À Rome, il existait deux types d’assemblées populaires. Les contiones étaient des assemblées informatives dont les organisateurs présentaient des projets de loi ou demandaient à des orateurs sénateurs qu’ils désignaient eux-mêmes d’exposer des questions politiques ; les comices (comitia) étaient des assemblées qui prenaient des décrets par scrutin ou procédaient à un vote. En gros, les comices se partageaient en deux catégories, selon que les citoyens se répartissaient dans leurs trente-cinq tribus (comices tributes) – c’était alors la majorité des tribus qui l’emportait – ou qu’ils étaient appelés à voter en s’ordonnant dans les cent quatre-vingt-treize centuries (comices centuriates), dans ce cas, les voix des citoyens riches pesaient d’un poids beaucoup plus considérable. Les comices centuriates ne pouvaient être dirigés que par un consul ou un préteur, et ils étaient habilités à prononcer les crimes capitaux, à voter la guerre ou la paix et à élire les préteurs, consuls et censeurs.

Les comices étaient dirigés par un tribun ou un magistrat qui était mandaté pour présenter un projet de loi (rogator). L’assemblée ne pouvait ni exposer son point de vue, ni proposer des amendements ; elle n’avait le choix qu’entre approuver ou refuser. D’ordinaire, l’oligarchie établissait un consensus en son sein au Sénat avant qu’un tribun ou un magistrat présentât le projet en question devant l’assemblée populaire. Jochen Bleicken considère que ce consensus était funeste : « Face à la volonté unifiée de tous les nobiles, […] il n’existait pas d’opinion au plein sens du terme ; on ne pouvait que voter oui : l’unité du Sénat, qui incarnait le prestige social de tous les nobiles, étouffait les velléités de constitution d’une opinion dans le peuple… Celui-ci votait au sujet de l’opinion apparemment unifiée des nobles et, évidemment, il l’approuvait » [1]. Il n’avait donc d’autre alternative que d’exprimer son adhésion.

Une grande partie des historiens de l’Antiquité s’accordent à dire que l’organisation politique de l’aristocratie romaine tendait vers le consensus. Pour que l’aristocratie pût imposer son action politique, il fallait que ce consensus fût déjà établi ou qu’elle l’établît au Sénat. Si ces deux constats sont justes, si, d’une part, le système politique était tributaire du consensus de l’aristocratie et si, d’autre part, ce consensus exerçait effectivement une telle pression sur le vote du peuple que celui-ci en était vraiment réduit à l’approuver, il s’ensuit que la fonction de l’assemblée populaire dans ce système politique se réduisait à entériner le consensus. Les sources le confirment : aucune loi normative présentée par un magistrat ne fut rejetée dans un vote. Bleicken a été le premier à établir ce fait aussi dérangeant que fondamental pour l’étude du fonctionnement politique de la République romaine. Mais comment ordonner ce constat dans une vision cohérente et des catégories solides ?

La plupart des historiens de l’Antiquité ont cru que, sous la république, le peuple romain participait à la politique en prenant part au processus de constitution d’une volonté collective dans le cadre des institutions. Les comices auraient été l’institution dans laquelle le peuple exprimait sa volonté politique et prenait des décisions ; dans cette perspective, l’assemblée populaire apparaît comme un organe de décision. Bleicken désigne ainsi les comices comme le « peuple institutionnalisé » [2]. Or cette définition est contredite par le fait que les comices n’ont jamais refusé un projet de loi. Elle présuppose des axiomes de théorie politique explicites ou implicites. La question de savoir si les comices étaient un organe de décision est devenue un enjeu important parce que certains historiens ont soutenu de plus en plus ouvertement la thèse que la République romaine pouvait être désignée comme une démocratie. Contre toute la tradition de la philosophie politique européenne des temps modernes, ils n’admettent plus le principe selon lequel il ne peut être question de démocratie sans égalité politique entre les citoyens. Il ne faut pas seulement voir là un signe de l’inculture croissante des historiens de métier en matière de philosophie politique, mais aussi de la transformation profonde de l’espace politique au début du xxi^e siècle et de la dilution des éléments démocratiques dans les systèmes de représentation.

Même dans les cas où les historiens ont recours à la philosophie politique pour leurs classifications, ils tombent dans le piège d’une indigence des catégories qui a une incidence immédiate sur les pratiques de recherche et limite fréquemment leurs capacités analytiques. Un exemple très frappant est celui de l’analyse des « aristocraties ». Les difficultés commencent avec l’éternel dilemme que pose l’identification d’un organe « souverain » dans les systèmes fortement hiérarchisés. Plus un ordre politique se rapproche de la démocratie directe, plus il est facile de trouver un souverain auquel reviennent en dernière instance les décisions, non seulement en droit, mais aussi en fait. Il est indéniable que dans l’Athènes classique l’assemblée populaire était « souveraine » à un degré que n’a jamais atteint par la suite un quelconque Parlement. À Athènes, cependant, le nombre des citoyens exerçant le pouvoir et celui des citoyens sur lesquels il s’exerçait étaient exceptionnellement proches. Plus cet équilibre est rompu, plus il est difficile de trouver le lieu des décisions et de la souveraineté.

Les régimes oligarchiques peuvent être très distincts les uns des autres, selon que la couche dirigeante désignée comme noblesse est stratifiée ou non en une hiérarchie de classes, selon qu’elle a vocation à mobiliser ou non militairement les couches non aristocratiques – et dans quelles proportions –, selon que les couches non aristocratiques possèdent ou non leurs propres organisations et formes de réaction collectives, selon qu’elles opèrent ou non la sélection des élites aristocratiques investies du pouvoir, et que les sujets du pouvoir exigent ou non de l’aristocratie des gestes symboliques signifiant la commune appartenance politique, selon la manière dont ils le font et le degré auquel ils le font.

Nous commençons à peine à élaborer une typologie qui ne recouvre pas seulement la structure institutionnelle des systèmes politiques, mais aussi leurs dynamiques d’interaction et de communication. Ce n’est qu’en étudiant celles-ci au niveau micro- historique que l’on pourra éclairer le fonctionnement des institutions au niveau macro-historique. Dans l’optique de ce type de recherches, il n’y a plus lieu de déterminer si Polybe définissait ou non la République romaine comme un régime aristocratique.

Finissons-en donc avec les conceptions héritées du droit politique du xix^e siècle et rangeons les catégories de la philosophie antique au musée des vestiges archéologiques. Tournons-nous vers la réalité des pratiques politiques, telle qu’elle peut être mise au jour dans les sources. Pour la saisir aussi précisément que possible, nous avons besoin de classifications sociologiques. Ce travail devrait aussi permettre de forger de nouveaux concepts pour cerner ces questions. Dans cette perspective, je propose une base de définition : les comices étaient un organe de consensus.

Keith Hopkins a considéré les comices comme un rituel et en a étudié le fonctionnement de ce point de vue. Selon lui, les comices jouaient le rôle d’un rituel d’imposition de la discipline sociale [3]. Il est évidemment éclairant d’observer que le fonctionnement cérémoniel d’une telle organisation exerçait une action de discipline sociale ; mais Hopkins montre aussi que les comices centuriates, en particulier, comprenaient beaucoup plus d’éléments disciplinaires qu’on n’aurait pu s’y attendre en les rapportant fonctionnellement à la « Constitution » romaine et en les abordant d’un point de vue purement « constitutionnel ». Les rituels religieux, par exemple les lupercales, les saturnales, les lémures, les rituels ludiques (ceux du cirque, du théâtre et des courses de gladiateurs) et « politiques » (le lustrum qui mettait un terme au cens tous les cinq ans, la levée de légions, les comices et les contiones) s’ordonnaient en un ensemble complexe de rituels. Chacun d’entre eux était constitué de pratiques liées les unes aux autres par un lien sémantique et fonctionnel. Leur dimension cérémonielle le montre bien : les citoyens étaient classés et, le cas échéant, séparés selon leur rang et leur statut, en sorte que la stratification sociale devenait clairement perceptible ; les liens familiaux, les voisinages et les rapports de patronage étaient niés visuellement – les citoyens ne se répartissaient pas seulement selon leur rang et leur fortune, mais aussi selon leur classe d’âge (comices centuriates). Les citoyens assemblés étaient debout (ce n’était pas le cas en Grèce) et levaient les yeux vers la tribune ; les magistrats étaient assis et regardaient l’assemblée qu’ils surplombaient. Les cérémonies permettaient ainsi de visualiser la différence entre ceux qui donnaient des ordres et ceux qui obéissaient, entre ceux qui parlaient et ceux qui écoutaient, entre ceux qui étaient assis et ceux qui étaient debout, entre ceux qui portaient les insignes de l’ordre sénatorial et ceux qui étaient vêtus d’une simple toge ; ils accoutumaient les citoyens à des rapports de pouvoir. Si l’on tient systématiquement compte de l’inscription de l’assemblée populaire dans cette texture culturelle, la redéfinition des comices comme organe de consensus est moins surprenante.

Martin Jehne a récemment affiné le tableau dressé par Hopkins. À l’instar de ce dernier, il distingue les dimensions symboliques et les dimensions fonctionnelles de l’assemblée populaire [4]. Hopkins est parti du principe que les deux types d’assemblées votantes étaient fondamentalement différentes – que les comices tributes votaient de manière moins hiérarchique que les comices centuriates –, mais il n’a pas étudié le détail des procédures pour savoir quelles expériences communautaires elles transmettaient. C’est ce qu’a fait Jehne : il dresse ainsi un tableau plus riche. Dans les assemblées populaires, la hiérarchie, les préséances et les subordinations n’étaient généralement pas les éléments majeurs de la mise en scène : l’égalité civique était elle aussi soulignée. Les deux types d’assemblée votante se distinguaient selon les éléments qu’ils mettaient en avant.

Les comices centuriates élisaient les consuls, les préteurs et les censeurs ; ils décidaient de déclarer la guerre ou de faire la paix et jouaient le rôle d’un tribunal populaire dans les procès pour crimes capitaux. Les citoyens qui participaient aux comices centuriates faisaient l’expérience de leur inégalité sociale et politique. Ils étaient répartis en cent quatre-vingt-treize centuries ; chacune d’entre elles représentait une unité de voix ; la majorité des centuries emportait la décision. Les citoyens fortunés étaient largement favorisés : la couche supérieure était partagée en dix-huit centuries équestres ; la première classe regroupait soixante-dix centuries, dont une moitié de seniores et une moitié de juniores. Le vote s’effectuait par classes séparées. Une centurie tirée au sort parmi les soixante-dix de la première classe votait la première, on comptait les voix, le résultat était proclamé. Les soixante-neuf autres votaient alors à leur tour, les seniores d’abord, les juniores ensuite. Les seniores étaient ainsi doublement privilégiés : non seulement parce que leurs centuries comptaient beaucoup moins de citoyens, et que chacune de leurs voix pesait donc davantage, mais aussi parce qu’elles passaient avant les autres et n’avaient pas à attendre aussi longtemps que les autres. Venaient ensuite les dix-huit centuries équestres et une centurie d’artisans (centuria fabrum). On ne sait si elles devaient attendre que les voix de la première classe eussent été décomptées et que le résultat eût été annoncé ou si elles étaient appelées à voter pendant qu’on comptait les voix des soixante-neuf centuries de la première classe. Puis la deuxième classe votait ; et ainsi de suite. L’organisateur du vote annonçait les résultats les uns après les autres [5]. La mise en place était très longue ; la distribution des tablettes de vote – à partir de l’introduction du vote secret, entre 139 et 131 av. J.-C. – prenait également beaucoup de temps. Le suffrage était interrompu quand la majorité de quatre-vingt-dix-sept centuries était atteinte. Dans les derniers temps de la République, il durait au moins cinq heures, souvent davantage. Une grande partie des citoyens qui s’étaient rendus à ces votes retournaient chez eux sans avoir voté parce qu’ils appartenaient à des centuries des classes censitaires inférieures. Pourquoi venaient-ils ? À ce jour, on n’est pas vraiment en mesure d’expliquer pourquoi ces citoyens étaient malgré tout présents aux comices centuriates. Ceux qui étaient beaucoup plus élevés dans la hiérarchie sociale et entretenaient par suite des relations étroites avec certains sénateurs avaient intérêt à ce que les rapports de pouvoir se renversent en leur faveur ; tout les portait donc à se rendre aux votes. Dans les classes censitaires moyennes et inférieures, le fait que les électeurs eussent voulu se montrer complaisants à l’égard des sous-patrons auxquels les rattachait un lien social direct pouvait souvent jouer un rôle : comme ces sous-patrons se prononçaient en faveur de certains candidats, les électeurs plus pauvres pouvaient plus facilement faire leur choix. Les citoyens les plus pauvres, dont la voix ne comptait pour ainsi dire pas dans cet ordre hiérarchisé des centuries, et qui n’étaient presque jamais appelés à voter, avaient très certainement d’autres raisons de s’engager dans un suffrage qui leur faisait perdre leur temps. Leur présence était une manière de signifier qu’ils n’étaient pas des esclaves ni des étrangers, mais des citoyens romains. Ils se rendaient au vote pour manifester leur statut d’une façon particulière : ils attestaient leur capacité purement politique à appartenir à l’assemblée des citoyens romains [6]. Le besoin qu’avaient les citoyens pauvres de se distinguer des non-citoyens croissait avec la distance sociale qui les séparait des couches supérieures. Mais pour que l’appartenance à la citoyenneté romaine pût revêtir une signification politique accrue, leur participation devait pouvoir se manifester dans un cadre cérémoniel et se répéter fréquemment. Les différents rituels offraient au demeurant diverses manières d’éprouver cette appartenance.

En effet, ceux qui votaient dans les comices tributes ne partageaient pas du tout la même expérience lorsqu’ils avaient à voter des lois ou des questions pratiques et se répartissaient alors dans les trente-cinq tribus. Il est vrai que ce cadre aussi était inégalitaire : les quatre tribus citadines étaient considérées comme moins distinguées que les trente et une tribus rurales ; les affranchis étaient toujours inscrits dans les tribus citadines. Et comme les citoyens urbains étaient toujours surreprésentés, leur voix comptait proportionnellement moins dans les suffrages que celle des membres des tribus venues de la campagne. Pourtant, la procédure en elle-même n’impliquait la mise en scène d’aucune hiérarchie. Les comices tributes étaient le lieu d’une expérience égalitaire à un double titre : 1) lorsque les citoyens se répartissaient en tribus, des artisans, de grands marchands et des notables de la ville, des jeunes et des vieux formaient un mélange bigarré ; et leurs voix comptaient toutes autant ; 2) aucun ordre de passage préétabli ne garantissait de préséance symbolique et de privilège temporel. Au moment du suffrage, les trente-cinq tribus faisaient connaître leur vote en même temps. Le président de l’assemblée annonçait individuellement le résultat pour chaque tribu ; mais l’ordre de proclamation n’était pas établi une fois pour toutes, il était fixé à chaque fois par tirage au sort [7]. La proclamation était, il est vrai, interrompue dès que la majorité était atteinte, mais chacun des citoyens présents avait donné sa voix auparavant. Lorsque le vote portait sur des lois ou des questions procédurales, les tribus se rendaient successivement aux urnes, néanmoins là encore dans un ordre fixé par tirage au sort [8]. Dans ces cas-là, il est possible que le vote ait été poursuivi jusqu’aux dernières tribus, même si la majorité avait déjà été atteinte auparavant ; c’était vraisemblablement le cas lorsque la proclamation du résultat n’était pas faite au fur et à mesure de la procédure, mais seulement à la fin. Le sort donnait à chaque tribu une chance d’être la première à exprimer son vote, et d’être ainsi la première à être désignée au moment de la proclamation. L’ordre de passage de chaque citoyen n’était donc pas tributaire de son âge, de son statut social ou de la tribu à laquelle il appartenait, mais du hasard qui donnait à tous les mêmes chances.

Jehne résume ainsi ce constat : « Le rituel du vote par centuries était structurellement hiérarchique ; le rituel du vote par tribus structurellement égalitaire » [9]. Dans chacun de ces rituels, les citoyens n’éprouvaient pas leur appartenance à l’assemblée des citoyens de la même manière. On ne peut cependant en prendre conscience qu’en cessant de se concentrer sur la dimension fonctionnelle des assemblées populaires romaines et en étudiant aussi précisément que possible leur dimension symbolique.

À ma connaissance, on ne dénombre au total que dix cas de refus d’une loi. En voici la liste : 1) la proposition d’un tribun de la plèbe qui suggérait une délocalisation de la citoyenneté romaine ; 2) une autre proposition du même type ; 3) la proposition tribunicienne présentée vers 368 av. J.-C. à propos du choix d’un consul plébéien ; 4) la proposition tribunicienne présentée en 323 av. J.-C. en vue du châtiment des Tusculanes conjurés ; 5) la proposition tribunicienne présentée vers 209 av. J.-C., qui suggérait de retirer à Marcellus l’imperium qu’il exerçait sur la Sicile ; 6) la proposition consulaire de 200 av. J.-C. de déclarer la guerre à la Macédoine ; 7) la proposition du tribun de la plèbe L. Scribonius Libo qui réclamait, en 149 av. J.-C., qu’un tribunal extraordinaire fût mis en place contre Ser. Sulpicius Galba ; 8) la proposition de L. Crassus en 145 av. J.-C., qui suggérait de soumettre le choix des collèges de prêtres au suffrage du peuple ; 9) la proposition du tribun de la plèbe Papirius Carbo qui, en 131 ou 130 av. J.-C., demandait que les tribuns pussent être réélus ; 10) la proposition de loi agraire du tribun Marcius Philippus en 104 av. J.-C. [10].

Neuf de ces rogationes infructueuses furent présentées par des tribuns de la plèbe, une par un consul. Quatre d’entre elles se situent au iv^e siècle av. J.-C. ; du point de vue de l’histoire des sources, elles sont donc incertaines et ne concernent pas la question qui nous occupe, à savoir la capacité de l’assemblée populaire à édicter des règlements applicables à la res publica dans son ensemble ; le concilium plebis ne fut habilité à le faire qu’à partir de la Lex Hortensia de 287 av. J.-C. Il ne reste donc pour la deuxième et la dernière période de la République que six cas où des propositions ont échoué, dont cinq présentées par des tribuns et une par un consul. Mais combien d’entre elles atteignirent le stade du vote [11] ?

Un rapide passage en revue de cette série de six cas confirme que les tribuns de la plèbe renonçaient à convoquer les comices dès qu’ils remarquaient au stade des contiones que leur proposition se heurtait à de trop vives résistances. Partons de l’hypothèse que ces résistances de la part du peuple s’exprimaient dès les contiones. On obtient alors une image simple : les tribuns concernés ne voulaient apparemment pas risquer une défaite lors du vote. Dans ces cas-là, ceux qui présentaient les propositions de loi privaient le peuple de l’opportunité d’exprimer sa volonté dans le cadre institutionnel des comices. Si l’on formule l’hypothèse que les tribuns reculaient devant une pression politique qui n’était pas celle du peuple, mais de puissants groupes de pression de l’oligarchie sénatoriale, le dilemme est encore plus évident : le peuple ne parvenait pas à faire connaître sa volonté par le vote alors qu’il approuvait peut-être la proposition. Dans les deux cas, ceux qui présentaient le projet de loi réagissaient à une volonté forte qui leur était hostile. Et tout porte à croire que cette situation était beaucoup plus fréquente que ne le disent les sources. Cette circonstance est importante dès que l’on se demande quels étaient les véritables lieux de décision.

Si les citoyens romains approuvaient une proposition alors qu’une large majorité de l’aristocratie l’avait rejetée, cela signifie que la classe dominante n’était pas parvenue à établir un consensus suffisant pour réduire au silence le tribun récalcitrant et ses alliés. Ce fut le cas par exemple en 133 av. J.-C. avec la loi agraire de Tiberius Gracchus.

Cette loi agraire suscita de farouches et âpres résistances. Une petite part de la noblesse, la plus riche, soutint l’initiative, parce qu’elle craignait que l’expropriation massive de la petite paysannerie italienne n’entraînât des problèmes politiques. Mais on ne pouvait rien faire contre la forte majorité du Sénat. Tiberius Gracchus ne semble pas avoir commencé par soumettre son initiative au Sénat – comme c’était l’usage –, mais avoir présenté sa proposition directement au peuple. Lorsque Octavius, un de ses neuf collègues, opposa son veto (intercessio) à la rogatio, Tiberius Gracchus écarta cet obstacle en appelant le peuple à désavouer l’auteur de l’intercessio. Cela ne s’était encore jamais produit. En dépit de l’intervention très massive de la majorité du Sénat, le peuple vota l’exclusion d’Octavius. Ensuite, il approuva la loi agraire, malgré les résistances véhémentes qu’elle avait suscitées.

Manifestement, le peuple de Rome pouvait exprimer sa volonté dans les comices. Mais cette possibilité n’est pas facile à expliquer si l’on songe à la réalité concrète de ces assemblées. En 133 av. J.-C., le vote relatif à une proposition de loi était encore un vote à la criée. Les citoyens devaient donner leur suffrage à voix haute à travers les barrières. Leurs patrons se tenaient sur les estrades au-dessus des barrières et les contrôlaient en s’assurant qu’ils votaient correctement. Une très large majorité des patrons s’opposa à la loi agraire et bien entendu aussi à l’exclusion du tribun de la plèbe ; ils cherchèrent par la suite à peser de tout leur poids dans le suffrage de leurs clients. Comment se fait-il que les citoyens romains aient pu faire adopter, en 133 av. J.-C., ces lois de Tiberius Gracchus à une aussi écrasante majorité ? En principe, deux explications sont possibles : 1) le relâchement des relations clientélistes ; 2) l’intensité de l’expression de la volonté du peuple sur des questions ponctuelles et précises. Examinons chacune d’entre elles.

Thèse 1. « Si le système de clientèle avait encore fonctionné de manière à peu près fiable en 133 av. J.-C., les citoyens qui votaient n’auraient sans doute pas osé exprimer leur volonté. Or, le contrôle des suffrages par les patrons fut un échec total : soit avaient afflué à Rome un grand nombre de citoyens qui se trouvaient depuis longtemps affranchis de tout lien fort avec un patron, et sur lesquels les méthodes clientélistes n’avaient donc plus de prise, soit le système de clientèle romain s’était assoupli au cours du ii^e siècle ; les patrons ne protégeaient plus leurs clients que dans certaines conditions et les clients ne se sentaient que faiblement, très peu ou pas du tout attachés à leur patron. »

Cette thèse met certainement le doigt sur un fait bien réel ; les relations de clientèle s’étaient à n’en pas douter considérablement modifiées, surtout à la campagne, où une part importante des paysans italiens avaient perdu leurs terres et où le développement de la grande propriété foncière progressait rapidement. La deuxième variante de la thèse pose à vrai dire beaucoup plus de problèmes qu’elle n’en résout. En effet, si les liens de clientèle avaient effectivement perdu de leur importance, beaucoup de phénomènes que l’on rencontre dans la République tardive deviennent incompréhensibles.

Thèse 2. « La plèbe romaine obéissait au contrôle de ses patrons dans la mesure où le suffrage portait sur des questions au sujet desquelles elle était divisée ou n’avait pas de préférence marquée. Mais dès que les citoyens s’impliquaient fortement sur une question précise, ils avaient tendance à ignorer l’influence de leurs patrons. Lorsque les préférences étaient très fortes, la plèbe allait voter avec la ferme intention de transgresser le contrôle des patrons. »

Cette thèse présente plusieurs avantages. D’abord, elle se fonde sur un fait structurel, qui n’est pas lié à des phases historiques précises, mais à la configuration durable des rapports entre les groupes sociaux ; en effet, cette attitude de la plèbe se reproduit sans cesse au fil des siècles. En second lieu, cette thèse n’exclut pas de fortes variations dans les comportements électoraux des citoyens.

La plèbe romaine n’adoptait pas la même attitude selon les questions qui étaient en jeu. Pour les affaires personnelles et la plupart des problèmes précis, son engagement était faible ou très réduit. Elle était alors facilement influençable ; sur ces questions, elle se fiait aux avis des aristocrates en place. Dans la très large majorité des cas, la plèbe n’avait pas de préférences quand une rogatio était soumise à ses suffrages. Il était rare qu’elle s’engageât et se mobilisât fortement sur ces questions. Cependant, lorsque c’était malgré tout le cas, et que le Sénat était hostile, les simples citoyens adoptaient une attitude de défi dans laquelle ils s’enfermaient toujours davantage. Dans les cas extrêmes, on n’avait plus de prise sur eux. Leur position de solidarité face à l’aristocratie se radicalisait, et les patrons n’étaient plus en mesure de faire fonctionner exemplairement contre leurs clients les mécanismes de sanction. Les aristocrates de Rome ne pouvaient alors qu’assister impuissants au retournement politique de la majeure partie de leur propre clientèle contre l’opinion des dominants – dans un vote entièrement ouvert. Alors pourquoi l’acceptaient-ils ? Pourquoi n’avaient-ils pas recours à d’autres instruments de pouvoir, des méthodes d’obstruction plus fortes, des mesures retardant le vote, des contiones supplémentaires accompagnées de discours violemment hostiles ?

Nous touchons là à un élément essentiel de la politique romaine, à savoir le lien entre popularité et autorité personnelle. Lorsque la plèbe était déterminée, qu’elle pensait être clairement dans son droit et qu’elle était solidaire dans sa résolution, les nobles qui s’opposaient à elle étaient dans une situation difficile. Leur prestige en souffrait. Ceux qui persistaient pouvaient facilement être dénoncés comme des ennemis du peuple. Pour tous les sénateurs, il était clair que nombre d’entre eux seraient concurrents aux prochaines élections. De ce point de vue, il n’était pas dans leur intérêt de se proclamer ouvertement hostiles à une juste revendication du peuple romain. Nul ne pouvait être élu aux charges supérieures sans jouir d’une certaine popularité. Bien plus : sans une certaine popularité des sénateurs, Rome était ingouvernable. Car la popularité était liée à l’autorité personnelle attachée aux sénateurs [12]. Les citoyens romains n’acceptaient pas d’entretenir des relations purement institutionnelles et impersonnelles avec la classe dominante. Ils ne personnalisaient pas seulement la politique ; ils personnalisaient aussi, dans la mesure où le cadre institutionnel le permettait, les relations qu’ils entretenaient avec les agents du pouvoir.

La perte de popularité s’accompagnait toujours d’une perte d’autorité. Concrètement, cela signifiait que si un magistrat s’était rendu impopulaire, les contiones auxquelles il convoquait n’étaient guère fréquentées. Plus grave encore, il pouvait être sifflé aux jeux ; et si le peuple huait un de ses discours, il était disqualifié en tant qu’agent de la puissance publique romaine – non seulement aux yeux du peuple, mais même aux yeux de ses égaux, si la situation persistait. Un exemple presque caricatural est fourni par le collègue consul de César, Bibulus ; il s’aliéna le peuple en s’opposant au projet très populaire de loi agraire présenté par César et en répondant à ce dernier – qui lui demandait pourquoi il était hostile à cette loi – qu’il n’était pas question que le peuple se vît accorder cette réforme, même si tous y étaient favorables. Pendant son année de consulat, Bibulus fut dans l’impossibilité d’exercer sa fonction ; il n’osait plus sortir de chez lui. César n’avait pas à remuer le petit doigt pour le maintenir dans cette situation pitoyable. Les citoyens de Rome s’en chargeaient.

Mais revenons au vote de 133 av. J.-C. On comprend à présent pourquoi les sénateurs ne parvinrent pas à faire obstacle à la résolution. Lorsque l’hostilité avait atteint un certain seuil, même le sénateur le plus entêté perdait l’envie de monter sur l’estrade et d’appeler ses clients à l’obéissance. L’acharnement ne faisait qu’entraîner une inutile perte d’autorité, aux yeux de tous. Si les patrons ne voulaient pas s’exposer à ce risque, ils ne pouvaient que renoncer à influencer les suffrages et se retirer du périmètre de vote. La seule possibilité qui s’offrait à eux était de convaincre le rogator récalcitrant de respecter le consensus aristocratique. S’ils y parvenaient, le peuple était impuissant : il ne pouvait pas voter en l’absence de rogatio.

Ces constats jettent un jour nouveau sur les liens entre contiones et comices. Sur certaines questions, l’intensité de la volonté du peuple était décisive. Voilà pourquoi les sénateurs tenaient à préserver cette intensité de la préférence et, le cas échéant, à la faire varier.

Les Romains de toutes les couches sociales savaient d’expérience qu’on peut défendre ses opinions et ses intentions avec plus ou moins de force ; ils savaient aussi que – pour cette raison – ces options pouvaient varier, le plus souvent par la communication. Ceux qui avaient une activité politique à Rome avaient tiré de cette expérience une connaissance claire de ces variations et de la manière de les provoquer. Les sénateurs romains qui voulaient présenter un projet de loi au peuple et le défendaient dans une contio devaient savoir, en cas de réaction négative de la plèbe, quelle intensité les citoyens mettaient dans ce refus, s’il était possible de le surmonter et au prix de quels efforts.

Pour le sénateur qui présentait un projet de loi, la contio avait aussi pour fonction de sonder l’opinion du peuple ; mais elle devait surtout permettre de déterminer l’intensité de la conviction des citoyens, de leur opinion sur telle ou telle question. Mesurer la force d’une préférence est une opération radicalement différente de celles des sondages d’opinion modernes. Ces derniers ne tiennent pas compte de l’intensité avec laquelle une opinion est défendue, alors même qu’il est établi théoriquement qu’une minorité déterminée peut s’imposer politiquement face à une majorité tiède. Les démocraties modernes, dans la plupart de leurs organes et procédures, n’ont pas les moyens de mesurer cette intensité. Il est facile de compter les voix, mais il est très difficile d’analyser l’intensité des intentions ou des opinions.

Comment mesurait-on, à Rome, l’intensité d’une intention ou d’une volonté ? Dans le déroulement de la contio, le rogator et les orateurs et contre-orateurs qu’il avait désignés devaient être attentifs aux réactions des citoyens qui constituaient leur auditoire. Bien entendu, on pouvait rarement savoir a priori à quel point le peuple tenait à une opinion. Les magistrats ou les orateurs de haut rang pouvaient parfois se risquer à contrer les murmures de désapprobation de la foule et à lui dire qu’elle se trompait et qu’elle devait reconnaître que les sénateurs étaient mieux placés qu’elle pour savoir ce qui était dans l’intérêt de la res publica [13].

Le président de l’assemblée pouvait aussi, dans les situations de ce type, accepter des propositions de modification de la rogatio, surtout lorsque les pairs qu’il avait invités à parler devant la contio prenaient l’initiative de ces modifications et que l’assemblée les ratifiait de bonne grâce [14]. Tandis que les contiones se succédaient, le rogator devait lire attentivement les signes. Refusait-on d’applaudir ? Les auditeurs bavardaient-ils pendant les discours ? Un murmure se faisait-il entendre ? Des cris ? Des exclamations en chœur ? Ou bien des applaudissements – mesurés ou déjà plus francs ? Des apostrophes à voix haute ? Scandait-on bruyamment les noms des orateurs ? Il devait mesurer à partir de la progression des réactions négatives ou positives si les auditeurs approuvaient sans retenue, manquaient de conviction ou se montraient farouchement hostiles. Il devait aussi évaluer s’il valait la peine de convoquer une deuxième ou une troisième contio. S’il s’avérait que le peuple restait inébranlable, il ne lui restait plus qu’à faire machine arrière et à retirer sa proposition [15]. En effet, il n’avait pas seulement le peuple contre lui ; il devait aussi penser aux édiles consulaires et prétoriens qu’il convoquait à la tribune : il ne pouvait les exposer plusieurs fois au risque d’être conspués par le peuple. Sa propre réputation auprès des sénateurs de haut rang et les bonnes relations qu’il entretenait avec eux en dépendaient ; ses chances de gravir les échelons de la carrière tout autant.

Par suite, les contiones étaient le lieu où les rogatores mesuraient à quel point le peuple était prêt à s’engager pour une cause ou à faire obstruction. Au sens littéral, elles étaient le lieu institutionnalisé de la mesure de la préférence. Pourtant, elles n’ont jusqu’à présent pas fait l’objet de recherches spécifiques. Cela tient aux présupposés de la discipline. Les contiones ne prenaient pas de décision ; elles semblaient donc dépourvues d’enjeu important dès lors que l’on abordait la constitution de la volonté politique sous l’angle du droit politique et de l’histoire des institutions. Au xix^e siècle, certains savants ont consacré quelques lignes aux contiones dans le cadre d’un exposé des organes constitutionnels [16]. Dans cette perspective purement administrative, la dimension communicationnelle était écartée. En éludant cette dimension dans l’analyse de l’exercice du pouvoir à Rome, on s’interdisait de reconnaître le fort investissement politique que le sommet de la classe dominante associait aux contiones [17].

En d’autres termes, les contiones n’ont joué aucun rôle aussi longtemps que l’on a entendu par politique le domaine dans lequel les membres de la communauté politique organisés en institutions prennent des décisions [18]. Ce concept du politique est relativement bien adapté à la polis grecque, dans laquelle l’assemblée populaire était effectivement un organe de décision – plus ou moins selon les époques et les lieux. Mais il ne rend pas compte des pratiques de consensus et des pratiques rituelles qui jouent un rôle si important dans la politique romaine.

Si l’on entend par politique la participation à des décisions qui s’appliquent à l’ensemble de la communauté politique ou la concernent, les comices n’étaient un lieu de politique que dans la mesure où ils prenaient des décisions. Comme ils approuvaient presque toujours, ils n’étaient pas à proprement parler un lieu de politique au sens indiqué plus haut. Il s’ensuit qu’il faut ou bien sacrifier ce concept du politique ou bien tirer la conséquence que les contiones, peu étudiées, étaient justement le lieu où le peuple avait la possibilité de participer aux décisions politiques. Une assertion qui peut étonner, mais qui est à présent démontrée depuis que l’on connaît mieux les contiones. Il est indéniable que l’on a affaire à une forme de participation politique : dans les contiones, les rogatores présentaient leurs projets les uns après les autres. Cette participation aux décisions se limitait, il est vrai, à des murmures ou à des applaudissements, elle était peu formalisée dans ses procédures ; mais elle était tendanciellement ritualisée, et elle était efficace : le plus souvent, elle était déterminante. S’il existait un lieu où la volonté du peuple romain était prise en compte dans le cadre institutionnel, c’était avant tout celui-là.

La contio est donc un champ tout à fait spécifique d’interaction entre les aristocrates et le peuple ; c’est ce qui explique l’extraordinaire importance des moyens rhétoriques mis en œuvre ; un nombre disproportionné de consuls et de préteurs y prenaient la parole [19].

En conclusion, on peut dire que les comices ne purent fonctionner comme un organe de consensus que parce que les contiones jouaient le rôle d’un filtre politique : elles étaient le lieu de l’élaboration de la nécessaire approbation des lois ; elles montraient que le consensus ne pouvait pas toujours être atteint. L’approbation est en effet toujours le produit d’une communication. C’est en argumentant, en rappelant des faits, en prononçant des appels solennels et en accomplissant des gestes symboliques que les sénateurs devaient actualiser et activer le consensus préexistant, le consensus relatif aux normes fondamentales, représentations, valeurs, modèles et références symboliques qui unissait toutes les couches du peuple romain et qui était au fondement de l’éventuelle approbation de telle ou telle décision.

L’histoire du vote à Rome doit ainsi savoir dépasser la seule étude du fonctionnement supposé des institutions pour s’engager sur le chemin d’une analyse sociale des conditions sociales concrètes de production de la décision collective.

Traduit de l’allemand par Isabelle Kalinowski.