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Actes de la recherche en sciences sociales

2007/1-2 (n° 166-167)

  • Pages : 144
  • ISBN : 202091768-8
  • DOI : 10.3917/arss.166.0039
  • Éditeur : Le Seuil
  • Numéros antérieurs disponibles sur www.persee.fr



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GÜNTER VERHEUGEN, vice-président de la Commission européenne, lors d’une interview accordée au quotidien allemand Süddeutsche Zeitung, le 5 octobre 2006.

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Qu’on la juge d’essence néo-libérale ou relevant d’une « nouvelle Union soviétique » comme se plaisait à le dire Margaret Thatcher, « l’idéologie » présumée de la Commission européenne est un bel exemple d’une problématique imposée par le champ politique. Au-delà même des « compromis » qui résultent du processus décisionnel européen, très grande est la diversité des positions politiques originelles des professionnels de la politique (anciens ministres des États-membres pour la plupart) qui composent majoritairement le collège des commissaires européens. Même si c’est sur un registre plus euphémisé, des positions politiques tout aussi diverses structurent les perceptions que les très hauts fonctionnaires européens ont de l’Europe politique et de ses politiques. Les rares travaux qui portent sur la haute fonction publique européenne montrent ainsi que les clivages qui partagent cette population tiennent moins aux nationalités d’origine qu’aux enjeux politiques, en partie autonomes, qui opposent les partisans de l’Europe « fédérale » et ceux d’une Europe « intergouvernementale », ou sur un autre plan les tenants d’une Europe interventionniste (du moins sous la forme sociale-démocrate d’un capitalisme régulé) et les néo-libéraux. S’agissant de cette dernière opposition, ces travaux insistent aussi sur ce que doivent ces orientations politiques à la plus ou moins grande durée de la carrière au sein des institutions, ou à l’appartenance sectorielle des agents [1]  Lisbeth Hooghe, “Supranational activists or intergovernmental... [1] .

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Si ces travaux sont très utiles pour rompre avec une vision réifiée de la Commission européenne, ils présentent toutefois le défaut d’individualiser ces « préférences » et de les extraire du système de relations qui leur donne sens. À partir d’une enquête sur les fonctionnaires européens, on voudrait ainsi montrer que la Commission européenne représente un espace de positions relativement structuré, notamment par la production et l’inégale distribution d’un crédit d’institution en partie autonome. À défaut de réponses définitives, une telle perspective va au rebours des interprétations qui en font une « multiorganisation » mouvante et imprévisible. Elle permet également de poser en d’autres termes la question des orientations politiques collectives ou individuelles de ses agents et de faire l’hypothèse qu’elles résultent moins d’une idéologie que d’un « penchant » déterminé par l’inégale distribution de ce capital et le poids des agents qui en sont le plus dotés au sein de cette structure.

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Cet article s’appuie sur des travaux personnels des auteurs ainsi que sur une enquête sur les directeurs généraux et les directeurs généraux adjoints de la Commission européenne qui s’inscrit dans un programme de recherche entrepris par le Groupe de sociologie politique européenne depuis 2001 sur les « élites européennes » au sein de la Maison interuniversitaire des sciences de l’homme d’Alsace. Ce programme consiste à réaliser une base de données portant sur les commissaires et leurs chefs de cabinet, les directeurs généraux et les directeurs généraux adjoints des Directions générales et du Secrétariat général de la Commission européenne, ainsi que les postes principaux du Parlement européen (président, vice-présidents, questeurs, présidents de commissions et présidents de groupes) du Conseil et des Représentations permanentes. Cette base comporte des notices qui renseignent des propriétés socio-biologiques (âge, sexe, lieux de naissance et nationalité, statut marital, etc.), des éléments de carrière (postes successivement occupés), des diplômes et des lieux de formation, des engagements (associatifs, politiques, européens), des publications et des décorations [2]  Pierre Nordemann a travaillé avec nous sur l’analyse... [2] .

Genèse d’un capital institutionnel européen

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Si le capital symbolique des hauts fonctionnaires nationaux tient à leur capacité à incarner l’intérêt général, c’est au terme d’un travail socio-historique de longue haleine qui a partie liée avec la façon dont les fonctionnaires se sont « construits en construisant l’État [3]  Pierre Bourdieu, « Esprit d’État. Genèse et structure... [3]  ». Il faut, du même coup, s’interroger sur la revendication relativement réussie de l’incarnation de « l’intérêt communautaire » par les fonctionnaires de la Commission en à peine quelques dizaines d’années. En l’espèce, la sociographie des hauts fonctionnaires de la Commission montre que cette réussite (au moins relative) est allée de pair avec la genèse d’une forme de crédit spécifiquement « européen », suffisamment démarqué pour finir par conditionner l’accès aux postes à responsabilités.

Construction d’un corps et dénationalisation des habitus

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À l’image des processus qui ont conduit à la construction d’une fonction publique garante de l’ordre public et de l’intérêt général contre la maison du roi, la construction de la fonction publique européenne comme corps séparé relève d’un processus de démarcation (cette fois contre les États d’origine) qui, sans être en tout point encore achevé, s’incarne largement dans les propriétés morphologiques de ce groupe.

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Si les travaux ont souvent insisté sur les caractéristiques multinationales [4]  Sur ce point, voir l’article de Hans J. Michelmann,... [4] ou multiculturelles [5]  Voir les travaux de Marc Abélès et Irène Bellier, « La... [5] des fonctionnaires européens, il faut ainsi simultanément prendre la mesure du travail social qui fait que, tout en étant socialisés dans les États membres, les fonctionnaires sont en pratique conduits à refouler leur loyauté originelle aux États (ce qui ne signifie pas qu’elle n’existe plus). Ce travail de séparation progressive se donne à voir, sous la forme objectivée, dans les normes internes qui ont peu à peu été construites. Le Statut de la fonction publique européenne, récemment réactualisé, pose par exemple le principe que « le fonctionnaire doit s’acquitter de ses fonctions et régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts des Communautés, sans solliciter ni accepter d’instruction d’aucun gouvernement, autorité, organisation ou personne extérieure à son institution. Il remplit les fonctions qui lui sont confiées de manière objective et impartiale et dans le respect de son devoir de loyauté envers les Communautés » (article 11 du Statut).

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À cette codification s’ajoute une abondante production « littéraire » qui, à la manière de l’historiographie chinoise [6]  Étienne Balazs, La Bureaucratie céleste. Recherches... [6] , répète, avec tous les effets que l’on peut escompter de cette pédagogie pratique, un ensemble de normes qui tendent à spécifier le caractère européen de cette fonction publique et ses modes d’allégeance. Lieux de diffusion de l’éthos de la fonction publique européenne, les revues syndicales, les revues internes de fonctionnaires ou, plus récemment, le site Europa mettent en valeur des agents modèles qui incarnent et font, dans le même mouvement, exister la « richesse » du groupe, notamment du fait de ses vertus multiculturelles.

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Codification et stylisation sont réactualisées en pratique par des processus d’autocontrôle qui tendent à dénationaliser la fonction. Ces processus se donnent par exemple à voir dans les pratiques de répartition des postes au sein de la fonction publique. Sauf cas exceptionnel et souvent très rapidement corrigé, un secteur politique (marché unique, environnement, etc.) n’est jamais porté par un commissaire et un directeur général de même nationalité. Les postes de directeurs généraux, comme plus largement des fonctionnaires de haut niveau (directeurs, voire dans certains cas chefs d’unité même si c’est sur un mode moins directement contrôlé), font l’objet d’une répartition qui assure un relatif équilibre des nationalités. Dans le cas des « Directions générales à drapeaux », c’est-à-dire lorsque le poste de directeur général est régulièrement de la même nationalité (la DG Concurrence a été longtemps allemande, la DG Marché intérieur italienne, etc.), ce poids est pondéré par la nomination de directeurs généraux adjoints ou de directeurs d’une autre nationalité.

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Ces mécanismes d’autocontrôle s’expriment dans cette interview d’un directeur général qui évoque le portrait-robot d’un bon directeur général en fonction des différents types de relation dans lesquels il est impliqué. En plus des processus de distinction qui conduisent à spécifier les compétences strictement européennes, on notera l’assimilation des directeurs généraux à un club, qui est assez symptomatique de la clôture du groupe et sa revendication (en l’occurrence accomplie) d’un statut d’excellence. « Je vais peut-être enchaîner les banalités mais d’abord un bon directeur général doit avoir une sensibilité politique au sens propre du terme. Cette sensibilité politique consiste à avoir une dimension politique des sujets et des missions qui sont les siens. Mais c’est aussi avoir une personnalité politique par rapport aux sujets qu’il traite. Finalement, on attendra de lui qu’il ait une sensibilité particulièrement avisée par rapport à son pays d’origine. […] Ce qui est très important pour un directeur général de la Commission, c’est que les tâches directoriales soient aussi plurinationales que possible. […] Dans ma profession, j’ai été chef quand même d’une dizaine de directeurs, pratiquement tous de nationalités différentes […] et j’avais quand même une bonne perception grâce à mon état major de ce qu’étaient les sensibilités sur des sujets importants sur lesquels il y a des risques d’erreurs. Donc, ça c’est un premier point. Un autre point, je pense, pour être un bon directeur général, c’est qu’il faut avoir une vraie fibre européenne. Alors, ça s’acquiert ou c’est inné, mais il faut quand même se sentir partie prenante, n’est-ce pas, à l’aventure. Troisième point, il faut qu’il y ait, je dirais, un bon feeling entre eux. C’est un club de directeurs généraux, nous avons énormément de choses à faire ensemble, à négocier ensemble, […] si nous ne voulons pas que les cabinets le prennent en charge, ce qui suppose une entente et des arrangements entre nous, donc ça suppose d’avoir de l’autorité dans le club mais, en même temps, d’être un communicateur. […] Il faut être reconnu comme étant un des éléments forts de ce club. Et puis le quatrième point, c’est évident, il faut, quelle que soit la taille de votre Direction, savoir obliger vos collaborateurs. […] Et puis, c’est un peu lié au premier point, un bon directeur général c’est un homme qui a réussi à établir un lien non pas nécessairement de confidence mais de confiance avec son commissaire et ça tient souvent plus aux individus qu’à autre chose. »

(ancien directeur général français)
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Les logiques de contrôle interne, qui conduisent à la dénationalisation des positions, sont également très visibles lorsque le modèle est transgressé ou risque d’être remis en cause. Les conflits qui ont opposé les commissaires en charge de la réforme administrative et les syndicats de la fonction publique européenne, pour la réforme sur le statut entre 1997 et 2004, ont ainsi porté pour une part sur les risques de renationalisation de la Commission qu’impliquait une plus grande latitude des directeurs généraux dans la nomination de collaborateurs ou leur évaluation. De plus en plus, les nominations de très hauts fonctionnaires font en outre l’objet d’une véritable surveillance de la part des syndicats hostiles à la réforme de la Commission et sont dénoncées comme des pratiques de parachutage. Ces questions sont aussi au principe de la mise en place de politiques de lutte contre la corruption, quand bien même cette dernière semble surtout exemplaire d’un moment de développement de la bureaucratie [7]  À la façon de cette corruption fonctionnelle dont la... [7] . Les scandales dénonçant le clientélisme, qui ont conduit à la démission de la Commission Santer, en sont un bon révélateur. Il est de ce point de vue symptomatique que « l’affaire Cresson » se soit focalisée sur son « dentiste de Châtellerault » et un ensemble d’avantages concédés à son entourage français. C’est en d’autres termes surtout le caractère national de ce clientélisme qui est à l’origine du scandale [8]  Yves Clarisse et Jean Quatremer, Les Maîtres de l’Europe,... [8] .

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Autrement dit, sans disparaître, la relation à l’État d’origine prend des formes plus distantes – dans un euphémisme mêlé d’humour, les fonctionnaires parlent significativement de leur pays d’origine, comme de « l’État-membre qu’ils connaissent le mieux ». La distance à l’égard des États d’origine relève d’un « point d’honneur » qui s’exprime dans des pratiques de démarcation (comme ce directeur général irlandais qui dit avoir parlé français toute sa vie professionnelle) même si cela n’exclut pas la participation à des réseaux nationaux ou la conservation des liens politiques originels.

Une morphologie conforme

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La population des directeurs généraux, dont la nomination est pourtant la plus soumise au contrôle des États-membres, est exemplaire de l’inscription de ces processus de démarcation dans la différenciation du corps. La morphologie des directeurs généraux s’apparente de prime abord à celle des hauts fonctionnaires nationaux, mais cette proximité prend un sens singulier. Dans cet univers, qui s’est historiquement construit sur la base d’une affirmation par rapport aux fonctions publiques nationales et qui a fait de la compétence l’un de ses mots d’ordre (avec l’indépendance et la permanence), ces propriétés homologues, auxquelles s’ajoute pour beaucoup une maîtrise supérieure des langues, donnent aux hauts fonctionnaires européens tous les gages d’un « avantage comparatif » leur permettant de « se tenir à distance » du personnel politico-administratif des États-membres.

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Si ces postes ont longtemps représenté un intérêt très relatif, notamment pour les hauts fonctionnaires français spontanément plus attirés par les grands corps, les compensations notamment financières, comme les « alternatives » que ces postes européens ont pu représenter par rapport aux possibles offerts par une carrière nationale (économistes libéraux à l’époque du Plan, ou mendésistes à l’époque gaulliste, dans le cas français par exemple [9]  Michel Mangenot, « Une Europe improbable. Les hauts... [9] ), ont permis que l’institution se dote d’un personnel de haut niveau comparable à celui des États-membres. Les directeurs généraux de la Commission sont majoritairement issus soit de la haute fonction publique européenne, soit des hautes fonctions publiques nationales : sur les 203 directeurs généraux et adjoints dont on a reconstitué la carrière, il apparaît que seuls 3 % n’ont jamais occupé un poste soit dans la fonction publique nationale, soit dans la fonction publique européenne [10]  Sur les 203 agents dont on a reconstitué au moins cinq... [10] .

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Sur le plan de leur origine sociale, rien ne permet d’affirmer que ces fonctionnaires diffèrent des élites administratives nationales. Bien sûr, on peut repérer çà et là des caractéristiques binationales. Celles-ci sont valorisées et elles alimentent l’image européenne de quelques grands directeurs généraux. C’est par exemple le cas d’Eneko Landaburu Llaramendi, Espagnol né à Paris, ou de Gi Giola, qui font valoir des origines binationales ou des trajectoires parentales marquées par des expériences structurantes à l’étranger (fils d’ambassadeurs, de diplomates, cadres du privé à l’étranger, voire réfugiés politiques, etc.). Mais ces exemples sont relativement rares. Si la position dans l’espace administratif national ou le décalage des orientations politiques ou économique a pu historiquement compter dans les mécanismes de conversion à l’Europe [11]  M. Mangenot, op. cit. [11] , les origines sociales n’apparaissent pas nécessairement clivantes, comme le montre le cas des inspecteurs généraux français ayant investi l’Europe [12]  Luc Rouban, « L’Inspection générale des finances 1958... [12] .

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Si cette homologie implique également des conformités aux modèles nationaux d’excellence administrative (les directeurs généraux allemands sont très souvent des docteurs qui ont une expérience d’assistant à l’université, les Britanniques ont fait un collège prestigieux, à Oxford ou Cambridge, nombre de Français sont énarques, etc.), il faut simultanément observer que leur profil tend, sous d’autres rapports, à se fondre dans des cadres relativement homogènes qui peuvent trancher avec les spécificités nationales. Du point de vue de l’âge et du sexe, les hauts fonctionnaires européens sont ainsi très proches, davantage que ne le sont leurs homologues nationaux.

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Les directeurs généraux ou directeurs généraux adjoints sont avant tout des hommes, les femmes ne représentant que 3,4 % des directeurs généraux et de leurs adjoints sur la période 1958 – 2005, ce qui renvoie à la raréfaction traditionnelle des femmes à mesure de l’ascension dans la hiérarchie des postes – mais reçoit ici une expression caricaturale pour des institutions qui ont, par ailleurs, adopté des politiques positives dans les années 1990 [13]  Sur ce point, voir, par exemple, Ann et Handley Stevens,... [13] . L’âge moyen d’arrivée en poste, rapporté à la nationalité des individus renseignés, est lui aussi très homogène. Celui-ci est de 50 ans environ pour les directeurs généraux et de 51 ans pour les directeurs généraux adjoints, et les variations par rapport à cet âge moyen en fonction des nationalités sont assez faibles. Si on ne prend en compte que les nationalités pour lesquelles il y a assez de directeurs généraux ou de directeurs généraux adjoints pour que l’idée d’une moyenne d’âge soit significative (i.e. n ≥ 5), l’écart entre les directeurs généraux les plus jeunes et les plus âgés au moment de leur nomination est d’un peu plus de deux ans (50,4 ans pour les plus âgés, les Allemands, contre 48 ans pour les plus jeunes, les Français). Cette dimension tranche avec l’écart qui oppose un directeur français et un directeur allemand dans leurs systèmes nationaux respectifs. En Grande-Bretagne et en France, le repérage des dirigeants est précoce et les carrières sont souvent rapides – c’est caractéristique du « modèle » français du fait du passage par l’ENA ou Polytechnique et de l’existence des grands corps. Dans nombre d’autres pays, en revanche, les fonctionnaires gravissent lentement les postes hiérarchiques et certains atteignent à un moment des emplois et des grades situés ailleurs dans la « haute administration ». Du coup, dans des pays comme l’Allemagne, l’Italie ou la Belgique, on n’accède aux postes suprêmes de directeurs généraux d’administration centrale que dans les dix années précédant la retraite [14]  Jean-Michel Eymeri, Pouvoir politique et haute administration.... [14] . Dernier indicateur, le niveau de diplôme. Même si les cursus scolaires, les diplômes délivrés ou les modes de formation sont d’importants « marqueurs » nationaux, il faut remarquer qu’en termes de niveau de diplôme (n = 168) 39 % ont un doctorat et 20 % ont un équivalent de troisième cycle [15]  Les autres se répartissant comme suit : 6 % ont un... [15] , alors que dominent de façon très majoritaire le droit, l’économie et « les » sciences politiques.

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Quoi qu’il en soit, ces éléments permettent de remettre en cause un ensemble de mythes sur la spécificité du haut personnel administratif européen (hommes du secteur privé, haute bourgeoisie internationale). Seules quelques Directions générales comme la DG Crédits et investissements relèvent de ce modèle. Mais ce sont des cas statistiquement marginaux au sein de la Commission. Pour autant ces données n’invalident pas l’hypothèse d’une différenciation entre fonctionnaires européens et nationaux. D’une part, et comme on l’a vu, les postes ont une homogénéité qui tranche parfois avec la diversité des situations domestiques à poste équivalent. D’autre part, et surtout, les chiffres d’ensemble ont tendance à masquer les effets d’autonomisation, et notamment ceux qui relèvent de la structuration et de la différenciation d’un capital symbolique propre à l’espace des directeurs généraux.

La différenciation d’un capital symbolique propre

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L’exercice de cette fonction fait que, bien que fortement liés aux États, les directeurs généraux ont toutes les chances de ne plus être complètement des agents nationaux. C’est d’autant plus vrai qu’à la faveur des transformations morphologiques du recrutement se structurent et se légitiment des trajectoires et des ressources qui tendent à transformer la hiérarchie des « valeurs » internes. Parce qu’ils contribuent à la formation, et, en retour, à la conformation, des représentations légitimes qui ont cours dans cet espace, les modalités de valorisation des carrières, les récits de vie ou les romans de profession sont un premier élément pour saisir ces processus de capitalisation. Les mémoires des fondateurs et le travail d’écriture (et de réécriture) au principe de leur fondation ont construit des modèles qui perdurent, en dépit de la modification des profils et de la transformation relative des enjeux politiques [16]  On le lit par exemple au travers d’entretiens ou de... [16] . Ces mécanismes ne valent pas que pour les grandes figures et dans de grands textes. Fondées sur la déclaration des agents, les notices de Who’s Who nationaux ou européens [17]  Comme The European Companion, Éd. DPR (de 1991 à 1994)... [17] enregistrent ainsi tout autant ces « stratégies identitaires [18]  Annie Collovald, « Identité(s) stratégique(s) », Actes... [18]  ». Dans ces derniers, beaux exemples d’un effet de champ, sont plus nettement intégrées les expériences européennes, l’appartenance à des associations européennes, la mention d’un diplôme étranger ou la maîtrise des langues étrangères, etc.

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Au-delà d’un jeu stratégique au sens commun du terme, cela renvoie plus profondément à un travail sur soi qui accompagne une transformation des ressources sociales et politiques requises par ces fonctions, retraduite sous la forme de « compétence » et d’« indépendance » pour reprendre deux mots clefs des slogans de la fonction publique européenne [19]  Sur ces syndicats de fonctionnaires européens, voir... [19] .

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Ce travail d’intégration, certes variable selon les secteurs et les nationalités, se traduit notamment dans la baisse tendancielle des nominations directes (i.e. la nomination d’un directeur général par un État à partir d’un poste de fonctionnaire national) dont la légitimité est de plus en plus faible. Bien que la fréquence des élargissements les rend mécaniquement naturelles (près de la moitié d’entre elles sont le fait des pays « entrants »), les nominations directes représentent 28,6 % des nominations des années 1958 – 1973, 26,5 % dans les années 1974 – 1985, 21,9 % entre 1986 et 1995, et 11,8 % dans la période 1996 – 2005. À l’inverse, le poids des carrières internes tend à s’accroître. La part des carrières longues au sein de la Commission et plus généralement de l’expérience des institutions européennes augmente au fil du temps : mesurée relativement à la structure moyenne des carrières, la part « carrière communautaire » croît (33,4 % entre 1958 et 1973, 39,3 % entre 1974 et 1985, 42,3 % en 1986 et 1996 et 56,3 % depuis 1996) à mesure que la part « carrière nationale » décroît (55,2 % de 1958 à 1973, 43,6 % de 1974 à 1985, 36,4 % de 1986 à 1996 et 28,5 % depuis 1996).

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Ensuite, l’âge moyen des directeurs généraux et de leurs adjoints au moment de leur nomination n’a cessé de s’accroître, ce qui laisse penser qu’il faut désormais disposer d’un capital spécifique à l’institution plus important qu’auparavant pour occuper les positions les plus centrales du champ. Ainsi, pour la période 1958 – 1973, l’âge moyen au moment de la nomination était de 46,1 ans, de 49,3 ans pour la période 1974 – 1985, de 50,9 ans pour la période allant de 1986 à 1995 et il est de 52,5 ans depuis 1996. Cet indicateur peut être associé à celui de la propension accrue des directeurs généraux nommés à cumuler des expériences variées dans un plus grand nombre de secteurs. S’il est directement corrélé à l’âge de la première nomination, il renvoie aussi à la nécessité de posséder une expérience de plus en plus vaste liée à la maîtrise d’un nombre de domaines (connaissance des dossiers, constitution de relations, apprentissage de rôles spécifiques, etc.) plus important. Ainsi, alors que le nombre moyen de secteurs occupés avant la première nomination était de 2,6 pour la période 1958 – 1973, il est de 3,8 actuellement.

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Cette « expérience » va également de pair avec l’accumulation d’un capital politique propre à la Commission. Pour un directeur général, le fait, par exemple, d’avoir été membre de cabinet d’un commissaire, bien plus que d’un ministre, devient ainsi une condition importante [20]  Voir les travaux de Jean Joana et Andy Smith : « Cultures... [20] . Dans les années 1958 – 1973, 17,9 % des directeurs généraux et adjoints sont passés par un cabinet de commissaire. Ils sont 28,6 % dans les années 1974 – 1985, 24,4 % dans les années 1986 – 1995, et 43,5 % dans les années 1996 – 2005. Ce passage par les cabinets de commissaires permet d’observer simultanément un processus d’euphémisation progressive des ressources nationales : depuis 1958, on assiste à la valorisation croissante (mesurée par le taux de nomination à un poste de directeur général ou de directeur général adjoint) de ceux qui sont passés par un cabinet de commissaire d’une autre nationalité que la leur. Il n’y en avait aucun avant 1973, 3 (sur 14 étant passés en cabinet, soit 21 %) entre 1974 et 1985, 2 (sur 10, soit 20 %) entre 1986 et 1996, et 17 (sur 37, soit 46 %) entre 1996 et 2005. Enfin, le fait d’avoir été membre de cabinet d’un président de la Commission n’est pas neutre, ce qui tend à renforcer le fait que la pondération des ressources échappe de plus en plus aux seules logiques nationales [voir encadré « Deux directeurs généraux exemplaires », ci-contre].

La distribution du capital institutionnel

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Si la structuration de la Commission européenne procède de l’ensemble des propriétés relativement stables des directeurs généraux et de la genèse d’un crédit institutionnel propre, elle s’objective aussi dans la distribution différentielle de ce crédit au sein de cet espace. L’analyse statistique des carrières des agents permet d’en montrer les polarités et les évolutions, notamment du point de vue du déplacement de son centre de gravité [21]  Nous nous appuyons ici, sans la présenter de façon... [21] .

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Si quelques travaux ont bien mis en évidence l’existence de polarités structurantes au sein de la Commission, ces polarités ont peu été reliées avec les propriétés des agents [22]  Outre L. Hooghe (op. cit.), voir Thomas Christiansen,... [22] . Le premier type d’opposition distingue ainsi des agents dont la structure du capital est marquée par le cumul des expériences dans les institutions communautaires de ceux dont les ressources sont plus liées à l’existence d’un capital politico-administratif national [voir tableau 1, p. 46]. Les premiers ont fait toute leur carrière dans les institutions européennes. On peut leur adjoindre ceux dont la carrière communautaire au moment de leur nomination à un poste de direction générale est plus longue que la carrière nationale. Ils s’opposent aux agents dont le capital de relations politiques et administratives est davantage lié à la proximité entretenue avec des espaces nationaux. À ceux dont la carrière communautaire est plus courte que la carrière nationale s’ajoutent ceux qui n’ont jamais travaillé à la Commission avant leur nomination, une distinction devant être faite dans ce dernier cas entre ceux qui ont été « socialisés » à la Commission via les négociations d’adhésion ou le travail en Représentation permanente, voire l’occupation d’un poste national spécialisé sur les questions européennes et ceux qui n’ont aucune connaissance pratique de la Commission.

Tableau 1 - Poids relatif du « national » et du « communautaire » dans les carrières des dirigeants*Tableau 2
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Le second type d’opposition distingue cette fois des profils plus « techniques » de profils plus « politiques ». Les profils techniques se caractérisent notamment par la dimension souvent monosectorielle de l’activité professionnelle antérieure des dirigeants qui implique une forte spécialisation ainsi que par la dimension administrative du capital (mesurée par le plus faible passage en cabinets de ministres ou de commissaires, par exemple). À l’inverse, les profils « politiques » se caractérisent par une plus grande mobilité intersectorielle et par la structure plus politique du capital, marquée notamment par une proximité plus grande aux commissaires et par des passages plus fréquents en cabinets [voir tableaux 2 et 3, p. 49-50].

Tableau 2 - Spécialisation* et mobilité** : la plus ou moins grande diversification des carrièresTableau 2
Tableau 3 - Passage en cabinet de commissaires et passage en cabinet de commissaires d’une autre nationalité que celle de l’agentTableau 3
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Ce système d’opposition deux à deux dessine un espace qui permet de reconstituer une cartographie de la Commission prenant sens compte tenu des liaisons existant entre les propriétés des directeurs généraux et les Directions générales (c’est-à-dire aussi le type de politique) dont ils ont la charge.

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Sur le pôle des profils communautaires, on peut distinguer un premier ensemble qui comprend des DG en charge des « grandes » politiques de l’Union européenne – comme la Concurrence, le Commerce, le Marché intérieur, les Politiques régionales, ou l’Élargissement – et du « management » interne de la Commission (Administration, Budget, Communication). Les plus typiques de ce groupe sont la DG Concurrence, la DG Administration, la DG Commerce, la DG Politiques régionales [23]  La DG Éducation et culture (EAC) représente un cas... [23] . Si l’on prend comme indicateur la part relative du temps passé dans chaque type de carrière, on constate que les dirigeants de ces secteurs ont passé une part importante de leur carrière au sein des institutions communautaires : 79,0 % pour la DG Commerce (contre 17,1 % passés en administration nationale), 67,2 % pour la DG Politiques régionales (contre 19,2 %), 65,8 % pour les dirigeants de la DG Concurrence (pour 29,1 %) et 49,4 % pour la DG Élargissement (contre 13,2 %). Nombre des personnels dirigeants de ces Directions sont marqués par leur mobilité au sein de la Commission, notamment dans les secteurs qui comptent parmi les plus prestigieux (Affaires extérieures, Marché intérieur, Concurrence, principalement). L’indice de mobilité entre secteurs [24]  Celui-ci mesure le nombre de secteurs professionnels... [24] est systématiquement supérieur à la moyenne (3,2) : il est de 5,7 pour la DG Commerce, de 3,9 pour la DG Concurrence, de 3,5 pour les DG Politiques régionales et Élargissement. Il est également convergent avec l’indicateur de passage en cabinet qui concerne les trois quarts des dirigeants des DG Commerce ou Élargissement et plus de la moitié des directeurs généraux de la DG Concurrence ou Politiques régionales. Enfin, la proportion (sur l’ensemble de la période) de ceux qui sont passés en cabinet national par rapport à ceux qui ont travaillé au sein d’un cabinet « dénationalisé » est de 2 pour 1, les DG Commerce et Élargissement étant dans la moyenne alors que la DG Concurrence, voire Politiques régionales ont des dirigeants qui, à l’inverse, ont plus fréquemment exercé dans des cabinets dénationalisés (respectivement 3 nationaux pour 5 « dénationalisés », et 2 nationaux pour 3 « dénationalisés »).

Deux directeurs généraux exemplaires

Alexander Schaub. Né en 1941 en Allemagne, fils d’ingénieur, marié à une Belge, il entame sa carrière au ministère fédéral de l’Économie après des études de droit et d’économie entreprises en Allemagne et en Suisse. Docteur en droit et titulaire d’un diplôme du Collège de Bruges, il ne reste que deux ans au ministère fédéral de l’Économie avant d’être recruté dans le cabinet de Ralf Darhendorf (commissaire chargé de la recherche, de la science et de l’éducation, des statistiques et de l’information) en 1973. Il débute alors la première partie de sa carrière européenne en cabinet. Il devient membre du cabinet du commissaire Brunner (Énergie et recherche, sciences et éducation, 1974 – 1980), puis se « dénationalise » pour devenir chef de cabinet des commissaires Davignon (Marché intérieur, affaires industrielles et union douanière, 1980 – 1981) puis Thorn (président de la Commission, 1982 – 1984) et de Clerq (Relations internationales et commerce, 1985 – 1988). Il entame alors la seconde partie de sa carrière qui le voit progresser assez rapidement dans la hiérarchie des postes et des Directions générales. Nommé directeur de la DG Relations extérieures en 1988, il est promu directeur général adjoint dès 1990 à la DG Marché intérieur et affaires industrielles. Il y reste sept ans avant d’être nommé directeur général adjoint à la DG Concurrence en 1998 et directeur général de la DG Marché intérieur en 2002.

Horst Reichenbach. Né en 1945, il a suivi des études en Allemagne mais aussi à Londres et aux États-Unis où il obtient son doctorat en économie. Après une courte expérience d’enseignant-chercheur, il alterne progression au sein des Directions générales et séjour en cabinets, favorisé – dans un premier temps – par son appartenance au SPD ; administrateur écofin [DG Affaires économiques] de 1975 à 1977, membre de la task force coordination financière de 1977 à 1980, il est membre des cabinets des commissaires Tugendhat (Budget et contrôle financier, personnel et administration) et Ripa di Meana (Affaires institutionnelles, information et communication, culture et tourisme) jusqu’en 1986. Il devient alors éphémère chef d’unité de la DG Instruments structurels (1987) puis fait un tout aussi rapide passage en tant que directeur de cabinet du commissaire Narjes (Affaires industrielles) pour retrouver les services économiques dont il est chef de service en 1989. Il devient ensuite directeur de la DG Budget jusqu’en 1994, retrouve le cabinet d’un commissaire (chef de cabinet de Wulf-Mathies, Politique régionale), puis est nommé directeur général de la DG 24 en 1997 – 1998 avant de remplir les fonctions de directeur général de la DG Personnel et administration.

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Dans les DG dévolues aux affaires internes de la Commission comme les DG Administration ou Budget, la structure du capital des directeurs généraux est relativement similaire. On trouve cependant là un personnel doté d’une forme un peu spécifique de ce capital, marquée par l’accumulation de ressources « maison ». Ces DG se distinguent ainsi par la promotion d’agents ayant accompli une carrière régulière au sein de multiples secteurs de la Commission – notamment ceux liés à son management interne – aux postes de directeurs généraux adjoints alors que les directeurs généraux ajoutent, à cette bonne connaissance des circuits internes à la Commission, des passages en cabinet et des expériences plus variées au sein ou en dehors de la Commission. Quoi qu’il en soit, les agents de ces DG ont des carrières très similaires en termes de temps passé dans les institutions communautaires (65,3 % pour la DG Administration, 60 % pour la DG Contrôle financier, 50,6 % pour la DG Budget) ou de mobilité (4,0 pour la DG Administration, 3,5 pour la DG Budget, 3,2 pour la DG Contrôle financier), mais ils se différencient des premiers par leurs plus faibles taux de passage en cabinet (2 sur 13 pour la DG Budget et 1 sur 4 pour la DG Contrôle financier) à l’exception de la DG Administration (5 sur 11) qui occupe une position relativement plus élevée dans la hiérarchie des Directions.

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Ces DG sont également celles dont le personnel est le plus doté en termes de capital scolaire [25]  Ce qui suit renvoie à de grandes tendances qui devraient... [25] (cf. les DG Relations extérieures, Concurrence, Politiques régionales, Administration dont le personnel dirigeant est, dans plus de la moitié des cas, titulaire d’un doctorat) et détient une double compétence en droit et en économie (Relations extérieures, Concurrence, Administration [26]  Même si les docteurs en droit sont dominants dans les... [26] ). Sous ce rapport, certaines Directions générales se distinguent. Sur les dix directeurs généraux de la DG Recherche, six sont titulaires d’un doctorat, mais majoritairement en sciences exactes. Plus généralement, c’est une double compétence sciences exactes/économie qui prévaut dans cette Direction. Plus de la moitié des dirigeants de la DG Presse sont titulaires d’un doctorat, mais essentiellement en science politique, qui est la compétence dominante de la Direction, avec le droit. La Direction Affaires sociales et emploi est, quant à elle, dominée par une double compétence droit/sciences sociales. Au-delà de ces cas atypiques, la double compétence droit/économie s’impose partout, mais de façon moins nettement marquée que dans les DG les plus prestigieuses. Certaines se distinguent par une compétence dominante : l’économie pour la DG Affaires économiques et monétaires, le droit pour la DG Marché intérieur. À l’inverse, la DG Agriculture se caractérise par un plus faible taux de docteurs « généralistes » parmi les directeurs généraux et adjoints, et par un plus fort pourcentage d’ingénieurs ou de docteurs techniques (ingénieurs agronomes, docteurs en agronomie).

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Sur ce pôle, il existe bien sûr des différences. Sans grande surprise, le service juridique occupe une position où le capital de spécialiste compte davantage, comme c’est le cas pour la DG Justice, qui est beaucoup plus récente. C’est à un moindre degré le cas pour les DG Relations extérieures, pour laquelle les capitaux diplomatiques ont longtemps primé, et Concurrence. Il reste que, dans l’ensemble, ce pôle représente un lieu de concentration du capital institutionnel européen. Cursus scolaire ou universitaire à l’étranger, passages en cabinet qui renvoient à des formes de dénationalisation du parcours, mobilité et ascension en spirale qui permettent d’accumuler des expériences et des relations sectorielles diverses, en sont des traits marquants. Dans une Commission dont l’une des clefs de l’organisation réside dans les dynamiques et les compromis intersectoriels ou interservices, ce crédit de type « horizontal », à la différence d’un crédit vertical ou sectoriel, offre aux directeurs généraux des ressources importantes et correspond à l’accession aux DG les plus prestigieuses.

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Symétrique, l’autre pôle qui correspond à la détention de ressources plus nationales invite à une interprétation convergente. On y trouve en effet soit des secteurs contrôlés par les États (santé [27]  Patrick Hassenteufel, « L’européanisation par la libéralisation ?... [27] , agriculture [28]  Ève Fouilleux, La Politique agricole commune et ses... [28] ), soit des politiques de l’UE qui ne sont pas (ou pas encore) des politiques saillantes. On y trouve en effet des Directions générales beaucoup plus sectorielles dont le personnel dirigeant est plus spécialisé. Les DG typiques sont ici les Affaires économiques, Affaires industrielles (Entreprise), Affaires sociales, Agriculture, Transports et énergie et Pêche.

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Ce serait un contresens de les considérer comme des DG moins importantes que les précédentes. Le cas de la DG Agriculture suffit à s’en convaincre. Non seulement elle a longtemps été perçue comme le « saint des saints » par les agents qui y travaillent, mais son budget est demeuré, jusqu’à la récente définition des perspectives financières 2007 – 2013, le premier budget de l’Union. Il reste que ces Directions générales voient leurs dirigeants cumuler plusieurs propriétés convergentes et qui s’opposent au premier pôle. La part de leur carrière nationale est bien plus importante (relativement) que la part de leur carrière communautaire : 61,5 % pour la DG Pêche (contre 21,9 %), 54,1 % à la DG Agriculture (contre 39,2 %), 53,3 % à la DG Transports (contre 29,9 %), 44,5 % à la DG Affaires économiques (contre 31,4 %) ; leur carrière est marquée par une assez faible mobilité entre secteurs, toujours inférieure à la moyenne (2,7 pour Affaires sociales, 2,5 pour Agriculture et Énergie, 2,3 pour Affaires économiques, 2,2 pour Pêche) et ces dirigeants passent relativement moins fréquemment par des cabinets de commissaires (3 sur 16 pour la DG Affaires économiques, 5 sur 20 pour la DG Agriculture, 2 sur 12 pour les Transports, 3 sur 9 pour la DG Affaires sociales) et plutôt par des cabinets « nationaux ».

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Par rapport au pôle communautaire, on observe également une plus forte distinction entre ces secteurs sous le rapport de la spécialisation ou de la diversification. L’écart important entre les DG Agriculture et Consommateurs, par exemple, renvoie notamment au statut très différent de ces Directions générales. La première est « historique » et traditionnellement dirigée par des spécialistes dont la carrière fut souvent très longue. Pour prendre des exemples connus, les Français Louis-Georges Rabot et Guy Legras sont restés respectivement 20 et 17 ans à sa tête. La seconde est à la fois plus récente et moins structurée. Le fait qu’elle intègre des carrières plus diversifiées ne renvoie pas nécessairement aux enjeux qu’elle symbolise et qui sont devenus saillants avec « l’affaire de la vache folle » ou la définition du « principe de précaution », mais bien plutôt à son statut de DG « de passage ». Comme d’autres Directions générales récemment créées, son personnel dirigeant n’a pas pu y faire carrière. Y sont donc nommés des dirigeants au profil généraliste et qui tendent à intégrer ce capital institutionnel, qui ont auparavant œuvré dans des secteurs très différents et qui ne restent pas très longtemps à la DG Sanco.

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Autre exemple de ces fortes différences, le cas de la DG Crédits et investissements (DG 18). L’étude des carrières des dirigeants de la DG montre qu’ils viennent du secteur bancaire privé ou ont contribué à sa privatisation lorsqu’ils relevaient du secteur public. Toutefois, ce type de carrière est très marginal au sein d’une population plutôt caractérisée par la dimension « publique » de son activité professionnelle antérieure.

Le renversement tendanciel des hiérarchies

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Sur un plan général, la construction européenne s’est accompagnée d’une série de transformations importantes – c’est le moins qu’on puisse dire si l’on prend, sur les 20 dernières années, la relance du marché unique, la réforme de la PAC, les politiques d’élargissements successifs ou la mise en œuvre de l’euro. Si ces transformations rendent difficile in abstracto la détermination d’un sens général, l’évolution de la structure des positions au sein de la Commission montre que l’autonomisation de cet espace a contribué à accroître la valeur du capital institutionnel européen en son sein et, dans le même mouvement, à reléguer le pôle jadis prestigieux des DG nationales et sectorisées.

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Le poids des Directions générales peut varier en fonction de conjonctures politiques précises puisque l’on constate une moindre stabilité des positions (et partant des oppositions) relativement à ce que l’ont peut constater par exemple dans les administrations nationales.

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« À l’époque [le début des années 1980], les gens se battaient aussi en fonction des Directions générales. Certaines étaient perçues comme plus attrayantes ou plus attractives parce qu’elles étaient en pleine responsabilité d’élaboration d’une politique. Les gens voulaient à tout prix entrer dans telle Direction générale parce qu’il y avait du travail, parce qu’on parlait d’elle et que, pour eux, c’était une façon de montrer leur capacité pour leur carrière future. Si on prend la Pêche, c’est vrai qu’à un moment donné c’était très attrayant parce qu’il fallait faire un, la politique, et deux, faire quelque chose de nouveau qui concernait un domaine pratiquement inconnu en dehors des États-membres et où les États-membres voulaient avoir leur chasse gardée (qu’ils ont perdue). Les choses étant maintenant complètement résolues, l’attractivité est un peu moins grande. C’est vrai qu’il y a des DG encore très attractives, comme la DG des Relations extérieures, la DG Développement, les Finances à cause de la mise en place de l’euro. Le marché intérieur était une très grande Direction générale, mais elle perd un peu de son attrait dans la mesure où on gère désormais une politique… Il y a une DG qui est devenue importante, c’est les Transports […] notamment depuis que c’est les Transports et l’énergie. »

(ancien directeur général adjoint)
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Il reste que, malgré l’existence de ces variations conjoncturelles, l’analyse statistique fait émerger des tendances assez lourdes dans la distribution du capital institutionnel. L’accroissement du poids des variables européennes dans la structure des capitaux des directeurs généraux [29]  Sur le caractère différentiel de cette tendance selon... [29] s’accompagne dans le temps d’une reconfiguration des positions des Directions générales au sein de l’espace de relations. La comparaison des Directions générales dans différentes conjonctures [30]  S’agissant de l’évolution des Directions générales... [30] montre une redistribution progressive des postes. Dans les premières années (1958 – 1973), les DG importantes sont dirigées par des directeurs généraux dont la structure du capital est plutôt à dominante nationale. Il s’agit notamment des Relations extérieures, de l’Agriculture, ou du Marché intérieur. Plusieurs indicateurs attestent leur prééminence : présence de « grands commissaires » aux vice-présidences de la Commission (Agriculture, Relations extérieures, Marché intérieur), directeurs généraux perçus comme ceux qui comptent.

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À l’inverse, les jeunes DG occupent des positions sur le pôle « communautaire ». C’est le cas des Finances ou du Budget qui ne sont pas des Directions générales très importantes à l’époque, puisque c’est surtout au moment de la relance communautaire et de la politique monétaire qu’elles vont le devenir. Il en va de même pour la Concurrence, dont la position sur ce pôle peut s’interpréter non pas comme l’indice d’un fort enjeu politique, mais comme celui de son peu de poids relatif à l’époque. Dans la conjoncture de relance (1986 – 1995), les positions se redistribuent. Le pôle des carrières nationales est toujours important, mais ce sont les DG situées sur le pôle communautaire qui prennent plus de poids. En d’autres termes, si les secteurs institutionnalisés conservent un poids important, ceux qui sont en développement semblent plutôt confiés à des directeurs dont la structure du capital est plus européanisée. Cette tendance s’accentue encore dans la dernière décennie. Les DG dominantes que sont aujourd’hui les Affaires extérieures, mais aussi la Concurrence, les Transports et l’énergie, la Recherche, la Politique régionale, le Commerce ou l’Élargissement, sont toutes situées sur le pôle « communautaire ».

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Ces évolutions mériteraient sans doute d’être précisées au regard d’une histoire sociale plus dense des politiques européennes. Mais elles permettent de voir que ce processus a tendance à cliver les secteurs, entre ceux qui suivent cette évolution générale et ceux pour lesquels la conversion du capital ne s’opère pas. Deux exemples concernant des DG importantes le montrent. Si les relations extérieures ont tendance à suivre le mouvement, c’est bien moins le cas pour l’agriculture. La DG Relations extérieures est ainsi caractéristique d’un processus de déplacement du second « pôle » vers le premier. De 1958 à 1987, les profils de carrières des dirigeants de la DG sont très marqués par une logique nationale, même s’ils ont des carrières spécifiques, à dimension très fortement diplomatique. Ce sont souvent des diplomates, en poste soit dans les ministères des Affaires étrangères ou de l’Économie et/ou en ambassade et – quoique plus rarement – dans les organisations internationales. À partir de 1988, la tendance s’inverse complètement et la part de ceux qui ont fait toute leur carrière ou la majorité de leur carrière dans les institutions européennes devient prédominante à partir des années 1990. On retrouve, d’une part, comme dans les trajectoires typiques des Directions générales « politiques » (Concurrence, Marché intérieur), beaucoup de dirigeants passés par les cabinets et/ou par des Directions spécifiques (Marché intérieur, Concurrence, Développement, Crédit et investissement), et, d’autre part, des agents « maison » qui ont fait toute leur carrière à la DG Relex. L’évolution est beaucoup plus nuancée pour la DG Agriculture. Tous les acteurs interrogés soulignent par exemple son poids écrasant dans les années 1960 – 1970, à la fois quantitativement et politiquement. Il reste que son évolution s’inscrit sur le long terme plutôt à contre-courant de l’européanisation du capital des directeurs généraux de la Commission.

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La DG Agriculture est une Direction générale fortement nationalisée. Elle se caractérise notamment par une présence française continue. L’exemple de Louis-Georges Rabot (fonctionnaire au ministère de l’Agriculture de 1944 à 1957 et directeur général de l’Agriculture de 1958 à 1978) est de ce point de vue révélateur. C’est aussi le cas de ses successeurs. Claude Villain, né en 1935, diplômé d’économie et de droit (université de Paris, ENATOM), est haut fonctionnaire économique depuis les années 1950 au ministère de l’Économie et des Finances. Spécialiste des questions de marché agricole et conseiller au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing en 1973, il est nommé directement directeur général en 1978 où il reste jusqu’en 1982 avant de reprendre des fonctions nationales. C’est dans une certaine mesure aussi le cas de Guy Legras et de Jean-Luc Demarty. Guy Legras n’est pas un spécialiste de l’agriculture, mais c’est en revanche un spécialiste au sein de l’administration française des relations avec la Communauté qui incarne à ce titre la volonté du contrôle national du poste. Énarque né en 1938, il est haut fonctionnaire des Affaires étrangères depuis 1967. Il est détaché à l’OCDE en 1974, à la Représentation permanente de 1977 à 1979 et au SGCI en 1980. Il est ensuite à nouveau en poste au MAE avant d’être nommé directeur général en 1983, où il restera jusqu’en 2001 avant de devenir DG de la DG 1. La nomination en 2005 de Jean-Luc Demarty au poste de directeur général marque une forme de retour à la tradition nationale de la Direction, même si la carrière de ce dernier s’est « communautarisée » depuis son entrée à la Commission en 1989. Ingénieur du génie rural des eaux et forêts (École polytechnique, 1971, et École des eaux et forêts), il est chargé de mission au ministère de l’Économie avant de rejoindre Jacques Delors, dont il est membre du cabinet entre 1981 et 1984. Membre du cabinet du président Delors de 1989 à 1994, il est ensuite éphémère membre du cabinet d’Édith Cresson en 1995, rapide conseiller principal auprès du DGA à la DG Recherche et est nommé en 1998 directeur à la DG Agriculture, dont il deviendra directeur général adjoint en 2000. Sa nomination est interprétée dans les milieux bruxellois comme un retour à la tradition rendu possible par la position de la France conduite à se replier sur une direction traditionnelle dans une conjoncture où elle n’aurait pas obtenu grand-chose [31]  L’École d’application des eaux et forêts dénote par... [31] .

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Même si l’orientation politique d’une politique publique ne se réduit pas à la position de son directeur général, la forte corrélation entre la structure du capital et les positions occupées, comme la structure d’opposition que dessine l’espace de relations que définissent ces propriétés, peuvent conduire à quelques hypothèses. La perspective centrée sur le capital européen permet en effet de rompre avec l’opposition entre socialisation antérieure et socialisation dans l’institution dont se fait l’écho la littérature internationale, en montrant la forte relation qui existe entre les deux – tout en permettant, au passage, de mieux intégrer à l’analyse les mécanismes de reconstruction identitaire qui sont l’un des problèmes de méthode des entretiens centrés sur la recherche des déterminants des attitudes politiques, surtout lorsqu’il s’agit d’un personnel de la haute administration spontanément porté à euphémiser ses croyances politiques personnelles. Cette rupture s’impose d’autant plus que, comme on l’a vu, il existe également une corrélation forte entre la possession de ce capital et l’occupation de postes au sein des DG qui sont considérées comme DG d’avenir. Dans ces conditions, les agents placés dans ces positions sont non seulement enclins à être « loyaux » envers le système de normes de l’institution (plus de communautarisation, méfiance envers l’intérêt particulier des États, si ce n’est même de la forme étatique), mais ils tendent plus encore à le renouveler ou l’actualiser dans les objectifs prioritaires au principe de la « coordination » des politiques européennes, comme le vœu de développer simultanément le marché et la redistribution dans les années Delors ou, par la suite, l’« esprit » du processus de Lisbonne et de la compétitivité.

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On comprend mieux, du même coup, les glissements successifs, qui font que des directeurs généraux d’origines politiques différentes puissent être conduits à épouser des choix politiques très convergents. Ces glissements n’impliquent pas nécessairement des reniements ou des reconversions politiques pensées comme telles, mais ils passent, à un premier niveau, beaucoup plus inaperçus dans le processus plus général de conversion à l’institution, avec tout ce qu’il implique d’adhésion vertueuse à ses « nécessités » présumées. C’est dans ces micro-conversions et dans l’acquisition, tout aussi progressive et différentielle selon la position, de la capacité à projeter la position collective de l’institution et de ses « intérêts », beaucoup plus sûrement que dans des positions de doctrines idéologiques, que se construisent les préférences des très hauts fonctionnaires européens. Il en va de même des effets d’entraînement collectif qui ont cours au sein de la Commission européenne. Celle-ci présente une force d’inertie par rapport aux changements politiques qui peuvent conjoncturellement marquer l’actualité politique – comme notamment le plus ou moins grand rapport de force politique au sein du Conseil [32]  Pour mémoire et nonobstant les différences que les... [32] –, inertie qui se forge et se renforce dans les déplacements de la structure dans le temps vers un ensemble de politiques fortement dotées en capital institutionnel (et notamment le marché intérieur, la concurrence, le commerce). C’est autour d’elles et de leur constitution en « politiques modèles » que s’organise le courant – c’est le propre d’un effet de « mainstream » – et avec lui, la relégation ou le ralliement d’autres politiques. Pour ne prendre qu’un exemple, ce type de dynamique pourrait expliquer que des politiques, a priori aussi opposées que l’étaient la politique de concurrence et la politique régionale dans les années 1990, tendent à se rapprocher autour de la référence à la compétitivité.

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Si l’autonomie relative de ces mécanismes permet de comprendre que l’on puisse prêter à la Commission des positions politiques inverses de celles que l’on veut défendre, la perspective permet enfin de pointer les oppositions dans lesquelles se construit la « pente objective » de la Commission et de reposer ainsi la question de son « libéralisme ». Il s’agirait en ce sens moins d’un libéralisme doctrinal produit d’une adhésion et d’une préférence pour le marché forgées par des expériences de socialisation antérieures dans le secteur privé (comme le montre la situation marginale de la DG 18) que d’un libéralisme de situation, notamment lié à cette nécessité pratique, qui est celle de l’exercice du métier de fonctionnaire européen, de se tenir à distance des différents points de vue étatiques. Moins une pente radicale qu’un penchant qui, en la double absence de volonté politique contraire au sein du Conseil et de forces sociales suffisamment fortes ou constituées comme telles, condamne les politiques jadis les plus interventionnistes et redistributives à se rallier aux canons économiques de la compétitivité (comme la politique régionale) et de la régulation (comme les politiques sociales) ou à voir rabattue leur existence, comme dans le cas de l’agriculture, sur l’intérêt « particulariste », ou, ce qui hypothèque plus encore sa longévité, le « blocage national ».

Notes

[1]

Lisbeth Hooghe, “Supranational activists or intergovernmental agents?: explaining the orientations of senior Commission officials”, Comparative Political Studies, 32 (4), 1999, p. 435-463, et “Euro-socialists or Euro-marketers?: EU top officials on capitalism”, Journal of Politics, 62 (2), 2000, p. 430-454.

[2]

Pierre Nordemann a travaillé avec nous sur l’analyse statistique.

[3]

Pierre Bourdieu, « Esprit d’État. Genèse et structure du champ bureaucratique », Actes de la recherche en sciences sociales, 96-97, mars 1993, p. 49-62 ; Pierre Bourdieu, « De la maison du roi à la raison d’État. Un modèle de la genèse du champ bureaucratique », Actes de la recherche en sciences sociales, 118, juin 1997, p. 55-68.

[4]

Sur ce point, voir l’article de Hans J. Michelmann, “Multinational staffing and organizational functioning in the Commission of the European Communities”, International Organisation, 32 (2), 1978, p. 477-496.

[5]

Voir les travaux de Marc Abélès et Irène Bellier, « La Commission européenne : du compromis culturel à la culture politique du compromis », Revue française de science politique, 3 (46), 1996, p. 431-456.

[6]

Étienne Balazs, La Bureaucratie céleste. Recherches sur l’économie et la société de la Chine traditionnelle, Paris, Gallimard, 1968.

[7]

À la façon de cette corruption fonctionnelle dont la finalité est de trouver des moyens pour faire « tourner la machine » (P. Bourdieu, « De la maison du roi à la raison d’État. Un modèle de la genèse du champ bureaucratique », op. cit.).

[8]

Yves Clarisse et Jean Quatremer, Les Maîtres de l’Europe, Paris, Grasset, 2005. Pour une mise en perspective sociologique, Didier Georgakakis, « La démission de la Commission européenne : scandale et tournant institutionnel (octobre 1998 – mars 1999) », Cultures et conflits, 38-39, 2001, p. 39-71.

[9]

Michel Mangenot, « Une Europe improbable. Les hauts fonctionnaires français dans la construction européenne », Thèse pour le doctorat de science politique, université Robert Schuman, Strasbourg, 2000.

[10]

Sur les 203 agents dont on a reconstitué au moins cinq ans de carrière avant leur nomination.

[11]

M. Mangenot, op. cit.

[12]

Luc Rouban, « L’Inspection générale des finances 1958 – 2000. Quarante ans de pantouflage », Cahiers du CEVIPOF, 31, septembre 2002.

[13]

Sur ce point, voir, par exemple, Ann et Handley Stevens, Brussel Bureaucrats? The Administration of the European Union, Londres, Palgrave, 2001, p. 110.

[14]

Jean-Michel Eymeri, Pouvoir politique et haute administration. Une comparaison européenne, Maastricht, IEAP, 2001.

[15]

Les autres se répartissant comme suit : 6 % ont un diplôme d’ingénieur, moins de 20 % un diplôme de niveau licence et près de 15 % un diplôme de l’enseignement supérieur de niveau non déterminé.

[16]

On le lit par exemple au travers d’entretiens ou de « mémoires » de fonctionnaires ou de commissaires, qui opposent souvent l’esprit européen au national.

[17]

Comme The European Companion, Éd. DPR (de 1991 à 1994) ou Le Trombinoscope ou Eurosources, Éd. Dod’s & le Trombinoscope.

[18]

Annie Collovald, « Identité(s) stratégique(s) », Actes de la recherche en sciences sociales, 73, juin 1988, p. 29-40.

[19]

Sur ces syndicats de fonctionnaires européens, voir Didier Georgakakis, « Les syndicats de fonctionnaires et la construction de la fonction publique européenne », à paraître.

[20]

Voir les travaux de Jean Joana et Andy Smith : « Cultures nationales et institutions communautaires : les cabinets des commissaires européens », Revue internationale de politique comparée, 93, p. 371-390, et Les Commissaires européens : technocrates, diplomates ou politiques ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002.

[21]

Nous nous appuyons ici, sans la présenter de façon détaillée, sur une analyse géométrique (Analyse en composantes principales) effectuée sur les 203 individus de notre base, avec 11 variables actives numériques, qui fera l’objet de publications ultérieures.

[22]

Outre L. Hooghe (op. cit.), voir Thomas Christiansen, “Tensions of European Governance: politicized bureaucracy and multiple accountability in the European Commission”, Journal of European Public Policy, 4 (1), mars 1997, p. 73-90.

[23]

La DG Éducation et culture (EAC) représente un cas un peu à part. Si elle est à l’origine de programmes populaires comme le programme ERASMUS, sa position dans la hiérarchie symbolique des politiques a été jusqu’à présent assez éloignée de celle de la Concurrence ou de la Politique régionale.

[24]

Celui-ci mesure le nombre de secteurs professionnels occupés, quels que soient le ou les types de carrières, avant la première nomination à un poste de directeur général ou de directeur général adjoint.

[25]

Ce qui suit renvoie à de grandes tendances qui devraient être confirmées par des données plus exhaustives sur les diplômes.

[26]

Même si les docteurs en droit sont dominants dans les DG anciennes et prestigieuses (RELEX, COMP, MARKET) et à égalité avec les docteurs en économie dans les plus récentes (REGIO).

[27]

Patrick Hassenteufel, « L’européanisation par la libéralisation ? Les réformes des systèmes de protection maladie dans l’Union européenne », in Patrick Hassenteufel et Sylvie Hennion-Moreau (dir.), Concurrence et protection sociale en Europe, Rennes, PUR, 2003.

[28]

Ève Fouilleux, La Politique agricole commune et ses réformes. Une politique à l’épreuve de la globalisation, Paris, L’Harmattan, 2003.

[29]

Sur le caractère différentiel de cette tendance selon l’époque, les nationalités d’origines et les secteurs, voir, plus généralement, Didier Georgakakis et Marine de Lassalle : « L’européanisation du personnel politico-administratif européen : sociographie des directeurs généraux de la Commission européenne », in Olivier Baisnée et Romain Pasquier, Les Sociétés politiques nationales face a l’européanisation, Paris, CNRS, sous presse.

[30]

S’agissant de l’évolution des Directions générales au cours de quatre conjonctures, la première (1958 – 1973) va des débuts de la Commission européenne via la fusion des trois exécutifs en 1967, jusqu’au premier élargissement, notamment britannique. La seconde va de 1974 à 1985 et correspond au passage de l’Europe à 12. La troisième conjoncture – qui couvre les deux mandats de Jacques Delors à la présidence de la Commission – correspond à ce qu’il est convenu d’appeler la « relance ». Elle va de l’Acte unique européen qui aboutit à des réformes institutionnelles et à l’introduction de nouvelles politiques communautaires au Traité de Maastricht qui consacre l’UEM et au départ de Jacques Delors. La quatrième couvre la période actuelle, de la présidence de Jacques Santer à la « chute de la Commission Santer » jusqu’au dernier élargissement.

[31]

L’École d’application des eaux et forêts dénote par exemple d’un rang de sortie relativement bas de Polytechnique.

[32]

Pour mémoire et nonobstant les différences que les labels politiques peuvent recouper en l’absence de marché politique unifié, le sommet de 1998 faisait apparaître que 12 pays sur les 15 étaient « sociaux-démocrates ».

Résumé

Français

Ce texte rend compte d’une enquête sur les hauts fonctionnaires européens et, plus particulièrement, d’une étude prosopographique des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints de la Commission européenne. Celle-ci peut être analysée comme un espace de positions relativement structuré, notamment par la production et l’inégale distribution d’un crédit d’institution pour partie autonome. Une telle perspective va au rebours des interprétations qui en font une « multi-organisation » mouvante et imprévisible et permet de poser en d’autres termes la question des « orientations » politiques collectives ou individuelles de ses agents. La première partie de l’article revient sur les processus socio-historiques de démarcation d’un corps de fonctionnaires communautaires et sur l’émergence d’un crédit spécifiquement européen. La seconde porte sur les oppositions qui s’instaurent entre des pôles communautaires/nationaux et généralistes/sectoriels et sur le renversement tendanciel des hiérarchies au sein de cet espace au profit des pôles communautaires et généralistes.

Plan de l'article

  1. Genèse d’un capital institutionnel européen
    1. Construction d’un corps et dénationalisation des habitus
    2. Une morphologie conforme
    3. La différenciation d’un capital symbolique propre
  2. La distribution du capital institutionnel
    1. Le renversement tendanciel des hiérarchies

Pour citer cet article

Georgakakis Didier, de Lassalle Marine, « Genèse et structure d'un capital institutionnel européen », Actes de la recherche en sciences sociales 1/ 2007 (n° 166-167), p. 38-53
URL : www.cairn.info/revue-actes-de-la-recherche-en-sciences-sociales-2007-1-page-38.htm.
DOI : 10.3917/arss.166.0039


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