunes délinquants

Conclusion

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Cette étude illustre la mise en place d’une politique symbolique fondée sur l’univers du signe et du discours. Nous avons cherché à montrer comment, dans le cas de la création des centres éducatifs fermés, le mot « fermé »a pu se transformer en label en passant du registre commun porté par les communicants auprès du politique vers le registre juridique, la logique de labellisation du centre fermé devenant logique d’hybridation des registres de langage. Dans la relation entre politique et droit, les mots de la loi, qui appartiennent traditionnellement aux professionnels du droit, sont ici le miroir de préoccupations d’opinion portées par des professionnels de la communication que la question du droit concerne peu. Ressource pour les uns, contrainte pour les autres, l’étiquette « fermé » est finalement devenue le principal mode de cadrage du dispositif dans une interaction inédite entre professionnels du droit et professionnels de la communication. C’est en étudiant cette interaction « involontaire » que l’on comprend comment cet objet de politique publique, porteur d’enjeux de communication, impliquait, pour conserver l’équilibre juridique de la pratique, d’adopter une nouvelle catégorie du droit : la « fermeture juridique ». Sortant de sa fonction contraignante, le droit se construit ici dans un processus de couplage avec la communication pour devenir « science de gouvernement » 46 en offrant au politique un outil de justification et de rationalisation.

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Mais le choix du mot « fermé » pour qualifier des structures d’hébergement de mineurs délinquants représentait, quelques semaines après la campagne présidentielle sécuritaire de 2002, un acte politique d’exorcisation d’un mal social construit en problème public « naturel » : la mise à l’écart des mineurs délinquants. Confortés par les communicants sur la nécessité d’adopter le mot « fermé » afin de répondre à la « demande des Français », les acteurs politiques avaient besoin de s’appuyer sur le registre juridique pour donner à cette réforme la « force du droit » et imposer ainsi la légitimité d’un nouveau mode de représentation de la délinquance des mineurs fondé sur l’enfermement.

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L’effet principal de cette évolution des représentations se joue finalement sur un mode bien réel et non plus symbolique. Ainsi, avec les centres éducatifs fermés, l’effectivité de l’action publique ne se résume pas au choix des mots mais se constitue dans les régulations qui s’opèrent dans sa mise en œuvre. Ici la forme introduit le fond. Le langage induit le dispositif plus contraignant pour les mineurs et contribue à l’évolution générale de la Justice des mineurs vers la pénalisation de la prise en charge des jeunes sous mandat pénal au travers de la mise en œuvre de foyers spécialisés qui valorisent la responsabilité personnelle du jeune 47.

Carole Thomas *

<cthomas@gapp.ens-cachan.fr>
Doctorante à l'Institut des sciences sociales du politique (ISP) Pôle Cachan, École normale supérieure, elle prépare une thèse sur l’articulation des processus de communication gouvernementale et de production de la loi.

Notes

[ *] Institut des Sciences Sociales du Politique (ISP) Pôle Cachan, École Normale Supérieure, 61 avenue du Président Wilson, F-94235 Cachan cedex.

[ 1] Les Centres éducatifs fermés (CEF) sont créés à l’article 33 de l’ordonnance du 2 février 1945 modifiée par la Loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002. En cas de non-respect des conditions de placement dans le centre (violence, fugue), le mineur peut être incarcéré pour quinze jours ou un mois, ce qui n’était pas possible jusque-là pour les 13-16 ans en matière délictuelle.

[ 2] Entretien du 1er juin 2005 avec le chef de bureau de la législation pénale générale à la Direction des Affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice.

[ 3] Jacques Gerstlé, « Une fenêtre d’opportunité électorale », in Pascal Perrineau et Colette Ysmal (dir.), Le vote de tous les refus. Chroniques électorales, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 29-51.

[ 4] John.W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York, Harper Collins College Publishers, 2e éd., 1995.

[ 5] Administration en charge du suivi judiciaire des mineurs délinquants au sein du ministère de la Justice.

[ 6] Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck, Réponses à la délinquance des mineurs. Rapport au Premier ministre/Mission interministérielle sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs, avril 1998, p. 227.

[ 7] La République en quête de respect, rapport d’information du Sénat n° 340, juillet 2002.

[ 8] Jacques Gerstlé, « Une fenêtre d’opportunité électorale », op. cit.

[ 9] Murray Edelman, Pièces et règles du jeu politique, Paris, Le Seuil, 1991.

[ 10] Déclaration du 19 février 2002 ayant bénéficié d’une grande couverture médiatique lors d’un déplacement à Garges-les-Gonesse.

[ 11] Émission du 3 mars 2002 sur TF1. Lionel Jospin fait référence au fait qu’il s’était personnellement opposé aux centres fermés alors qu’étaient lancés les Centres d’éducation renforcés (CER) en 1999, succédant aux UEER.

[ 12] Ce pré-rapport, confidentiel, sera révélé dans Le Figaro et repris par le reste de la presse quelques semaines avant le premier tour des élections présidentielles. D’une administration méconnue, la PJJ devenait la « star » du journal de TF1 pour montrer l’incompétence de l’État à gérer la délinquance des mineurs.

[ 13] Expression du conseiller technique chargé de la justice des mineurs au cabinet Perben, ancien chef de bureau des statistiques de la PJJ.

[ 14] Cité par acrimed (action critique médias) <www. acrimed. fr>

[ 15] Jacques Commaille, L’esprit sociologique des lois. Essai de sociologie politique du droit, Paris, PUF, coll. « Droit, éthique, société », 1994, p. 23.

[ 16] Entretien du 20 septembre 2005 avec la directrice de la communication en charge du SICOM en 2002.

[ 17] Ce baromètre semestriel, réalisé en coordination avec le Service d’information du gouvernement (SIG), s’intitule « les Français et la Justice ». Il est réalisé auprès d’un échantillon national représentatif de 1 007 personnes âgées de 15 ans et plus, interrogées en face à face, à leur domicile. Les questions portent essentiellement sur la connaissance des grandes lignes d’action du ministère de la Justice, l’évaluation du fonctionnement de la Justice, les attentes et les usages de la Justice, l’appréciation du fonctionnement de la Justice des mineurs.

[ 18] À la date d’administration de cette enquête, la loi est votée depuis un mois, la mission des Centres éducatifs fermés n’a pas encore été créée au sein de la PJJ et le cahier des charges n’est pas rédigé.

[ 19] Entretien avec le chef de bureau responsable de la législation à la PJJ en 2002, le 28 mars 2005.

[ 20] Pourtant la LOPJ comprend d’autres volets majeurs de réforme de la Justice, notamment la mise en place de la justice de proximité et la mise en place de nouveaux droits aux victimes.

[ 21] Niklas Luhmann, The Reality of the Mass Media, traduit par Kathleen Cross, Stanford, Stanford University Press, 2000.

[ 22] 600 places doivent être créées d’ici à 2007 selon la LOPJ, mais lors de la première évaluation publiée par le ministère de la Justice en janvier 2005, une centaine de jeunes avaient été accueillis.

[ 23] En se référant aux chiffres de l’Association pour le contrôle de la diffusion des médias (chiffres OJD 2002), on constate qu’en tant que quotidien national c’est le journal Le Monde qui enregistre la diffusion payante la plus importante en France pour l’année 2002 (361 254 exemplaires), suivi de près par Le Figaro (345 080 exemplaires). Vient ensuite Libération (156 077 exemplaires). Le Parisien, journal appartenant à la presse quotidienne régionale, bénéficie d’une diffusion quasi identique à celle du Monde (360 505 exemplaires), mais France Soir connaît une diffusion bien plus restreinte (81 285 exemplaires).

[ 24] Patrick Champagne, « La manifestation comme action symbolique », in Pierre Favre (dir.), La manifestation, Paris, Presses de la FNSP, 1990, p. 329-356.

[ 25] Les relations du service presse du cabinet avec Le Monde seront particulièrement difficiles entre l’annonce de la loi et le mois de novembre, puisque la conseillère technique finira par « interdire de chancellerie » la journaliste en charge de la Justice en octobre 2005.

[ 26] Entretien du 25 mai 2005 avec la journaliste chargée de la rubrique Justice au quotidien Le Monde.

[ 27] « On était clairement sur un positionnement hostile de la presse sur les CEF. Parce que ces jeunes qui sont aux manettes, y compris dans la presse “géné” [presse d’information générale nationale], font partie de la génération hostile à l’État, ils sont un peu rebelles, railleurs… On a rarement le sentiment d’être entendu », explique le responsable de la communication de la Protection judiciaire de la jeunesse(entretien du 12 mai 2005).

[ 28] Pierre Bourdieu, « La force du droit. Éléments pour une sociologie du champ juridique », Actes de la recherche en sciences sociales, 64, 1986, p. 3-19.

[ 29] Bruno Latour, La fabrique du droit. Une ethnographie du Conseil d’État, Paris, La Découverte, 2002, p. 70.

[ 30] Ibid.

[ 31] Jean-Pierre Rosenczveig, « Centres éducatifs ou centres fermés ? », Libération, mardi 15 juillet 2003.

[ 32] Le 5 août 2002, 60 députés de l’opposition saisissent le Conseil constitutionnel sur le titre III de la loi portant réforme du droit pénal des mineurs (articles 11 à 32 de la loi), et le 6 août le même recours est déposé par 60 sénateurs, dénonçant l’absence de définition précise des CEF et le « flou » de la fermeture juridique (« Décisions et documents du Conseil constitutionnel », Cahiers du Conseil constitutionnel, 13, mars 2002 à septembre 2002).

[ 33] Sur ce point, il serait sans doute intéressant d’étudier les éléments de doctrine pour approfondir la question de la redéfinition de la justice des mineurs vers une pénalisation, introduite par plusieurs articles de la loi Perben I en dépit du PFRLR alors institué.

[ 34] « Justice : les moyens d’agir. Projet de loi et de programmation pour la Justice », texte du rapport annexe, p. 39.

[ 35] Selon le terme des autres journalistes qui reprennent l’information.

[ 36] On a pu emprunter avec profit l’analyse des dérives médiatiques faite par Laurent Mucchielli dans Le scandale des « tournantes » :dérives médiatiques, contre-enquête sociologique, Paris, La Découverte, 2005. La médiatisation des premières fugues après l’ouverture de CEF illustre parfaitement le processus qu’il qualifie « d’incendie médiatique » déclenché par un pic de dépêches AFP.

[ 37] Entretien du 25 mai 2005.

[ 38] Murray Edelman, Pièces et règles du jeu politique, op. cit., p. 31.

[ 39] Une mission CEF directement rattachée au directeur de la PJJ a été créée en novembre 2002. Sa responsabilité est confiée à un proche de Dominique Perben.

[ 40] CEF, élaboration d’un programme type, programme fonctionnel et technique, DACG et DPJJ, ministère de la Justice, PATMO, version n° 3, septembre 2003.

[ 41] Lors d’un comité de direction de la PJJ en novembre 2002, le directeur demande, lorsqu’on lui parle d’un terrain et d’un bâtiment susceptibles d’être transformés en CEF : « Il y a des murs pour la presse ? »

[ 42] Entretien du 1er juin 2005 avec le chef de bureau de la législation pénale générale à la Direction des Affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice.

[ 43] Entretien du 12 mai 2005 avec le responsable de la communication de la Protection judiciaire de la jeunesse.

[ 44] Dominique Perben, ministre de la Justice, se rend au CEF de Mont de Marsan accompagné de journalistes pour donner les résultats officiels de l’évaluation et faire la promotion du dispositif. La presse reprend largement l’information et le registre déployé par les communicants.

[ 45] France 2, journal télévisé de 13 heures, 24 janvier 2005.

[ 46] Bernard Lacroix, « Introduction : quelques observations avant de dire le droit », in Liora Israël, Guillaume Sacriste, Antoine Vauchez et Laurent Willemez (dir.), Sur la portée sociale du droit. Usages et légitimité du registre juridique, colloque organisé par le CURAPP, Paris, PUF, coll. « Publications du Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie », 2005, p. 19-27.

[ 47] Cet article est issu d’une recherche menée sous la direction de Jacques Commaille en 2005 dans le cadre du DEA « Action publique et sociétés contemporaines » du département des Sciences sociales de l’École normale supérieure de Cachan. Nous avons mobilisé pour cette recherche des ressources internes fondamentales sur les Centres éducatifs fermés (circulaires, cahiers des charges, rapports d’évaluation, courriers parlementaires…) ainsi que des ressources « confidentielles » liées aux études de communication. Nous avons également procédé à 19 entretiens avec les acteurs impliqués dans la production de la loi et dans la mise en œuvre des CEF. Enfin, nous avons utilisé un corpus quasiment exhaustif de près de 700 articles de presse sur les CEF.