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On a beaucoup écrit sur la « nouvelle gouvernance européenne », annoncée comme un élément phare du programme de travail de la nouvelle commission Prodi et systématisée par le Livre blanc de juillet 2001 (COM, 2001). Les premières publications relatives au Livre blanc ont d’abord analysé sur le fond les principales réformes proposées avant de s’interroger sur la méthode mise en œuvre (Joerge, Meny et Weiler, 2001). Bien que cette vaste réflexion sur la réforme de la gouvernance n’ait pas répondu à toutes les attentes et qu’elle ait été vite dépassée par la mise en place d’une Convention sur l’avenir de l’Europe, les recherches ont toutefois continué à observer la nature et l’ampleur des changements dus par exemple à la mise en place d’un « nouveau régime de consultation » (Kohler-Koch et Finke, 2007). Avec le renforcement de la « participation de la société civile » et son institutionnalisation via la mise en place de « normes minimales de consultation » (COM, 2002), plusieurs travaux, avec des questionnements différents, se sont intéressés aux transformations des relations entre les institutions européennes et ce qu’elles désignaient comme « la société civile ». Certains, voyant dans cette « ouverture » et cette « participation », pour reprendre les principes de la bonne gouvernance promus dans le Livre Blanc, les moyens de rapprocher l’Europe des citoyens et de rendre le fonctionnement de l’Union européenne plus démocratique, ont analysé à quelles conditions ces principes pouvaient être mis en œuvre. D’autres, plus critiques, ont dénoncé les stratégies d’enrôlement des organisations économiques et sociales de la part de la Commission européenne qui légitimerait ainsi ses décisions et courtcircuiterait le processus de démocratie représentative. Qu’elles s’appuient sur des convictions politiques ou qu’elles visent à présenter de manière neutre le débat sur la promotion de la « participation de la société civile » au niveau européen (Saurugger, 2007), ces recherches en restent le plus souvent à une vision générale et normative de ce nouveau mode de gouvernement (Magnette, 2003).

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On ne s’est ainsi pas beaucoup intéressé aux implications concrètes de cette réforme de « la gouvernance européenne »1 pour tous ceux qui ont été indifféremment désignés par les institutions européennes comme des parties intéressées (stakeholders) de ce nouveau régime de consultation. Contrairement à ce qu’une lecture stratégiste laisserait croire, la promotion de la « participation renforcée de la société civile » (Livre blanc, 2001) n’est pas réductible à une simple rhétorique politique (Jobert, 2008). Il y a des effets concrets de ces mots d’ordre, ne serait-ce que parce qu’ils sont des formes de rationalisation et de légitimation de pratiques déjà à l’œuvre (Michel, 2007a). Tout ne commence donc pas avec le Livre blanc. Mais ce document traduit néanmoins un ensemble de transformations à l’œuvre dans le fonctionnement de l’Union européenne. Il peut alors être considéré comme un « analyseur » (Georgakakis et Delassalle, 2007) des transformations qui affectent l’organisation des pouvoirs de ce gouvernement de l’Union européenne (Smith, 2004) et qui traversent différents collectifs (commissions, directions générales, organisations syndicales, ONG…) y concourant à des degrés divers et selon des modalités différentes. Car la réforme n’a pas eu les mêmes effets pour toutes les organisations : leur statut, leur composition, leur position dans le jeu institutionnel et la nature des relations entretenues avec les membres des institutions européennes ont leur importance dans la réalisation de cette politique d’implication de la société civile organisée. Dans cette perspective, appréhender les effets de ce Livre blanc ce n’est pas seulement étudier les discours de ceux qui sont concernés par cette transformation des règles d’un jeu à laquelle ils prennent part, c’est aussi analyser comment, dans le fonctionnement concret de ce nouveau jeu, ils tentent, en fonction de conceptions et de ressources différentes, de redéfinir leur rôle et leurs pratiques politiques au niveau européen (Bailey, 1971).

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C’est ce que se propose de faire cet article en étudiant les transformations qui ont affecté la place et le rôle du syndicalisme au niveau européen, c’est-à-dire non seulement de rendre compte de la mise en place de nouvelles configurations dans lesquelles se trouvent les organisations syndicales dans leurs rapports avec les institutions européennes mais aussi de saisir ce qui se joue au sein même des organisations en termes de redéfinition de leur rôle et de leurs pratiques politiques. Pour ce faire, il convenait d’une part de ne pas s’en tenir au seul examen des différents textes administratifs émanant de la Commission européenne qui ont émaillé la décennie 19902. Bien que révélateurs d’une évolution, tant dans le langage pour désigner les organisations qui agissent en dehors des institutions (« groupes d’intérêt », « ONG », « société civile »…) que dans les principes sur lesquels s’organisent des pratiques administratives, ils ne permettent guère de voir ce qui est à l’œuvre dans la redéfinition des relations avec les organisations dites de la société civile. Tous ceux qui ont étudié ces documents s’accordent pour constater que désormais, avec une société civile regroupant « les organisations syndicales et patronales (les « partenaires sociaux »), les organisations non gouvernementales, les associations professionnelles, les organisations caritatives, les organisations de base, les organisations qui impliquent les citoyens dans la vie locale et municipale, les Églises et les communautés religieuses. » (COM, 2001,28), tous les groupes sont mis sur le même plan : la Confédération européenne des syndicats par exemple, bien que bénéficiant d’une reconnaissance et d’un rôle institutionnel de la part des Traités, tend à n’être plus d’un groupe d’intérêt comme un autre. Toutefois, ils restent muets sur la manière dont ce changement de statut affecte ceux qui agissent au nom du syndicalisme. D’autre part, il convenait de ne pas s’en tenir aux seules prises de position publiques des organisations concernées car elles masquent les conflits internes et la pluralité des points de vue qui existent au sein de ces groupes. Déconstruire ces collectifs au profit de ceux qui les font parler et agir (Offerlé, 1997) permet de rendre compte sinon d’évolutions internes au sein des organisations, du moins de la manière dont le débat sur le dialogue civil cristallise et visibilise des oppositions sur le rôle et la place du syndicalisme.

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C’est pourquoi l’attention s’est focalisée sur différents acteurs qui éprouvent, tout en y participant activement, cette inflexion politique en direction de la société civile et qui tentent d’organiser sa participation au fonctionnement de l’Union européenne. Le choix s’est porté sur deux types d’acteurs pris dans deux configurations particulières : d’une part des membres du Comité économique et social européen (CESE) – au sein du secrétariat général et en tant que représentants nationaux – qui tentent d’organiser, via la mise en place d’un Groupe de Liaison avec la société civile, un dialogue civil au sein duquel représentants des salariés et représentants d’ONG pourraient participer ; d’autre part des représentants syndicaux et des représentants d’ONG qui, dans leurs relations avec la Commission européenne (en particulier la DG Emploi et affaires sociales), se sentent mis en concurrence par l’administration européenne dès lors qu’ils interviennent dans les affaires sociales. Dans les deux cas, l’intérêt est de pouvoir observer des acteurs qui se sont saisis de cette question du dialogue civil et qui essaient d’y répondre de manière pragmatique en fonction des conceptions qu’ils ont du syndicalisme et de la société civile. L’enquête, à base d’entretiens et d’observations3, permet de montrer les tensions qui travaillent les acteurs du syndicalisme au sujet de cette forme de représentation des intérêts sociaux et de ce mode d’action.

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Cet article reviendra dans un premier temps sur la manière dont le dialogue civil est diversement mis en place, selon les différentes conceptions de la société civile et les relations entretenues avec les organisations qui la représentent. Il montrera qu’au-delà de la concurrence entre organisations syndicales et ONG sur le terrain social, qui est largement le résultat d’une production conjointe des partenaires sociaux et de la Commission européenne, ce qui se joue est une tentative de remise en cause de cette division du travail instaurée entre le « civil » et le « social ». Il pourra alors, dans un second temps, se centrer sur les remises en cause du syndicalisme européen que rendent possible ces différentes formes d’organisations du dialogue civil.

Le dialogue civil contre les partenaires sociaux ?

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Le terme de « dialogue civil » fait partie désormais du vocabulaire des acteurs européens pour désigner les différents dispositifs mis en place pour formaliser les relations entre les institutions européennes et les différentes organisations économiques et sociales qui travaillent avec elles. Tout en empruntant au modèle du dialogue social, le dialogue civil est conçu comme un complément nécessaire pour les domaines ne relevant pas de la sphère des relations professionnelles, tels que l’environnement, les droits des femmes, la lutte contre l’exclusion, les droits humains… Les organisations syndicales, qui sont les acteurs clefs du dialogue social, semblent a priori exclues de ce processus, comme si les intérêts dits sociaux et les intérêts dits civils étaient distincts et représentés par des organisations spécifiques. Or c’est précisément cette division du travail, davantage théorique que réelle, qui tend à être remise en cause avec l’adoption d’une définition large de la société civile et la mise en place de différents dispositifs de dialogue avec elle.

Les frontières du « social » et du « civil » en question au Comité économique et social européen

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C’est au sein du Comité économique et social européen que les premières réflexions sur la société civile ont vu le jour, dès le milieu des années 1990, parallèlement à la préparation du sommet d’Amsterdam. Sous l’impulsion d’un nouveau secrétaire général [Patrick Venturini], ancien directeur de la DG Emploi, et d’une nouvelle présidente [Béatrice Rangoni Machiavelli], qui sera suivie par ses successeurs [Roger Briesch, Anne-Marie Sigmund], le CESE réfléchit à la manière dont il peut (et doit) s’ouvrir à la société civile4 représentée par les différentes organisations de défense des citoyens autour d’intérêts qui dépassent largement le cadre socioprofessionnel. Pour les initiateurs de ce qui est considéré comme une quasi « révolution pour cette vieille maison », il s’agit d’une part de sortir d’une image archaïque du CESE dont la structuration en trois groupes socioprofessionnels (employeurs, salariés, activités diverses) serait désormais incapable de refléter justement la réalité de la société qui a évolué depuis 1957 et, d’autre part, de redonner au Comité un rôle dans le processus décisionnel en en faisant sinon le représentant exclusif de la société civile, du moins un « pont » privilégié « entre les institutions européennes et la société civile » selon la définition que cette institution s’est donnée à la fin des années 1990. Cette entreprise est souvent décrite comme une tentative de relégitimation du CESE (Smisman, 2002), ce que ses administrateurs reconnaissent volontiers en rappelant le risque qui les menace de n’être plus qu’une « structure dépassée », c’est-à-dire à la fois obsolète et court-circuitée.

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Mais pour les élus qui ont accompagné ces réflexions et ont tenté de rallier les membres du Comité à cette nécessité de s’ouvrir à la société civile, il s’agit surtout de faire prendre conscience aux représentants des intérêts socioprofessionnels qu’il leur faut élargir leur champ d’action et de représentation. C’est ce qu’exprime bien ce membre du secrétariat du CESE : « ce que beaucoup de nos membres, surtout au groupe I [employeurs] ne réalisaient pas, c’est que le rôle des organisations professionnelles va désormais bien au-delà de l’activité de l’entreprise. Maintenant… c’est vrai qu’ils occupent des terrains sur lesquels ils ne s’aventuraient pas avant, comme la responsabilité sociale des entreprises, le souci de l’environnement… par le fait il y a une concurrence qui s’établit entre les organisations socioprofessionnelles et les autres organisations de la société civile. » Ou encore ce que rapporte ce syndicaliste du groupe II [salariés], convaincu de la nécessité de s’ouvrir à d’autres thématiques « Si vous parlez de la problématique de l’exclusion, forcément, c’est une problématique qui intéresse autant les organisations syndicales que les ONG actives sur le terrain de l’exclusion sociale. » Ainsi, l’ouverture à la société civile constitue un moyen pour obliger les représentants issus des organisations syndicales et professionnelles à prendre en compte d’autres types d’intérêts voire à reformuler les contours des intérêts qu’ils défendent. Pourtant, les membres du CESE qui sont consultés sur tous les projets de textes émis par la Commission, ne se sentent pas cantonnés à la sphère des relations professionnelles. Ils ne pensent alors pas avoir besoin d’une quelconque aide de la part des organisations spécialisées sur les questions de l’environnement, des droits de l’homme ou de l’exclusion sociale.

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Mais la montée en puissance de ces organisations européennes, largement liée au soutien financier et symbolique que leur accorde la Commission européenne, inquiète certains membres du CESE qui peinent à faire reconnaître la dimension européenne de leur représentation. Nommés par les États-membres, même s’ils ont souvent été en charge des questions européennes dans leurs organisations nationales, ils restent considérés comme des représentants nationaux. À l’inverse, les eurogroupes peuvent revendiquer une dimension paneuropéenne qui ferait défaut au CESE. Certains membres, soucieux de garder un rôle dans le fonctionnement de l’Union européenne, décident d’organiser, au sein du Comité, des échanges avec les représentants de ces ONG européennes. Ne pouvant pas modifier la composition du Comité, fixée par les Traités, ils mettent en place, avec l’aide du secrétariat général, un Groupe de liaison avec la société civile5, première étape vers une formalisation officielle des relations avec représentants européens de la société civile et représentants de la société civile européenne. Cette structure ad hoc se présente comme un lieu d’accueil des différentes ONG œuvrant dans différents domaines : aux douze domaines identifiés en septembre 2004 (développement, jeunesse, égalité des genres, éducation et formation, vie familiale, promotion de l’idée européenne, consommation, prestataires de services sociaux, mouvement coopératif, assurance-maladie et protection sociale, art et culture, citoyenneté européenne), en ont été ajoutés deux autres (protection et intégration des handicapés et développement rural)6. Comme l’explique un de ses initiateurs, ce Groupe de liaison tente sinon d’éviter que ces organisations dites de la société civile ne s’organisent et ne se structurent en dehors du CESE, du moins de maîtriser le processus de structuration de la société civile en s’y associant :

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« À partir du moment où le CESE voulait pouvoir assumer pleinement la fonction institutionnelle qui lui est reconnue par les traités, il fallait trouver les moyens, des modalités, de faire en sorte qu'il puisse, malgré ses structures si on peut dire, refléter davantage l'état de la société civile. Donc il fallait qu'il assure une représentation de la société civile plus fidèle à ce qu'elle est aujourd'hui. Et… c'était aussi la condition de la pérennité du Comité. Si le Comité était resté sur une structure établie avec une composition passéiste, forcément la société civile organisée européenne se serait organisée ailleurs, en dehors du Comité, aurait créé ses propres structures. D'ailleurs on voit que malgré l'existence du Comité, il y a une tendance à la structuration de plus en plus accrue de la société civile européenne. Pas seulement des réseaux mais aussi des superstructures qui se créent. L'exemple type c'est le Groupe de contact de la société civile. C'est le signe évident qu'il y a une volonté très nette parmi les organisations de la société civile, de peser davantage sur les choix politiques qui sont fait au niveau européen. Ce n'est pas une menace pour le Comité, on ne peut pas voir les choses en ces termes-là mais c'est aussi une incitation pour le Comité à évoluer ou, en tout cas, à essayer d'évoluer pour mieux assumer son rôle institutionnel. »

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Cette politique suscite de nombreuses réactions de la part des représentants invités qui ne voient pas l’intérêt qu’ils auraient à intégrer une institution jugée sans pouvoir et qui critiquent la récupération dont ils feraient l’objet. Certains, déjà bien intégrés dans les relations avec la Commission européenne, refusent d’emblée de participer à ce Groupe de liaison, comme les dirigeants de la Plateforme des ONG sociales par exemple. D’autres, moins assurés de la pérennité de leurs relations avec la Commission et toujours en quête de plus de reconnaissance institutionnelle, acceptent, dubitatifs, mais avec l’espoir de tirer néanmoins profit de cette offre institutionnelle qui leur est faite, comme le porte-parole de l’ONG Solidar qui devient vice-président du Groupe de liaison.

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Ce Groupe de liaison s’apparente donc à une riposte de la part des membres du CESE à la politique de la Commission européenne pour développer des organisations dites de la société civile et organiser leur structuration. Certaines directions générales comme la DG Emploi, avec le concours de ces organisations, constituées et constitutives de secteurs d’action publique, définissent et organisent peu à peu de nouveaux secteurs d’intervention qui sont distincts du secteur des relations professionnelles. Au Comité économique et social européen en revanche, avec le Groupe de liaison, on tente de créer une articulation entre ces différents domaines. L’ouverture à la société civile et la mise en place d’un dialogue avec les organisations qui prétendent la représenter sont, dans ce cas, une manière de redéfinir à la fois le périmètre des affaires sociales dans un sens plus large que celui en vigueur dans le dialogue social et les modes d’organisation et de représentation des intérêts de ce domaine. C’est ainsi une tentative de régler la concurrence entre deux formes d’organisations qu’a progressivement instaurée et formalisée la Commission européenne entre d’une part les organisations syndicales, dont le champ d’action serait limité à celui du dialogue social, et d’autre part les ONG organisées autour de ce qui a été identifié comme des problèmes structurant des secteurs d’action publique.

La gestion du pluralisme des intérêts à la Commission européenne

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À la Commission européenne en effet, dès l’adoption d’une politique visant à instaurer un « dialogue ouvert et structuré avec les groupes d’intérêt » (COM, 1992), s’est organisé un système de relations entre des organisations de défense et de représentation d’intérêts et certaines DG de la Commission, comme celles travaillant dans le secteur de la consommation, de l’environnement (Berny, 2008), du développement (Sanchez-Salgado, 2007) ou des affaires sociales. Ces organisations transnationales, qui ont été vues par les théoriciens de l’intégration européenne (Haas, 1958; Lindberg, 1963) comme des éléments moteurs du processus de construction européenne, ont aussi été considérées comme des adjuvants nécessaires au bon fonctionnement des institutions. Elles fournissent en effet à moindre coût de l’information sur différentes questions et de l’expertise en provenance du « terrain » par opposition à celle que produiraient les membres des Directions générales; elles contribueraient de ce fait à l’élaboration de décisions plus efficaces et davantage en phase avec ce qui est identifié comme les besoins des citoyens. De plus, en tant qu’organisations intermédiaires, elles permettraient de rapprocher les citoyens des institutions européennes et pourraient ainsi conférer aux institutions une nouvelle légitimité dans la conduite des politiques publiques. Le Livre blanc sur la gouvernance européenne a parfaitement systématisé cette ligne politique où les organisations de la société civile permettraient à la fois plus d’efficacité et plus de démocratie dans le fonctionnement de l’Union européenne. L’usage stratégique que la Commission peut faire de ces organisations n’échappe pas à leurs représentants. Mais dans la mesure où il leur permet d’obtenir un accès aux institutions et une forme de reconnaissance de leur rôle dans la conduite des affaires européennes, ils s’en accommodent relativement bien et accompagnent très largement ce processus d’ouverture à la société civile et de renforcement de sa participation (Weisbein, 2003).

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De manière plus pragmatique, cette ouverture à la société civile s’est traduite dès les années 1990, par des incitations à la création d’organisations de défense d’intérêts dans les domaines où il n’y en avait pas ou dans les domaines où ils n’étaient pas suffisamment structurés. La Commission européenne a ainsi favorisé, par le biais de financements, la création de réseaux européens dans différents domaines, comme celui du genre avec la création du Lobby européen des femmes (Cavaillé, 2005), de la consommation avec le Bureau européen des consommateurs (BEUC) ou de la jeunesse avec le Forum européen du même nom. Ces structures européennes de coordination entre une pluralité d’organisations (européennes, nationales et locales) sont les interlocuteurs privilégiés de la Commission dont elles relaient les actions. Elles ont été créées pour pallier l’absence d’organisations au niveau européen dans des domaines où les organisations syndicales n’intervenaient pas. Dans d’autres cas, le financement de la Commission n’a pas créé une organisation mais a facilité le regroupement d’une pluralité d’associations, aux objectifs souvent hétéroclites, au sein d’une superstructure comme par exemple la Plateforme européenne des ONG sociale en 1995. En organisant ainsi un néocorporatisme sectoriel, la Commission européenne rationalise tant le processus de consultation que la production d’une voix en provenance d’un secteur. Ce faisant, le dialogue civil qu’elle met ainsi en place fait des ONG la forme d’organisation idoine pour les domaines définis comme hors travail, les organisations syndicales étant ainsi renvoyées au dialogue social. C’est bien ce qu’illustrent ces propos d’un porte-parole de la Plateforme sociale :

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« on a les mêmes objectifs que les organisations syndicales en fait. Mais eux, le dialogue social est très bien organisé, au niveau européen en tous les cas, peut-être pas dans tous les États-membres, mais au niveau européen, et il faut que ça le reste. Et ça, c’est quelque chose que nous, nous cherchons à promouvoir. Pour nous c’est très important que ça reste, il faut un dialogue social solide, parce que là, les employeurs aimeraient bien le voir raboter, hein ? Mais, en plus de ça, il faut un dialogue civil, puisqu’on commence à traiter au niveau européen des questions qui vont au-delà des relations industrielles, qui vont au-delà des questions de marché. Donc c’est là que c’est important que les ONG puissent participer. »

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Pour lui, comme pour les agents de la DG Emploi, le dialogue civil tel qu’il est mis en œuvre par la DG Emploi est un dialogue parallèle à celui auquel participent les organisations syndicales et professionnelles. À cette division des deux domaines correspondrait la division du travail entre syndicats et ONG.

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Ce processus est parfaitement bien illustré par la création de la Plateforme européenne des personnes âgées, AGE, en 2001, pour coordonner l’action des différentes associations de ce secteur et « faire entendre la voix des personnes âgées en Europe », pour reprendre son titre. Conçue comme une plateforme sectorielle, AGE devait réunir l’ensemble des intérêts du secteur c’est-à-dire avoir comme adhérent tout groupement travaillant dans le domaine7, qu’il s’agisse des organisations défendant les personnes âgées, des organisations professionnelles de gériatres, des associations d’aide aux personnes dépendantes ou des syndicats de retraités. Grâce à cette structure, qui a les moyens financiers d’organiser des réunions régulières entre ses membres, les rencontres informelles qui existaient entre la DG Emploi et cinq organisations européennes travaillant dans le secteur du vieillissement sont institutionnalisées et la représentation du secteur institutionnalisée. AGE devient le porte-parole d’un secteur au sein duquel ces différents membres débattent et travaillent ensemble à construire sinon une position commune du moins des engagements communs. Mais cette création ne satisfait pas tous les membres de ces organisations. Si la plupart y voient la possibilité d’obtenir des moyens de fonctionnement supplémentaire et, partant, d’avoir une meilleure audience auprès de la Commission européenne, d’autres, comme à la Fédération européenne des retraités et des personnes âgées (la FERPA), contestent cette initiative de la part de la Commission. Pour les membres de cette organisation, créée en 1993 au sein de la Confédération européenne des syndicats, la création de AGE est inutile dans la mesure où il existe déjà, avec la FERPA, une organisation de représentation des personnes âgées. Elle constitue, de plus, une erreur car elle met sur le même plan et dans un même ensemble des intérêts différents, voire opposés, comme ceux des personnes âgées et ceux chargés de les soigner. Pour les membres de la FERPA, adhérer à AGE reviendrait à nier la spécificité des intérêts des personnes âgées par rapport à d’autres intérêts et la spécificité de leur représentation, assise sur le nombre d’affiliés et non pas sur la participation à un secteur d’action publique. Ils ne manquent d’ailleurs pas de contester la légitimité de cette plateforme à représenter les intérêts des personnes âgées et de critiquer les pratiques de ses dirigeants jugés trop dépendants de la Commission européenne voire à son service. Pour le personnel de AGE, refuser de prendre part à la plate-forme c’est se priver de moyens financiers et d’un accès privilégié aux institutions européennes. Cette incompréhension de l’attitude de la FERPA se double peu à peu d’une explication où sa prise de position est renvoyée au statut d’organisation syndicale qu’elle revendique mais qui, dans le même temps, se trouve dépassé par ce mouvement de promotion des organisations de la société civile. La FERPA, organisation syndicale, se verrait donc directement concurrencée et marginalisée par AGE, ONG du secteur des personnes âgées davantage ouverte à l’ensemble des parties prenantes du secteur.

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Dans cette conception du dialogue civil mis en œuvre par la Commission européenne, les organisations syndicales sont bien des organisations comme les autres. Mais il convient de ne pas s’en tenir à cette concurrence entre ONG et organisations syndicales telles que l’a organisée la Commission européenne. Car ce qui se joue dans la contestation de la forme prise par ce dialogue civil dans le domaine des personnes âgées c’est d’une part la revendication pour une organisation syndicale d’intervenir dans un domaine hors travail et c’est d’autre part la volonté de ne pas restreindre son rôle à celui d’une superstructure de coordination au niveau européen. Les syndicalistes, confrontés à cette forme concurrente d’organisation et de représentation des intérêts, tentent de redéfinir à la fois le rôle de leur organisation et les pratiques syndicales.

Des redéfinitions du rôle et des pratiques syndicales

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La promotion du dialogue civil par la Commission européenne à travers la mise en place de plateforme sectorielle met en concurrence les organisations syndicales avec des structures de coordination appelées ONG. Le syndicalisme comme mode légitime de représentation des intérêts en dehors de la sphère du travail se trouve donc remis en cause. Pour ses représentants, c’est non seulement la légitimité de leur organisation qui est en question mais aussi les pratiques qu’elle génère. Cette mise en concurrence oblige les représentant syndicaux à faire valoir une spécificité et à disqualifier ces structures dites administratives de représentation et de défense des intérêts. Dans le même temps, c’est l’occasion de revisiter les pratiques syndicales et de promouvoir celle alors redéfinies comme bonnes.

La représentativité en question

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C’est en premier lieu la légitimité des organisations qui est mise en question et qui donne lieu à des débats sur la représentativité des organisations de la société civile.

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Dès les travaux préparatoires au Livre blanc, les représentants des organisations syndicales et patronales avaient tenté de rappeler l’importance des critères de représentativité dans la prise en compte des contributions des différentes organisations de la société civile au processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques (Michel, 2007b). À l’UNICE8, par exemple, comme au sein de la Confédération européenne des syndicats, on avait repris les critères de représentativité en œuvre au sein de l’organisation du dialogue social pour réclamer des critères équivalents pour les organisations participant au dialogue civil. On avait ainsi rappelé qu’« une organisation européenne représentative est composée de membres mandatés pour agir au niveau européen,/ est représentative dans la grande majorité des États-membres de l’Union européenne,/ défend des intérêts collectifs,/ est composée d’organisations considérées chacune, au niveau national, comme représentative des intérêts défendus,/ est en mesure de justifier ses actions auprès de ses membres,/ est composée de membres qui y adhèrent volontairement, au niveau national comme au niveau européen,/ est indépendante des pouvoirs publics, au niveau national et au niveau européen, pour ses ressources financières et peut en apporter la preuve,/ dispose d’une structure interne aux ressources suffisantes pour permettre une consultation rapide et efficace de ses membres,/ peut faire appel aux connaissances de ses membres pour garantir une expertise certaine. »9 Pour les représentants syndicaux, ces critères devraient permettre de limiter le nombre d’associations pouvant intervenir dans le soi-disant dialogue avec les institutions européennes et, surtout, devraient empêcher que des organisations qui ne sont que des « coquilles vides créées de toutes pièces par les institutions européennes » puissent se prévaloir de ce statut représentatif. Une telle revendication rappelle la logique politique à l’œuvre dans le dialogue social et montre ainsi à quel point on s’en éloigne avec les différentes expériences de dialogue civil avec les ONG. C’est pourquoi, au sein du Comité économique et social européen, en lien avec le Groupe de liaison, on travaille à l’élaboration de tels critères de « représentativité des organisations européennes de la société civile dans le cadre du dialogue civil »10. Représentants des organisations syndicales et représentants des associations de citoyens participent activement à ces réflexions, comme s’ils tentaient de contrer la logique qui sous-tend la mise en place par la Commission européenne du dialogue civil.

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Dans la concurrence qui oppose la FERPA et AGE, ce débat sur la représentativité prend une grande acuité dans la mesure où c’est non seulement la nature d’une structure comme AGE qui est disqualifiée mais aussi la politique de la Commission à son égard. Car dans le processus de construction de la représentativité d’une organisation, le nombre d’adhérents mobilisés, réels ou potentiels, ne suffit pas. Entre aussi en ligne de compte la reconnaissance, de la part des institutions, des organisations sélectionnées comme interlocuteurs, voire comme partenaires. Pour le représentant de la FERPA, la logique institutionnelle l’aurait emporté sur l’autre et c’est bien là que résiderait le problème :

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« nous devons penser qu’en Europe on doit avoir des organisations représentatives. Représentatives ! Soutenues par la Commission, oui, mais il faut que ces organisations soient représentatives […] Comme j’ai déjà dit à la Commission européenne : une association européenne ne doit pas être six computers en réseau ! Nous devons éviter ça ! Une association européenne doit être capable de nous dire où elle est, où est son siège, combien de gens elles représentent, quelles sont ces organisations qui sont affiliées. Parce que sinon… après on découvre la question du rejet du projet constitutionnel, où il n’y a pas eu un écho, où il y a eu des pays où les gens ont pensé qu’il y avait le fameux plan B… […] Quand tu mets six computers en réseau, ça rend quoi du point de vue démocratique ? ça signifie une experte ou un professeur à la retraite, avoir quelqu’un qui sait créer un réseau, qui parle quelques langues, qui présente un projet, un rapport à la Commission, qui se fait légitimer, pas tellement par la représentativité, par la représentation, mais plutôt par des connaissances, des relations, des contacts. Mais au-delà de tout ça, ça ne fait pas la démocratie ! ça ne représente absolument rien ! »

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Pour ce syndicaliste, il est important de distinguer une organisation de coordination d’une association de citoyens et pour cela il convient d’être capable de montrer sa représentativité sociale, c’est-à-dire faire valoir le nombre de ses affiliés, réels ou potentiels. Cette définition de la représentativité implique d’une part de pouvoir compter ses adhérents, ce qui est impossible à faire lorsque l’on fédère à la fois des personnes âgées et des gériatres, et d’autre part de pouvoir activer d’autres répertoires d’action que le seul maniement du langage administratif et le recours à l’expertise.

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Mais ce débat sur la représentativité n’intéresse pas les agents de la Commission européenne. Pour eux, « le monde des ONG » serait difficilement appréhendable par ce prisme qui renvoie à une légitimité numérique. Cette position officielle de la Commission satisfait pleinement les représentants des plateformes qui sont désignées comme représentatives de la société civile. Ils rappellent, à leur manière, la difficulté d’utiliser des critères quantitatifs, comme ce responsable de la Plateforme sociale des ONG :

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« La représentativité, effectivement, quand on essaie de travailler dessus, on essaie de dire que ce n’est pas seulement une question de nombre. […] des organisations d’activistes comme il y en a dans le domaine des droits de l’homme, c’est tout aussi représentatif. Amnesty International est représentatif ! C’est toujours un peu difficile à calculer. Mais pour nous, ce qui est important en termes de représentativité, c’est de voir si l’organisation a pignon sur rue, si ses opinions influencent réellement et s’ils ont quelque chose d’intéressant et de constructif à apporter au débat. Ça peut être une toute petite ONG sur un sujet très précis, même au niveau local. Ils sont tout aussi représentatifs pour le niveau local, dans ce débat-là. On ne va pas dire qu’ils ne devraient pas avoir voix au chapître. »

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Mais la « représentativité qualitative » laisse dubitatifs les représentants soucieux de ne pas être totalement tributaires du pouvoir d’appréciation des fonctionnaires de la Commission. De plus, pour les membres de la DG Emploi interrogés, à partir du moment où les organisations de la société civile n’ont qu’un rôle consultatif et aucune responsabilité dans le processus décisionnel, à la différence de ce qui se passe avec le dialogue social, la question de la représentation ne se pose pas. Les travaux du Comité économique et social européen sur cette question sont donc ignorés et laissés à ceux qui s’inquiètent de leur capacité à faire valoir leur légitimité au sein d’une multitude d’organisations. Les syndicalistes et les représentants d’ONG qui travaillent à l’élaboration de critères de représentativité des organisations de la société civile au sein du Groupe de liaison partagent alors la même conviction sur la nécessité de faire valoir leur spécificité face à des structures qui ne seraient que des émanations de l’administration européenne. Constituées de représentants se comportant comme des fonctionnaires des institutions, elles n’auraient d’autres modes d’action que le recours à l’expertise dans la défense des intérêts qu’elles seraient censées représenter. C’est pour cette raison qu’elles sont qualifiées par leurs détracteurs de « société civile du Rond Point Schuman ». D’ailleurs, ce n’est sans doute pas un hasard si leurs représentants n’ont pas voulu participer à ce Groupe de liaison.

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Ainsi, dans cette réflexion sur les critères de représentativité sont dénoncées des pratiques de défense et de représentation davantage tournées vers la production de documents pour servir la prise de décision que vers la mobilisation sociale et l’utilisation du rapport de force pour infléchir le cours des décisions.

Des pratiques syndicales revisitées

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Selon Corinne Gobin (1996), l’institutionnalisation du syndicalisme au niveau européen a pour contrepartie un certain renoncement à la mobilisation sociale et à l’établissement d’un rapport de force. La difficulté à mobiliser à un niveau transnational (Wagner, 2005) est sans doute un des éléments qui a conduit les responsables syndicaux à se focaliser sur l’objectif d’obtenir un statut d’interlocuteur officiel des autorités politiques. Dans le même temps, la priorité donnée à cette action en direction des institutions européennes aurait éloigné le syndicalisme de ses liens avec le mouvement social et de cette forme de légitimité sociale au profit d’une légitimité institutionnelle.

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Mais les débats sur le dialogue civil donnent à voir sinon une inflexion de cette tendance, du moins des tentatives de redéfinition des pratiques du syndicalisme de la part de ceux qui, à l’instar des représentants de la FERPA, se trouvent non seulement confrontés à la concurrence d’autres organisations dans des domaines situés en dehors des relations de travail, mais également dans une position marginale au sein de la Confédération européenne des syndicats. En effet, la FERPA a eu beaucoup de difficultés à se faire reconnaître comme une organisation syndicale à part entière au sein de la CES (Gobin, 2005). Pour ses représentants, la critique de la manière dont la Commission européenne organise le dialogue civil est aussi une critique de la logique qui a prévalu jusqu’à présent dans l’institutionnalisation du syndicalisme et dans sa sectorisation au sein du dialogue social. La manière dont s’organise le dialogue civil à la Commission européenne, avec des organisations syndicales réduites à n’être que des groupements parmi d’autres, est pour eux la preuve que le syndicalisme, tel qu’il est défini au sein de la CES, va être marginalisé dans le champ de la représentation des intérêts sociaux. Selon eux, il est donc grand temps de réagir et de redéfinir des pratiques syndicales qui correspondent davantage à la vocation initiale de l’action syndicale.

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Pour les représentants de la FERPA en effet, il convient de revenir à la mobilisation sociale pour faire la preuve de sa force numérique et donc de sa représentativité sociale. À cet égard, les appels à manifestation comme les pétitions, deviennent des moyens d’agir et de rappeler que « la voix des personnes âgées c’est bien 10 000 affiliés ! ». Pour le secrétaire général de la FERPA, c’est la capacité à mobiliser de son organisation qui permet de la distinguer de ses concurrents et de la valoriser. Comme il le rappelle : « Nous sommes très intéressés à être consultés. Mais nous avons choisi un autre chemin. Nous avons présenté une pétition au Parlement européen, une pétition de la FERPA, signée par un peu plus de 300 000 citoyens qui demande de créer des instruments pour la participation, la réalisation de leurs droits à la participation. » Pour lui, comme pour nombre de syndicalistes siégeant au CESE, la mise en place du dialogue civil oblige à se reposer la question de « ses troupes » et de sa force sociale. Même si les institutions ne veulent pas pondérer les voix des différentes organisations qu’elles consultent, ces mises en scène ont pour objectif de donner plus de poids aux propositions et aux revendications portées à la connaissance des fonctionnaires de la Commission. Mais tous ne partagent pas cette conviction. Ceux qui considèrent que le fonctionnement de l’Union européenne est un fonctionnement atypique, incomparable au fonctionnement des espaces nationaux, ont tendance à disqualifier ces pratiques au profit d’un registre d’action plus silencieux et moins visible, comme le travail de discussion, d’argumentation et de rédaction de textes lors de rencontres avec les agents de la Commission européenne. Ils reprennent ainsi à leur compte les conceptions de la Commission européenne selon lesquelles le lobbying serait sinon la bonne du moins la seule forme légitime de défense et de représentation des intérêts dans un système démocratique11. Ils y sont d’ailleurs encouragés par les différentes incitations et rétributions de la Commission européenne. Ces représentants semblent se recruter principalement chez ceux qui sont venus aux affaires européennes directement, sans être passés auparavant par des instances nationales ou locales. Ils se distinguent de ceux qui ont une carrière plus européanisée et qui sont venus au niveau européen à travers l’occupation de postes nationaux ou locaux, successivement ou simultanément occupés. Ces derniers sont davantage soucieux de leur implantation sociale et de leur importance numérique.

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Cette opposition entre les deux profils de représentants, correspondant à deux conceptions des pratiques de défense et de représentation, traverse aussi les ONG. Au sein des mêmes organisations s’instaurent un clivage entre d’une part ceux qui tentent de faire de la « mobilisation citoyenne » un objectif prioritaire pour donner à voir la société civile et donner une portée à sa parole et, d’autre part, ceux qui sont davantage intéressés à participer aux réunions avec les membres des institutions et à faire valoir leurs vues en produisant des documents et des contributions au processus d’élaboration des politiques publiques. Parmi ces derniers, on trouve les représentants qui bénéficient d’une reconnaissance forte de la part des institutions européennes en raison de leur capacité à se conformer aux attentes de l’administration en matière d’expertise dans l’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques, et qui font de ce travail l’essentiel de leur action de défense des intérêts qu’ils représentent. Ils se reconnaissent tout à fait dans la définition de la Commission européenne du lobbying entendue comme « une activité légitime dans le cadre d’un système démocratique, qu’elle soit menée par des citoyens ou des entreprises, des organisations de la société civile et d’autres groupes d’intérêt ou pas des entreprises travaillant pour le compte de tiers (spécialistes des affaires publiques, groupe de réflexion et avocats) »12. En revanche, les représentants qui n’ont pas la même proximité, sociologique, institutionnelle et géographique avec les agents des institutions, sont moins enclins à reprendre le « prêt à penser » (Courty, 2006) de la Commission européenne à l’égard des groupes d’intérêt conçus uniquement dans leur activité de pression sur le processus de décision. Ils rejoignent en cela les syndicalistes qui considèrent comme antinomiques le syndicalisme et les pratiques d’influence comme le lobbying (Gobin, 1998). Ils n’ont pas manqué de le faire savoir au commissaire Kallas et aux agents de la Commission européenne en charge de l’initiative transparence13 pour qui tout représentant, quels que soient l’organisation et les intérêts au nom desquels il agit, est un « lobbyiste » n’ayant d’autre objectif que d’essayer d’influencer les décisions. Ne disposant pas forcément des savoir-faire nécessaires à ce genre d’interaction avec les institutions européennes, le « recours à la société civile » et la « participation renforcée », mots d’ordre si souvent répétés dans les documents émanant de la Commission européenne, leur permettent de mettre en avant l’exigence de mobilisation sociale au détriment de la logique d’influence qui aurait prévalu trop longtemps. Ils se tournent alors plus volontiers vers la mobilisation sociale, essayant de faire du recours au nombre la source de leur légitimité politique. Ceux-là peuvent faire valoir une autre définition du représentant qui est certes un porte-parole mais qui est aussi celui qui figure le groupe qui l’a mandaté (Bourdieu, 1981).

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Ainsi, au sein des organisations agissant au niveau européen, tous les représentants, en fonction de leur socialisation militante et de leur position au sein de l’espace européen de la représentation des intérêts, ne partagent pas la même conception du métier de représentant et des pratiques de défense et de représentation des intérêts, qu’ils soient définis comme civils ou comme sociaux. Leurs appréciations de la politique de promotion de la société civile sont donc différentes, tout comme le sont les moyens dont ils disposent pour tenter de la contrer ou pour l’investir à leur profit.

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Ainsi, contrairement à ce qu’une lecture formelle de la définition de la société civile pourrait laisser croire, la mise en place au niveau européen d’un dialogue avec les organisations de la société civile ne se réduit pas à une simple mise en concurrence des organisations syndicales avec les ONG. Ce dialogue civil, loin d’être la réplique du dialogue social dans un domaine défini comme hors travail, constitue un terrain de lutte où s’affrontent des conceptions différentes de la représentation des intérêts et des manières de les défendre. Dans cette configuration, les différents représentants concernés par la mise en place du dialogue avec la société civile tentent de faire valoir ce qu’ils considèrent comme la « bonne » forme de représentation et de défense des intérêts au niveau européen. Ils contribuent alors à redéfinir l’ONG ou le syndicalisme qui, bien que relativement stabilisés, restent des formes travaillées par ceux qui les composent et qui leur donnent ainsi une existence. On comprend alors que le syndicalisme ne se réduise ni aux paroles des dirigeants de la CES, ni aux relations qu’ils entretiennent avec les membres des institutions de l’Union européenne mais résulte du travail social de tous ceux qui agissent et parlent en son nom – lui-même objet de lutte –, l’investissent et s’y investissent. Au sein du mouvement syndical, pas plus qu’au sein de la nébuleuse des organisations de la société civile, ni la nature, ni les significations des pratiques politiques ne sont fixées une fois pour toutes. Si la promotion de la participation de la société civile peut se solder par une marginalisation du syndicalisme et une remise en cause de cette forme bien spécifique de défense et de représentation des intérêts, elle peut aussi contribuer à redéfinir la mobilisation sociale comme pratique de défense et de représentation légitime et efficace. Dès lors, c’est une autre lecture de la participation de la société civile qui pourrait s’imposer, allant à l’encontre de la thèse d’une institutionnalisation du lobbying qui renforce celle, tout aussi contestable, de l’institutionnalisation du syndicalisme. Encore faut-il prendre au sérieux cette politique de promotion de la société civile qui, tout en imposant de nouvelles règles du jeu, transforme les participants qui y prennent part. C’est dire si la portée du Livre blanc réside davantage dans les usages qui en sont faits et les différents investissements qu’il permet que dans le texte lui-même et les intentions de ses rédacteurs.

Hélène Michel

Notes

[ 1] Les termes tels que « gouvernance », « société civile », « participation », « ouverture », « dialogue », « dialogue social », « dialogue civil » sont entendus ici dans le sens que leur donnent les institutions européennes et qu’utilisent l’ensemble des personnes interrogées, soit pour en contester la définition, soit pour les reprendre à leur compte. En toute rigueur, ils devraient être constamment mis entre guillemets pour rappeler à la fois leur provenance institutionnelle et la nécessité d’une prise de distance avec ces usages. Mais pour ne pas alourdir le texte, ils ne porteront pas cette marque typographique. Ont été conservés entre guillemets les propos recueillis auprès des personnes interrogées.

[ 2] En particulier celles de 1992 sur un « dialogue ouvert et structuré avec les groupes d’intérêt »; du 4 juin 1997 sur la « promotion du rôle des associations et fondations en Europe »; du 18 janvier 2000 sur « la Commission et les organisations non gouvernementales : le renforcement du partenariat »; du 5 juin 2002 « Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue. Proposition relative aux principes généraux et aux normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées. »

[ 3] L’enquête, qui s’inscrit dans une recherche plus vaste sur le rôle et les pratiques des représentants d’intérêt au niveau européen, s’est déroulée entre mars et juillet 2006 auprès d’une quinzaine d’agents des institutions (CESE, DG EMPL, secrétariat général de la Commission européenne), de représentants au Groupe de liaison avec la société civile et de porte-parole de groupements européens. Tous les entretiens cités sont tirés de cette enquête. Par souci de respect de l’anonymat des personnes interrogées, les propos rapportés sont seulement situés par rapport à l’organisation à laquelle appartient son auteur. À ces entretiens s’ajoutent des journées d’observations de réunions au CESE, à la DG EMPL ou au sein des euro-groupes concernés.

[ 4] Cf. la Première Convention organisée par le Comité économique et social européen, La société civile organisée au niveau européen, 15 et 16 octobre 1999 et l’avis du CESE, Le rôle et la contribution de la société civile organisée dans la construction européenne, 23 septembre 1999 (CES 851/1999, § 12.1).

[ 5] Groupe ad hod « Coopération structurée avec les organisations et réseaux européens de la société civile », Rapport final, rapporteur Jean-Michel Bloch-Lainé, février 2004. (CESE 1498/2003 fin).

[ 6] Les différents documents administratifs relatifs à la constitution et au fonctionnement du Groupe de Liaison se trouve sur la page internet réservée : http ://eesc.europa.eu /sco/group/intro/index_fr. asp

[ 7] Cette tendance, appelée aujourd’hui le « stakeholdership », n’est pas spécifique à la DG Emploi. On la retrouve dans d’autres DG, comme par exemple à la DG Sanco, santé et protection des consommateurs où sont mis en place des forums dont sont membres aussi bien des représentants de l’industrie agro-alimentaires que des représentants de l’alliance européenne pour la santé publique EHPA, au grand dam des représentants de cette organisation.

[ 8] Union des industries des pays de la Communauté européenne. Depuis janvier 2007, l'UNICE est devenue BUSINESSEUROPE.

[ 9] Contribution de l’UNICE, Livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne. Prise de position de l’UNICE, 28 février 2002,7 pages, p. 2.

[ 10] Avis du CESE sur « La représentativité des organisations européennes dans la société civile dans le cadre du dialogue civil », 14 février 2006. Rapporteur Olsson, groupe I.

[ 11] Commission européenne, Livre vert sur l’initiative européenne en matière de transparence, 3 mai 2006.

[ 12] Ibid.

[ 13] Cf. Audition Initiative européenne en matière de transparence, CESE, 11 juillet 2006, Compte rendu. Cf. le site du CESE :http ://eesc.europa.eu/sco/events/ 11_07_06_transparency/index_fr.asp