Ces transferts de domaines stratégiques de l’action publique locale, loin d’être de simples transformations fonctionnelles, ne sont pas sans conséquences sur la répartition du pouvoir politique local. De telle sorte qu’un problème initialement posé en termes gestionnaires engage des enjeux éminemment politiques. Suivant cette perspective, on comprend mieux que les politiques intercommunales fassent toujours l’objet de très nombreuses concertations et qu’une réforme dans ce domaine soit le résultat de compromis et d’accords entre l’État et les représentants du pouvoir politique local [4]. Aussi, au-delà des finalités pratiques inscrites dans les mesures en faveur de la coopération intercommunale, ce qui est réellement en jeu, c’est la production d’un nouvel espace politique susceptible de concurrencer les autres formes de pouvoirs locaux existants. Notamment, le pouvoir des maires et surtout celui des élus des petites communes qui, avec l’intercommunalité, craignent de perdre une grande partie de leur autonomie décisionnelle. De même, les conseillers généraux sont très vigilants sur cette question. Les coopérations intercommunales, en jouant sur des alliances municipales qui dessinent et institutionnalisent des découpages qui ne se juxtaposent pas nécessairement aux territoires cantonaux, risquent de les marginaliser et d’affaiblir leur pouvoir. C’est donc tout l’édifice politico-institutionnel français qui est affecté, jusqu’au Sénat, puisque le développement de l’intercommunalité peut, à terme, bouleverser la structuration des bases électorales de la Haute Assemblée [5]. Soumis à ces contraintes et aux stratégies de résistance qu’elles engendrent, l’État est tenu de définir des établissements suffisamment autonomes et puissants du point de vue fonctionnel pour favoriser réellement le développement de politiques à une échelle intercommunale mais sans que les représentants de ces structures puissent concurrencer les autres pouvoirs locaux en place.

La stratégie politique adoptée revient à favoriser la puissance économique du groupement en lui offrant la possibilité de prélever directement les impôts locaux et en lui accordant des aides substantielles pour son fonctionnement tout en réduisant son pouvoir et son autonomie politique. Formellement, la subordination du pouvoir intercommunal par rapport aux autres pouvoirs locaux et surtout par rapport au pouvoir municipal consiste à ne pas ériger les groupements intercommunaux en une collectivité locale de plein droit. Par conséquent, à l’inverse des communes, départements et régions, les établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas régis par la clause générale de compétence mais par le principe de la spécialité. C’est-à-dire qu’ils ne peuvent exercer que les compétences qui leur sont déléguées par les communes [6]. À ce premier principe fonctionnel est associée une autre règle juridique de portée politique et symbolique déterminante. Les dirigeants des établissements de coopération sont élus par les conseils municipaux des communes membres. Ce principe d’élection au « second degré » accorde aux responsables intercommunaux, entre autres aux présidents de l’établissement, une légitimité fondée sur la reconnaissance des pairs qui peut difficilement concurrencer la légitimité démocratique obtenue par le vote relevant du suffrage universel dont peuvent se prévaloir les détenteurs de mandats municipaux, cantonaux ou régionaux. Mais le développement sans précédent qu’a connu en moins de dix ans l’intercommunalité a contribué à produire une distorsion extrême entre le degré d’autonomie fonctionnelle atteint aujourd’hui par les établissements publics de coopération intercommunale et leur situation de subordination politique, ce qui explique la profusion de réflexions, de rapports [7] mais aussi la multiplication des prises de position politiques favorables à l’élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE

Les arguments opposés au principe de l’élection des dirigeants intercommunaux au suffrage universel direct s’inscrivent logiquement dans une perspective de défense de l’institution communale, plus exactement, du pouvoir municipal. Les réflexions développées en 1997 par les sénateurs Jean-Paul Delevoye, maire, conseiller général, président de l’Association des maires de France, et Daniel Hoeffel, maire, ancien secrétaire d’État chargé des Collectivités locales et membre influent de l’Association des présidents des conseillers généraux, précisent le point de vue développé sur cette question par les principaux défenseurs de la cause communale et départementale : « L’élection au suffrage universel des délégués intercommunaux pourrait résulter de l’adaptation aux établissements publics de coopération intercommunale des dispositions de la loi du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, désormais codifiées dans le Code général des collectivités territoriales. Le législateur a souhaité que le rapport prévu par l’article 78 de la loi du 4 février 1995 examine cette éventualité pour les groupements à fiscalité propre. Jugeant préférable de faire examiner le contenu et la portée d’une telle réforme, compte tenu de ses conséquences possibles sur l’organisation territoriale, le Sénat avait, en effet, amendé le projet de loi. L’élection directe des délégués intercommunaux modifierait profondément la nature des établissements publics de coopération intercommunale et leurs relations avec les communes, structures de base de la démocratie locale. Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre seraient alors dotés de toutes les caractéristiques d’une collectivité territoriale. Le fait que les délégués intercommunaux ne soient plus l’émanation des conseils municipaux pourrait susciter des difficultés insurmontables, en particulier des oppositions entre les communes et les établissements de coopération intercommunale » [11]. Au-delà de ces prises de position symboliquement significatives des enjeux qui structurent le débat politique sur les conditions d’accès au pouvoir intercommunal, de nombreuses enquêtes menées sur ce thème montrent que les élus municipaux sont majoritairement contre le principe d’une révision des modes d’élection des délégués intercommunaux.

Cette corrélation entre la taille de la collectivité dirigée et les prises de position sur les modes d’accès au pouvoir intercommunal exprime précisément l’enjeu actuel du débat intercommunal. L’intérêt plus marqué par les maires des villes centres en faveur d’une révision des modes de désignation du personnel politique intercommunal peut être considéré comme l’une des manifestations les plus significatives de l’ambiguïté de leur position. Conformément au principe d’élection au « second degré », le choix des présidents s’effectue sur un marché politique spécifique mettant en concurrence des agents déjà élus. Autrement dit, pour accéder aux responsabilités intercommunales, ces élus mettent sur ce marché un ensemble de propriétés accumulées sur divers terrains politiques, notamment sur le terrain municipal. Il apparaît alors très nettement que l’accès à la présidence est corrélé avec la détention d’un mandat de maire : 79,4 % des présidents sont maires, 11,9 % adjoints et 5,1 % conseillers municipaux. Par ailleurs, les présidents sont très majoritairement issus de la commune la plus peuplée de l’établissement : 64,2 % gèrent la commune la plus peuplée ou l’une des plus peuplées du territoire intercommunal ; 15,6 % viennent d’une commune qui se situe dans la moyenne démographique de la structure et, enfin, 20 % sont élus d’une des communes ayant la plus faible démographie du groupement. À la position favorable qu’accorde le poids démographique communal s’ajoutent les potentialités financières municipales qui fonctionnent comme une ressource déléguée supplémentaire dans la compétition pour l’accession au pouvoir intercommunal. Bien que les écarts soient ici moins marqués, les présidents sont pour presque la moitié d’entre eux (48,8 %) élus de la commune la plus riche ou l’une des plus riches du groupement [16] ; 37,4 % des présidents sont les représentants d’une commune dont la richesse économique se situe dans la moyenne de celles observées sur l’ensemble de l’établissement et, enfin, 13,7 % proviennent d’une des communes les moins bien dotées. Cet effet de centralité s’observe également et logiquement dans la distribution du nombre des représentants des communes au sein des conseils intercommunaux. S’agissant de la représentation communale, 56,7 % des présidents sont élus de la commune ou bien de l’une des communes qui disposent du plus grand nombre de délégués contre 30,1 % qui viennent d’une commune qui se situe dans la moyenne des délégués élus par chaque municipalité et 13,2 % qui représentent l’une des communes qui ont le moins de délégués.

Bien que les élections municipales et intercommunales ne relèvent pas des mêmes procédures légales et qu’elles soient formellement séparées, les luttes politiques qui se jouent sur le terrain de la compétition municipale interfèrent fortement dans le jeu intercommunal en ce sens que la légitimité qu’offre par délégation le capital municipal accorde aux élus de la commune la plus puissante du territoire intercommunal des chances accrues d’occuper les fonctions de président. Mais cet effet de centralité contraint les maires des villes centres à veiller en permanence à minimiser leur rôle de « leader » intercommunal bien qu’ils disposent, de par leur position de représentant de la principale commune du groupement, des principaux atouts et ressources (savoir-faire pratique, politique, personnels techniques, budget…) pour s’imposer et imposer leurs points de vue sur le territoire intercommunal. Aussi, lorsque l’on invite les responsables des établissements intercommunaux à définir plus précisément leur fonction, presque deux tiers des présidents (60,7 %) classent l’animation en première position des termes susceptibles de correspondre le mieux à l’idée qu’ils s’en font. Viennent ensuite les mots politique (16,6 %), administration (10,6 %), et technique (5,9 %) [17]. En se reconnaissant très majoritairement dans le mot animation, les présidents choisissent la réponse qui permet à la fois de donner une représentation dynamique de leur fonction (la conception plus technicienne, voire quasi administrative repérée avec la modalité technique n’obtient que 5,9 % des réponses), tout en se préservant d’une vision trop engagée et trop polémique de leur action comme peut le présupposer le choix de la modalité politique. Comme si la lutte, le conflit, voire les oppositions partisanes, selon ce que chaque enquêté code sous le terme politique, devaient être nécessairement et logiquement neutralisés, ou mieux, évacués de la gestion d’un groupement. Cette définition relativement euphémisée, voire neutralisante, de la fonction reflète la singularité de la position occupée par les présidents qui concentrent en une même situation deux logiques contradictoires.

Défini comme un partenaire associé dans un projet commun de développement à qui les autres membres ont délégué un pouvoir de gestionnaire, le président ne peut a priori négliger leurs points de vue. Par ailleurs, la reconnaissance accordée au président dans ses compétences à diriger un établissement le contraint conjointement à se positionner comme un responsable capable de concrétiser et de dynamiser les orientations politiques définies par le groupement. Ce premier paradoxe situationnel est doublé d’une autre ambivalence. La responsabilité revenant plus particulièrement aux maires qui occupent une position potentiellement dominante dans l’espace intercommunal, le président risque toujours d’être soupçonné par les autres membres de l’établissement d’utiliser le groupement à son profit afin de renforcer sa légitimité auprès des populations de sa commune, c’est-à-dire sur son principal ou sur l’un de ses principaux espaces électoraux. Cette possibilité d’être suspecté d’une dérive individualiste contraint le président à accroître sa vigilance et à se définir exclusivement comme un animateur œuvrant pour le projet commun. « C’est vrai que nous n’appartenons pas tous aux mêmes familles politiques, mais pour ce qui concerne l’intercommunalité, ce n’est pas la même chose. Ici, je cherche toujours le consensus. Ce n’est pas forcément le plus simple et surtout le plus rapide, mais l’intercommunalité a ses rythmes. Nous sommes ensemble pour construire un projet de territoire. Ça veut dire quoi ? Ça veut dire que sur les grandes orientations de l’agglomération, on pense à dix ou vingt ans. Les petites querelles entre élus, même si elles existent, sont mises entre parenthèses. Il y a en quelque sorte une écoute et un respect mutuel » (maire d’une commune de 27 000 habitants, président d’une communauté de communes de 50 000 habitants). « Je n’irai pas jusqu’à dire qu’on est tous égaux, mais même si moi j’ai le plus de sièges [à l’assemblée communautaire], il ne me viendrait pas à l’esprit de ne pas prendre en compte les demandes ou bien les suggestions de la commune de G. qui n’a que son maire comme délégué. Là-dessus, il faut que je sois très vigilant. L’intercommunalité, c’est une machine à construire des projets communs. Ce n’est pas d’imposer son projet » (député-maire d’une commune de 59 000 habitants, président d’une communauté de communes de 167 000 habitants). « Non, non, je ne mélange pas les genres. Mais c’est vrai qu’il faut régulièrement faire attention à ne pas confondre l’individuel et le collectif. Surtout quand on est maire de la ville centre, on a très vite fait de vous soupçonner de tirer la couverture à vous » (maire d’une commune de 13 000 habitants, président d’une communauté de communes de 22 000 habitants, ancien député européen). Le propos de cet autre président et surtout la présentation des modes de répartition du pouvoir qu’il a instaurés au sein de l’établissement de coopération est tout à fait significatif du processus évoqué. « Moi ici, je suis surtout un gestionnaire, ce n’est pas du tout politique […]. Non, ça ne me pose pas de problème d’être maire et président. Je pense que c’est bien accepté par tout le monde. D’ailleurs, j’ai proposé que chaque maire ait une responsabilité. Ce qui n’était pas le cas avant. Maintenant chaque maire a une prérogative particulière. Chaque maire est responsable d’une commission et moi mon travail, c’est surtout de faire le lien entre tout ça » (maire d’une commune de 13 800 habitants, président d’une communauté de communes de 27 000 habitants). En évitant que leur accession à la direction soit perçue comme le résultat d’une stratégie rationnelle et individuelle de conquête du pouvoir sur un territoire élargi au-delà des frontières communales, les présidents cherchent à réduire les risques d’« ingérabilité » de l’action intercommunale inscrits de manière latente dans l’ambivalence de leur position. Le principe de l’élection au « second degré » et la distance qu’il instaure avec les populations soustrait, en partie, les présidents aux contraintes des effets externes au champ politique local puisque les responsables intercommunaux doivent rendre compte de leurs actions prioritairement auprès des délégués qui les ont choisis. Mais cette source de légitimation ne suffit pas aux présidents pour s’imposer, mieux, pour accepter de s’imposer face aux autres délégués intercommunaux, élus municipaux comme eux. Comme si le pouvoir délégué par les élus d’un groupement était considéré comme une ressource moins légitime, voire inférieure, à celle qu’offre la force politique accumulée sur d’autres marchés politiques et plus particulièrement sur le terrain municipal.

Aussi, tant que l’élection au suffrage universel constituera le principe dominant de la distribution du pouvoir politique et de la justification des hiérarchies entre élus, les présidents seront contraints de dénier leur pouvoir et de se cantonner plus ou moins dans le rôle de gestionnaires de projets politiques relativement consensuels. En revanche, si les responsables intercommunaux étaient élus directement par l’ensemble de la population intercommunalisée, les rapports de forces seraient définitivement réajustés en faveur de l’élu de la ville centre contre lequel les maires des communes plus petites et plus faibles ne pourraient plus invoquer leur légitimité démocratique pour s’opposer à certaines réalisations intercommunales. Devant les enjeux politiques que sous-tend une telle modification institutionnelle, on comprend mieux que les transformations des modes d’accès au pouvoir intercommunal soient principalement soutenues par les maires des grandes villes et qu’en revanche les élus des communes périphériques ou des petites communes résistent pour ne pas être définitivement dépossédés de leur autonomie d’action politique. Même si aujourd’hui, dans l’état actuel de l’intercommunalité, cette lutte prend de plus en plus la forme d’une ultime résistance des élus les plus faibles, puisqu’une grande partie des ressources économiques et fonctionnelles nécessaires à l’action publique locale sont déjà transférées à l’échelon intercommunal.