L’Indonésie, plus grand pays musulman du monde [1], entre dans une année électorale de prime importance. De fait, les citoyens indonésiens renouvelleront bientôt par leurs votes l’ensemble du personnel des assemblées élues et désigneront un nouveau président. Il s’agit de la seconde élection libre depuis la fin du régime autoritaire de l’Ordre Nouveau en 1998 et la restauration du multipartisme concurrentiel en 1999. Ce scrutin, comme celui de juin 1999, sera placé sous très haute surveillance par la « communauté internationale ». Celle-ci, au sortir de la crise irakienne et quelques mois après l’attentat sanglant contre l’Hôtel Marriott de Djakarta, craint une percée des mouvances islamistes et s’inquiète d’une campagne électorale dont les mots d’ordre pourraient être résolument antiaméricains. Il peut n’être donc pas tout à fait inutile, pour éclairer tant les enjeux politiques réels de ces scrutins que la façon dont les institutions internationales les pensent, de revenir sur l’élection de juin 1999.

Le pluripartisme a été rétabli en Indonésie par les Lois N^os 1, 2, 3, 4 et 5 de 1999, votées à l’initiative de B. J. Habibie, qui a assumé la présidence par intérim du pays du 22 mai 1998 au 20 octobre 1999 [3]. Habibie avait nommé, pour élaborer le texte de ces lois, une équipe d’experts baptisée « Équipe des Sept » et placée sous la présidence du directeur général de l’Administration et de l’autonomie régionale du Ministère de l’Intérieur, le professeur de droit Ryaas Rasyid [4]. Ces lois abrogeaient le système tripartite créé par Suharto en 1973 au moyen de la « simplification » forcée du paysage partisan. Seuls le Parti démocratique indonésien (PDI), le Parti du développement unitaire (PPP) et le Golkar (organe gouvernemental) avaient alors le droit de prendre part tous les cinq ans aux « fêtes de la démocratie » (pesta-pesta demokrasi), et seul le Golkar les remportait avec des scores qui dépassaient usuellement les 60 % [5]. Toute activité politique était interdite dans les villages entre les élections, et les fonctionnaires étaient d’office membres du Golkar (lequel régentait une pyramide d’associations corporatistes) [6]. Les « lois Habibie » de février 1999 rétablirent pleinement la liberté de réunion et d’association politique rognée par les lois antisubversion de 1966 [7]. Cinquante citoyens majeurs (id est âgés de plus de 21 ans et non déchus de leurs droits civiques) pouvaient désormais créer un parti politique sans risque aucun d’être inquiétés par la police ou par les services de renseignement.

Contrairement aux pronostics pessimistes de la plupart des chancelleries occidentales, les élections du 7 juin 1999 se déroulèrent dans le calme et sans incident technique majeur en dépit de leur prodigieuse échelle territoriale et démographique (250 000 stations de vote pour plus de 130 millions d’électeurs, avec un taux d’inscription de 87,4 %) [12]. Leur enjeu politique était également de taille. Aux termes de la Loi N° 4/1999, 462 sièges de députés (wakil rakyat) devaient être pourvus au suffrage universel direct à la chambre basse de l’Assemblée nationale (DPR) et 135 à la chambre haute (DPRD 1 et DPRD 2 : représentants des conseils de province et des conseils régionaux formant la MPR) ; 38 sièges de la DPR restaient réservés par décret aux représentants des forces armées et de la police, et au sein de la MPR, une commission parlementaire mixte créée par la KPU devait nommer 65 « représentants des groupes fonctionnels » (ouvriers, paysans, étudiants, minorités ethniques, handicapés, etc.).

Il est permis d’avancer l’hypothèse que la présence massive d’ingénieurs ès démocratisation à Djakarta au premier semestre 1999 a eu un effet sur la définition du processus politique légitime, c’est-à-dire sur la vision même du changement politique désirable. La réticence à l’égard du multipartisme non limitatif dont ont fait montre certains membres de la Commission des élections, qui ont milité pour l’adoption de dispositifs restreignant le nombre de formations partisanes dans l’espoir de parvenir à un système stable d’alliances gouvernementales, n’est vraisemblablement pas étrangère à leur intime familiarité avec les bastions nord-américains de l’expertise démocratique. Il n’est ainsi pas anecdotique que l’un des membres les plus écoutés de la KPU, Andy Mallarangeng, ait obtenu son master de sociologie (1991) puis son doctorat de science politique à la Northern Illinois University (1997) [20]. Sa thèse, très influencée par les travaux de Dwight King, avait pour objet « une analyse contextuelle du comportement électoral indonésien ». Dwight King, indonésianiste renommé, spécialiste des élections sous l’Ordre Nouveau, avait d’ailleurs été consultant de la Banque mondiale sur l’Indonésie (en mars 1989, février et mai 1990, janvier 1991, novembre 1992 et janvier 1997). Il fut en outre l’un des conseillers (senior adviser) du Centre Carter de février à juin 1999, au moment des élections indonésiennes, puis devint election monitor au Timor-Est en 2001 lors de l’élection de l’assemblée constituante [21]. Décrivant son rôle de consultant politique à Djakarta, Dwight King écrit, dans un inimitable parler bureaucratico-académique :

L’objet de ces quelques notations sur le rôle des agences externes d’expertise démocratique et des fondations étrangères à Djakarta à la veille du scrutin de juin 1999 n’est aucunement de minimiser le caractère endogène des processus de changement politique indonésiens [29]. Il n’est non plus à proprement parler pas question de critiquer les aléas d’une « interférence » ou d’une « ingérence » qui relève du vade mecum de l’aide technique multilatérale, ni d’accorder plus d’importance qu’il ne faut aux bizarreries du business en matière de passage à la démocratie et de son étrange « novlangue ». Il s’agit bien plutôt d’attirer l’attention sur la lecture réductrice du politique que ces agences promeuvent, prisonnières qu’elles sont d’un langage et de modalités d’interprétation rétives à la prise en compte des dynamiques sociales. Car toutes ces agences ont en commun d’avoir érigé le moment électoral en alpha et oméga de la transition politique, sur le refrain du « quand les élections vont, tout va ».

S’arrêter sur les particularités du scrutin du 7 juin 1999 permet d’avancer une explication simple à la crise politique qui a plongé l’Indonésie dans la paralysie législative sous la présidence d’Abdurrahman Wahid (octobre 1999-juillet 2001). Dirigeant d’un parti qui n’était arrivé qu’en quatrième position aux élections et ne disposait en conséquence que de 51 députés sur 462 à la DPR, Abdurrahman Wahid (dit Gus Dur) n’avait pas les moyens politiques nécessaires à la mise en œuvre de son programme. D’autant plus qu’il agissait au sein d’un système où la position de chef de gouvernement n’est pas clairement établie par le texte constitutionnel mais incombe de facto à un vice-président doté d’attributions honorifiques. Désigné par le Parlement non pour ses qualités propres mais pour faire barrage à la candidature de Megawati Sukarnoputri après que le ticket du Golkar eut perdu toute valeur politique du fait de la censure du bilan du gouvernement de B. J. Habibie, Gus Dur ne pouvait se constituer de majorité parlementaire solidaire [38].

En vue des élections de 2004, de nouvelles provisions législatives ont affiné encore les mécanismes de sélection des formations partisanes. La Loi N° 31/2002 pose en son article 3 que pour être autorisés à concourir, les partis doivent disposer de branches permanentes dans 50 % au moins des provinces de l’archipel, dans 50 % au moins des régences (kabupaten) et/ou des municipalités de ces provinces, et dans 50 % au moins des districts (kecamatan) de ces régences et municipalités [42]. À ces impératifs techniques qui visent à parachever la nationalisation du champ politique et à débouter les formations fantoches, s’ajoutent une série de prescriptions dont le déni est passible d’amendes et de peines de prison ferme, comme l’interdiction de contrevenir à la Constitution de 1945 et aux Pancasila (article 5.2) et l’obligation afférente de « protéger et défendre l’intégrité [territoriale] de l’État unitaire de la République d’Indonésie » (article 9). La loi encadre également de façon très stricte le financement des partis. Ceux-ci ne peuvent accepter de fonds d’origine étrangère (article 19.3) et les contributions à leur budget de campagne ne doivent pas excéder 200 millions de roupies pour les personnes physiques (environ 2200 euros) et 800 millions de roupies pour les entreprises (environ 9000 euros) par année fiscale (article 18). L’État leur verse cependant une aide calculée en fonction du nombre de leurs députés à la DPR. Ils sont en outre requis de présenter leurs comptes de campagne à la KPU dans un délai d’un an à compter de la fin du scrutin (article 9). La sélection de leurs dirigeants aux niveaux national et local doit obéir aux règles de la délibération démocratique (article 13.2). Par ailleurs, la Loi N° 12/2003 encadre juridiquement le déroulement de la campagne électorale. Au cours de celle-ci, qui dure trois mois et s’achève trois jours avant la tenue du scrutin, l’incitation à la violence et la diffamation d’un adversaire par le recours aux catégories « de race, d’ethnie ou de religion » sont pénalement réprimées (article 74). Les médias sont tenus d’accorder un temps d’antenne égal aux différentes formations et de relayer tous les messages de la KPU. À noter également que pour éviter la surpolitisation de la Commission nationale des élections, qui avait conduit en 1999 à l’impossibilité d’un accord sur la promulgation des résultats, la Loi N° 4/2000 en modifie radicalement la structure. La KPU est désormais composée de 11 membres « non partisans ». Elle est pour l’heure dirigée par l’universitaire acehnais Nazaruddin Sjamsuddin, professeur de science politique à l’Université d’Indonésie, et compte surtout des juristes. La KPU a annoncé en avril 2003 que la prochaine campagne débuterait le 5 avril 2004 [43]. Le nombre de nouveaux partis, qui avait fléchi juste après le scrutin de 1999, est remonté en flèche en 2002 (5 en 2000, 15 en 2001 et 69 en 2002).

Il faut aussi noter que le travail parlementaire s’effectue dans des conditions qui rendent éminemment fragile le pouvoir des chambres. En premier lieu, les textes régissant les rapports entre la DPR et la MPR ne définissent pas de manière précise le mécanisme de « navette » des projets de loi. Rien n’est dit, par exemple, des délais de réponse de la chambre haute après qu’elle s’est saisie d’un avant-projet, ce qui induit une lenteur extrême du processus législatif qui décrédibilise les parlementaires aux yeux de leur électorat. En second lieu, le nouveau personnel parlementaire de la reformasi dispose de peu de ressources autonomes d’expertise juridique. Rares en effet sont les délégués du peuple qui ont suivi des études de droit public et connaissent les rouages administratifs internes de l’Assemblée [49]. D’où la tentation de voter « à l’aveugle » les projets de loi, et de s’en dédouaner par l’affirmation du respect de la consigne de vote partisane [50]. Il existe de vives tensions induites par l’inexpérience des nouveaux élus et le statut juridiquement problématique de certaines procédures (comme les Commissions spéciales d’enquête, les Pansus, utilisées à des fins politiques). Ade Komaruddin Mochammad, étoile montante du Golkar qui dit appartenir à la « jeune génération » des députés « rationnels », les exprime ainsi :

Il faut également prendre toute la mesure de la menace que font peser sur la vie publique des formes d’action politique extraparlementaires. Si les manifestations violentes de masse ne sont plus de mise à Jakarta depuis la reprise en main de la ville par les Unités anti-émeute de la police, un phénomène des plus inquiétants marque les limites de la puissance étatique, signalant par contrecoup le peu de crédit que les citoyens ordinaires accordent aux institutions sécuritaires et judiciaires : il s’agit des lynchages de délinquants présumés par les « foules prises de folie » (massa diamuk) [56].

À trop vouloir s’attacher aux seuls faits et gestes des grands ténors de la vie publique au mépris des contraintes qui structurent leurs prises de position, ou encore à privilégier les scènes de violence sans tenir compte des avancées juridiques du processus de libéralisation politique, l’analyste court le risque de ne livrer de la reformasi qu’une image de chaos. Or ce qui frappe le plus, lorsque l’on jette un regard d’ensemble sur ces cinq années de péripéties politiques, c’est la lente mais sûre genèse d’un système de règles du jeu.