Pourtant, la terminologie employée dans cette lettre, sa similitude avec certaines déclarations antérieures (notamment dans les années ayant précédé et suivi la signature du Traité de Maastricht en 1992) et le fait qu’elle soit désormais bien ancrée dans l’« eurojargon » sont autant d’éléments laissant entendre qu’au-delà du simple opportunisme à court terme se cachait/cache un enjeu bien plus important. La France et l’Allemagne rejetaient sans détour l’idée d’un super-État européen ; elles réclamaient la tenue d’un débat sur l’avenir de l’Union européenne (UE) et, plus précisément, la mise en place d’une structure décisionnelle plus proche du citoyen européen et plus respectueuse de la diversité culturelle et politique au sein d’une Union élargie. Le principe de subsidiarité était au cÅ“ur même de la lettre en question, un concept qui a fait sa réapparition au sein du débat européen à la fin des années 80 dans le cadre de la stratégie Delors visant à « européaniser » non seulement la politique économique et monétaire, mais aussi la politique sociale. À l’époque, un commentateur hollandais avait déclaré que le fait de mettre l’accent sur le principe de subsidiarité était trompeur et détournait l’attention de la véritable question. À ses yeux, le débat devait porter sur la question de savoir « ce qu’il fallait faire » plutôt que de se demander « qui devait faire quoi ». La tenue d’un débat politique transparent sur l’avenir de l’Europe impliquant les citoyens européens ainsi que leurs représentants nationaux et européens était bien plus importante que le fait de discuter des compétences officielles des différentes institutions (infra) nationales et européennes investies du pouvoir décisionnel. Opter pour la seconde solution aurait simplement confirmé l’habitude des élites européennes consistant à prendre des décisions à huis clos tout en faisant mine dans le même temps d’agir en toute transparence [2].

Trois ans plus tard, lors du sommet du Conseil européen organisé en décembre 2001 à Laeken, les quatorze chefs de gouvernement et le chef de l’État français convinrent d’élaborer une Convention constitutionnelle en 2002 dans l’objectif de donner naissance à une Union plus démocratique et de rendre l’UE plus proche de ses citoyens. On parvint à la conclusion que nombreux étaient ceux qui s’opposaient au concept de « super-État fédéral » et que l’UE ne devait pas intervenir et traiter « dans le moindre détail » de questions relevant davantage des compétences de représentants élus des États membres ou des régions. En d’autres termes, la Convention européenne devait proposer un cadre constitutionnel pour un nouveau style de gouvernance européenne fondé sur une interprétation étroite et de type pyramidal du principe de subsidiarité. En juin 2004, lors du Conseil européen de Bruxelles, un accord fut conclu quant au texte du Traité constitutionnel. Dès le lendemain, les dirigeants politiques européens, désormais au nombre de 25, tentèrent de persuader leur électorat respectif que le texte final, émaillé de compromis, représentait le maximum de ce qu’il était possible d’obtenir au terme de négociations extrêmement difficiles. Des intérêts nationaux d’une importance capitale étaient fermement défendus et des domaines d’action essentiels – comme par exemple la politique sociale – seraient protégés de toute ingérence supranationale grâce à la constitutionnalisation des compétences au niveau décisionnel le plus bas qui soit. Dans ce contexte, un observateur britannique déclarait qu’au sein d’une Union élargie à 25 États membres, l’idée d’un super-État fédéral s’apparentait « au fantasme d’un eurosceptique et non à l’ambition d’un europhile » [3].

Cet article explore la façon dont les élites politiques nationales légitiment les récentes mesures institutionnelles en matière d’intégration européenne en tant qu’instance plus structurelle de « nouveau populisme », propre au mode de régulation asymétrique et de gouvernance multidimensionnelle en train de se développer au sein de l’UE. Par « régulation », j’entends, conformément à la définition de Giandomenico Majone, « le contrôle durable et ciblé exercé par un organisme public, à partir d’un mandat législatif, sur des activités généralement perçues comme souhaitables pour la société » [4]. Si l’on prend pour exemple le Marché unique, on peut supposer que les activités de libre-échange autorisées depuis le milieu des années 80 font l’objet d’une régulation au sein d’une société européenne en devenir qui considère « généralement » l’intégration à l’économie de marché par le biais de la re-régulation européenne comme une activité utile en soi et « par conséquent, digne d’être protégée et contrôlée » [5]. De la même façon, on peut percevoir la Banque centrale européenne comme un organisme public qui exerce un contrôle durable et ciblé sur des activités ayant notamment un impact sur la stabilité des prix. Le même raisonnement peut s’appliquer, en fin de compte, à des activités relevant de la politique sociale. De fait, le maintien de la cohésion sociale ou la garantie d’un certain niveau de protection sociale sont deux éléments qui peuvent être généralement perçus comme souhaitables pour la société. Le problème, cependant, c’est que la re-régulation à l’échelle européenne en termes de Marché unique et d’intégration monétaire entraîne une déréglementation à l’échelon national sur le plan social. Une régulation asymétrique se rapporte donc non seulement à l’écart qui se creuse entre, d’un côté, la réglementation européenne en termes économiques et monétaires et, de l’autre côté, le manque de réglementation (ou d’harmonisation) sociale au niveau européen, mais également – ce qui est plus important encore – aux répercussions néfastes de l’intégration économique et monétaire à l’échelle européenne sur la cohésion sociale à l’échelon national.

Le concept de gouvernance multidimensionnelle se rapporte quant à lui au processus plus globalisant consistant à créer un nouveau système de gouvernement européen ou, plus précisément, une nouvelle forme de domination bourgeoise au cÅ“ur du bastion transnational de la production et de la finance européennes. La gouvernance désigne une organisation de l’action collective au moyen d’une institutionnalisation formelle et informelle (les institutions correspondant aux « règles du jeu permettant de prescrire ou d’interdire certaines actions » [6], tandis que la gouvernance multidimensionnelle dans l’UE se réfère à un processus constitué au sein d’un espace social qui transcende les frontières nationales et se déploie simultanément aux échelons infranational, national et supranational [7]. La gouvernance est donc affaire de contrôle et d’autorité mais – contrairement à un « gouvernement » dans un régime démocratique – elle ne rime pas nécessairement avec légitimité et responsabilité démocratique. C’est ici que la notion de « nouveau populisme » entre en ligne de compte : en introduisant un concept aussi flou que la subsidiarité dans les traités européens et en utilisant des termes empruntés aux cabinets de consultants tels que « bonnes pratiques » ou « étalonnage des performances » dans le domaine de la politique sociale, l’illusion de l’autodétermination est préservée (et par là même celle de la responsabilité démocratique à l’échelon national, sous le slogan « rendre l’UE plus proche de ses citoyens ») mais laisse de plus en plus le champ libre à une « main invisible » à l’échelle de l’Europe. La section qui suit est consacrée à cette nouvelle forme de gouvernance multidimensionnelle qui émerge actuellement au sein de l’Union européenne.

Bien que les études sur la gouvernance multiniveaux permettent de mieux saisir les structures institutionnelles de l’UE, il est important d’apporter un certain nombre de corrections à cette approche. Comme le soulignait à juste titre Bastiaan van Apeldoorn, les travaux standard sur l’intégration analysent comment fonctionnent les structures de la gouvernance européenne, sans se poser la question de savoir pourquoi ce système multiniveaux a vu le jour ni quelle sorte d’Union européenne il cherche à promouvoir [11]. Pour illustrer ce point, penchons-nous par exemple sur le caractère spécifique de l’intégration européenne à ce jour. Il implique tout autant une supranationalisation économique et monétaire (synonyme de mise en place de structures supranationales de réglementation et de surveillance) qu’un intergouvernementalisme strict, notamment dans le domaine de la politique sociale qui lui est relié. Une telle situation se rapproche de ce que Paul Kapteyn qualifie de « marché apatride » [12]. En résumé, l’intégration européenne se traduit davantage par une intégration négative – dans le sens où elle entraîne la levée de tous les obstacles à la libre circulation des biens, des capitaux, des services et (dans une moindre mesure) des personnes – que par une intégration positive – entraînant la création de nouveaux domaines d’intervention politique à l’échelle supranationale. Dans ce contexte, l’adjectif « multiniveaux » signifie que certains domaines sont transférés au niveau supranational tandis que d’autres sont strictement cantonnés aux autorités nationales revendiquant leur souveraineté nationale. On se demande pourquoi.

La réponse à cette question est partiellement liée à un second phénomène. Une partie intégrante d’un processus décisionnel multiniveaux repose sur le principe d’effet d’engrenage politique. Un tel principe signifie que des acteurs non étatiques (généralement qualifiés de « groupes de pression ») transfèrent leurs activités de lobbying à l’échelle européenne en réponse à un renforcement des pouvoirs en matière de planification politique et de compétence législative, notamment de la Commission européenne. Il est en effet inutile de faire pression à l’échelon national quand les décisions se prennent – ou tout au moins voient le jour – à Bruxelles. En théorie, cette conclusion paraît assez logique. En pratique néanmoins, on constate une distribution inégale des « capacités d’action » au niveau européen, un accès inégal au pouvoir décisionnel européen et – plus important encore – des résultats disparates en ce qui concerne le choix des orientations, la planification politique et la prise de décision. Au lendemain de la guerre, la mise en place du système d’assurance sociale – et plus particulièrement la redistribution des revenus et la démarchandisation du travail qui l’accompagnèrent – fut essentiellement le fruit d’un compromis de classes entre capital et travail ; plus concrètement, elle fut l’aboutissement d’actions concertées entre les mouvements syndicaux et le patronat dans le contexte atlantique du fordisme. En examinant le rôle joué par les syndicats depuis la crise du fordisme dans les années 70 et 80, on constate un net repli du nombre d’adhérents, de leur pouvoir de négociation et de leur capacité d’action [13]. À l’échelle européenne, ceci est d’autant plus flagrant en regard de la façon dont le capital a réussi à s’organiser au sein d’organismes de planification transnationaux tels que la Table Ronde des industriels européens [14]. En l’absence d’une représentation syndicale forte au niveau institutionnel européen, le capital européen utilise de manière optimale le « terrain de jeu multiniveaux » qui a été créé au sein de l’Union européenne pour mettre en Å“uvre son propre projet néolibéral et organiser sa propre cohésion régionale [15]. Si l’on compare le rôle récemment joué par les syndicats à celui qu’ils jouaient dans les vingt premières années qui suivirent la Seconde Guerre mondiale, on constate un glissement complet du corporatisme axé sur la demande vers un corporatisme axé sur l’offre et essentiellement confiné à l’espace national ; ce corporatisme de l’offre reflète la participation – certes réticente – des dirigeants syndicaux nationaux au processus de restructuration néolibérale [16].

Ces deux corrections – la nature asymétrique de la régulation européenne, par laquelle la réglementation supranationale du marché prime sur la réglementation sociale nationale, et un effet d’engrenage asymétrique pour les acteurs sociaux à l’échelle européenne – apportent un premier élément de réponse aux questions ci-dessus mentionnées, à savoir pourquoi la gouvernance multiniveaux a vu le jour et quel modèle d’UE elle cherche à promouvoir ou, en d’autres termes, la finalité sociale d’une gouvernance multiniveaux. Afin de pousser ce raisonnement plus loin, je présenterai dans les sections qui suivent les trois éléments constitutifs de ce que je préfère nommer gouvernance multidimensionnelle en Europe. Je partirai du postulat que l’UE est de plus en plus dominée par un nouveau type de séparation des pouvoirs entre la Cour européenne de justice, la Commission européenne en étroite collaboration avec le patronat, et le Conseil des ministres. Je relierai chacune de ces trois institutions à l’un des éléments constitutifs de la gouvernance multidimensionnelle.

Dans ce domaine, le partenariat entre la Commission européenne et la Table Ronde des industriels européens (ERS) constitue sans doute l’un des exemples les plus saisissants. La Commission joue un rôle clé en matière de planification politique et de gardienne des traités. En ce qui concerne le premier point, elle agit en étroite collaboration avec le monde des affaires. L’ERT représente un groupe de choix en termes de planification politique dans le sens où elle bénéficie d’un accès privilégié aux institutions européennes et aux gouvernements des États membres et où elle est en mesure d’influer sur le contenu de l’ordre du jour européen. Le rapport entre les deux organismes pourrait être décrit comme un rapport d’« interdépendance symétrique », la Commission et l’ERT ayant besoin l’une de l’autre pour réaliser leurs objectifs respectifs. Alors que l’ERT ne comptait que quelques années d’existence, un membre du cabinet Delors y faisait déjà référence dans les termes suivants : « Il nous semble que ce groupe réunit des gens très utiles. Ces hommes sont très puissants et très dynamiques. Ils font germer en nous de nouvelles idées et, si nécessaire, ils peuvent téléphoner à leur premier ministre pour défendre leur point de vue [19] ». En d’autres termes, la Commission pourrait (et peut) faire appel aux membres de l’ERT au moment d’essayer de renforcer sa position vis-à-vis des États membres, que ce soit dans ses efforts d’innovation ou lors du lancement d’une nouvelle politique. Parallèlement, l’ERT a besoin de la Commission en raison du rôle exécutif et colégislatif qu’elle joue à l’échelle européenne. Le fait que la Commission jouit d’un « quasi-monopole en matière de lancement de nouvelles politiques et d’innovation à l’intérieur de la Communauté » [20] fait d’elle l’allocutaire politique de nombreux groupes d’intérêt. Parmi ces groupes d’intérêt, l’ERT occupe la place de primus inter pares.

Il est désormais généralement admis que l’ERT a joué un rôle important dans la relance de l’intégration européenne dans les années 80, tant sur le plan de la réalisation du marché intérieur que sur celui de l’évolution vers l’UEM [21]. Au lendemain de Maastricht, les activités de l’ERT en matière de choix des orientations et de planification politique passèrent d’une approche globalisante (comprenant tous les grands thèmes liés à l’intégration européenne) à un discours plus restrictif axé sur la compétitivité. La plupart des rapports de l’ERT publiés après 1991 placent la compétitivité au centre des débats et mettent fortement l’accent sur la déréglementation et l’assouplissement du marché du travail. Selon l’expression de l’ancien secrétaire général de l’ERT, Keith Richardson, « la compétitivité de l’économie européenne doit être renforcée en permettant la mise en place d’un système intégré d’économie de marché s’accompagnant d’un maximum de flexibilité et d’un minimum de réglementation » [22]. De façon plus explicite, « il est impossible de créer des emplois par le truchement de lois ou en rédigeant une nouvelle clause ou un nouveau chapitre à l’intérieur du Traité de Maastricht. Ce dont nous avons besoin de toute urgence, c’est d’une déréglementation des marchés de l’emploi, de meilleures formations. La croissance économique et la création de richesses donneront alors naissance à de nouveaux emplois. » [23] En 1995, la relation entre la Commission européenne et l’ERT fut alors institutionnalisée avec la création du Groupe consultatif sur la compétitivité (Competitiveness Advisory Group, CAG). En tant qu’initiative conjointe de l’ERT et du commissaire allemand à l’industrie, Bangemann, le CAG allait agir en tant « qu’organe de surveillance en soumettant les propositions de politiques et les nouvelles réglementations au test de la compétitivité internationale » [24]. Il est important de noter que ce nouveau système de partenariat privé-public ne se limite en aucun cas à la seule Union européenne. La création du CAG a coïncidé dans le temps avec l’instauration du Dialogue transatlantique des entreprises (Transatlantic Business Dialogue, TABD). Ce réseau transatlantique de représentants de l’administration américaine, de la Commission européenne et de grandes personnalités européennes et américaines du monde des affaires a pour objectif de déréglementer le commerce transatlantique en couvrant des domaines aussi variés que les produits génétiquement modifiés ou le cycle de négociations commerciales de l’Organisation mondiale du commerce [25]. Cet exemple permet de faire ressortir une autre différence par rapport aux publications sur la gouvernance multiniveaux, ces dernières ayant tendance à se concentrer sur le seul mode de fonctionnement des structures propres à la gouvernance européenne. Un examen plus approfondi de la façon dont la gouvernance européenne se déploie en réaction aux processus globaux de restructuration néolibérale nous permettra d’apporter une réponse plus précise à la question de savoir pourquoi ce système multiniveaux a vu le jour et quel type d’UE il cherche à promouvoir.

Le Conseil des ministres est l’ultime organe législatif et de décision (aux côtés du Parlement européen, depuis l’introduction de la procédure de décision conjointe) à exercer un contrôle sur la Commission. Son rôle en tant que gardien des intérêts des États membres a été nettement – et délibérément – réduit depuis la ratification de l’Acte unique européen en 1987, et ce, essentiellement dans le domaine de l’intégration au marché. Au lieu de se faire le porte-parole politique, à l’échelon des États membres, d’électeurs à la culture et au passé distincts, dans l’objectif premier d’éviter de prendre des mesures d’intégration à l’encontre de « l’intérêt général » des différentes populations, force est de constater que depuis le milieu des années 80, le Conseil des ministres (tout comme le Conseil européen) est devenu l’institution européenne par excellence qui défend et légitime auprès des électeurs nationaux le processus actuel d’intégration négative – ainsi que les processus de déréglementation économique, de privatisation et d’assouplissement du marché de l’emploi qui l’accompagnent – tout en maintenant l’illusion d’une souveraineté nationale dans d’autres domaines importants. La rhétorique utilisée par les différents gouvernements nationaux pour défendre les intérêts, les valeurs, l’identité et les spécificités de leur pays contribue à entretenir cette illusion. Dans la réalité cependant, une nouvelle forme de gouvernance multidimensionnelle voit le jour. En défendant les intérêts d’une classe transnationale de détenteurs du capital de plus en plus soudée au sein de réseaux transnationaux d’élites politiques, de bureaucraties et de cellules de réflexion, le nouveau populisme en fait pleinement partie.

Dans une étude de référence sur le populisme publiée en 1977, Ernesto Laclau était parvenu à une conclusion assez prémonitoire :

Laclau écrivant bien avant la relance de l’intégration européenne qui marqua la seconde moitié des années 80, il ne pouvait absolument pas prévoir l’impact de la crise sur le « régionalisme » européen. Il ne pouvait pas non plus imaginer, en 1977, que la « récession mondiale actuelle » se transformerait en une grave crise structurelle, qu’elle donnerait lieu à une transformation fondamentale de l’économie politique mondiale mais également à une métamorphose spectaculaire de certaines structures nationales, sociales et culturelles. Dans les années 70, il était impossible d’envisager les changements de rapports entre les classes qui sous-tendaient ces transformations, et encore moins le passage du compromis entre classes de type keynéso-fordiste d’après guerre à la discipline néolibérale du capital. En fait, une certaine résistance parmi les syndicats et (une partie) du capital européen retarda considérablement la restructuration néolibérale au sein des États membres continentaux de la Communauté européenne. Ce n’est qu’après que le Traité de Maastricht eut établi une Union européenne que l’intégration européenne se fit le véhicule de la restructuration néolibérale. Pour être plus précis, l’accord sur l’Union économique et monétaire – suivi de sa mise en place – constitua une étape décisive qui permit d’abattre l’ultime résistance du milieu fordiste et syndical. Ce n’est qu’à cette date que l’« appel au peuple » face à l’idéologie dominante prit véritablement forme. Afin de mieux comprendre pourquoi cet appel direct au peuple est nécessaire dans l’UE d’aujourd’hui, il nous est nécessaire d’introduire la notion de « mobilisation sans intégration ». Mais avant cela, il convient de se pencher un instant sur l’applicabilité générale de la notion de populisme.

D’après Pierre-André Taguieff, le populisme ne se cantonne pas à certains mouvements, discours ou stades de l’évolution capitaliste.

Dans le présent article, le « nouveau populisme » dans l’Europe contemporaine est perçu comme une partie intégrante de ce que nous avons appelé la « gouvernance multidimensionnelle » et, de façon plus globalisante, comme une dimension du discours néolibéral. Il s’agit d’un style politique qui vise à réconcilier l’intégration supranationale, économique et monétaire avec l’illusion d’une autodétermination nationale permettant de démanteler (ou, selon les dirigeants actuels, de « moderniser ») les structures de l’État providence issu de l’après-guerre. Ce style politique présente les structures émergentes du nouveau constitutionnalisme et le partenariat public-privé comme étant au service de l’intérêt général. Il s’ensuit que l’intérêt général consiste à renforcer la compétitivité dans un environnement global.

Revenons un instant sur l’analyse de Laclau. En étudiant la théorie des phases de transition développée par Gino Germani, il distinguait plusieurs « asynchronismes » en tant que pôles opposés d’une phase de transition (dans le cas de l’étude de Germani, la société traditionnelle et la société industrielle). À ce stade, je me concentrerai sur deux asynchronismes – l’asynchronisme géographique et l’asynchronisme institutionnel [28] – et je les appliquerai à la situation actuelle dans l’UE. De mon point de vue, le bastion du capitalisme européen traverse actuellement une période de transition fondamentale, passant d’un compromis de classes keynéso-fordiste à l’échelon national à une nouvelle configuration hégémonique et transnationale fondée sur la restructuration néolibérale ou, peut-être plus important encore, d’une société industrielle à une société postindustrielle. Ces deux asynchronismes prennent tout leur sens dans un tel contexte.

Premièrement, l’asynchronisme géographique se rapporte à la coexistence d’États centraux et périphériques, de régions pauvres et riches, et de groupes sociaux inclus et exclus (chacun participant respectivement à la « nouvelle » et à « l’ancienne » économie). Dans l’Union européenne actuelle, les pays contributeurs nets coexistent avec les pays dits « de cohésion » (l’Espagne, le Portugal, la Grèce et l’Irlande) et cet asynchronisme géographique est devenu encore plus problématique suite à l’élargissement sans précédent vers l’Europe de l’Est et l’Europe centrale. À l’échelon infranational, les disparités entre les régions les plus riches et les plus pauvres sont encore plus criantes. Qui plus est, vingt-cinq ans de politique structurelle appliquée à l’UE n’ont pas permis de réduire cet écart de façon significative. Enfin, mentionnons les sociétés « à deux niveaux » (ou, pour utiliser un terme appartenant à la théorie du développement, les « sociétés duales ») qui font actuellement leur apparition en Europe, puisqu’un fossé encore plus important est en train de se creuser entre les gagnants et les perdants de l’intégration au marché, entre ceux qui ont un emploi et ceux qui n’en ont pas, et entre les « nouvelles classes moyennes » et une sous-classe de travailleurs migrants. Sur le plan géographique, ce fossé se traduit par une ségrégation physique au cÅ“ur des grandes concentrations urbaines.

L’asynchronisme institutionnel se rapporte quant à lui à la coexistence d’institutions correspondant à différentes phases. Cela peut nous évoquer la coexistence entre, d’un côté, les institutions des sociétés civiles nationales ayant joué un rôle de premier plan pendant la phase de compromis de classes keynéso-fordiste (les partis politiques, les syndicats, etc.) et, de l’autre, les nouvelles structures et institutions de la gouvernance multidimensionnelle de l’UE. Ce qui nous ramène à la notion de mobilisation sans intégration. Ainsi, d’après Laclau :

La symbiose keynéso-fordiste entre les syndicats et le capital qui marqua l’après-guerre constitue un excellent exemple de la coexistence entre mobilisation et intégration. Il en va tout autrement de la situation actuelle au sein de l’UE. De fait, en raison des asynchronismes géographique et institutionnel, la mobilisation par le biais de l’intégration se révèle impossible dans le système de gouvernance multidimensionnelle qui prévaut actuellement en Europe. L’apparition de mouvements xénophobes et nationalistes dans un certain nombre d’États membres de l’UE et la montée d’un « mouvement de contestation inorganique » rassemblant des individus décrits généralement comme « antimondialistes » constituent l’une des conséquences de cette situation. Aux fins du présent article, il convient néanmoins de noter que les élites de la nouvelle Europe s’efforcent de surmonter l’impossibilité d’une « mobilisation par le biais de l’intégration » en faisant directement appel au « peuple ». Le nouveau populisme doit être perçu comme un nouveau genre de mobilisation sociale et politique en dehors de toute intégration. Il est « nouveau » dans le sens où il s’appuie sur les structures de la gouvernance multidimensionnelle de l’Europe, mais également parce qu’il tente de concilier différentes conceptions du monde – celle d’un bloc du pouvoir émergent à l’échelle transnationale européenne et celles des différents « peuples » d’Europe – de telle sorte que leur antagonisme potentiel soit neutralisé. Pour citer à nouveau Laclau, les discours populistes « constituent le nÅ“ud d’interpellations exprimant la contradiction entre le ‹ peuple › et le bloc au pouvoir par opposition à une contradiction de classes » [30]. Or, c’est exactement ce qui est en jeu lorsque nous parlons de mobilisation sans intégration dans le système actuel de gouvernance multidimensionnelle au sein de l’UE.

Dans la section suivante, nous nous efforcerons de démontrer que la nouvelle séparation des pouvoirs dans l’Union européenne tente de diffuser un discours de classe transnationale destiné à remarchandiser – et donc à exploiter d’autant plus – le travail en mobilisant les « peuples » d’Europe – et en particulier les nouvelles classes moyennes – derrière « un nouvel objectif stratégique pour la décennie à venir : devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale » [31]. Nous partirons du principe que ce discours sur la compétitivité illustre parfaitement ce que nous qualifions ici de « nouveau populisme », dans la mesure où il tente de masquer la contradiction entre classes inhérente au processus de restructuration libérale en neutralisant l’antagonisme potentiel entre les « peuples d’Europe » et le bloc transnational au pouvoir.

Dans une intervention datant de 2001, le Commissaire néerlandais chargé des affaires du marché intérieur, Frits Bolkestein, reprend telle quelle la citation tirée des conclusions du président du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 citée ci-dessus. Le fait que l’UE ait pour ambition de se doter de l’économie la plus compétitive du monde en 2010 (plus compétitive, sous-entendu, que celle des États-Unis) implique que :

Selon Bolkestein, pour parvenir à faire de l’économie européenne l’économie la plus compétitive au monde, les gouvernements des États membres n’auraient plus qu’une catégorie de mesures à laquelle recourir : l’ajustement microéconomique structurel axé sur l’offre. Et ce à cause de l’Union économique et monétaire (UEM) créée en 1999. Il va sans dire que les gouvernements de la zone euro ne peuvent plus faire appel à des dévaluations compétitives. De même, ils n’ont plus la possibilité d’influer sur leur économie par le biais de politiques monétaires. De fait, c’est désormais la BCE qui fixe le taux d’intérêt pour assurer la stabilité des prix. Pour éviter tout malentendu, il ajoute que « le taux d’intérêt ne peut servir deux maîtres à la fois : le cycle économique et la stabilité des prix. C’est le deuxième objectif qui doit l’emporter » [34]. Enfin, suite à la signature du Pacte de stabilité et de croissance, les gouvernements ne peuvent plus recourir – dans l’ensemble – à la politique fiscale. En l’absence d’un gouvernement européen puissant doté de solides pouvoirs de redistribution, les déséquilibres structurels entre États membres ne peuvent être comblés qu’en ajustant le marché des produits et le marché de l’emploi. En résumé, la politique d’ajustement microéconomique basée sur l’offre est le seul instrument qui reste aux gouvernements. La citation suivante illustre ce que Bolkestein avait à l’esprit :

Il suffit d’un minimum d’imagination pour se rendre compte que Bolkestein – en tout premier lieu – faisait référence à l’ajustement des structures du marché de l’emploi, c’est-à-dire à des marchés de l’emploi plus flexibles. Si l’Europe nourrit réellement les ambitions énoncées à Lisbonne, il n’y a pas d’autre solution que de démanteler les structures « douillettes » de l’État providence. Plus important encore, la réglementation économique et monétaire à l’échelle européenne ne laisse pas d’autre choix aux gouvernements nationaux que d’accepter de passer du corporatisme axé sur la demande au corporatisme axé sur l’offre. Ces déclarations osées (de la part d’un Commissaire qui avait pour habitude de jouer la carte de l’euroscepticisme – avec pour slogan « l’Europe est faite » – tout en restant le dirigeant du Parti libéral néerlandais) établirent un lien direct entre l’Union économique et monétaire (UEM) et la « nécessité » d’un assouplissement du marché de l’emploi. À ce titre, elles illustrent assez bien le concept de régulation asymétrique : en l’absence de réglementation supranationale en matière de politique sociale, le déclin national dans un monde en pleine globalisation (ou pire encore, le nationalisme économique) constitue la seule autre alternative. Cela dit, la « nécessité » d’imposer des ajustements structurels microéconomiques axés sur l’offre à des partenaires sociaux réfractaires est une chose, mais la mise en pratique sur le terrain de réformes de l’État providence en est une autre. Ici encore, l’Europe se montre d’une aide précieuse.

Pour saisir parfaitement ce dernier point, il convient de souligner que la relation entre l’UEM, l’emploi et le chômage est beaucoup plus profonde que ne le laisse entendre Bolkestein. Ce n’est pas par hasard si, dans les années 90, le glissement progressif vers l’UEM s’est accompagné d’une montée en flèche des chiffres du chômage dans les pays de la zone euro. Un certain nombre de relations de cause à effet peuvent être recensées : la course à la convergence entre États membres de l’UE en vue de remplir les critères nominaux et macroéconomiques eut un effet négatif sur la création d’emplois ; en raison de (la perspective de) l’intégration monétaire, une hausse spectaculaire des fusions et acquisitions (transfrontalières) eut lieu, pratiquement toujours accompagnée de suppressions d’emplois massives ; conséquence de cette concentration et de cette centralisation du capital en Europe, les titres des actionnaires ont gagné en importance, d’où de nouvelles suppressions d’emplois afin de restaurer la confiance parmi les actionnaires ; l’UEM n’ayant pas traité et ne traitant pas d’harmonisation fiscale, la concurrence fiscale (ou de régime) est devenue l’une des pratiques les plus répandues au sein de l’Europe, ce qui se traduit par une plus faible imposition du capital et, tout au moins jusque dans le milieu des années 90, une plus forte imposition du travail.

Promouvoir la flexibilité des procédures d’embauche et de licenciement au niveau des États membres n’a néanmoins pas été chose facile. Pour coordonner les efforts de chaque pays en ce domaine, une Stratégie européenne pour l’emploi fut mise en Å“uvre dans la seconde moitié des années 90. Rétrospectivement, on peut arriver à la conclusion que la soi-disant méthode ouverte de coordination de l’emploi national et des politiques du marché de l’emploi était initialement garantie par le Traité d’Amsterdam de 1997. Conséquence directe du nouveau chapitre du Traité consacré à l’emploi, la Commission européenne fut invitée à émettre, à partir d’une comparaison des bonnes pratiques, des recommandations spécifiques mais non contraignantes (en d’autres termes « ouvertes ») sur la base de lignes directrices sur l’emploi tout aussi peu contraignantes. À ce jour, quatre grandes lignes directrices structurent la Stratégie européenne pour l’emploi (elles furent initialement formulées lors du Conseil européen extraordinaire sur l’emploi de Luxembourg en novembre 1997) :

• Améliorer l’employabilité, en passant notamment d’une approche passive à une approche active du marché de l’emploi et en encourageant l’apprentissage tout au long de la vie. Cette approche active du marché de l’emploi inclut des réformes des politiques fiscales et de sécurité sociale (destinées à accroître le fossé entre les salaires minimums et les allocations de chômage), de telle sorte à « inciter » les chômeurs à reprendre une activité.

• Développer l’esprit d’entreprise en aidant à la création et à la gestion d’entreprises et en rendant le système d’imposition plus propice à la création d’emplois.

• Encourager l’adaptabilité des entreprises et de leurs employés en modernisant l’organisation du travail, y compris par le biais d’accords de travail plus souples, et en incorporant aux législations nationales des types de contrats plus adaptables.

• Renforcer l’égalité des chances : traiter la question du fossé entre les sexes, réconcilier travail et vie de famille et faciliter le retour sur le marché de l’emploi. Cet objectif semble avant tout destiné à accroître les taux d’emploi en Europe.

Ces lignes directrices pour l’emploi sont élaborées au niveau communautaire puis transposées dans les Plan nationaux d’action pour l’emploi. En 1999, un Programme d’évaluation entre pairs a été lancé. Cette « diffusion des bonnes pratiques des pays membres dans le domaine des politiques de l’emploi a pour objet d’accroître la transférabilité et l’apprentissage mutuel et de promouvoir une plus grande convergence vers les principaux objectifs de l’Union européenne » [36]. Comme indiqué plus haut, la formulation de ces « principaux objectifs de l’UE » fut modifiée lors de la réunion du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 pour devenir « nouvel objectif stratégique pour la décennie à venir : devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ».

Au cÅ“ur même de la méthode ouverte de coordination (de l’emploi et des politiques liées au marché de l’emploi) se trouve le concept d’étalonnage des performances. Ce concept se rapportait à l’origine à l’utilisation des meilleures pratiques dans les stratégies de gestion, ce qui consiste à apprendre des « concurrents les plus performants » dans le but de chercher constamment à accroître sa propre compétitivité. Depuis le milieu des années 90, ce concept a été régulièrement mis en avant par l’ERT lors de ses délibérations avec la Commission européenne. Dans un rapport de 1996 intitulé Benchmarking for policy-makers, l’ERT définit l’étalonnage des performances comme…

Pour les décideurs politiques, l’étalonnage des performances dans le domaine de l’emploi et des politiques liées au marché du travail revient donc essentiellement à scruter le reste du monde (c’est-à-dire à introduire des pratiques anglo-saxonnes d’assouplissement interne et externe du marché du travail), à inciter les travailleurs à se dépasser en réduisant la protection sociale, à renforcer la concurrence entre individus (cela faisant partie de la nature humaine) et à s’adapter dans un monde où le principe de la survie du plus fort règne en maître.

Dans un tel monde, en constante mutation, la cohésion sociale se réduit à de simples données statistiques. L’objectif est d’améliorer les chiffres de l’emploi et d’accroître les niveaux de PIB par habitant, avant tout en faisant de l’Europe « l’économie basée sur le savoir la plus compétitive et la plus dynamique au monde ». D’un autre côté, si l’on accepte de définir la cohésion sociale comme « la capacité politique à tolérer les niveaux de disparité économique et sociale existants et à venir dans l’Union européenne et les mesures déployées pour y remédier » [38], il se peut que des conclusions tout autres s’imposent à nous. Finalement, cette capacité politique à la tolérance est mise à l’épreuve lors des élections. Or, les élites politiques nationales sont bien conscientes de cette réalité.

C’est la raison pour laquelle la Stratégie européenne pour l’emploi s’efforce de concilier l’intégration supranationale, économique et monétaire avec l’illusion d’une autodétermination nationale qui permettrait de « moderniser » le soi-disant modèle social européen. Comme l’indiquent les conclusions du Conseil européen de Lisbonne, « la réalisation du nouvel objectif stratégique reposera essentiellement sur le secteur privé et sur des partenariats entre les secteurs public et privé. Elle dépendra d’une mobilisation des ressources disponibles sur les marchés et des efforts consentis par les États membres. » Néanmoins, en termes de gouvernance :

C’est cette combinaison précaire entre des partenariats public-privé à l’échelle européenne (choix des priorités et planification politique) et la gouvernance nationale (mise en application) qui est au cÅ“ur du nouveau populisme en Europe. Au sein d’un « marché intégré gouverné par une souveraineté fragmentée », comme le soutient Wolfgang Streeck, « les détenteurs de cette souveraineté sont en concurrence, en partie pour gagner le respect de leurs citoyens […] mais surtout pour obtenir l’allégeance des facteurs de production mobiles » [40]. La « méthode ouverte de coordination » des politiques du marché du travail constitue sans doute l’une des illustrations les plus frappantes de cette situation : en préservant l’illusion de la « continuité d’une pluralité de régimes de citoyenneté nationale », elle introduit une concurrence entre régimes dans le domaine de la politique sociale. De manière plus spécifique, la pression des pairs et les recommandations émanant de la Commission européenne sont utilisées pour rendre les rapports sociaux et politiques à l’échelon national plus aisés et plus aptes à s’adapter aux exigences du capital européen. En d’autres termes, la méthode ouverte de coordination constitue « un processus de construction, de diffusion et d’institutionnalisation de procédures, de paradigmes politiques, de styles, de ‹ façons de faire › et de croyances communes synthétisés et définis, dans un premier temps, lors de l’élaboration des décisions de l’UE, puis incorporés dans la logique des discours, de l’identité, des structures politiques et des politiques publiques de chaque pays » [41]. À nos yeux, il s’agit bien d’une mobilisation sans intégration, et l’objectif est de séparer l’emploi et les politiques liées au marché du travail de l’obligation politique de rendre des comptes de telle sorte à mieux soumettre les gouvernements nationaux à la discipline des forces du marché (le « nouveau constitutionnalisme »). La Stratégie européenne pour l’emploi n’est certainement pas une politique supranationale, mais elle n’est pas non plus de nature strictement intergouvernementale. La méthode ouverte de coordination qui sous-tend cette stratégie représente un nouveau style politique qui parvient à réconcilier l’intégration supranationale, économique et monétaire avec l’illusion d’une autodétermination nationale permettant de démanteler (ou, selon le discours officiel, de moderniser et d’assouplir) les structures de l’État providence issues d’après-guerre.

En ce sens, l’élargissement ne contribuera qu’à entraver davantage tout effort de refonte du système européen de régulation asymétrique :

Pour certains, l’élargissement a pu servir d’instrument empêchant toute harmonisation sur le plan social ; néanmoins, la réalisation du marché unique et – peut-être plus important encore – la mise en place de l’union monétaire, peuvent être tenues pour responsables de la réforme exogène des régimes d’État providence qui prévalaient à l’échelon national. Le récent conflit entre le gouvernement du chancelier allemand Schröder, réélu pour un nouveau mandat, et les syndicats sur les propositions de réformes du marché du travail, ainsi que le conflit social provoqué en France par les propositions de réforme du régime des retraites, en sont deux illustrations de taille.

Pour revenir au débat qui nous occupe sur l’émergence d’un modèle de gouvernance multidimensionnelle dans l’UE, les derniers événements en rapport avec la Constitution européenne laissent entendre qu’une nouvelle institutionnalisation de ce modèle est en cours. Le texte final du Traité constitutionnel est basé sur les conclusions des différents groupes de travail chargés de la Convention. À noter à cet égard que les groupes travaillant sur le principe de subsidiarité, la gouvernance économique et l’Europe sociale ont joué un rôle essentiel dans le processus de constitutionnalisation des principes jumeaux de subsidiarité et d’étalonnage des performances. Ainsi, le groupe de travail sur l’Europe sociale est parvenu à la conclusion que l’UE disposait de compétences « appropriées » sur le plan social et que « l’action au niveau européen devrait se concentrer sur les questions liées au fonctionnement du marché unique et/ou aux domaines qui ont une incidence considérable à l’échelle transfrontière ». Le groupe se prononçait par ailleurs en faveur de l’insertion de la méthode ouverte de coordination dans le Traité. Néanmoins, cette disposition devait… « devrait indiquer clairement que la méthode ouverte de coordination ne peut être utilisée pour porter atteinte aux compétences existantes de l’Union ou des États membres » [44]. Parallèlement, l’une des principales conclusions du groupe de travail sur la gouvernance économique fut de préconiser « le maintien de la structure actuelle, qui prévoit que la compétence exclusive en matière de politique monétaire à l’intérieur de la zone euro incombe à la Communauté et est exercée par la BCE […] et que la politique économique relève de la compétence des États membres [45].

Dans les deux cas, la priorité est accordée au statu quo relatif à la régulation asymétrique et, de ce fait, il est incorporé dans le Traité constitutionnel (c’est-à-dire constitutionnalisé), notamment via les articles III-101 (emploi) et III-104 (politique sociale), qui prévoient que « la loi ou la loi-cadre européenne peut établir des actions d’encouragement destinées à favoriser la coopération entre les États membres » mais qu’elle ne doit comporter aucune « harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres ». Il n’est pas exagéré de conclure que les trois éléments caractéristiques d’une communauté politique, basés, comme le faisait remarquer Amatai Etzioni, un fédéraliste, sur trois types d’intégration (à savoir un contrôle effectif du recours à la force, l’existence d’un centre décisionnel capable d’influer fortement sur l’allocation des ressources et des récompenses à la communauté et, enfin, le point focal dominant de l’identification politique des citoyens politisés [46], ne faisaient pas partie des principes directeurs (de la majorité) des représentants nationaux et européens participant à la Convention. En fait, le groupe de travail sur le principe de subsidiarité proposait de renforcer l’application du principe de subsidiarité dans son acception étroite et restreinte (c’est-à-dire une conception de la subsidiarité de type pyramidal, assimilable à une politique de laissez faire [47]. La mise en Å“uvre de cette division des compétences de type pyramidal (bottom-up) fait actuellement l’objet d’un examen judiciaire de la part de la Cour européenne de justice ; elle est par ailleurs garantie par le Traité constitutionnel. En constitutionnalisant les compétences limitées de la Communauté dans le domaine social, ce renforcement de l’application du principe de subsidiarité revient à perpétuer les mécanismes de la régulation asymétrique dans un avenir proche. C’est ainsi que les délibérations constitutionnelles de la Convention européenne entraînent le « déficit social » des États nations [48]. Une telle situation pourra être acceptée par les différents corps électoraux de l’UE tant que la disparité (ou « asynchronisme ») géographique pourra être neutralisée par les mesures prises pour y remédier entre et à l’intérieur des différents États membres. Pour l’heure, les derniers événements pointent dans une autre direction. Si, à un moment donné de l’histoire de l’intégration européenne, l’État providence a pu constituer le principal obstacle à l’intégration sociale (ou à l’harmonisation), c’est la victoire des forces de transnationales du marché ainsi que des mécanismes de régulation asymétrique et de la gouvernance multidimensionnelle qui en fait aujourd’hui l’institution la plus vulnérable de l’Union européenne.

Texte traduit de l’anglais par Héloïse E. Gori Cabakovic