L'information sur la qualité de l'air : dispositif et constructions sociales

Mouvements 2005- 1 (n^o 37)| ISSN 1291-6412 | ISSN numérique : en cours | ISBN : 2-7071-4517-3 | page 100 à 108

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L’information sur la qualité de l’air : dispositif et constructions sociales

Que la dégradation de l’environnement et des conditions de vie soit une cause majeure de maladie et de décès n’est pas une idée très neuve. Cela fait près d’un demi-siècle que les effets sanitaires des pollutions sont devenus des problèmes politiques. Sauf peut-être en France où l’Agence française pour la sécurité environnementale est une création très récente, un enfant-mort-né si on compare ses moyens à ceux de l’Environement Protection Agency, ce malgré deux décennies de politique conservatrice. Pourtant tout n’est pas noir dans un pays qui vient d’inscrire le principe de précaution dans sa Constitution. La visibilité médiatique croissante de deux questions de santé environnementale en témoigne. D’une part, la préparation du plan cancer lancé par J. Chirac a finalement fourni une occasion pour parler du lien entre pollution par les pesticides et incidence croissante de certaines tumeurs. D’autre part, depuis la canicule de l’été 2003, on s’interroge sur la mortalité due à la pollution atmosphérique dans les grandes villes. Pour nourrir ce débat, Frank Boutaric revient sur les enjeux politiques de la mesure de la qualité de l’air.

Dans le domaine des politiques publiques, de nombreux travaux soulignent le recours croissant au marché et aux instruments d’information ou de communication, des confrontations émergent sur les apports de ces procédures, sur la signification des transformations de ces systèmes d’action et l’instauration d’une nouvelle gouvernance. Le sens et la portée de ces nouveaux outils, leur opposition ou leur complémentarité avec un des instruments classiques de l’intervention de l’État (l’approche réglementaire) sont discutés.

Notre objet d’étude concernera à la fois le domaine de l’environnement et celui des instruments d’action publique. Nous interrogerons l’usage et les modalités des dispositifs d’information à propos de la pollution de l’air à l’échelle locale et plus particulièrement celui de l’obligation d’information à destination du public. Pour être construite, cette information mobilise de nombreuses disciplines : physique et chimie de l’atmosphère, épidémiologie, métrologie…, mais elle ne relève pas seulement de ces savoirs scientifiques. Destinée au public, elle mobilise aussi les règles et les enjeux propres à la communication.

L’élaboration des informations sur la qualité de l’air est au carrefour d’exigences propres à des champs qui ont leurs particularités. Dès lors, on conçoit que des controverses, des différences d’approches ou de méthodes puissent émerger, se développer et évoluer en fonction des enjeux relatifs à chacun d’entre eux, de leurs rapports et d’une dynamique d’ensemble. L’évolution de cette information ne relève donc pas des seuls progrès de la connaissance ou des impératifs d’une communication empreinte d’une pédagogie destinée à faciliter sa réception par le grand public, les jeux de pouvoir ont aussi à voir avec l’obligation d’information. La reconnaissance du droit à l’information en matière d’environnement est d’autant plus importante qu’elle a été, malgré ses limites, une des ressources utilisées par ceux qui ont travaillé à l’instituer et à la développer dans le domaine de la qualité de l’air. D’où l’intérêt d’appréhender cette dernière comme un instrument d’action publique. Sans rappeler les origines et les développements juridiques de l’obligation d’information sur la pollution ou la qualité de l’air, nous indiquerons ce que peut représenter et signifier, sous ses différentes formes, cette information, pour envisager cette instrumentation comme relevant de l’activité gouvernementale [1].

• La procédure d’information et d’alerte et ses limites

Il existe actuellement deux dispositifs d’informations sur la qualité de l’air. La procédure d’information et d’alerte, et l’indice de la qualité de l’air appelé indice ATMO. Dans un premier temps, notre démarche se limite à exposer les contenus respectifs des dispositifs. Par la suite, sans nullement considérer que ces dispositifs ne cherchent qu’à être représentatifs de la pollution de l’air, nous présenterons quelques-unes des objections ou des limites discutées par les scientifiques sur la manière dont ces instruments informent et représentent un phénomène.

Des deux dispositifs, la procédure d’information est la plus ancienne. À cause du caractère décentralisé de la gestion de la qualité de l’air et des jeux de force des acteurs locaux, elle a d’ailleurs connu de nombreuses évolutions.

Nos remarques s’appuieront plus particulièrement sur les procédures d’information et d’alerte telles qu’elles ont été instituées par les réseaux de surveillance à partir de la LAURE [2], du décret du 6 mai 1998 sur la qualité de l’air, de l’arrêté et de la circulaire ministérielle du 17 août 1998.

La procédure concerne trois polluants : l’ozone, le dioxyde de soufre, le dioxyde d’azote. Les points de mesure sont situés géographiquement et les mesures fournies sont considérées par le public comme représentatives de la concentration de polluants dans un espace et pour un temps déterminés. Le traitement de la mesure appelle une multitude d’opérations de normalisation, de standardisation sur l’emplacement des analyseurs, la classification par type de stations de mesure, bref, un ensemble de travaux scientifiques et techniques. Ces derniers ont pour objectif d’élaborer une représentation de la concentration de polluants présents dans l’atmosphère qui soit la plus conforme aux réalités physiques et chimiques. La quantité d’un polluant est mesurée en micro-gramme par mètre cube en moyenne horaire. Et le choix d’un type de mesure a une incidence sur la représentation du phénomène, en l’occurrence l’appréciation de la présence dans l’atmosphère de telle ou telle substance polluante. Les procédures d’information et d’alerte supposent donc l’adoption de seuils pour chacun des polluants mentionnés et pour chacun des deux niveaux indiqués dans l’arrêté du 17 août 1998. Pour chacune des trois substances polluantes, il existe un niveau d’information et de recommandation et un niveau d’alerte. Le niveau d’information et de recommandation « regroupe des actions d’information du public, de diffusion de recommandations sanitaires et de diffusion de recommandations relatives aux sources fixes ou mobiles de pollution atmosphérique ». Le niveau d’alerte correspond « à la diffusion d’informations et de recommandations et (…) à la mise en œuvre de mesures de restrictions ou de suspension de certaines activités [3] ».

Chacun des points mentionnés ci-dessus est l’objet de débats ou d’enjeux spécifiques aux champs scientifiques. Nous aborderons ultérieurement les interventions des acteurs sociaux qui ne relèvent pas exclusivement des logiques propres aux champs scientifiques et qui interviennent dans la construction des procédures.

Premièrement, l’atmosphère contient une série de constituants gazeux ou particulaires et la quantité de polluants ne se limite pas à l’ozone, au dioxyde de soufre ou d’azote. Ce sont pourtant les seuls polluants pris en compte dans les procédures d’information et d’alerte. Cette situation est plus satisfaisante que celle des années soixante-dix où de nombreux réseaux se préoccupaient surtout du dioxyde de soufre. Il n’en demeure pas moins que l’information et l’alerte du public ne concernent qu’un nombre limité de polluants.

Deuxièmement, malgré les travaux des métrologistes et des épidémiologistes qui interrogent et modifient les mesures produites par les réseaux de surveillance de la qualité de l’air pour mieux évaluer l’exposition des populations, les données fournies par les réseaux sont une chose, les expositions des différents groupes de populations à la pollution en sont une autre. Ainsi, les mesures des réseaux ne permettent pas d’apprécier l’exposition réelle des individus comme le font des données issues de capteurs individuels. Il y a donc des débats scientifiques pour savoir à quelles conditions il est possible d’affirmer que « le recours à un indicateur d’exposition ambiante permet d’estimer le niveau réel d’exposition de la population à la pollution atmosphérique [4] ».

Troisièmement, en l’état actuel des connaissances scientifiques, les études épidémiologiques concluent à l’absence d’effets de seuils pour les polluants. La notion de seuil se trouve ainsi privée de fondements scientifiques incontestés d’autant plus que les normes définies dans les procédures ne prennent nullement en compte l’effet cocktail de la « soupe chimique ».

Enfin, quand un certain niveau de concentration de polluants est atteint, les messages à destination du public ont pour objectif de modifier le comportement des citoyens : respecter les limitations de vitesse en voiture, ne pas fournir d’intenses efforts physiques durant les pics de pollution, interdire la circulation routière… Mais l’efficacité de ces recommandations pour diminuer l’impact sanitaire des épisodes de pollution ou le niveau de concentration des polluants est un objet de débats. Des actions, notamment pour la diminution de la concentration d’ozone, peuvent s’avérer contre-productives. La disproportion entre la mobilisation des autorités, le coût des mesures et les résultats suscite d’ailleurs des propositions pour réorienter l’action publique [5].

• L’indice de la qualité de l’air et ses limites

Pour qualifier la qualité globale de l’air dans les agglomérations, le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement a mis en place en 1995 un indicateur appelé indice ATMO. Mais, c’est en janvier 2000 que le ministère a publié le premier arrêté relatif à l’indice de la qualité de l’air [6] : cet indice caractérise l’état de la qualité de l’air observé pendant une journée pour une agglomération donnée. Les polluants utilisés pour le calcul sont : le dioxyde de soufre (SO₂), le dioxyde d’azote (NO₂), l’ozone (O₃) et les particules en suspension (PS). Pour chacun des polluants un sous-indice est déterminé en référence à une table de corrélation où à chaque gamme de concentration est affectée une valeur. L’indice final est le sous-indice qui est le plus grand. L’indice de la qualité de l’air est un nombre entier compris entre 1 et 10 et six qualificatifs (très mauvais, mauvais, médiocre, moyen, bon, très bon) sont associés aux dix valeurs de l’indice.

La diffusion des résultats de l’indice agrégé ATMO est une des obligations d’information indiquées dans le décret relatif à la qualité de l’air (décret n° 98-360 du 6 mai 1998).

Comme pour les procédures d’information et d’alerte, la pertinence de l’indice de la qualité de l’air sujette à caution.

Ainsi, outre le nombre limité des polluants, il convient de rappeler que la fabrication d’un indice appelle des opérations de sélection, de tri qui édifient une représentation de la qualité de l’air qui élimine, atténue ou simplifie la signification des données recueillies. L’indice ATMO est un indice synthétique qui transforme une multitude de données sur les quatre polluants en une valeur simple.

La transformation de mesures en indices et l’adéquation de l’indice avec les réalités métrologiques et sanitaires constituent donc une source d’interrogations et de difficultés propres à la représentation simple de réalités complexes : une agglomération peut connaître au cours d’une même journée des différences de concentrations significatives, mais par sa construction comme moyenne sur plusieurs stations de mesure l’indice masque cette singularité.

Enfin, le présupposé d’une zone homogène de pollution dissimule l’hétérogénéité d’exposition des populations. Ces limites sont une des raisons des discussions permanentes sur les redéfinitions de l’indice et de l’adoption récente par les réseaux les plus développés de sous-indices ATMO correspondant à des sous-secteurs géographiques d’une agglomération.

Certaines modifications de l’indice ATMO apportées par l’arrêté du 10 janvier 2000, notamment la prise en compte obligatoire des particules dans le calcul de l’indice, s’apprécient alors comme la volonté de disposer d’un outil plus proche des réalités métrologiques et moins éloigné d’une représentation des pollutions atmosphériques.

Bien que des remaniements des dispositifs d’information aient pour origine des développements propres aux disciplines scientifiques et techniques, nombre de révisions sont portées par les nécessités de supprimer ou d’atténuer les contradictions entre l’indice et la procédure. D’où l’intérêt, sans négliger les argumentations scientifiques à l’origine de la création ou de la modification d’un instrument d’information et d’action publique, de mettre à jour les motifs gestionnaires et institutionnels de leurs évolutions. Les dispositifs sont des outils de gestion du risque qu’il convient d’apprécier comme des activités gouvernementales.

Les dispositifs d’information de la qualité de l’air et les controverses scientifiques qu’ils peuvent susciter démontrent que ces instruments ne sont pas neutres. Ils produisent une définition de la mesure de la pollution atmosphérique, orientent et délimitent la perception des citoyens comme l’action des associations et des autorités publiques. Si l’information sur les concentrations de trois ou quatre polluants n’est pas la mesure de la pollution atmosphérique, la production des dispositifs et la communication des résultats, élaborés à partir des données et des procédures plus ou moins standardisées, guident le travail des réseaux de surveillance de la qualité de l’air. Il en est de même des mesures prises par le préfet en cas de dépassement des normes. Destinées à contenir le niveau de concentration de polluants à un certain seuil, elles délimitent souvent les perspectives d’action des autorités publiques.

Ces instruments exercent donc des pouvoirs : celui de dire ce qu’est la pollution atmosphérique, celui de désigner les problèmes et d’énoncer les actions susceptibles de les résoudre. Les instruments d’information de la qualité de l’air – procédure et indice – structurent l’action publique. On peut les considérer comme une activité gouvernementale : pour les raisons énoncées ci-dessus et parce qu’ils constituent des dispositifs de représentation qui supposent certains types de configurations sociales et instituent des rapports entre gouvernants-gouvernés. Ce sont ces construits sociaux qui seront étudiés en limitant notre approche à trois questions : l’origine de l’indice de la qualité de l’air, les modifications des dispositifs et la diversité accrue des acteurs de l’information. Pour chacune d’entre elles, nous démontrerons que la création et les variations des instruments trouvent leurs causes dans des dynamiques sociales qui ne relèvent pas seulement des connaissances scientifiques ou d’une analyse des risques encourus par les populations.

• Apparition de nouveaux acteurs

L’expérience des réseaux, à l’origine des premiers indices de la qualité de l’air (1990 et 1992 en Alsace et en Ile-de-France), démontre que l’indice est au cœur d’exigences parfois incompatibles. Il y a, d’une part, la volonté de communiquer des messages et d’instituer un intérêt des publics en organisant une attention et, d’autre part, le souci de ne pas travestir les réalités complexes de la pollution atmosphérique. Or, les impératifs de la science et de la communication ne sont pas conciliables en toute circonstance [7]. La communication en microgrammes a été assez rapidement abandonnée et si des publics ont un accès plus aisé de la réalité d’un phénomène, l’outil élaboré n’est pas un instrument scientifique. Cela explique que des membres de communautés scientifiques mobilisés sur la qualité de l’air se sont parfois montrés réticents sur les indices. Ainsi en est-il des physiciens, des chimistes de l’atmosphère ou des hygiénistes parfois sceptiques quant à leurs pertinences.

Il n’y a pas que les sciences qui ont été interpellées par la création des premiers indices. Durant de longues années, les DRIRE [8] ont exercé une influence déterminante, presque exclusive sur la définition de la politique publique dans le domaine des sources fixes de pollution. Ce mode de gestion de la pollution atmosphérique a été bousculé et contesté par l’apparition de nouveaux acteurs et d’un ensemble de relations qui ont reformulé les nuisances de la pollution atmosphérique, constitué de nouveaux enjeux (la pollution automobile) et apporté des orientations distinctes de celles qui existaient auparavant.

Sur ce plan, l’histoire des associations de surveillance de la qualité de l’air comme l’ASPA et AIRPARIF [9], les réseaux français les plus expérimentés, est particulièrement révélatrice. Une série de facteurs favorisent l’innovation que représente l’élaboration d’un indice de la qualité de l’air [10]. L’intérêt des régions ou de certains élus régionaux, des traditions d’interventions dans le domaine de la pollution qui préparent le terrain à de nouvelles générations (qu’il s’agisse des institutions ou des hommes), une montée en puissance des questions de santé publique associée aux exigences de l’information. L’ensemble de ces variables se déploie dans un contexte où la diversité des sources de pollution donne prise à une redistribution des responsabilités entre les différents pollueurs. L’environnement international exerce aussi un rôle essentiel dans la mise en place d’indice de la qualité de l’air. Pour l’ASPA, les événements de Tchernobyl et la politique d’information des autorités allemandes remplissent un rôle important alors que pour Paris la participation de la région Ile-de-France à une association de grandes métropoles et le poids des experts européens qui travaillent sur la stratégie de surveillance de la qualité de l’air se font davantage ressentir.

Ce champ de forces crée une opportunité pour ceux qui investissent ce nouvel enjeu (responsables de réseaux, élus, professionnels de santé). En Alsace et en région parisienne, nous sommes confrontés à des configurations institutionnelles et sociales qui permettent aux réseaux de s’affranchir des réticences dont le droit à l’information fait l’objet parmi de nombreux secteurs administratifs [11] et politiques. Les créations des indices de la qualité de l’air, le retentissement national de l’étude d’ERPURS [12] apportent la preuve que de nouveaux acteurs et cadres sociaux sont à l’initiative dans le domaine de la qualité de l’air. Pendant de nombreuses années, ce sont les DRIRE, et en leur sein les ingénieurs des Mines, qui disposent des compétences et de la capacité de discuter des orientations nationales mises en œuvre pour lutter contre la pollution atmosphérique. Pierre Lascoumes rappelle les trois fonctions principales exercées par les ingénieurs des Mines : le suivi administratif et technique de secteurs-clés du développement industriel, qui a toujours fait une place importante aux questions de sécurité et de contrôle des risques techniques, l’interface entre le milieu industriel et les autorités politiques et, en dernier lieu, la production de connaissances scientifiques, techniques, économiques et sociales [13]. Or, sans que l’on assiste à des bouleversements radicaux, chacune des fonctions exercées par les ingénieurs des Mines, très présents au sein des DRIRE, ne relève plus de leur monopole exclusif. Certes, les DRIRE exercent souvent le secrétariat général des réseaux, mais on assiste, au sein des associations de surveillance, à la montée en puissance d’experts, de scientifiques, de professionnels de la santé, voire d’élus qui contribuent au moins à l’une des trois fonctions.

La composition pluraliste des associations de surveillance de la qualité de l’air (collège des industriels, des administrations, des associations environnementalistes, des collectivités territoriales) institue des relations qui diffèrent de celles qui existaient auparavant. C’est l’une des causes de la diversité des procédures d’information et d’alerte sur le territoire français. Les actions entreprises dans plusieurs départements par les professionnels de la santé, les réseaux, les ingénieurs des Mines, les physiciens, les chimistes de l’atmosphère, les collectivités locales, les préfets et des élus donnent un contenu quelque peu hétérogène aux procédures. Elles doivent, non seulement leur diversité (prise en considération de un à quatre polluants, de deux ou trois seuils de déclenchements dans la procédure…) aux rapports de force, de persuasion des uns et des autres, mais également aux investissements variables des agents selon les lieux et le temps. L’harmonisation des procédures, largement engagée par la réglementation européenne et nationale, n’a pas annihilé une hétérogénéité qui doit beaucoup au caractère décentralisé de la gestion de la qualité de l’air en France.

Dans un ouvrage sur les indices de la qualité de l’air, Javier Garcia et Joëlle Colosio exposent les changements apportés à l’indice ATMO de 1995 [14]. Parmi les modifications, apparaissent celles de la compatibilité de l’indice avec la procédure d’information et d’alerte. À plusieurs reprises, on a pu constater que l’on pouvait déclencher une procédure d’information et de recommandation ou d’alerte sans que l’indice de la qualité de l’air ait pour la population un qualificatif correspondant à la perception engendrée par des mesures de recommandations et d’alerte. Des rectifications ont donc eu pour objectif de caler les niveaux de l’indice avec les seuils d’information et d’alerte. Avec la volonté de rendre compatible la représentation ou l’information délivrées par les deux dispositifs, ces ajustements conforment l’indice aux critères de décision publique de la procédure d’information et d’alerte. L’outil d’information sur la qualité de l’air, dispositif d’intéressement du public, tend ainsi à s’insérer dans la logique du système de gestion de la pollution atmosphérique.

De l’ensemble des observations indiquées se dégagent quelques constats sur l’évolution des deux dispositifs (indice-procédure). Ces derniers ont été conçus et portés par des configurations distinctes d’acteurs : l’une émerge d’interactions où les réseaux et leurs dirigeants exercent un rôle significatif, alors que l’autre s’apparente à la pratique traditionnelle de l’administration de la gestion des pollutions par les normes.

• Jeux de forces institutionnels et sociaux

Dans un premier temps, la création de l’indice par les réseaux les plus développés bouscule un mode classique de gestion où prédominent les préoccupations héritées des sources fixes de pollution industrielles et les rapports entre les DRIRE et les industriels. Dans un second temps, on observe avec les réajustements de l’indice aux procédures un souci de cohérence et de compatibilité légitimes. On peut aussi apprécier ces remaniements comme une intégration plus poussée de l’indice au mode de gestion traditionnel de la qualité de l’air. Après la rupture introduite au début des années quatre-vingt-dix, puis la légitimation de l’indice avec l’adoption du dispositif ATMO en 1995, l’indice ATMO version 2000, sans renier les changements initiés, s’inscrit dans la continuité de la politique publique exercée dans la lutte contre la pollution atmosphérique.

La redéfinition des sources de pollution, les études toxicologiques et épidémiologiques conduisent à une transformation des instruments d’observation et d’action, mais les débats scientifiques n’expliquent pas la totalité des révisions. Les modifications opérées trouvent aussi leurs fondements dans des jeux de force institutionnels et sociaux et dans des impératifs liés à la gestion des différents dispositifs d’information et de décision.

La reconnaissance du droit à l’information a été portée par des principes juridiques généraux et par des acteurs intéressés à l’instauration de dispositifs de gestion.

Instituer une procédure d’information et d’alerte engage la collaboration d’une multitude d’administrations, de professions, d’organismes et d’institutions. S’il fut un temps où les procédures résultaient en grande partie des relations de confrontations et de négociations entre, d’une part, les DRIR, puis les DRIRE [15] et, d’autre part, les industriels, les avis du Conseil national de l’air mentionnent une liste d’intervenants qui indique la diversité des agents impliqués. Cette liste est loin d’être exhaustive et ne résume pas l’ensemble des interactions à l’œuvre entre tous les agents. Les associations de défense de l’environnement participent aux réseaux de surveillance de la qualité de l’air et interviennent avec des connaissances de plus en plus approfondies sur les enjeux relatifs à la gestion des épisodes de pollution. C’est le cas de Nature centre qui, à propos d’un projet de transcription de la directive ozone et de l’élaboration d’un plan régional de la qualité de l’air, fait part de son scepticisme sur l’intérêt de la mise en œuvre d’une procédure d’alerte. Ce point de vue se fonde sur les travaux d’épidémiologistes et sur ceux de spécialistes des systèmes atmosphériques. Les premiers énoncent que les effets de l’ozone sur la santé sont linéaires et sans seuil. Les seconds précisent que les conditions de l’action sur un polluant (composés organiques volatils et dioxyde d’azote) n’aboutissent pas toujours à une baisse de la concentration d’ozone, voire parfois sont susceptibles de provoquer son augmentation. On peut, dès lors, admettre que le choix d’actions visant à modifier la priorité exclusive aux transports individuels puisse être considéré comme plus important que celui consistant à se focaliser sur des phénomènes de pic qui, somme toute, cachent la difficulté des autorités publiques à affronter les nuisances engendrées par l’automobile. Ainsi, qu’il s’agisse des épidémiologistes, des physiciens et des chimistes de l’atmosphère ou bien encore des métrologistes, la multiplication des acteurs constitue un puissant ferment à la redéfinition permanente d’outil comme la procédure.

Des remarques similaires peuvent être faites à propos de l’indice de la qualité de l’air. Créés par les réseaux les plus développés, ces derniers ne peuvent pas prétendre détenir le monopole de leurs évolutions. Les institutions ou organismes mentionnés ci-dessus ne sont d’ailleurs pas les seuls à pouvoir intervenir dans ce domaine. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, la nouvelle fédération ATMO, qui regroupe la totalité des réseaux agréés de surveillance de la qualité de l’air, disposent de compétences et de ressources incontournables dans la mise en œuvre d’un indice de la qualité de l’air.

L’activité instrumentale revêt, comme nombre d’activités sociales, de multiples aspects. Elle apparaît tour à tour juridique, technique, scientifique et politique. Elle mobilise des connaissances dans le champ de la communication, du marketing et de la gestion administrative. Et, pour chacun des champs ou des réseaux intéressés par l’instrumentation, les dispositifs peuvent devenir l’objet de controverses et d’enjeux de pouvoir. Ces jeux de force provoquent des modifications et des agents sociaux perçoivent alors l’instrument comme plus ou moins scientifique, plus ou moins pédagogique, plus ou moins informatif ou communicatif. Ces outils sont révélateurs de pratiques professionnelles et d’un mode de gestion des risques. Ils sont la résultante d’élaborations qui mettent en relation des professions (métrologistes, épidémiologistes, physiciens de l’atmosphère, informaticiens…), des grands corps de l’État, des élus de collectivités territoriales, des administrations, des industriels, des environnementalistes qui collaborent, s’associent ou s’opposent parfois vigoureusement. Nous sommes confrontés à des productions collectives d’informations ou de connaissances qui constituent, dans le mouvement même de leurs fabrications, des actions dont les répercussions concernent de nombreux champs sociaux.

L’examen de la construction des dispositifs d’information, appréhendés comme activité gouvernementale, fait apparaître des périodes distinctes. D’autres travaux permettent de distinguer des périodes dans la définition du problème public « pollution atmosphérique » et la mise en œuvre d’actions le concernant. Cloé Vlassopoulou [16] met en lumière l’influence de l’expertise des industriels de l’air. Cette époque est celle où les DRIRE exercent dans les associations de surveillance de la qualité de l’air un rôle central, voire exclusif. Une série d’études orientent leurs perspectives sur les facteurs qui contribuent à une redéfinition de l’action publique [17]. Rétrospectivement, les controverses apparaissent comme des moments qui déstabilisent la communauté de politique publique qui, jusqu’alors, déterminait les règles du jeu. De cet univers controversé se dégage un nouveau champ de forces qui semble réintroduire un certain équilibre entre les différents acteurs. Ce temps peut ainsi apparaître comme celui des interrogations. Il est aussi celui où l’obligation d’information a facilité et consacré l’inscription de nouveaux protagonistes dans le champ de la décision en matière de pollution atmosphérique. Approprié par de plus en plus d’agents et d’institutions, le droit à l’information sur la qualité de l’air tend alors à épouser une logique de plus en plus gestionnaire même si cette dernière n’est plus tout à fait celle du passé. Les nouveaux outils ont été apprivoisés par l’ancien champ de force et des acteurs comme les DRIRE ont évolué dans leur appréhension des problèmes. Indice ATMO et procédure d’information et d’alerte instituent des mécanismes de coordination et posent un cadre qui contraint chacun des acteurs à dépasser les clivages socio-techniques qui traversent les professions et les réseaux intéressés à la gestion de la pollution atmosphérique. Toutefois, des débats sur la conception et l’utilisation des outils continuent à se déployer.

L’étude des dispositifs d’information sur la qualité de l’air apporte quelques enseignements sur la manière dont s’institue et s’exerce le politique dans nos sociétés. L’instrumentation est une activité gouvernementale qui peut être saisie par des pratiques sociales qui relativisent le caractère opératoire des approches où la compréhension des phénomènes politiques se construit à partir des dichotomies État/société, économie/politique, public/privé, intervention/retrait étatique. La collaboration de plusieurs échelles politiques territoriales et d’acteurs sociaux inscrits dans des champs différents est une forme importante de l’exercice du pouvoir politique actuel [18]. •

Notes

P. Lascoumes et P. Le Galès, Instruments et instrumentation de l’action publique, Presses de Sciences Po, 2004.

Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996.

Arrêté du 17 août 1998 relatif aux seuils de recommandation et aux conditions de déclenchement de la procédure d’alerte, article II, JO n° 189 du 18 août 1998, p. 12573.

M. Jouan et P. Quenel, « La place de l’estimation des expositions dans les activités de l’Institut de veille sanitaire », Pollution Atmosphérique, numéro spécial, 40^e anniversaire de l’APPA, 1999, p. 65-71.

La mise en œuvre de mesures comme la circulation alternée est de plus en plus associée à la panoplie des actions d’éducation et de sensibilisation dont les objectifs à long terme visent à modifier des modes de vie et de comportements.

Arrêté du 10 janvier 2000 relatif à l’indice de la qualité de l’air, JO n° 41 du 18 février 2000, p. 2581.

C. Legout et C. Saout, « Communication sanitaire sur la qualité de l’air », Pollution atmosphérique, XXXXI, 162, 1999, p. 81-93.

Directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement.

Association pour la surveillance et l’étude de la pollution atmosphérique en Alsace et Association interdépartementale pour la gestion du réseau automatique de surveillance de la pollution atmosphérique et d’alerte en Ile-de-France.

F. Boutaric, « Les réseaux de surveillance de la pollution atmosphérique : historique, évolution, structures et mission d’information » in P. Lascoumes (direction scientifique) L’obligation d’information, instrument d’action publique, Rapport CEVIPOF-ADEME, 2002.

Les études sur l’Évaluation des risques de la pollution urbaine sur la santé sont réalisées entre 1990 et 1995. Sur l’importance d’ERPURS, voir F. Boutaric, « Environnement et santé publique : production d’un enjeu politique », Écologie et politique n° 27, 2003, p. 161-178.

P. Lascoumes, L’éco-pouvoir, environnement et politiques, La Découverte, 1994, p. 149.

J. Garcia et J. Colosio, en collaboration avec P. Jamet, Les indices de la qualité de l’air. Élaboration, usages et comparaisons internationales, Les Presses de l’École des mines, 2001.

Sur ce passage des Directions régionales de l’industrie et de la recherche aux Directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement voir P. Lascoumes, op. cit., p. 138-168.

C. Vlassopoulou, La lutte contre la pollution atmosphérique urbaine en France et en Grèce. Définition des problèmes publics et changement de politique. Thèse de l’université de Paris-II, 1999.

F. Boutaric, « Émergence d’un enjeu politique à Paris : la pollution atmosphérique due à la circulation automobile », Pôle Sud n°6, p26-46, 1997. Voir également W. Dab et I. Roussel, L’air et la ville, Hachette Littératures, 2001. B. Festy, « Les phénomènes de pollution atmosphérique : nécessité d’une vision environnementale et sanitaire globale », Annales des Mines. Responsabilité et environnement n°27, 2002, p. 35-53.

J.-P. Gaudin, Gouverner par contrat. L’action publique en question, Presse de Science Po, 1999.