1

Isolée de la scène internationale avant décembre 1991, l'Asie centrale a connu un regain d'intérêt de la part de l'Occident après la fin de l'URSS, notamment grâce aux hydrocarbures. Aujourd'hui, le bassin Caspien constitue l'avenir économique de l'Asie centrale tout comme il symbolisait, autrefois, l'avenir énergétique de l'URSS. À l'époque soviétique, la production d'hydrocarbures en mer Caspienne était restée assez faible, ces champs devant être mis en exploitation lorsque les réserves de Sibérie occidentale auraient été épuisées. Quelques tentatives d'exploitation de ces ressources avaient cependant été lancées. Pourtant, l'utilisation d'une technologie non adaptée et la forte pénurie d'investissement en capital productif avaient conduit le pouvoir soviétique à renoncer provisoirement au développement de ces champs.

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À l'indépendance, le bassin Caspien a été salué comme un nouvel eldorado. Les médias ont largement surestimé ses ressources, allant jusqu'à comparer la mer Caspienne au golfe Persique et avançant un chiffre de production pouvant atteindre 200 milliards de barils. Ces espoirs ont cependant été rapidement déçus au fil des campagnes d'exploration. Comme le rappelle Robert Ebel, « les acteurs dans l'industrie pétrolière et gazière ont tendance à surestimer l'inconnu et à sous-estimer le connu »2. Aujourd'hui, on peut considérer que le bassin Caspien dispose de réserves de 30 milliards de barils, soit 3 à 4 % de l'offre mondiale de pétrole en 2010. 30 milliards de barils représentent à la fois beaucoup et peu : le bassin Caspien sera, à la fin de la décennie, l'une des trois grandes régions productrices d'hydrocarbures de la planète hors Moyen-Orient ; mais, ce bassin ne pourra en aucun cas supplanter la suprématie de ce dernier. Le pétrole caspien jouera donc un « rôle important à la marge ». De plus, seuls le Kazakhstan et le Turkménistan, du côté oriental de la mer Caspienne, sont appelés à devenir des exportateurs majeurs d'hydrocarbures3.

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Le bassin Caspien est caractérisé par son enclavement : l'exportation de ses hydrocarbures nécessite la construction d'oléoducs et de gazoducs et implique par conséquent l'immixtion de la politique dans l'économie. Deux thèses s'opposent alors sur le poids de cette immixtion. Pour de nombreux observateurs, l'économie des oléoducs et gazoducs est le résultat d'un « grand jeu » politique et diplomatique qui explique leur tracé et leur construction. Pour d'autres, ceux-ci ne peuvent être construits que si les investisseurs s'engagent à les financer, cet engagement étant alors tributaire de la rentabilité économique du champ d'hydrocarbures. Pour eux, la politique ne joue donc qu'un rôle marginal, le coût d'un oléoduc restant faible par rapport à l'investissement consacré au développement même du champ.

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Les oléoducs et gazoducs transfrontaliers ont connu une histoire souvent mouvementée, propulsés parfois au centre de conflits politiques4. Un oléoduc ou gazoduc transfrontalier constitue en effet un risque important pour un investisseur car son coût fixe est élevé5, son retour sur investissement n'intervient que plusieurs années après l'engagement financier et il est par ailleurs dépendant de régimes juridiques différents et requiert ainsi des contrats entre plusieurs gouvernements. Les pays enclavés sont d'autant plus soumis à la concurrence des autres pays exportateurs qu'ils subissent des coûts résultant de leur spécificité géographique6. Les risques sont ainsi accrus dans la mesure où le transit implique le passage des hydrocarbures sur le territoire de plusieurs États avant d'atteindre le point de destination finale. Nombre d'États essaient de faire modifier le tracé des oléoducs et gazoducs afin de faire transiter des hydrocarbures par leur territoire et ce, pour plusieurs raisons : l'enjeu des droits de transit, qui, sur le long terme, peuvent devenir considérables7, l'impulsion économique attendue dans les régions traversées par les oléoducs et gazoducs et, surtout, le pouvoir politique et économique conféré de facto aux États de transit.

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Apparaît ainsi une interdépendance entre pays exportateurs et pays de transit, tout comme entre pays importateurs et exportateurs d'hydrocarbures. Le développement des flux transfrontaliers d'hydrocarbures influe sur les relations entre pays exportateurs, importateurs et de transit, ainsi qu'avec les populations des pays exportateurs. En partant de ce cadre théorique et en se concentrant sur les deux principaux pays exportateurs d'Asie centrale (Kazakhstan et Turkménistan), on peut résumer leurs quinze premières années d'indépendance à une construction d'interdépendances suivie d'une volonté d'affranchissement.

La décennie 1990 ou la construction des interdépendances

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On recense trois types d'interdépendances majeures auxquelles les États d'Asie centrale sont soumis depuis leur accession à l'indépendance en 1991 : entre pays caspiens et pays occidentaux, entre pays caspiens et pays de transit, et entre les gouvernements des pays caspiens et leurs populations.

Pays caspiens — pays occidentaux

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À l'indépendance des pays d'Asie centrale, une conjonction d'intérêts s'est dessinée entre compagnies pétrolières occidentales, gouvernements occidentaux et gouvernements des pays du bassin Caspien. Selon Nicolas Sarkis, « il y a une réelle complémentarité objective d'intérêts entre les pays importateurs et les pays exportateurs. Au souci bien légitime des premiers de sécuriser leurs importations pétrolières et gazières répond le souci non moins légitime et non moins vital des seconds de garantir leurs marchés et leurs recettes d'exportations, indispensables pour développer leurs économies »8.

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Pour les gouvernements des pays occidentaux, la mise en exploitation du bassin Caspien est apparue comme permettant une diversification accrue des approvisionnements en hydrocarbures ; pour les pays du bassin Caspien, le recours aux investissements des compagnies étrangères était conçu comme contribuant au financement à moindres coûts d'exploration et d'exploitation d'une partie des ressources, tout en assurant des débouchés importants. Le secrétaire américain à l'Énergie déclarait ainsi en 1994 : « il est à espérer que la Caspienne nous évite une dépendance totale vis-à-vis du pétrole du Moyen-Orient »9. Pour les compagnies pétrolières occidentales, l'indépendance des pays d'Asie centrale a permis une augmentation de la production et des réserves car les gisements du bassin Caspien ne pouvaient guère être mis en exploitation dans des délais raisonnables sans participation étrangère. En outre, les besoins intérieurs ne pouvant absorber les productions kazakhe et turkmène, le potentiel à l'exportation est donc rapidement apparu comme très important.

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Après 1991, la politique américaine s'est articulée autour de deux principes majeurs : d'une part, un refus de voir les hydrocarbures caspiens transiter par l'Iran et, d'autre part, le soutien à une multiplication des routes d'exportation, signifiant implicitement un transit accru marginalisant la Russie. Cette politique s'est cependant accentuée depuis 1997. Si le gouvernement américain soutenait jusque-là la multiplicité des voies d'exportation sans véritablement influencer les routes à choisir, il s'est ensuite impliqué bien davantage afin de permettre la construction de l'oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan (BTC), du gazoduc transcaspien et du gazoduc TAP (Turkménistan-Afghanistan-Pakistan)10.

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Contrairement à la lutte contre le terrorisme, les pays de l'Union européenne et les États-Unis ont développé, au nom d'intérêts communs, une stratégie similaire pour l'évacuation des hydrocarbures caspiens11. Néanmoins, les intérêts ont été davantage divergents entre les gouvernements occidentaux et certaines compagnies pétrolières. Ainsi, le gouvernement américain a dû convaincre BP du bien-fondé d'investir dans l'oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan12. En outre, malgré l'insistance de l'administration de Bill Clinton, Texaco a toujours refusé d'investir dans le BTC et, plus généralement, n'a jamais investi substantiellement en Azerbaïdjan, pourtant l'un des plus fidèles alliés de Washington depuis plusieurs années13. Le groupe Chevron-Texaco ne rejoindra les autres actionnaires du BTC que peu de temps avant la constitution du consortium, mais continuera à privilégier l'évacuation du pétrole de Tenguiz par le port russe de Novorossiisk.

Pays caspiens — pays du premier cercle (Russie-Turquie)

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La Russie et la Turquie constituent des États de transit14 pour la sortie des hydrocarbures caspiens. Hormis les droits de transit, ces deux États ont cherché à développer la construction d'oléoducs et de gazoducs sur leur territoire afin, d'un côté, d'en retirer un pouvoir accru de négociation et, d'autre part, d'accroître le développement d'infrastructures portuaires et de routes d'évacuation ayant jusque-là une rentabilité économique faible. Pour les pays du bassin Caspien, ce transit permet la sortie des hydrocarbures et facilite les liens énergétiques avec l'Occident. Ces États sont donc d'une importance capitale pour les pays d'Asie centrale, tandis que les nouveaux flux d'hydrocarbures sont également cruciaux pour les États de transit, du fait de la rentabilité économique de certaines infrastructures.

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Ainsi, à l'indépendance des pays d'Asie centrale, la Turquie a rapidement proposé de développer la route Bakou-Tbilissi-Ceyhan. Cette dernière présentait l'immense avantage de rentabiliser d'importants investissements réalisés par la Turquie, à la fin des années 1980, pour développer le transit du pétrole brut iraquien, lequel avait quasiment cessé de passer par Ceyhan après la première guerre du Golfe. La Russie, quant à elle, a exercé son pouvoir auprès des compagnies pétrolières opérant au Kazakhstan par le biais de Transneft. Cette entreprise publique bénéficie d'un monopole sur le transport du pétrole sur le territoire russe. Par sa politique tarifaire, Transneft privilégie l'exportation d'une part importante du pétrole caspien par les terminaux pétroliers russes de Primorsk et Novorossiisk, dont ils assurent la rentabilité économique, aux dépens des ports des pays baltes et d'Odessa (voir tableau 1 pour l'évolution des volumes). Dans le secteur du gaz naturel, Russie et Iran s'opposent tous deux à la construction du gazoduc transcaspien, qui détournerait les volumes transitant actuellement par la Russie et consacrerait définitivement une absence de volumes de transit importants via l'Iran. Cependant, officiellement, les deux pays rejettent l'idée de construction de nouvelles conduites pour des raisons environnementales.

Tableau 1. - L'évolution des flux d'exportations de pétrole par route (2000-2003) (en tonnes)

Pays caspiens — populations

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Dans le bassin Caspien, la dépendance vis-à-vis des secteurs pétroliers et gaziers croît très rapidement. Les revenus pétroliers du Kazakhstan représentaient par exemple, en 2002, plus de 20 % des revenus de l'État contre 5 % en 1999, tendance qui persiste aujourd'hui. Le développement de ces ressources a donc influé sur les relations entre les gouvernements du bassin Caspien et leurs populations. L'exploitation des ressources pétrolières et gazières simplifie la tâche de ces gouvernements mais complique paradoxalement la situation. Les gouvernements du bassin caspien bénéficient en effet d'une rente importante et, par conséquent, d'une marge de manœuvre financière pour intervenir et développer économiquement le pays. Les pouvoirs sont cependant souvent en porte-à-faux avec leurs populations, ces dernières exigeant une redistribution plus importante des revenus tirés des hydrocarbures. Or, ces gouvernements ne possèdent pas, bien souvent, la capacité ou la volonté d'opérer une redistribution efficace, ce qui n'est pas sans susciter des tensions croissantes. Le problème est d'autant plus aigu que le secteur pétrolier et gazier emploie très peu de personnel (moins de 1 % de la population active) et que le développement des hydrocarbures peut rapidement provoquer des déséquilibres macroéconomiques dommageables pour le secteur hors pétrole16.

La décennie 2000 ou l'affranchissement des interdépendances ?

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Ces multiples dépendances ont évolué dans la seconde décennie d'indépendance : vis-à-vis des pays occidentaux, les États du bassin Caspien ont accru leur emprise sur la production et les compagnies pétrolières ; vis-à-vis des pays de transit, la concurrence des voies progresse mais demeure inachevée ; enfin, les problèmes de redistribution restent au cœur de l'avenir économique et politique de la région.

Pays caspiens — pays occidentaux : un déséquilibre en faveur des pays caspiens ?

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La décennie 1990 a été bénéfique pour les pays caspiens, puisque des investissements massifs y ont été réalisés. Aujourd'hui, le gisement géant de Tenguiz est évacué principalement par le nouvel oléoduc qui débouche sur le port russe de Novorossiisk. De même, les grandes campagnes d'exploration menées au Kazakhstan ont permis la découverte du gisement de Kachagan, qui constitue le plus important gisement pétrolier découvert dans le monde ces vingt dernières années. Durant la première décennie d'indépendance, les pays du bassin Caspien ont donc bénéficié d'investissements très importants, notamment au Kazakhstan, et ont commencé à développer leurs exportations en direction de la Chine. Ce déséquilibre apparent en faveur des pays du bassin Caspien se traduit principalement par une rente accrue pour les compagnies et gouvernements locaux, au détriment des compagnies pétrolières occidentales.

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Parmi les États de Communauté des États indépendants (CEI), le Kazakhstan est celui qui a attiré le plus d'investissements directs étrangers (IDE) au cours des années 199017. De 1996 à 2000, les IDE y ont été supérieurs à 1 milliard de dollars par an ; ils ont dépassé les 2 milliards de dollars à partir de 2001 et atteint 4 milliards en 2003. Ces découvertes et investissements ont conduit à un changement de politique des autorités locales à l'égard des compagnies pétrolières occidentales. Depuis 2000 et la découverte du gisement de Kachagan, le pouvoir kazakh mène une politique de plus en plus agressive vis-à-vis des entreprises pétrolières et prélève une part croissante des revenus pétroliers, politique marquée par l'introduction d'une taxe sur la rente à l'exportation de pétrole en 2004. Aujourd'hui, selon les gisements, entre 65 % et 85 % de la valeur des exportations de pétrole revient à l'État kazakh sous forme de vente de pétrole, de taxes ou d'impôts18.

Pays caspiens — pays du premier cercle : la concurrence des voies encore inachevée

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Le second volet de la stratégie des pays du bassin Caspien a consisté à développer des routes alternatives afin de diversifier les voies d'évacuation des hydrocarbures. Malgré la construction de deux oléoducs majeurs depuis l'indépendance (Bakou-Tbilissi-Ceyhan et Tenguiz-Novorossiisk), on note la multiplicité des modes de transport (rail, barge, oléoduc) et des routes d'évacuation (voir carte). La Russie continue cependant à se tailler la part du lion pour le transit des hydrocarbures en provenance d'Asie centrale, bien que le rôle croissant joué par la Chine modifie de plus en plus nettement la donne19. Après l'achat par la China National Petroleum Company (CNPC) de la compagnie pétrolière Aktyubinsk Oil Company au Kazakhstan en 1997, un nouveau pas a été franchi lorsque Beijing a fait l'acquisition de PetroKazakhstan, première compagnie pétrolière indépendante kazakhe, en 200520.

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Le Turkménistan reste dans une situation plus difficile puisque la grande majorité de son gaz naturel ne peut être exportée qu'en traversant la Russie. Celle-ci cherche par ailleurs à préserver ses ventes à l'Union européenne en vendant à l'Ukraine le gaz turkmène21. Néanmoins, Achkhabat semble suivre une stratégie similaire avec un désenclavement par la Chine. En effet, en août 2006, le président Saparmourad Niazov a annoncé qu'un gazoduc à destination de la Chine devrait permettre l'exportation de 30 milliards de mètres cubes par an dès 2009. À la suite de cette annonce, les Russes ont exprimé leur inquiétude. En effet, si le Turkménistan livre effectivement 30 milliards de mètres cubes par an, il ne tiendra probablement pas ses engagements vis-à-vis de Gazprom — avec qui S. Niazov avait pourtant signé un accord pour la livraison annuelle de 80 milliards de mètres cubes — du fait d'une production de gaz insuffisante. Il est fort probable que cette stratégie consiste à faire pression sur les Russes et les Ukrainiens pour revoir à la hausse le prix de vente du gaz naturel turkmène, qui reste notoirement inférieur au prix facturé par Gazprom à l'Ukraine (65 dollars pour 1 000 mètres cubes pour le premier, contre 100 dollars pour le second).

Pays caspiens — populations : les problèmes de la redistribution

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Selon les données du Fonds monétaire international (FMI), le Kazakhstan devrait bénéficier, à l'horizon 2010, de plus de 7 milliards de dollars de revenus annuels liés au pétrole22. Dans les quarante-cinq prochaines années, plus de 99 milliards de dollars devraient être engrangés par Astana, soit 6 600 dollars américains par habitant23. Malgré la difficulté, pour un gouvernement, d'effectuer une redistribution efficace, on comprend que les populations nourrissent de forts espoirs en la manne pétrolière.

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Dans son livre The Paradox of Plenty, Terry Lynn Karl a montré que la gestion du secteur pétrolier est principalement liée au développement institutionnel24. D'après lui, l'environnement institutionnel existant lors d'un boom pétrolier conditionne le type de gestion de la manne pétrolière. Il définit ainsi ce qu'il appelle les petro-states, où l'un des principes de fonctionnement serait « la redistribution de la rente par le biais des dépenses publiques dans une logique politique ».Dans un article publié ultérieurement sur le bassin Caspien,Terry Lynn Karl caractérise les petro-states par des structures administratives faibles, des droits de propriété non respectés, de fortes ambitions politiques, des divisions internes importantes au sein de la société et une absence de contraintes juridiques.

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R. Lam et L. Wantchekon ont essayé de montrer l'impact de l'afflux financier sur la gestion politique d'un pays en définissant le phénomène dit de political dutch disease ou maladie hollandaise politique25. L'abondance des ressources provoque de manière directe et indirecte une plus grande inégalité de revenus. L'effet direct s'explique par l'enrichissement de l'élite au pouvoir, l'effet indirect induit un appauvrissement de la population dû aux phénomènes de maladie hollandaise. En tant que responsable de la distribution de la rente, l'élite au pouvoir accroît son contrôle en créant des groupes de pression, de poids à peu près égal mais concurrents, et peut ainsi diviser pour mieux régner. Ainsi, si cette théorie était validée dans la région Caspienne, le pouvoir ne serait pas véritablement menacé, pour peu qu'une partie des revenus soit redistribuée à une partie de l'oligarchie dirigeante.

Carte 1 - Les principales routes d'exportation du pétrole caspien

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En réalité, on aboutit bien souvent à une somme de dysfonctionnements politiques et économiques dans le pays, dus au poids écrasant de la rente pétrolière, à l'absence d'entrepreneurs, à la présence d'une bourgeoisie d'État, à une faible compétitivité-prix et hors-prix des entreprises du pays, à une forte propension à la consommation (sans rapport avec les capacités productives du pays) et à une corruption récurrente. Pour S. Tsalik, le Kazakhstan révèle plusieurs caractéristiques de l'État pétrolier, à savoir la centralisation ou la concentration des pouvoirs26. En outre, d'après l'étude de P. Nichols, la corruption est endémique au Kazakhstan : plus de 90 % des personnes interrogées pensent qu'elle a augmenté depuis l'indépendance, 83 % affirment que les hauts fonctionnaires acceptent régulièrement des pots-de-vin27.

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Ainsi, la situation plus favorable dans laquelle se sont retrouvés les pays du bassin Caspien depuis quelques années s'est traduite par des revenus accrus et des contrats plus avantageux. Cependant, « les antagonismes et les risques de conflits apparaissent désormais bien moins entre les pays producteurs et les pays importateurs qu'entre les pays consommateurs »28. En effet, avec l'accroissement considérable des besoins, notamment dans les pays émergents comme la Chine ou l'Inde, et le déclin de la production domestique dans les pays producteurs occidentaux, la dépendance croissante vis-à-vis des importations conduira inexorablement à des tensions accrues entre pays consommateurs. Malgré une progression de la concurrence des routes d'exportation, la dépendance vis-à-vis de la Russie aujourd'hui et de la Chine demain n'est pas appelée à disparaître. À ce titre, l'Organisation de coopération de Shanghai constitue également un forum pertinent pour le Kazakhstan et l'Ouzbékistan. La dépendance la plus importante et qui ne cessera de croître reste néanmoins celle entre les gouvernements et leurs populations. L'augmentation attendue des revenus des hydrocarbures dans les prochaines décennies risque d'accentuer les tensions au sein de la société si une redistribution efficace n'est pas effectuée. Cette question est, ainsi, au cœur de l'avenir non seulement économique mais aussi politique du Kazakhstan et du Turkménistan.

Tableau 2 - Production, consommation de pétrole et de gaz en Asie centrale en 2004