Au-delà des problèmes de définitions (qu’est-ce que l’État ?) et de délimitations (qu’est-ce qui fait partie de la zone intermédiaire ?), ces catégories renvoient à un problème de fond : comment penser des relations entre « objets d’analyse » ? Si la réponse à cette question nous paraît relativement claire dans une perspective ontologique qui suppose une réalité en dehors de celui qui l’analyse et qu’il suffirait d’observer, elle est moins évidente dans une perspective constructiviste qui doit penser la relation du chercheur à ses objets pour penser la relation entre les objets.

La procédure de consultation en Suisse nous semble un exemple quasi idéal-typique permettant d’illustrer l’usage spontané de catégories « ontologiques » issues de problématiques anciennes qui nous paraissent inadéquates au contexte « moderne » et, donc, aux exigences théoriques et épistémologiques que ce contexte exige [3]. En effet, depuis ses origines, la procédure de consultation en Suisse a toujours été pensée en rapport à la démocratie directe, à savoir une manière d’homogénéiser les intérêts divergents en amont du processus de décision politique, et d’éviter par ce moyen le référendum populaire contre un projet de loi [4]. À partir de là, la procédure de consultation a tantôt été présentée comme un moyen d’intégration politique, tantôt conçue comme un moyen d’information pour le système politique ou encore comme un mécanisme de simulation des réactions sociétales par le système politique.

Le problème ainsi posé fait l’impasse sur nombre de questions :

Ces insatisfactions conceptuelles nous conduisent à reformuler les termes dans lesquels la « procédure de consultation » peut être abordée. À partir d’une recherche menée sur ce thème [5], nous nous proposons de montrer qu’une approche réflexive qui thématise la relation entre le sujet et l’objet de l’analyse et une théorie qui tente de tenir compte de la double construction sociale de l’objet étudié s’impose : la construction diachronique de la procédure de consultation par le biais de son institutionnalisation politique, d’une part, la construction synchronique de la procédure de consultation par le politiste qui la saisit (construit) au moyen de concepts spécifiques, d’autre part, et qui permettent précisément de saisir cette double dimension. La circularité de cette phrase est voulue et vise à remplacer une pensée linéaire qui suppose l’existence de la procédure de consultation comme « objet scientifique » en dehors de celui qui l’analyse.

Conçue ainsi, la procédure de consultation ne prend sens qu’à travers les rapports qu’elle entretient avec les organisations privées, les instances publiques, les observateurs scientifiques, etc. Ces relations sont multiples, et nous nous limiterons à l’analyse de deux d’entre elles. La première est la relation entre le « système politique » et la procédure de consultation. Notre hypothèse consiste à montrer que la procédure de consultation se développe, s’institutionnalise, se différencie parallèlement à l’autonomisation de la sphère politique, et que cette évolution lui est en quelque sorte « symbiotique ». La procédure de consultation est certes une réponse aux problèmes que pose cette autonomisation mais, plus fondamentalement, elle est l’élément qui la rend possible.

Le deuxième rapport est celui que la procédure de consultation entretient avec les groupes qui la composent, c’est-à-dire les organisations privées et publiques. Abstraction faite des rapports de force à l’intérieur de la procédure de consultation, on peut concevoir celle-ci comme une forme ou, mieux, comme une manière de structurer les entités privées et publiques. Si l’on conçoit la procédure de consultation comme un système organisationnel – et ceci est notre deuxième hypothèse – l’on comprend mieux pourquoi le système politique et le système de consultation sont les « deux faces d’une même pièce ». L’idée étant que l’autonomisation du système politique nécessite une organisation interne très précise qui peut prendre diverses formes, telles que hiérarchie, division du travail, rôle ou encore voies de communications. Les définitions et les attributions des participants à la procédure de consultation constituent les conditions pour distinguer le système politique d’autres systèmes fonctionnels, notamment à travers le statut privé ou public des acteurs.

Les rapports retenus ici ne sont qu’une sélection parmi d’autres rapports possibles [6]. Toutefois, ils nous semblent particulièrement pertinents, dans la mesure où ils mettent en évidence le fait qu’ils n’existent qu’à travers une théorie qui veut bien les concevoir sous forme relationnelle. Si tel est le cas, cette théorie devrait également être en mesure de justifier une approche relationnelle plutôt qu’une approche substantialiste et, le caractère général de ces termes l’indique, cette théorie ne peut être qu’une théorie générale du social. Par conséquent, les concepts que celle-ci véhicule doivent spécifier à la fois les rapports entre les « objets » qu’ils tentent de saisir et le rapport que la théorie elle-même entretient avec les objets qu’elle analyse.

À nos yeux, la théorie constructiviste de Luhmann permet une forme de réflexivité de ce type et correspond aux exigences formulées ci-dessus. Les concepts que nous utiliserons par la suite sont censés rendre compte de cette double relation, mais c’est là une entreprise qui se heurte à deux difficultés majeures :

Pour éviter le piège d’une lecture trop rapide et tout malentendu, il convient d’exposer brièvement quelques principes de base de la théorie de Luhmann. Et ce également afin de rendre attentif le lecteur au fait que notre contribution nécessiterait de nombreuses parenthèses, explications annexes et précisions supplémentaires pour assurer une compréhension adéquate des propos tenus par la suite ; une exigence de rigueur analytique qu’un article scientifique ne peut à lui seul remplir [7].

Un premier principe dont il convient de se rappeler est l’idée que c’est le point de vue qui crée l’objet. Ce principe est pour Luhmann une dimension inhérente à la construction sociale des faits sociaux. Les différents points de vue des acteurs sociaux sont à cet égard aussi importants que les différences de point de vue des seuls scientifiques. Poussé jusqu’au bout, ce principe mène au refus absolu de toute ontologie : aucun objet ne peut exister en dehors des points de vue qui le constituent.

Un deuxième principe est issu de l’épistémologie différentialiste. Selon cette approche, toute connaissance (scientifique ou non) n’est possible que par la distinction. Il faut d’abord pouvoir distinguer une chose d’une autre pour ensuite pouvoir la connaître. Pour distinguer, il suffit de nommer une chose, ce qui, automatiquement, la distingue de tout ce qui l’entoure. Si donc c’est le point de vue qui crée l’objet, nous pouvons également dire du point de vue qu’il est toujours une distinction dont les effets peuvent être durables et structurants. Qu’il suffise de se rappeler l’impact qu’ont eu dans l’histoire des termes comme socialisme/capitalisme ou science/religion.

Le troisième principe est à l’origine même de la théorie des systèmes. Celle-ci observe et obtient ses résultats à travers la distinction de base entre système et environnement. Conformément aux deux principes exprimés ci-dessus, la distinction système/environnement est une distinction scientifique, plus précisément sociologique ; un point de vue parmi d’autres qui permet d’opérer une distinction entre faits sociaux et autres faits. Pour identifier des faits sociaux, il faut identifier leur caractère de système, c’est-à-dire les traits distinctifs qui leur permettent de se distinguer de leur environnement, et d’entretenir des relations avec celui-ci. Un système est donc toute chose qu’un observateur scientifique réussit à distinguer de son environnement. Un système n’est pas un ensemble composé de parties mais une différence inscrite dans un monde indistinct. Nous retrouvons dans cette idée la volonté de dé-ontologiser la notion de système comparable à la démarche de Derrida et son concept clé de différance.

Dans les pages qui suivent, nous allons d’abord décrire le processus à travers lequel le système de consultation s’est progressivement distingué de son environnement en mettant l’accent sur les contextes dans lesquels ces différenciations apparaissent et les raisons de leur apparition. Puis, afin de mieux saisir la pertinence de cette double construction, le lien entre notre analyse empirique et la théorie luhmanienne, et la solidité de nos hypothèses de départ, nous reviendrons plus explicitement sur le sens des concepts mobilisés dans cet article.

Ces pratiques différentes pouvaient intervenir soit sur demande expresse de l’administration, soit spontanément lorsqu’une organisation considérait un projet de loi comme contraire à ses intérêts. Quelques exemples historiques permettent d’éclairer leur diversité :

À l’époque, l’administration ne semblait pas tenir compte de la diversité des prises de position. Traitées indistinctement sous le label de Eingaben, elles s’inscrivent dans une sémantique juridico-politique, dont l’évolution dans le jargon administratif allemand permet de distinguer trois termes utilisés successivement pour désigner la procédure de consultation, mais qui revêtent des connotations distinctes :

Mitwirkung: 1870-1920. Cette notion contient l’idée d’une collaboration où les partenaires travaillent ensemble pour atteindre un but commun. Selon les juristes, cette notion apparaît dans le cadre de l’assurance en cas de maladie et d’accident adoptée en 1912, mais dont l’élaboration remonte aux années 1880. Elle indique dans ce contexte une participation des associations professionnelles à l’application de la loi, dans la mesure où elles sont consultées lors de sa mise en œuvre, cela dans des domaines précis, entre autres la prévention des accidents et la tarification des primes.

Anhörung : 1920-1960. Cette notion implique une relation asymétrique où un partenaire « veut bien accepter » d’écouter l’autre, en lui accordant le droit à la parole, ce dernier restant à la merci de son interlocuteur, qui peut à tout moment refuser d’écouter. Son usage est introduit dans le langage juridique au cours des années 1930 et concerne plus précisément une participation des groupes d’intérêt dans la phase d’élaboration des lois. La notion de Mitwirkung continue à être utilisée pour qualifier la participation des groupes à la mise en œuvre de la loi.

Vernehmlassung : 1960-2003. Cette notion contient un double sens, le verbe sich vernehmen lassen pouvant signifier que l’on se « fait entendre », mais aussi que l’on subit un interrogatoire. Utilisée actuellement, cette notion reflète une certaine ambivalence de la pratique consultative, dans la mesure où sa double signification ne permet plus d’indiquer vraiment une relation asymétrique entre l’administration et les organisations intéressées.

Cette évolution n’est pas simplement formelle. Elle reflète des changements dans les pratiques, ainsi que dans les représentations de la consultation et des relations entre l’État et les groupes d’intérêt. On constate que la sémantique juridique du XIX^e siècle, à travers la notion de Mitwirkung, restait relativement floue et pouvait concerner autant l’élaboration des lois que leur application. Ce n’est que dans l’entre-deux-guerres que le terme plus précis de Anhörung est utilisé, à la fois pour distinguer élaboration et application de la loi, mais aussi pour qualifier les rapports entre État et groupes d’intérêt. C’est également pendant cette période que l’éventail des pratiques de consultation se rétrécit sur le plan formel. Les prises de position interviennent plus clairement avant la phase parlementaire, sur la base d’une circulaire de l’administration, qui définit notamment le délai durant lequel les organisations doivent faire parvenir leurs prises de position écrites. Il n’est donc pas surprenant que cette première formalisation de la procédure conduise à la disparition des expertises, pétitions et autres mémoires, et que la prise de position (Eingaben) prenne une forme plus homogène. L’ordonnance de 1991, en recourant à la notion de Vernehmlassung, indique un degré plus élevé d’institutionnalisation de la consultation. Le double sens du terme transcende en effet la distinction entre acteurs publics et privés, et traduit plus exactement leur enchevêtrement au sein du champ politico-administratif.

En termes plus abstraits, il convient de considérer cette évolution sémantique avant tout comme une « auto-description » [11] du système de consultation [12]. Sur la base des archives consultées, nous avons pu constater que ces auto-descriptions sont toujours liées à des problématiques politiques concrètes. Au XIX^e siècle, le terme de Mitwirkung apparaît dans les débats sur l’organisation corporatiste de la société. Le problème politique dominant à cette époque était la production d’un savoir qui se laissait transformer et exploiter en décisions politiques, compte tenu des ressources administratives limitées dont disposait l’État fédéral de 1848, de la concentration des compétences et du savoir au sein des associations professionnelles et, bien entendu, de la disposition de ces mêmes acteurs privés à collaborer, à fournir des informations et à participer à la mise en œuvre des lois.

Si les nombreuses associations corporatistes disposant de ces compétences et savoirs ne concurrençaient pas le pouvoir politique sous l’Ancien Régime, c’était précisément parce que la stratification sociale de ce type de société transposait le pouvoir politique dans des instances locales et se confondait par conséquent souvent avec l’autorité politique. Autrement dit, les sociétés corporatives reproduisaient le principe d’organisation sociale de l’époque, à savoir une hiérarchie verticale [13]. Cette structure posait évidemment problème quand une nouvelle instance, qui plus est centralisée (cantons et/ou Confédération), était amenée à produire des décisions politiques collectivement contraignantes [14]. Or, comment produire ce type de décisions, sans disposer du savoir et de la légitimité nécessaires à l’élaboration de lois censées être appliquées sur une unité territoriale produite artificiellement ? Ce problème se reflète notamment dans la pratique des cantons qui, après 1848, recouraient encore aux savoirs des corporations pour la production de décisions politiques plutôt qu’à la Confédération, en raison des connaissances de ces corporations dans les domaines économiques et politiques. Au niveau de la Confédération, le problème se posait de la même manière et poussait l’administration à mandater des enquêtes et des études statistiques auprès des corporations, détentrices du monopole du savoir nécessaire à la décision politique. Ce phénomène a souvent été expliqué par la faiblesse de l’administration et la force des associations. Ceci est sans doute vrai, mais n’explique pas pour autant la persistance d’un « État faible ». À cette fin, il faut également comprendre la manière dont les organisations dépendaient du nouveau pouvoir politique en place. Erich Gruner note à ce sujet que l’interventionnisme étatique s’est toujours fait sur la demande des organisations faîtières de l’économie, ce qui a rendu possible le développement de l’État central [15]. La construction nationale (symptôme de la différenciation fonctionnelle) ne posait donc pas uniquement problème pour le nouveau pouvoir politique mais également pour les anciens lieux de pouvoirs, notamment les confréries. En effet, la liberté de coalition qui était reconnue aux nouvelles associations les privait de leur pouvoir politique et par conséquent de leur raison d’être [16]. De nouvelles tâches et de nouveaux rôles devaient être trouvés, voire « inventés », pour recouvrer une légitimité sociale. Cela se traduisait par des demandes de ces organisations pour que l’État les intègre dans les processus d’élaboration et de mise en œuvre de lois fédérales, leur conférant ainsi un statut quasi officiel [17].

On peut supposer que les attentes mutuelles entre ces organisations et l’État sont des manifestations de l’autonomisation du système politique et économique [18]. Le problème majeur qui résulte de ce processus de différenciation et d’autonomisation de domaines sociaux comme l’économie, la politique, mais aussi le droit, l’enseignement, ou encore la religion, est que leur (re)production ne dépend plus d’éléments externes mais uniquement d’éléments internes au système [19]. Se pose le problème pour un tel système de savoir comment gérer le rapport à son environnement en raison de son autonomie, et non de son autarcie. En d’autres termes, la question suivante se pose : de quelle manière un système se reproduisant sur la base des éléments qui le composent, peut-il être inséré dans un monde (donc un environnement) qu’il ne peut connaître, mais duquel il est dépendant ? Car un système n’est système précisément que parce qu’il existe un environnement dont il peut se distinguer.

La procédure de consultation est conçue ici comme un système se représentant son environnement sous la forme d’instances étatiques et privées. La variété des formes que pouvaient prendre les prises de position permet de penser que les termes de la participation étaient encore très flous. Un aperçu des prises de position de l’époque nous indique que le sens de Mitwirkung recouvrait à la fois la pétition, l’expertise, l’article de journal, etc. Les échanges consécutifs à ces prises de position entre parlementaires et membres d’organisations montrent également que le système de consultation se distinguait encore très peu d’un système d’interaction se basant sur la présence physique des personnes. On trouve ici une raison au cumul excessif des rôles dû à la forte personnalisation du savoir et à la faible institutionnalisation de ce savoir au niveau organisationnel [22]. Cela nous amène à penser que la construction interne de l’extériorité comprenait à la fois des acteurs collectifs et individuels, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui puisque la procédure de consultation se limite à des acteurs collectifs et relègue les acteurs physiques dans un système d’interaction connu sous le nom de « commission d’experts ».

Tous ces aspects nous indiquent que la Mitwirkung du XIX^e siècle ne permettait pas encore de distinguer clairement la procédure de consultation des commissions extraparlementaires, ni de distinguer la phase pré-parlementaire de la phase parlementaire ou de faire la différence entre représentants d’intérêts ou experts. Toutes ces pratiques, désormais distinctes, se subsumaient à l’époque sous le terme de Mitwirkung. En revanche, nous pouvons conclure que le terme permettait de faire la différence entre des instances proprement politiques (Parlement, commissions parlementaires, administration, Conseil fédéral) et des instances attribuées à d’autres systèmes fonctionnels, tels que l’économie, la science, etc. Le terme « Mitwirkung » distinguait en fait un système de consultation ayant la capacité de distinguer des adresses sociales [23] (organisations et personnes) en leur attribuant des domaines de compétences particuliers (économiques, politiques, scientifiques, ou juridiques). Le sens de Mitwirkung (en français : participation ou collaboration) tel qu’il a été utilisé dans les débats sur l’organisation corporatiste de la société au XIX^e siècle, a permis au système de consultation de se différencier en se représentant son environnement sous la forme d’adresses sociales différenciées entre adresses politiques, d’une part, et adresses économiques, scientifiques, etc., d’autre part. La communication à l’intérieur de ce système nécessitait cette distinction puisqu’il fallait adresser les communications à quelqu’un (administration, Parlement, Conseil fédéral) et connaître la provenance de ces communications (associations faîtières, experts, organisations locales, groupes d’intérêt, etc.). Ce processus a notamment contribué à l’existence des groupes qui composent l’État ; État qui lui-même leur confère en retour une certaine légitimité en les reconnaissant, notamment à travers le système de consultation. Ce phénomène constitue une première réponse sociale aux problèmes posés par le processus d’autonomisation d’une sphère proprement politique dans le contexte de la construction nationale de la Suisse.

La distinction entre Mitwirkung et Anhörung apparaît dans un contexte sociopolitique particulier, marqué par une montée en puissance des mouvements autoritaires dont le but est de réformer l’organisation économique et politique de la Suisse sur la base de principes corporatistes issus du mouvement fasciste.

Le mouvement corporatiste du XX^e siècle, malgré sa proximité sémantique, se distingue néanmoins radicalement de celui du XIX^e siècle. La principale différence réside dans le fait que le corporatisme autoritaire du XX^e siècle visait la transformation de domaines sociaux très précis et bien définis. Il s’agissait notamment de réformer le système politique en limitant la démocratie directe et d’attribuer un poids plus important aux associations économiques dans le domaine de l’économie. En revanche, le corporatisme du XIX^e siècle n’était pas encore en mesure de distinguer si clairement l’économique du politique [25], de sorte que les idées réformatrices de l’époque concernaient non pas des domaines particuliers, mais la société dans son ensemble. Le corporatisme conçu de la sorte était un principe d’organisation social et non un principe d’organisation économique ou politique, comme ce fut le cas par la suite [26].

Cette évolution sociale se reflète également dans l’évolution sémantique et dans le sens des mots que l’on utilise pour désigner la pratique consultative. Il faut noter que la Anhörung ne distinguait pas encore explicitement la participation des organisations économiques aux commissions d’experts de la consultation sous forme écrite. En revanche, et quelle que soit la forme de consultation (orale ou écrite), les prises de position émises lors de ces consultations étaient, dans cette première moitié du XX^e siècle, censées refléter non pas une opinion individuelle mais la position d’une collectivité ; ce qui était loin d’être aussi clair au siècle précédent.

Ce fait nous indique que la fonction attribuée à la pratique consultative avait également changé. Il ne s’agissait plus de récolter un savoir sur la société pour être en mesure de produire des décisions politiques : l’accroissement de l’administration et la démocratisation de la connaissance avaient comblé ces lacunes dans l’organisation politique de la Suisse du XIX^e siècle. Il ne s’agissait plus « d’inventer » des procédures susceptibles de former et de faire exister des instances capables de produire ce savoir. Au contraire, il fallait désormais spécifier ces procédures afin de limiter les domaines d’intervention possibles qui pouvaient surgir lors des procédures de consultation. En effet, l’étendue des domaines sociaux pris en charge par la politique n’ayant cessé de croître depuis 1848 – le système politique suisse s’étant considérablement développé – le nombre de thèmes susceptibles de faire l’objet d’une intervention politique avait aussi augmenté de manière significative. Cette augmentation nécessitait de facto des mécanismes capables d’opérer une sélection parmi cette profusion de thèmes. Une manière de réaliser cette sélection était précisément de concevoir la consultation comme un moyen permettant de limiter le nombre d’acteurs ayant la capacité d’introduire dans le système politique de nouveaux thèmes susceptibles de faire l’objet d’une décision collectivement contraignante.

Vu sous cet angle, le système politique a réagi à ce fait sans changer ses structures – comme pourrait le supposer un fonctionnaliste classique – mais en leur attribuant de nouvelles fonctions. La procédure de consultation servait désormais à exclure plutôt qu’à inclure [27]. Les archives montrent que, durant le processus de réforme des articles économiques, l’administration a commencé à instaurer des délais qui, par ailleurs, ont donné suite à de nombreuses demandes d’exception de la part des organisations n’ayant pas le temps et les ressources pour rédiger une prise de position dans les délais demandés. À cela s’ajoute le fait qu’un grand nombre de prises de position ont été refusées par l’administration en prétextant que l’organisation concernée n’était pas une organisation faîtière au sens propre d’un Spitzenverband ou un Landesverband [28]. Il était également moins fréquent que des prises de position fussent envoyées aux commissions parlementaires. Enfin, lors de la révision des articles économiques, nous n’avons trouvé aucun procès-verbal d’une commission parlementaire qui aurait discuté les diverses prises de position comme cela était encore le cas au XIX^e siècle.

En résumé, on constate qu’au XIX^e siècle le problème majeur des institutions politiques suisses était la production de connaissances sur le territoire que ces institutions étaient censées réguler. La faible différenciation des sphères politiques et économiques a fait émerger un mécanisme parmi d’autres (la consultation) qui admettait la production de représentations sociales susceptibles de distinguer ces sphères. La procédure de consultation permettait d’attribuer des acteurs aux différentes sphères à travers les intérêts, la représentativité, l’importance que ces organisations revendiquaient et dont il fallait tenir compte lors d’une prise de position ou d’un projet de loi.

On assiste durant la première moitié du XX^e siècle à une consolidation de la séparation des sphères économiques et politiques. Les représentations sociales attribuant l’administration, le Parlement, les cantons, etc. à la sphère politique et les associations privées à la sphère économique ne posent plus de problèmes. Ce qui importe pendant cette période est de limiter le nombre des domaines d’intervention à travers la consultation. La procédure de consultation prend un sens nouveau, dans la mesure où elle se spécifie par rapport à d’autres formes d’intervention. La consultation ne signifie plus « participation à la mise en œuvre des lois » ni « intervention des organisations dans la phase parlementaire ». Dorénavant, la consultation intervient en amont de la phase parlementaire lors de l’élaboration d’une loi, elle limite le nombre des participants et, par là même, l’introduction de nouveaux thèmes de débat dans le système politique. Elle est en somme un processus extrêmement exclusif garantissant aux organisations (administrations et associations) et au système politique une représentation très sélective de leurs environnements. C’est en revanche cette sélectivité qui contribue à la reproduction de ces organisations.

Nous pouvons donc constater que l’évolution de la sémantique historico-politique reflète des changements sociaux que l’on peut subsumer sous le terme de « différenciation fonctionnelle », c’est-à-dire un processus d’autonomisation et de spécification d’une sphère proprement politique. Au niveau politique, ce phénomène se manifeste principalement sous la forme de la construction nationale. Cette construction pose des problèmes différents selon les époques et suscite des réponses variées, notamment la redéfinition du sens de certaines structures politiques. La procédure de consultation constitue l’une de ces réponses.

Depuis « l’Affaire des Mirage » en 1964 [29], la procédure de consultation, soupçonnée de favoriser la collusion de certains intérêts, a régulièrement été soumise à des tentatives de réformes et de codification juridiques. Les discours politiques entourant ces efforts changeaient passablement de ceux tenus lors des débats au XIX^e siècle et pendant les années 1930. Dans les débats au sein de la commission parlementaire chargée d’élaborer une proposition de réforme administrative suite à l’Affaire des Mirage, la procédure de consultation apparut soudain comme posant des problèmes majeurs au système politique. La critique principale qui lui était adressée était son caractère antidémocratique. Nombreuses étaient les plaintes des parlementaires qui déploraient le fait que leur marge de manœuvre au sein du Parlement se voyait considérablement réduite suite au compromis trouvé dans la phase pré-parlementaire. Ils critiquaient notamment le pouvoir des associations faîtières de l’économie, capables d’imposer leurs intérêts dans les projets de loi ainsi que la lenteur du processus de prise de décision en raison des nombreuses consultations qu’un projet de loi nécessitait avant sa présentation devant le Parlement. D’un point de vue scientifique, la question se posait de savoir si la procédure de consultation n’était plus qu’un rituel ou s’il s’agissait d’un instrument de participation adaptée au contexte « moderne ». Ces discours s’inséraient évidemment dans des pratiques que nous ne pouvons détailler ici. Notons simplement que la phase pré-parlementaire en général et la procédure de consultation en particulier ont fait l’objet de multiples interventions et débats au Parlement, ayant pour objectifs de codifier la procédure de consultation sous forme de loi. La plupart de ces tentatives ont échoué en raison de l’opposition massive de l’administration qui revendiquait son droit de légiférer à sa manière lors de la phase pré-parlementaire. Finalement, le Parlement est parvenu à réglementer la procédure de consultation en 1991 par une ordonnance qui précise en particulier les délais et les termes de la participation. Depuis quelques années, la procédure de consultation est une fois de plus au centre des tentatives de réformes visant l’amélioration du fonctionnement du système politique. Cette fois-ci pourtant, c’est l’administration elle-même qui les a initiées. Il semblerait que la procédure de consultation pose un certain nombre de problèmes auxquels le système politique est contraint de répondre alors que, au cours des années précédentes, paradoxalement, la procédure de consultation avait été conçue comme un mécanisme susceptible de résoudre les problèmes du système politique. Comment expliquer le « renversement » de cette logique ? Spécifier le système de consultation, déjà conçu comme un système social, en le considérant également comme un système organisationnel, permet de comprendre ce renversement.

On peut constater à la suite de Gruner que, par le passé, face aux changements structuraux, les acteurs sociaux réagissaient par davantage d’union [30]. La Suisse du XIX^e siècle à nos jours se caractérise par une densité extraordinaire d’organisations en tous genres. Ce n’est pas un hasard si, face à ces nombreuses associations, le besoin de structurer cette multiplicité s’est créé, du moins en ce qui concerne la relation de ces associations aux systèmes fonctionnels. La tendance vers une autonomisation croissante des différentes sphères sociales va donc de pair avec le développement d’un autre type de système social : l’organisation.

La procédure de consultation, vue dans cette perspective, organise en quelque sorte les organisations par rapport au système politique en les incluant ou en les excluant, en leur attribuant des rôles et des tâches, en leur adressant des requêtes, en leur fixant des délais, en leur posant des questions, etc. Nous avons vu, à travers le processus d’institutionnalisation, que l’organisation des associations dans la procédure de consultation se consolide et se sédimente au point de se voir reprocher une certaine rigidité [31]. Le caractère organisationnel de la procédure de consultation se manifeste également à travers l’attribution de rôles particuliers à chacune des organisations participantes. Ainsi, le Conseil fédéral est censé prendre la décision finale publiée sous forme de « message ». Les départements sont chargés de préparer cette décision, notamment en organisant des consultations. La Chancellerie fédérale assume le rôle de coordinateur en veillant à ce que les procédures de consultation se répartissent de manière équilibrée sur une année, en contrôlant que toutes les associations concernées soient entendues et en publiant à l’avance un calendrier des procédures prévues. Quant aux partis politiques et aux associations, ils endossent le rôle d’informateur sur des questions autant politiques que techniques. La définition de ces rôles, nous l’avons déjà dit, se concrétise de plus en plus au cours de l’histoire, et toutes les phases d’institutionnalisation qui prennent la forme de réglementations juridiques peuvent être perçues comme autant de statuts de l’organisation.

L’autonomisation des systèmes fonctionnels va donc de pair avec une différenciation des systèmes organisationnels au point que ces derniers acquièrent une autonomie qui pose à son tour problème aux systèmes fonctionnels. C’est précisément le cas avec la procédure de consultation et le système politique. L’organisation croissante des associations privées et des instances publiques au sein d’une procédure de consultation atteint un degré d’autonomie imposant des contraintes qui ne sont pas sans conséquences sur le système politique. C’est ainsi que s’opère le renversement d’une procédure censée contribuer à la prise de décision politique en une procédure qui empêche ou du moins ne favorise pas cette prise de décision. En cela, nous avons affaire à deux types de systèmes différents : le système politique d’une part, et le système organisationnel d’autre part. Les deux sont des systèmes sociaux et l’on pourrait longuement s’étendre sur leur relation, chose que nous ne pouvons faire dans le cadre de cet article. En revanche, il nous semble judicieux d’expliciter en quoi le sens que prend la notion de système dans l’approche de Luhmann permet une certaine forme de réflexivité scientifique.

Notre analyse a débuté avec une mise en perspective de l’évolution sémantique des termes utilisés pour désigner une pratique sociale – la consultation – reliant cette évolution à des changements sociaux plus généraux. Traditionnellement, la sociologie distingue entre discours et pratiques lorsqu’il s’agit de dénommer un fait social. Celui-ci existerait, d’une part, à travers les discours que les acteurs tiennent sur leurs propres pratiques et, d’autre part, à travers l’usage que fait le sociologue de cette distinction et qui lui permet précisément de conquérir, construire et constater un fait social. La notion de fait social est un concept purement sociologique. Au-delà des processus mentaux, psychiques et neurophysiologiques qui permettent de conquérir, de construire et de constater un fait social, il nous semble qu’un fait ne devient social (ou du moins n’est reconnu comme tel) que lorsqu’un chercheur le communique sous forme d’article, livre, conférence, etc. Tout chercheur est ainsi contraint à communiquer la manière dont un fait a été conquis, construit et constaté pour que ce fait soit reconnu comme fait social au sein de la communauté scientifique. La distinction entre discours et pratique – ou celle plus élaborée entre système d’action et système de communication – nous semble problématique dans la mesure où toute pratique sociale ne devient sociale qu’à partir du moment où elle est communiquée. Pour cette raison, nous considérons le social comme un phénomène exclusivement communicationnel [32]. La procédure de consultation n’est donc rien d’autre que de la communication. Les intérêts des acteurs, leurs stratégies, leurs prises de position, leur inclusion ou leur exclusion ne deviennent sociales qu’à travers leurs attributions discursives, ne serait-ce qu’à travers celles des chercheurs qui les analysent [33]. Dans cette perspective, tout système est, par conséquent, l’inscription communicative d’une différence dans un monde privé de distinctions. Un système n’est pas une chose que l’on pourrait voir ou toucher ou encore un ensemble composé de parties, mais bien une différence dans le monde qui permet de distinguer, par exemple, la procédure de consultation des commission d’experts ou du Parlement. Comme nous avons tenté de le monter dans cet article, ces différences qui désignent explicitement une chose (Mitwirkung, Anhörung, Vernehmlassung) et qui laissent le reste dans une sorte de unmarked space (George Spencer Brown) [34] émergent et se condensent jusqu’au point où l’on arrive à considérer un certain type de communication comme faisant partie d’une procédure consultative.

La notion de « système » reflète précisément cela : les distinctions sociales et les distinctions sociologiques. Dans l’exemple que nous avons choisi, la notion de système a permis de voir comment, au cours de l’Histoire, les acteurs définissaient différentes pratiques sociales en utilisant des distinctions telles que Mitwirkung/Anhörung. Ces termes recouvrent un certain nombre de pratiques que l’on finira par ranger du côté du système en excluant un bon nombre d’autres pratiques dorénavant attribuées à l’environnement. La notion de système permet en somme d’observer les observations des acteurs sociaux. Mais elle permet également une boucle réflexive puisque ce qui vaut pour l’observé vaut également pour l’observateur. C’est dans ce sens que nous entendons le terme « réflexivité ».

La réflexivité n’implique pas un postulat normatif auquel un chercheur devrait se soumettre afin d’accroître la validité scientifique de ses propos. Ce terme met en évidence les paradoxes auxquels se confrontent les analystes qui travaillent avec des concepts (distinctions) qui supposent la saisie d’une réalité en dehors des processus (scientifiques ou autres) construisant cette réalité. Si l’on se réfère au système de consultation, celui-ci « n’existe », en effet, que par rapport à ce qui le rend possible, à savoir un environnement, dans notre cas les organisations (publiques et privées) et le système politique, mais aussi à travers un système théorique qui le distingue du système politique et des diverses organisations. Au commencement se trouve toujours une distinction qui relie les deux côtés de ce qu’elle distingue. Cette relation se manifeste inévitablement sous une forme communicationnelle, ce qui exclut, par exemple, la possibilité de concevoir un système comme un ensemble composé de parties.

À ce titre, il convient de rappeler que la procédure de consultation a une histoire étroitement liée à l’évolution du système politique suisse. La procédure de consultation prend sens au moment où se constitue un espace politique national, c’est-à-dire une bureaucratie politique et des acteurs nationaux capables d’élaborer et de mettre en œuvre des décisions collectivement contraignantes. La consultation représente alors un forum au sein duquel ces décisions s’élaborent, se discutent, prennent forme et se légitiment. Ce forum servait en même temps de catalyseur pour l’organisation nationale des intérêts de l’administration et des associations de tout genre, dans la mesure où il fallait non seulement être porteur d’une opinion politique pour participer à la consultation, mais aussi représenter un collectif quelconque.

La complexité de la consultation se reflète également dans son processus d’institutionnalisation. Au fond, quand on parle de consultation au XIX^e siècle, dans les années 30 ou 90 du XX^e siècle on parle de trois choses distinctes relativement indépendantes les unes des autres. En effet, la consultation au XIX^e siècle ne ressemble en rien à la consultation au XX^e siècle. Cette dernière se caractérise par une régulation beaucoup plus dense et une rigidité accrue totalement absente au siècle précédant. De ce processus d’institutionnalisation qui implique de nombreux acteurs et différents contextes politiques et sociaux, nous avons extirpé trois moments cruciaux qui se reflètent notamment dans l’évolution sémantique autour de la consultation. Un premier moment, connu sous le terme de Mitwirkung, révèle une pratique encore très floue et peu structurée. Un deuxième moment s’installe autour des années 30, lorsque se met en place un premier ensemble de règles encore non écrites concernant les organisations à consulter (associations nationales), les délais à respecter (trois mois) et la place de la procédure de consultation dans le processus de décision (avant la procédure parlementaire). C’est à ce moment-là que la distinction entre Anhörung et Mitwirkung se fait jour. Cette distinction reflète la participation des groupes d’intérêt à l’élaboration d’une loi et à son implémentation. Le troisième moment se situe dans les années 60. C’est alors que se généralise un troisième terme : la Vernehmlassung. Cette notion reflète la différenciation interne que la procédure de consultation a subie depuis les années 30. Les règles non écrites se sont progressivement transformées en directives, et une ordonnance contenant plusieurs précisions quant aux rôles de chacun des acteurs impliqués dans une procédure de consultation a été adoptée. Tout ce processus d’institutionnalisation peut être lu en termes d’organisation croissante d’organisations. Même si nous n’avons pas pu développer cet aspect, il est intéressant de constater que l’autonomisation du système politique va de pair avec une évolution organisationnelle qui de toute évidence la rend possible. Ce constat donne matière à réflexion au sujet de la relation existant entre systèmes fonctionnels d’une part et organisations de l’autre. Cette relation a jusqu’à présent été pensée, pour aller vite, à partir d’une conception qui considérait les organisations comme partie constitutive d’un système, mais ne s’interrogeant nullement sur ce qui reste du système sans les organisations. Ne serait-il pas plus judicieux de distinguer les deux notions pour analyser plus clairement leurs relations ? D’où, selon nous, l’importance de s’appuyer sur des concepts qui favorisent des distinctions nettes entre les objets soumis à l’analyse.

C’est dans cet esprit que nous avons recours à la théorie de Luhmann. Sans vouloir prétendre qu’elle soit la seule théorie capable de suffire à la complexité de l’objet et à la clarté des distinctions, elle nous semble avoir le mérite de mener une réflexion non seulement sur le rapport entre les objets mais surtout sur le rapport de l’observateur au rapport entre objets. Cette réflexion peut être résumée de la sorte : la condition à l’analyse des rapports entre objets est que ceux-ci puissent être distingués de manière nette à travers l’usage de concepts. Si l’on admet l’idée que, à partir du moment où l’observateur fait usage de ces concepts, il établit une relation avec ce qu’il observe, il est logique que cette même condition – à savoir devoir distinguer entre les objets – vaille aussi pour la relation qui s’établit entre l’observateur et son objet. Il s’agit en d’autres termes de disposer en arrière-fond d’une conception qui permette de faire la distinction entre une observation scientifique (la relation du chercheur à son objet) et d’autres formes d’observation (celles des acteurs sociaux concernés par exemple). Ce qui vaut pour les faits sociaux analysés vaut aussi pour la pratique scientifique en tant que telle puisque celle-ci est un fait social en soi, soumis aux mêmes structures ou règles que toute autre pratique sociale faisant l’objet d’investigations sociologiques.

Dans cette perspective, le couple conceptuel de système/environnement joue un rôle fondamental, non seulement parce qu’il permet de faire une distinction nette entre le fait social analysé (le système) et d’autres faits sociaux avec lesquels il est en relation (environnement), mais encore parce qu’il permet de faire la distinction entre le système scientifique qui véhicule ces concepts et tout autre système fonctionnel. Au moment même où le chercheur recourt aux notions de système et d’environnement, il reproduit – en communiquant le résultat de ses investigations – le système dans lequel il se trouve (le système scientifique), ce qui distingue ce dernier d’autres systèmes dont le chercheur contribue également à la reproduction ; le système économique, si sa publication se vend ; le système politique, s’il est consulté comme expert ; etc. La distinction entre le concept de système et le concept d’environnement, à l’image de toute la théorie qui la sous-tend, autorise non seulement à penser cette forme particulière de réflexivité qui s’opère à chaque fois que l’on recourt à la théorie des systèmes, mais aussi à l’oublier puisqu’elle se réalise comme une opération parallèle à toute analyse systémique d’inspiration luhmanienne. â–