Le système français de « protection de l’enfance » est en principe fondé sur la distinction des domaines d’intervention : judiciaire, d’une part (justice des mineurs) et administratif, d’autre part (Aide sociale à l’enfance). La distinction juridique entre les deux domaines ne tient pas aux mesures (« action éducative en milieu ouvert » ou « placement » dans les deux cas), mais au motif d’intervention et à ses modalités : alors que le juge des enfants intervient quand les enfants sont « en danger » et impose les mesures qu’il prend, l’Aide sociale à l’enfance les propose et intervient quand les enfants « risquent » d’être en danger. Mais dans la mesure où la loi prévoit par exemple que le juge des enfants doit chercher à obtenir « l’adhésion » des parents, brouillant ainsi l’opposition entre contrainte et accord, la délimitation des domaines d’intervention est un enjeu de lutte. Dans ce contexte, la « judiciarisation », c’est-à-dire l’extension de la protection judiciaire par rapport à la protection administrative, est perçue comme une mise en cause de la spécificité et de l’autonomie de chacune des instances [1] et comme « une menace » [2] pour l’équilibre du système de protection de l’enfance. Cette critique de la judiciarisation en matière de protection de l’enfance a principalement été formulée par l’Observatoire de l’enfance en danger de l’ODAS (Observatoire national de l’action sociale décentralisée) face à l’augmentation des signalements d’enfants « en danger » envoyés au Parquet ; elle a également porté, dans une moindre mesure, sur la proportion croissante des mesures éducatives et des placements décidés par le juge. Cette confusion entre judiciarisation des saisines (recours à la justice) et judiciarisation des prises en charge (intervention du juge) est un des aspects de la controverse autour de la judiciarisation [3]. Créé en 1992 afin de procéder à « l’évaluation de la pertinence et de l’efficacité » [4] des politiques de protection de l’enfance, l’ODAS fonde son analyse sur les chiffres qu’il produit annuellement (les enfants « en danger » étant définis comme l’ensemble des enfants « maltraités » et « en risque ») à partir de données recueillies au niveau des Conseils généraux, producteurs et non récepteurs de signalements. La « judiciarisation » met en cause les rapports entre justice et travail social : la croissance du nombre des signalements d’enfants « en danger » correspond en effet à celle du nombre de « rapports sociaux » rédigés par des travailleurs sociaux à destination du Procureur de la République pour demander une mesure de protection en faveur d’un enfant (ou plusieurs) qu’ils estiment « en danger » conformément à l’article 375 du Code civil [5]. Ce recours plus fréquent au juge des enfants émanant de professionnel(le)s dont la définition du métier s’est historiquement construite en s’opposant à l’intervention judiciaire (social/judiciaire, prévention/répression, accord/contrainte, etc.) est a priori paradoxal : l’enjeu des transformations en cours est en fait la légitimité de l’intervention judiciaire dans le champ du travail social. Comment expliquer cette « judiciarisation » alors qu’en 1982 un magistrat pouvait encore souligner « le faible pourcentage de cas d’enfants maltraités signalés à la Justice » et évoquer « la règle du silence » régnant dans les services [6] ?

On peut bien sûr s’interroger sur la validité et la signification des chiffres produits par l’ODAS (voir encadré) : dans quelle mesure sont-ils des artefacts construits par l’appareil d’enregistrement ou une objectivation scientifiquement contrôlée du phénomène mesuré ? On les considérera ici comme des indicateurs des transformations qui ont affecté la pratique du signalement. Le signalement est d’abord un acte fondé sur une appréciation du « danger » encouru par un enfant dans sa famille, jugement qui engage une interprétation des critères juridiques imprécis de santé, sécurité, moralité, conditions d’éducation censés définir ce danger. En ce sens, il est le produit objectivé d’une activité cognitive et normative qui renvoie à une certaine vision de l’ordre social, familial et moral, dont on peut rendre compte à partir des dispositions intériorisées au cours d’une trajectoire et du système de normes professionnelles, souvent d’origine savante, acquises au cours de la formation et de l’exercice professionnels. Le signalement est également une pratique professionnelle à part entière, soumise à des règles juridiques et des contraintes institutionnelles, insérée dans des conditions de travail et des luttes symboliques qui ont pour objet la définition même du contenu du travail. Les deux aspects sont étroitement imbriqués : l’activité normative n’est pas indépendante du contexte dans lequel elle s’exerce et le contexte ne détermine jamais à lui seul les schèmes de perception. Il arrive cependant que l’un ou l’autre aspect l’emporte et que, par exemple, les professionnel(le)s s’interrogent prioritairement sur la légitimité de cette pratique professionnelle, indépendamment de l’évaluation du danger. Comment la pratique du signalement est-elle devenue un enjeu professionnel à partir des années 1980 parallèlement à la constitution de « la maltraitance » comme problème social ? Comment l’évolution du cadre légal et bureaucratique a-t-elle transformé les conditions institutionnelles d’exercice de cette pratique ? Quelles sont les répercussions de ces transformations – telles qu’on peut les saisir à partir de l’enquête ethnographique dans un service social scolaire [7] – sur celle-ci ?

L’autonomisation scientifique de « la maltraitance » à partir de la fin des années 1970 est issue de la mobilisation de professionnel(le)s aux compétences diverses : d’abord construit dans le champ médical par des médecins issus de la pédiatrie sociale [10], cet objet d’étude acquiert rapidement son autonomie dans d’autres champs du savoir comme la psychologie, la psychiatrie. L’approche pédiatrique a d’abord mis l’accent sur les mauvais traitements physiques (comme causes de mortalité infantile) et les moyens de les diagnostiquer : l’histoire médicale de la maltraitance commence avec « la découverte » du « syndrome de l’enfant battu » (ou syndrome de Silverman) en 1962 aux États-Unis, selon lequel la maltraitance peut être diagnostiquée à partir de radiographies du squelette des enfants qui révèlent des fractures multiples consolidées, d’âges différents, et du récit fait par les parents pour les expliquer quand celui-ci ne correspond pas à la gravité des symptômes observés. L’approche pédiatrique s’est ensuite intéressée aux « sévices par omission » et aux « négligences » (dénutrition, etc.), perspectives que l’approche psychologique a reprises dans un premier temps en insistant sur « les carences affectives », avant de souligner l’importance de « la santé psychique » et définir de façon spécifique les mauvais traitements « psychologiques » (rejet, humiliations, etc.). La construction de la notion de maltraitance est certes marquée par les différences disciplinaires mais une définition pluridisciplinaire englobant quatre aspects (violences physiques, psychologiques, négligences, abus sexuels) est dominante et permet l’autonomisation de ce domaine de connaissances, comme l’attestent la création en 1979 de l’AFIREM (Association française d’information et de recherche sur l’enfance maltraitée) et l’émergence d’« experts » de la maltraitance qui, issus du travail social, ont accumulé un capital spécifique. Le problème de la maltraitance trouve rapidement un écho chez les travailleurs sociaux (comme l’indique par exemple la parution de numéros consacrés à ce thème dans plusieurs revues professionnelles [11]).

Dans le champ médiatique, la visibilité de la maltraitance s’accroît : de « l’enfant du placard » en 1982 à « l’affaire Dutroux » en 1996, articles de presse et émissions de télévision se multiplient. Parallèlement, son statut change : de fait divers, la maltraitance devient un véritable « problème de société » [12]. Si l’approche médiatique est souvent critiquée par les professionnel(le)s pour son « sensationnalisme » [13], elle s’inscrit néanmoins dans la perspective de dénonciation qui sous-tend plus généralement la construction de ce problème social.

En effet, la construction scientifique de la maltraitance, empreinte d’une exigence éthique, est pensée dans le registre du « progrès » : chaque nouvelle avancée du savoir rompt avec « le silence » entourant ce sujet alors que « l’histoire de l’humanité est jalonnée de sévices exercés contre les jeunes enfants » [14]. Sous sa forme vulgarisée, le propos est le suivant : « La maltraitance à enfant existe depuis la nuit des temps », nos sociétés se réveillent de « ce sommeil profond » mais « il faut encore lever de nombreux tabous, briser la loi du silence » et « être vigilant chaque minute, chaque heure, chaque jour » [15]. Le répertoire sémantique utilisé pour désigner ce silence varie d’un agent à l’autre (de « l’indifférence » au « tabou » en passant par « le négationnisme » [16]) : « la bonne façon » de parler de la maltraitance est, entre autres, un objet de luttes entre professionnel(le)s et bénévoles [17] dont l’enjeu est la définition de l’instance légitime pour prendre en charge ce problème.

Le thème de la protection de l’enfance maltraitée s’impose peu à peu dans le champ politique. À partir de 1983, la prise en charge s’institutionnalise par l’intermédiaire de circulaires (1983, 1995, 1997), de rapports (1985), d’une loi (1989), de campagnes nationales de sensibilisation [18] (1985 et 1997). Ces initiatives publiques traitent le problème conformément à la façon dont il a été formulé : elles sont axées sur « la formation » des professionnel(le)s, « la sensibilisation » du public, les actions de « prévention » à mener auprès des enfants. Si la première campagne et le rapport qui l’accompagne en 1985 ont le même intitulé explicite (« 50 000 enfants sont maltraités. En parler, c’est déjà agir »), la loi du 10 juillet 1989 va dans le même sens en instituant, entre autres, un service d’accueil téléphonique gratuit (qui deviendra le numéro vert « Allô Enfance maltraitée »). La prise en charge politique de ce problème s’inscrit dans la conjoncture internationale (marquée par la convention internationale des droits de l’enfant en 1990), mais elle est surtout favorisée, en France, par son intégration au sein des préoccupations sociales du moment (selon les agents, les enfants sont considérés comme victimes de la précarité croissante des conditions de vie, des transformations familiales, de « la perte de repères », etc.). Le caractère d’évidence morale de cette cause et la « dépolitisation » [19] des enjeux de « la protection de la famille » imposent en outre un consensus politique qui permet à la gauche au pouvoir d’intervenir dans ce domaine.

Cette reconnaissance étatique qui transforme la maltraitance en catégorie de sens commun a des effets contradictoires : elle fait de la question de la responsabilité et du repérage le point focal du traitement du problème, mais l’élargissement de la notion de maltraitance le rend plus difficile à cerner.

Au début des années 1990, l’obligation de signalement se pose sous l’angle de la responsabilité pénale : la jurisprudence évolue en effet au fil de plusieurs « affaires » qui mettent en cause des travailleurs sociaux pour non-dénonciation de crime. La première et la plus retentissante de ces affaires (qualifiée de « syndrome d’Auch ») est celle de l’inculpation en mars 1989 de quatre travailleurs médico-sociaux [20] pour non-dénonciation de crime sur la base de l’article 62 du Code pénal (dix jours s’étaient écoulés avant que le viol d’une mineure par son père soit signalé à la justice) et de leur condamnation en juin 1990, par le tribunal correctionnel d’Auch, à 5 000 francs d’amende et six mois d’emprisonnement avec sursis (ils sont finalement relaxés en appel en mars 1991). Si le terme de signalement ne figure pas dans la loi, l’obligation de signalement est néanmoins inscrite dans le Code pénal comme dans la loi du 10 juillet 1989 relative à la protection de l’enfance maltraitée [21]. Or, elle entre en contradiction avec le respect du secret professionnel qui est une exigence à la fois juridique et professionnelle. Le secret professionnel a été reconnu aux assistant(e)s de service social par la loi du 8 avril 1946 : il constitue un attribut essentiel de leur identité professionnelle, gage de leur autonomie et symbole de professions libérales à fort capital symbolique (médecins et avocats). L’équilibre entre ces deux obligations contradictoires est particulièrement problématique pour les travailleurs sociaux, comme en témoignent la prolifération de dossiers dans les revues professionnelles et l’apparition de manuels [22]. Dans le nouveau Code pénal (entré en application le 1^er mars 1994), les deux obligations sont affirmées tout en se limitant l’une l’autre. Cette double obligation est interprétée par les juristes comme une affirmation de l’autonomie des travailleurs sociaux, leur laissant « la liberté de choisir, en toute conscience, la solution – parler ou se taire – qui leur paraît la meilleure » [23]. L’article 434-3 sur la dénonciation de crime [24] lève cette obligation pour les personnes astreintes au secret tandis que l’article 226-13 sur le secret professionnel envisage le cas où celui-ci peut être levé pour informer les autorités de mauvais traitements sur mineur(e)s.

Trois interprétations différentes de la loi, qui mettent en cause la définition même du travail social, sont en concurrence chez les travailleurs sociaux. L’une affirme que la loi est sans ambiguïté quant à l’obligation de signaler (d’où des signalements au moindre doute), une autre met l’accent sur les contradictions de la loi et le risque qui en découle pour le travailleur social (d’où « les signalements-parapluies ») et une troisième valorise l’ambiguïté de la loi comme marge d’autonomie laissée aux travailleurs sociaux (d’où des signalements « en toute conscience » selon l’appréciation du danger). À ces trois conceptions de l’obligation correspondent trois définitions du travail social : activité quasi administrative d’application d’un règlement, activité dominée par l’instance judiciaire et ses interprétations en cas d’intervention, ou activité autonome et possédant ses règles propres. Ces trois prises de position sont parfois l’enjeu de confrontations explicites.

Une enquête réalisée lors d’une formation sur la maltraitance a mis en évidence ces luttes symboliques qui ont pour objet la définition de l’obligation. Un des exercices proposés aux douze assistant(e)s de service social et trois éducateurs(trices) présent(e)s consistait à expliquer ce qu’ils(elles) feraient face à une « situation » exposée sous forme d’« étude de cas » [25]. Les uns préconisent un signalement au Procureur par fax le jour même, en invoquant « la réalité du travail », « la nécessité de se protéger », le fait que ce n’est pas au travailleur social de mener l’enquête, alors que les autres refusent de « mettre la machine judiciaire en marche » et se donnent un mois pour « évaluer » et décider de la mesure la plus appropriée. La confrontation devient vite assez virulente : les premiers sont blessés par ce qu’ils perçoivent comme de « beaux discours » qui nient la réalité du travail, alors que les autres sont choqués par cet appel intempestif à une justice qualifiée de « couperet ». Aucun argument n’est échangé sur la teneur du « danger » lui-même : l’enjeu du débat reste focalisé sur la conception du travail et son rapport à l’institution judiciaire. Face à ces deux positions contradictoires, la formatrice, psychothérapeute de formation psychanalytique, défend une vision positive des ambiguïtés de la loi, qui laissent « une liberté de pensée » au travailleur social ; elle incite les participant(e)s à « faire le deuil des magistrats, de la loi ». Finalement, le consensus s’établit autour de la représentation d’une loi contradictoire dont l’application est arbitraire (« De toute façon, on reprochera toujours aux travailleurs sociaux d’être dans le trop ou le trop peu », dit une des assistantes sociales. « C’est le coup de poker », dit une autre). Cet épisode quasi expérimental (dans la mesure où tous les participant[e]s disposent exactement des mêmes informations sur « la situation » et les conflits s’expriment ouvertement car le problème est posé de façon abstraite, sans enjeu professionnel immédiat), montre à quel point les prises de position ne sont intelligibles que les unes par rapport aux autres et révèle en outre que les perceptions et les usages du droit dépendent des interprétations existantes dans le milieu de travail. Ainsi, une des assistantes sociales se réfère explicitement à la norme prévalant dans son service pour justifier sa prise de position en faveur d’un signalement immédiat lorsqu’elle déclare : « C’est ce qu’on m’a appris. »

À l’obligation de signalement s’ajoute celle de porter assistance à personne en péril [26]. Or la reconnaissance de « droits des usagers » face aux administrations (et plus particulièrement face à l’Aide sociale à l’enfance) a accru le sentiment de responsabilité des travailleurs sociaux tout en rendant plus difficile le respect de cette obligation d’agir. L’accès des « usagers » aux documents administratifs qui les concernent (loi du 17 juillet 1978) et la nécessité d’un accord écrit des parents concernés (loi du 6 juin 1984) pour la mise en place d’une action éducative dans le cadre administratif, placent les travailleurs sociaux sous le regard des usagers et limitent d’autant leur marge d’action. Cette extension du droit des personnes au détriment du pouvoir discrétionnaire de l’administration qui résulte de l’influence croissante de magistrats, souvent proches du Syndicat de la magistrature, au sein du ministère des Affaires sociales [27], illustre bien l’introduction des catégories et de la logique juridiques dans le champ du travail social. Elle est dans certains cas perçue par les professionnel(le)s comme un véritable obstacle à leur mission de protection de l’enfance et à leur obligation d’agir. Lors d’une réunion entre professionnel(le)s, une assistante sociale manifeste avec virulence son incompréhension du non-placement d’un enfant en dépit du signalement qu’elle a envoyé au Procureur à la suite des mauvais traitements observés dans la salle d’attente du service social.

« Elle [la mère] continue à taper son môme ! C’est un enfant de trois ans ! C’est intolérable. Elle le tirait, elle hurlait : « Espèce d’enculé ! » On se dit que le môme va vachement être abîmé, alors le respect des procédures ! […] On est pour la protection de l’enfance et en fait on ne protège rien du tout. Le petit, il est resté maltraité. Alors c’est peut-être ma sensibilité, mais c’est quelque chose que je n’admets pas du tout. J’ai été témoin comme assistante sociale… C’est quelque chose que je ne comprends pas et que je n’admets pas, parce que cet enfant, il s’en est pris plein la figure. […] C’est enfreindre la loi que d’intervenir ? »

Le paradoxe est d’autant plus flagrant que le droit des personnes est réduit aux « procédures » tandis que l’obligation d’agir acquiert, au-delà de sa dimension proprement juridique, une dimension morale (« c’est intolérable ») et se réfère à un sentiment de responsabilité qui ne découle pas seulement de la fonction d’assistante sociale mais est revendiqué dans sa dimension personnelle (« c’est peut-être ma sensibilité »). Face à ce discours, la responsable administrative présente rappellera l’importance du droit des personnes : « On ne peut pas passer notre temps à dire : « Il y a des limites, c’est la loi » et passer par-dessus. »

Cet encadrement juridique et judiciaire croissant de la pratique des travailleurs sociaux n’est pas exempt de tensions qui résultent de la confrontation de deux logiques. D’un côté, des magistrats affirment la nécessité de faire « voler en éclats toutes ces protections corporatistes qui organisaient, en réalité, des systèmes d’irresponsabilité » et de « briser cette impunité » [28] des professions soumises à leur seul ethos professionnel. De l’autre, des travailleurs sociaux (et notamment les organisations syndicales et professionnelles) soulignent l’incompatibilité radicale qui existe entre la logique judiciaire et celle du travail social, opposant l’aide à « la délation » et refusant, au nom de leur « éthique professionnelle », de « devenir l’auxiliaire de la justice » [29]. Au cœur du conflit se trouve explicitement la question de l’autonomie du travail social et de sa subordination au droit.

Parallèlement à ces transformations juridiques se développe une nouvelle conception du droit, d’inspiration psychanalytique. Elle met l’accent sur la dimension symbolique de la loi et justifie le recours au juge comme nécessaire « rappel à la loi » : le rôle du juge ne se limite plus aux mesures ordonnées et à l’application de la loi positive, il devient garant de la loi symbolique, principe structurant du sujet humain. Cette conception du droit s’appuie sur de nombreux arguments à partir d’analogies multiples (loi positive/loi symbolique, loi extérieure/loi intérieure, ordre social/identité structurée, etc.) et trouve un écho important chez les travailleurs sociaux où elle semble avoir été diffusée par des agents du champ judiciaire eux-mêmes [30]. L’encadrement juridique de la pratique des travailleurs sociaux au cours des années 1980 se renforce de deux façons : via le quadrillage plus étroit de leur pratique par la loi et l’affirmation du droit de regard du juge qui les contraignent à respecter le droit positif, d’une part, et l’hégémonie intellectuelle d’une certaine conception de la loi et de son utilité, d’autre part. Ces deux processus d’extension du champ judiciaire vers le travail social pourraient être analysés comme deux stratégies différentes des juges des enfants pour revaloriser leur fonction dominée dans le champ judiciaire : l’une affirmant l’aspect proprement juridique de leur métier (contre le stigmate du « juge mineur » assimilé à une « super-assistante sociale ») et l’autre renforçant leur spécificité en mobilisant l’autorité – extérieure – de la psychanalyse.

La formalisation de ces règles a généralement été le fait de l’attachée administrative responsable de la Cellule Signalements [34]. Mise en place en 1994 afin de recueillir tous les signalements faits par les professionnel(le)s des services sociaux du département [35] et les transmettre au Procureur de la République après les avoir lus, cette instance est à la fois l’unique interlocutrice du Parquet et la seule, au sein de toute la direction de l’Action sociale, à avoir une vision d’ensemble des signalements envoyés. Ses principaux membres, une attachée administrative et une conseillère socio-éducative, sont donc devenues « les expertes » du signalement au sein de la direction, chargées notamment de définir des règles. Or, les trajectoires de ces deux professionnelles ne les incitent pas à une obligation absolue de signalement à l’instance judiciaire : ayant longtemps travaillé à l’Aide sociale à l’enfance, elles défendent le maintien d’une protection administrative spécifique et autonome, que ce soit par souci de respecter les droits des usagers et de préserver des compétences différenciées entre les deux instances, en ce qui concerne l’attachée administrative de formation juridique ou, en ce qui concerne la conseillère socio-éducative proche de la retraite, par attachement à un mode d’intervention (la protection administrative) auquel elle a consacré la majeure partie de sa carrière d’assistante sociale. Très critiques vis-à-vis de « la judiciarisation », elles essaient de réorienter les signalements dès qu’elles estiment que le Parquet n’est pas « le destinataire correct ». Cependant, si le service à l’origine du signalement refuse leur proposition de réorientation, elles sont tenues de la transmettre au Parquet (ce qu’elles font alors en y incluant des « réserves »). Bien qu’il soit incontournable et source potentielle de contestation, le pouvoir de la Cellule Signalements est avant tout symbolique. Cette ambiguïté se reflète dans les perceptions qu’ont de son rôle les professionnel(le)s : alors que certain(e)s la critiquent comme nouvelle instance de contrôle, d’autres l’apprécient comme instance de conseil dans une situation d’incertitude. Ces perceptions contrastées sont révélatrices des deux logiques opposées qui ont participé à l’encadrement de la pratique du signalement. D’une part, cet encadrement croissant répond à « l’angoisse » des travailleurs sociaux [36] face à l’incertitude engendrée à la fois par la jurisprudence (les condamnations) et les affaires médiatiques [37] : clarification et codification visent à formuler un sens commun de l’institution sur lequel ils peuvent s’appuyer afin de savoir comment agir « sur le terrain ». D’autre part, cet encadrement est le résultat de logiques bureaucratiques qui contrôlent de plus en plus étroitement le travail des assistantes sociales (dans les services sociaux départementaux) en fonction d’objectifs gestionnaires ; celles-ci se développent avec la décentralisation et l’application de la loi du 10 juillet 1989 sur la protection de l’enfance.

Si un certain néolibéralisme gestionnaire s’impose dans l’appareil d’État au cours des années 1980, c’est à partir de la fin des années 1980 et du début des années 1990 que la décentralisation, en transférant le budget de l’action sociale aux Conseils généraux, favorise le développement de l’esprit gestionnaire au sein des directions départementales de l’Action sociale [38] et accentue les effets d’une tentative néolibérale de redéfinition des fins et moyens du social à partir d’une « efficacité mesurée en termes purement comptables » [39]. Cette nouvelle charge financière considérable, dont les dépenses d’Aide sociale à l’enfance constituent une part importante (25,7 milliards de francs sur 78,5 milliards de francs en 1997, soit quasiment 32,7 % du budget de l’aide sociale départementale) induit un vaste mouvement de « rationalisation » des dépenses en fonction de l’objectif d’« optimisation » des politiques publiques. Ce souci gestionnaire dont le maître mot est la recherche d’« efficacité » s’accompagne d’un discours managérial qui vise à réduire « les dysfonctionnements » interinstitutionnels grâce au développement du « partenariat » : rationalisation des dépenses et rationalisation du travail vont de pair. Cette nouvelle conception de l’action sociale se diffuse d’autant plus facilement que les travailleurs sociaux sont subordonnés à des cadres administratifs et ne disposent pas d’une instance hiérarchique propre capable de défendre leurs conceptions du travail (l’IGAS par exemple ne joue pas exactement ce rôle) [40]. Elle est, de plus, parfaitement cohérente avec la logique des droits des usagers qui se développe à la même époque ; les deux logiques œuvrent en effet en faveur des mesures de « milieu ouvert » (par opposition aux mesures de placement), moins coûteuses d’un point de vue gestionnaire et plus respectueuses du droit des personnes d’un point de vue juridique. Dans le département étudié, ces tendances gestionnaires, tant dans leur dimension comptable que managériale, se développent à la fin des années 1980. Ainsi, en 1989-1990, un élu du Conseil Général organise des réunions de professionnel(le)s de toutes les sous-directions destinées à évaluer l’utilité des actions éducatives, jugées fort coûteuses. Un groupe de réflexion est créé en vue de « déterminer des indicateurs de danger » et de répondre à la question : « Peut-on établir une grille qui permettrait, à tout intervenant, d’apprécier de la même façon une situation de risque ou de danger ? » et un autre est chargé de trouver des « paramètres quantifiables » [41] permettant d’évaluer la pertinence des mesures prises. Il s’agit donc, conformément à l’approche gestionnaire, de rationaliser l’input d’une part (les critères de danger) et de mesurer l’output d’autre part (les indicateurs d’appréciation des résultats) [42]. L’utopie des grilles de lecture uniques et quantifiables se dissipe cependant au fil des réunions et fait place à l’idéal de « la concertation » et de l’approche « pluri-disciplinaire ». Des réunions régulières au cours desquelles des professionnel(le)s cherchent à « évaluer » le danger encouru par un enfant dans sa famille sont finalement mises en place et elles sont censées participer à l’homogénéisation des pratiques de signalement à travers une recherche de consensus, sorte de palliatif à la codification stricte des critères de danger.

Si l’encadrement bureaucratique croissant du signalement est indéniable, les règles ne sont pas toujours connues et suivies par les professionnel(le)s et les nouvelles instances disposent d’un pouvoir limité : malgré une forte incitation à l’homogénéisation, les marges de manœuvre des agents concernés existent donc toujours et seules les conditions d’exercice de la pratique du signalement au sein de chaque service et les interprétations locales de celle-ci permettent en dernier ressort de comprendre comment, dans ce cadre, les professionnel(le)s vont lui donner un sens.

Le service social scolaire étudié, implanté pour l’essentiel dans les écoles maternelles et primaires, est situé dans un quartier populaire qui, avec deux autres circonscriptions comparables, fournit presque la moitié des signalements envoyés chaque année au Parquet par la Cellule Signalements. Il se compose de dix-sept assistantes sociales et est dirigé par une conseillère socio-éducative dont la conception du signalement constitue la référence des prises de position des assistantes sociales du service à l’égard du signalement : dans un service social scolaire, la responsable de service (ou « encadrante ») joue, en effet, un rôle beaucoup plus déterminant que dans un service social de secteur, par exemple, où le groupe de pairs est prépondérant. Chaque assistante sociale scolaire travaillant seule dans les écoles dont elle a la charge (4 ou 5 en général, soit environ 1 000 élèves), la dispersion des lieux de travail rend difficile la communication entre collègues et cet isolement renforce la dépendance vis-à-vis de l’encadrante, interlocutrice privilégiée dont la définition du « bon professionnel » tend alors à s’imposer [45]. Cette situation peut cependant s’accompagner d’une grande autonomie, même si elle est limitée par l’intervention de la responsable en cas d’absence et sa médiation indispensable pour toute demande (d’aide financière ou autre).

La conception de la loi de la responsable du service social scolaire étudié incarne vigoureusement un des trois points de vue existants quant à l’obligation de signalement (absolue, incertaine, à apprécier en toute conscience). Pour elle, la loi constitue le point de référence qui doit organiser toutes les pratiques des assistantes sociales face à la maltraitance (elle répète souvent qu’« il y a quelque chose qui est incontournable, c’est la loi ») et elle est sans ambiguïté quant à la nécessité d’intervenir, quasiment assimilée à l’obligation de « dénoncer » : elle explique en effet que « c’est très subtil parce que ça nous renvoie à la même chose, c’est-à-dire qu’il faut faire quelque chose, et il faut quand même dénoncer, il faut porter secours à l’enfant ». La loi est également, d’après elle, explicite concernant les motifs d’intervention : après avoir affirmé à partir des quatre critères juridiques du danger que « c’est très clair et c’est très net », elle évoque les cas de doute en estimant que même dans ces cas-là, la démarche à suivre ne fait pas question puisque la loi du 10 juillet 1989 a introduit dans les motifs de saisine « l’impossibilité d’évaluer » et « la non-coopération des familles ».

« Le doute suffit à la certitude. Alors s’il y a des fois où on doute, mais qu’on a tous les ingrédients pour dire « cet enfant est en danger, mais on doute quand même », il faut faire le signalement à l’autorité judiciaire en mettant en conclusion qu’on a une impossibilité d’évaluer la situation de danger dans laquelle est l’enfant, mais quand même il y a tous les signes qui font que… Ou alors, quand un gamin s’absente +++ et qu’une famille ne coopère pas, on peut aussi penser quand même que l’enfant est en danger. Et comme ce n’est pas à nous d’apporter la preuve, on doit faire le signalement à l’autorité judiciaire. »

Cette interprétation de la loi qui fait du signalement une obligation absolue repose à la fois sur une conception de la division du travail (c’est à l’instance judiciaire de mener l’enquête et c’est elle qui a un pouvoir de contrainte) et sur une connaissance revendiquée de l’institution judiciaire. Ainsi critique-t-elle des travailleurs sociaux de « la vieille école » qui ont peur de l’instance judiciaire parce qu’ils ne la connaissent pas.

« La vieille école, ça a été : je ne signale pas de peur de déclencher un processus non maîtrisable par la justice. […] Parce que c’était par méconnaissance du système qui pouvait se mettre en place après, de toutes les mesures qui pouvaient se mettre en place après. Parce que pour bien transmettre, il faut maîtriser déjà les choses, enfin moi à mon avis. […] Mais la vieille école c’était : on ne sait pas trop. »

Le lien établi entre connaissance de la loi et connaissance de l’institution judiciaire a des répercussions pratiques : en tant que responsable, elle favorise au sein de son service les relations directes avec le monde judiciaire en organisant des rencontres avec le juge des enfants, la responsable de la Brigade des mineurs. Cette proximité entretenue avec le monde judiciaire correspond en outre à une quête de reconnaissance auprès de professionnels (juges, enseignants, psychiatres) dont la fréquentation est jugée plus gratifiante que celle des travailleurs sociaux : elle justifie par exemple son choix de travailler dans un service spécialisé par sa volonté de ne pas s’enfermer dans le milieu des travailleurs sociaux et son plaisir de côtoyer des « professionnels d’autres horizons ».

Cette conception de l’obligation de signalement, dominante localement, repose en outre sur une conscience aiguë de la jurisprudence. Elle déclare ainsi : « Il y a quand même eu des cas de jurisprudence de travailleurs sociaux qui ont été poursuivis par la justice pour ne pas avoir dénoncé des enfants victimes de sévices. Alors moi, je ne veux surtout pas que mes assistantes, et moi non plus, se foutent dans un truc pareil. »

« Quand on se rencontre entre collègues, c’est : “[…] Combien de rapports ce mois-ci ? T’as rédigé combien de rapports ?” [Rire.] Ah oui ! Et c’est comme ça que les collègues entre elles évaluent la lourdeur d’un secteur. Et j’ai le sentiment que c’est aussi perçu comme ça par la hiérarchie » [46].

« Et justement, on est dans ce truc : “Moi, j’ai fait vingt signalements.” Toi, tu en as fait trois, tu te dis : “Attends, c’est moi qui ne fais pas bien ? C’est moi qui ne fais pas mon boulot ? C’est moi qui évalue mal ?…” » (Mme A.)

L’apparente objectivité de cette norme comptable et son adéquation à la multiplication de formulaires bureaucratiques destinés à établir des statistiques [47] d’« évaluation » du travail fondent son efficacité et participent à la violence symbolique qui impose cette norme de travail et la définition du « bon professionnel » qui lui est associée comme seules légitimes. Cette dimension symbolique est d’autant plus importante que les moyens de contrainte objectifs de la responsable de service sont très limités (elle a le pouvoir d’objectiver la hiérarchie établie entre assistantes sociales en octroyant, à partir de critères d’ancienneté, le statut d’assistante sociale « principale »). Face à cette norme, les attitudes des assistantes sociales peuvent aller de l’adhésion spontanée à la résistance active (sous forme de conflits ouverts), en passant par une adhésion distante, minimale ou une résistance par défection. Plutôt que de présenter l’espace de ces prises de position à l’égard du signalement comme pratique professionnelle, on a retenu le cas de Mme A., aux prises avec de multiples contradictions du fait du décalage entre sa trajectoire, sa position et les transformations de sa fonction. Il semble, en effet, particulièrement révélateur des répercussions de cette nouvelle norme de travail et des stratégies mises en œuvre pour tenter de concilier des injonctions contradictoires.

Agée de quarante-cinq ans et assistante sociale depuis quinze ans dans le même service social scolaire, Mme A., du fait de sa trajectoire, est très sensible à la façon dont sa fonction l’amène peu à peu à remplir une fonction de « contrôle social ». Issue – selon ses propres termes – d’« un milieu modeste » (père manutentionnaire et mère femme de ménage), elle a d’abord travaillé comme secrétaire dans un cabinet d’architectes militants de gauche avant de faire une formation d’assistante sociale au début des années 1980 dans une école où l’enseignement était dominé par les orientations marxistes et les théories du « contrôle social » ; à cette culture politique s’ajoute sa sensibilité à l’égard de toute normalisation en matière éducative, ayant eu elle-même à subir (et subissant encore) des remarques dues au fait qu’elle a eu son fils à dix-huit ans.

« Ce qui me pèse, c’est […] le côté contrôle social. […] quand c’est un signalement judiciaire pour carences éducatives, c’est un peu dur. Mais en même temps c’est mon travail, la protection de l’enfance, mais il y a un côté contrôle social qui est quand même derrière… […] J’essaie de me dire que le signalement judiciaire, c’est quand même une aide qu’on apporte à la famille, un cadre. Mais il y a quand même ce côté judiciaire, pour moi ce n’est pas banal. Ce n’est pas rien. Mais c’est une de nos missions. »

Pour surmonter les contradictions entre sa « mission », son « travail » et la façon dont elle perçoit spontanément cet acte professionnel, elle essaie d’en transformer le sens en l’assimilant à sa propre conception du travail (le signalement comme « aide ») et en reprenant à son compte les justifications récentes en sa faveur (le signalement comme « cadre », relevant du registre argumentatif centré sur « le rappel à la loi »). Elle oscille entre ces réinterprétations qui en facilitent l’exécution et le dévoilement qui le rend impossible.

« Quelque part le service social, c’est du contrôle social. Quand même. J’essaie de ne pas trop en faire – enfin je ne sais pas comment dire –, je suis quand même dedans puisque je suis assistante sociale, je suis payée pour ça, en plus en milieu scolaire – j’essaie plutôt, enfin dans la mesure de mes moyens, d’apporter une aide, avant de passer au judiciaire.

– Pour toi vraiment le symbole du contrôle social, c’est le judiciaire ?

– Oui. C’est le judiciaire… Alors qu’en fait, même quand on fait une aide financière, les gens, ils sont déjà fichés. Ça, ils ne le savent pas. Je me fais un plaisir de leur dire. […] Je leur dis : « Vous faites une demande auprès de l’Aide sociale à l’enfance ; sachez que quand vous demandez quelque chose à la société, la société vous demandera des comptes. » Bon, je ne le dis pas à tous parce qu’il y a des gens à qui ça passerait au-dessus de la tête, mais quand je peux le dire, je le dis. Parce que je trouve que c’est… une question d’honnêteté. La preuve, c’est que quand j’ai des familles qui arrivent d’autres circonscriptions et que j’ai une action à faire, j’appelle la coordination [48] : ils sont bien fichés. Je veux dire : dès l’instant qu’il y a aide financière, ils sont fichés. »

Tout en ressentant de façon aiguë l’écart entre sa conception traditionnelle du travail social reposant sur le conseil et l’écoute et sa fonction actuelle, elle a intériorisé la nécessité de rendre « visible », « objectivable » son travail et essaie par conséquent de se conformer à la nouvelle norme en réinterprétant le signalement comme acte professionnel par excellence, tant du point de vue de sa technicité (acte qui nécessite de « mettre en œuvre toutes [s]es capacités professionnelles ») que de sa légitimité (acte « en plein dans le social »).

« C’est quelque chose de quantifiable : j’ai fait un rapport. Je ne sais pas comment expliquer ça. J’ai reçu dix élèves dans la matinée et je les ai renseignés : « Oui, tu as droit au Fonds lycéen », « Non, je ne rembourse pas la Carte orange ». « Tu as un problème de papiers, je t’adresse à telle administration… » Mais j’ai rien, je n’ouvre même pas un dossier, j’ai rien de concret, moralité j’ai rien fait.

– Pour qui tu n’as rien fait ?

– Pour mes statistiques… Je ne sais pas comment expliquer ça. Alors que quand j’ai fait un rapport social, c’est quelque chose de tangible, quelque chose qu’on peut vérifier, qu’on peut mesurer. […] C’est vrai que quand je rédige un rapport, j’ai vraiment l’impression d’être en plein dans le social. C’est-à-dire de mettre en œuvre toutes mes capacités… professionnelles. […] Parce que ça me demande une évaluation, une capacité d’évaluation, une capacité d’écriture. On se sent un peu… je ne sais pas comment exprimer ça… on se sent au cœur du boulot.

– Plus quand on écrit que quand on reçoit des gens ?

– Oui. Enfin j’ai l’impression – c’est idiot de dire ça – de faire ce pour quoi je suis payée. De justifier mon [salaire] – c’est terrible, hein ! de dire ça ? » (Rire.)

La réappropriation de cette norme impose un effort personnel important (« j’ai l’impression », « on se sent ») dont le résultat est loin d’être acquis (« je ne sais comment exprimer », « c’est idiot », « c’est terrible »). Cette bonne volonté qui prend la forme d’un véritable travail d’autopersuasion visant à transformer ses propres schèmes de perception ou du moins à les appliquer à des objets inadéquats a priori peut s’interpréter à la lumière de sa forte dépendance vis-à-vis de ce service en particulier, et de l’institution en général (elle compte rester dans ce service dans lequel elle a toujours travaillé) et de son très fort sentiment d’indignité scolaire. Étant la seule, au sein du service, à ne pas avoir son baccalauréat mais seulement une équivalence, elle détaille longuement tous les signes auxquels elle mesure son illégitimité : les propos de certaines de ses collègues selon lesquels elle « dévalorise » la profession, la non-reconnaissance de son diplôme d’assistante sociale comme bac + 2 quand elle a voulu s’inscrire à l’université pour faire des études de psychologie, etc. Mais cette dépendance ne s’accompagne pas d’une maîtrise des règles du jeu (« ça nous échappe ») : ne comprenant pas pourquoi, avec son ancienneté, elle n’est toujours pas assistante sociale principale, alors que d’autres collègues plus jeunes le sont, elle oscille entre dénonciation de l’injustice et réaffirmation de son allégeance, pourtant non reconnue, à l’institution (« Moi je veux bien jouer mais je veux connaître les règles »). De façon exacerbée, elle exprime la déqualification de ces petits fonctionnaires de l’État qui, bien que reconnus et constituant le noyau central des professions du travail social, sont dans l’impossibilité de plus en plus grande, dans cet univers bureaucratisé, d’imposer leur propre définition du travail telle qu’elle s’est construite au fil de l’histoire du travail social, associant autonomie et priorité à l’aide individualisée, à l’écoute, à l’épanouissement de la personne. Dans cette situation, le rapprochement avec le monde judiciaire représente à la fois l’ultime chance de trouver un allié légitime pour maintenir sa spécificité et un risque de la perdre totalement [49] : selon que la loi est perçue comme référent professionnel valorisant ou cadre extérieur contraignant, selon que l’institution judiciaire est assimilée au « contrôle social » ou considérée comme partenaire disposant de moyens spécifiques d’action, le recours à la justice sera ou non perçu comme un acte professionnel légitime ou non.

La transformation de la représentation du judiciaire chez certains travailleurs sociaux a été initiée par des agents du champ judiciaire mais ses répercussions concrètes n’en résultent pas mécaniquement et ne se comprennent qu’au regard de la façon dont les changements au niveau juridique ont été relayés : si l’encadrement juridique et judiciaire de la pratique des travailleurs sociaux s’est renforcé au cours des années 1980, il n’a eu d’incidences pratiques que dans la mesure où le signalement a été transformé en norme d’évaluation du travail par le biais de nouvelles logiques bureaucratiques et dans la mesure où cette norme a pesé de façon efficace sur certain(e)s de ses destinataires, du fait de leur position et de leurs dispositions, au point de transformer leurs pratiques, même à la marge. Cette transformation des représentations de la justice, parfois objet d’une action volontariste en ce sens, est en outre favorisée par l’ethos professionnel des assistantes sociales, familiarisées à la remise en question de leurs pratiques et de leurs représentations depuis la diffusion de la pratique du case work (méthode de travail introduite au sein du travail social dans les années 1950) et de « la supervision » qui valorise un « travail de soi sur soi » [50] et en fait la condition de possibilité de la relation d’aide.

Si la question de la pénalisation peut se poser à l’égard du traitement des comportements parentaux déviants ou même des comportements délinquants des enfants signalés, elle ne recoupe pas celle de la judiciarisation des saisines : d’un point de vue juridique, les signalements d’enfants en danger sont fondés sur un article du Code civil et relèvent de la justice civile, les mesures prises (comme le retrait de l’autorité parentale) n’étant pas des condamnations pénales mais des « fautes civiles » spécifiques se rapportant à l’exercice de la fonction parentale [51]. La qualification pénale est toujours postérieure au signalement et résulte de l’orientation du Parquet dont le rôle est, selon les termes du Chef du Parquet des mineurs du département étudié, de « rechercher du pénal dans ce qui paraît seulement civil » [52] ; elle n’est pas inscrite dans la logique du signalement qui n’est possible, d’un point de vue professionnel, qu’au prix d’une perception de la justice comme « aide » et/ou comme « cadre ». Il est cependant évident que d’un point de vue sociologique les mesures ordonnées par le juge des enfants équivalent à des « sanctions » construisant des déviances familiales et que ce recours croissant au juge pour cause de maltraitance implique un renforcement de la surveillance et de l’encadrement des éducations familiales : c’est l’extension du panoptique qui est en jeu dans ce processus de judiciarisation plus que celle de l’État pénal.