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Afrique contemporaine

2003/1 (no 205)



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Au Maroc, l’eau est un enjeu prioritaire en termes d’accès des plus défavorisés à l’eau potable et de développement d’un tissu économique en milieu rural grâce à l’irrigation. Mais elle est aussi une ressource limitée et menacée par la pollution.

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Préserver au sein de chaque secteur la rentabilité financière des organismes gestionnaires des réseaux tout en favorisant l’accès du plus grand nombre aux services est un véritable exercice d’équilibriste. Le faire en intégrant les redevances de prélèvement et de rejet, récemment instaurées pour lutter contre le gaspillage et la dégradation des ressources en eau du pays, relève de la gageure. Les changements institutionnels nécessaires à la gestion durable de l’eau demeurent malgré tout possibles.

Le recouvrement du coût d’approvisionnement en eau : un objectif difficile à atteindre

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Malgré l’existence du droit de la chafa ou droit de la soif – qui reconnaît à tout individu le droit de prendre, de tout point d’eau, la quantité nécessaire pour étancher sa soif et celle de ses troupeaux (El Amery, 2002) –, le royaume du Maroc a institué le principe du paiement de l’eau par les usagers.

Le coût de mobilisation de l’eau brute n’est pas totalement pris en compte

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Il est cependant admis que les usagers ne paient ni les coûts d’investissement ni les charges d’exploitation et de maintenance des ouvrages de mobilisation de l’eau brute.

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L’Etat marocain couvre en effet une grande partie des charges liées aux barrages qui alimentent les grands périmètres irrigués. Elles représenteraient 2,54 à 5,2 dirham/m3 (Union européenne, 2001) [1]  1 dirham = 10,5 euros. [1] .

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Par ailleurs, l’Office national de l’eau potable (ONEP) [2]  L’ONEP est un organisme public autonome financièrement,... [2] ne facture aux régies [3]  Les régies sont des organismes publics autonomes financièrement... [3] et concessionnaires [4]  La société Amendis du groupe Vivendi à Rabat et Tanger-Tetouan... [4] qu’une partie de son coût de production de l’eau brute. Son tarif de vente, qui varie entre 1,94 dirham/m3 à Meknès et 4,27 dirham/m3 à El Jadida (ONEP, 2002), n’est pas toujours re-facturé aux usagers.

Le recouvrement des coûts par les organismes gestionnaires est à la fois incomplet et partiel

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Au Maroc, les services d’eau potable et d’assainissement sont sous la responsabilité des communes. Cependant, certaines d’entre elles ont confié leur gestion à des associations d’usagers, dans le cadre du programme PAGER [5]  Programme d’approvisionnement groupé en eau potable... [5] , d’autres à l’ONEP, d’autres encore à des régies et enfin à des opérateurs privés.

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Tous les usagers (en dehors des associations du programme PAGER, qui mettent en œuvre leurs propres règles) se voient appliquer la même structure tarifaire : une redevance fixe de faible montant, un tarif au volume, et une participation aux dépenses de raccordement. L’ensemble doit permettre aux gestionnaires de couvrir les coûts des réseaux de distribution.

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La réalité est bien différente : ni les associations d’usagers ni les communes ne parviennent à payer les frais d’exploitation ; certaines régies, comme à Oujda, Meknès et Nador, ne peuvent assumer le renouvellement de leurs infrastructures ; l'activité de distribution de l'ONEP, sans le système de péréquation exposé ci-dessous, serait déficitaire – le résultat net était de -50 millions d'euros en 2001. Ainsi l’Etat et ses partenaires bien que ne subventionnant pas l’exploitation, sont contraints de subventionner l’investissement.

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En agriculture irriguée, les investissements massifs conduits depuis les années 1960 par l’Etat marocain, au prix d’un effort budgétaire continu, ont permis d’atteindre en 2000 le chiffre emblématique de 1 million d’hectares de terres aménagées, dont les deux tiers sont gérées par les offices régionaux de mise en valeur agricole (ORMVA). Les coûts de distribution au sein de ces grands périmètres irrigués varieraient de 0,17 à 1,75 dirham/m3 (Union européenne, 2001). Le coût total de l’eau agricole (intégrant le coût des barrages évoqué ci-dessus) serait donc de 2,71 à 6,95 dirham/m3.

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Les tarifs ont récemment été augmentés pour assurer l’équilibre du service de l’eau (couverture des frais d’exploitation, de maintenance et de renouvellement des infrastructures). Ils varient selon les offices agricoles entre 0,17 et 0,63 dirham/m3 (Ministère de l’Agriculture, 2000) ; ils ne couvrent donc pas la totalité des charges de distribution et seulement 20 % au mieux du coût total de l’eau. En outre, le recouvrement restant médiocre [6]  40 % seulement, par exemple, à l’office du Loukkos [6] , l’Etat a dû maintenir des subventions d’équilibre dans certains offices.

L’amélioration de l’accès à l’eau potable nécessite une péréquation

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La traduction, dans la politique tarifaire, des objectifs sociaux poursuivis par l’Etat dans le secteur de l’eau peut conduire à des difficultés financières pour les gestionnaires.

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Des systèmes de péréquation ont été mis en place pour permettre aux plus défavorisés d’avoir accès à l’eau potable et à l’assainissement. Un système de péréquation verticale fonctionne au sein des régies, de l’ONEP et des communes. Une tranche sociale est instaurée à un tarif qui permet aux populations à faible revenu de couvrir leurs besoins vitaux. Ce tarif inférieur au prix de revient du mètre cube d’eau est compensé par des tarifs supérieurs pour les tranches suivantes.

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Seul l’ONEP a mis au point une péréquation horizontale. A sa création en 1972, l’ONEP a créé un tarif unique appliqué dans tous les centres pour que les bénéfices acquis sur les plus rentables (ville de 50 000 habitants alimentée par piquage sur le réseau d’adduction) financent les déficits d’exploitation des moins rentables (petit village de 5 000 habitants alimenté par un forage). Cependant, le niveau du tarif étant inférieur au coût du mètre cube d’eau [7]  Le prix de revient varie entre 6,50 et 20 dirham/m... [7] , un deuxième niveau de péréquation a été mis en place dans les années 1990. Il consiste à taxer les ventes d’eau brute de l’ONEP aux régies. Deux surtaxes [8]  La surtaxe de solidarité nationale créée en 1985 (0,74... [8] ont été créées, qui représentent 60 % des produits d'exploitation de l’activité de distribution de l’ONEP, et qui ont permis à l’Etat de supprimer les subventions d’équilibre.

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Ces péréquations arrivent cependant à bout de souffle. La majorité des ménages dans les deux premières tranches et les revenus espérés par les tranches hautes sont plus faibles que prévu. Ils permettent à peine aux opérateurs d’assumer les frais actuels et sont incapables de répondre aux nouveaux objectifs fixés par l’Etat : atteindre un taux d’accès des ménages à l’eau potable de 90 % en 2007 (il est aujourd’hui de 87 % et 50 % respectivement en milieu urbain et rural). Pour permettre par exemple à l’ONEP d’y parvenir, il faut non seulement que l’Etat augmente ses tarifs (eau brute, surtaxes, distribution [9]  6,58 dirham/m3 en moyenne sur les 4 tranches. [9] , assainissement [10]  1,50 dirham/m3. [10] ), mais aussi qu’il accorde à l’office une subvention annuelle et crée une nouvelle surtaxe pour l’assainissement.

L’irrigation est fortement subventionnée

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Des subventions sont également octroyées à l’irrigation, qui participe au maintien d’un certain équilibre entre zones urbaines et rurales, enjeu socio-politique fort au Maroc. L’irrigation emploierait en effet 39 à 50 % des actifs exerçant une activité agricole (l’agriculture elle-même représentant 48 % de la population active) ; elle produirait 45 % de la valeur ajoutée et 75 % des exportations agricoles (Ministère de l’Agriculture, 2000).

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Dans le discours officiel, l’irrigation affiche un objectif stratégique, souverain, et réputé légitime : l’autosuffisance alimentaire. De fait, les périmètres irrigués produisent 75 % du lait, 82 % du maraîchage et la plus grande part des cultures industrielles, destinées à la transformation pour le marché intérieur (sucre, oléagineux), et qui créent également des emplois dans les activités en amont mais surtout en aval des productions.

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A travers ces activités, mais aussi le désenclavement et le développement des services de base, les offices agricoles ont été des pôles de développement local qui structurent le territoire marocain.

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Les subventions à l’eau agricole interviennent à deux niveaux : le coût de mobilisation de la ressource, assuré à 100 % par l’Etat ; et l’aménagement des périmètres irrigués, subventionné à hauteur de 60 % par l’Etat (le reste est à la charge des exploitants). Au total, la subvention à l’irrigation, y compris le coût de mobilisation de l’eau brute, a été estimée à 6 000 euros par exploitation concernée et par an (Union européenne, 2001). D’autres subventions existent sur les équipements, notamment sur les matériels individuels d’irrigation.

Les subventions ou péréquations ne bénéficient pas toujours aux populations cibles

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L’efficacité sociale du mécanisme de péréquation verticale pour la fourniture d’eau potable est remise en question. Plusieurs études (Banque mondiale, 1993 ; Service public 2000, 2000) ont montré que le tarif de la tranche sociale bénéficiait surtout aux abonnés des tranches suivantes, car il est appliqué à tous les clients, démunis ou non. Par ailleurs, les consommations les plus basses ne sont pas forcément celles des plus pauvres. Plusieurs familles sont parfois connectées à un même compteur collectif. De surcroît, 20 % des plus démunis vivent dans des logements où une pièce est partagée par 3 ou 4 personnes (Service public 2000, 2000). Ce constat a poussé l’ONEP à lancer en 1994 une campagne de suppression des compteurs collectifs, qui a bénéficié à près de 60 000 abonnés.

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L’irrigation n’est pas épargnée par ce type de critiques puisqu’elle est accusée, non sans quelque raison, d’avoir favorisé, même si ce n’était pas l’objectif premier, la création d’une classe d’agriculteurs rentiers.

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Compte tenu des tarifs en vigueur, les subventions octroyées aux secteurs de l’eau sont donc insuffisantes pour assurer à la fois l’équilibre d’exploitation courante des réseaux et un accès généralisé au service (pour l’eau potable et l’assainissement) ou de nouveaux développements importants (pour l’irrigation). Ces difficultés financières sont aggravées par la raréfaction et la dégradation des ressources en eau.

Une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux

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Au Maroc, les ressources en eau renouvelables par habitant se situent actuellement à peine au-dessus du seuil de rareté fixé par les Nations unies à 1 000 m3/habitant/an, et elles seront très largement en dessous en 2025 : à cette date, la disponibilité sera de 750 m3/habitant/an (World Resources Institute, 1999). Les ressources étant déjà mobilisées à 90 %, les besoins ne pourront être satisfaits que si des économies sont réalisées. Certains bassins fluviaux déficitaires sont déjà confrontés à des conflits d’usage, notamment entre l’irrigation et l’alimentation en eau potable de grandes villes touristiques comme Agadir et Marrakech. Les choix d’allocation sont effectués par la puissance publique en donnant priorité à l’eau potable, au détriment de l’agriculture et de l’industrie. Le développement du tourisme (10 millions de visiteurs par an sont attendus en 2010) ne pourra qu’accentuer ce phénomène.

La loi sur l’eau et le principe préleveur-payeur

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Pour faire face à ces difficultés présentes et futures, le Maroc a adopté en 1995 une loi sur l'eau qui a notamment instauré le principe "préleveur-payeur". Une redevance sur les prélèvements a été créée. Elle vise à faire prendre conscience de la rareté de l’eau, en lui donnant un prix : si l’eau est chère, on l’utilise moins (incitation à l’économie d’eau) ou mieux (incitation à une meilleure allocation entre les usages). En principe, cette redevance devrait également permettre de recouvrer les frais d’exploitation et de renouvellement des barrages, dont sont aujourd’hui chargées les agences de bassin [11]  Les agences de bassin sont des établissements publics... [11] , créées par la loi de 1995. Cependant, tant que le niveau de la redevance sera faible, l’Etat devra sans soute recourir à des subventions d’exploitation. Les agences ont par ailleurs pour fonction de prélever cette redevance pour financer des actions d’économie d’eau dans le bassin hydraulique correspondant (elles jouent le même rôle avec les redevances de rejet – voir ci-dessous – et les actions de lutte contre la pollution).

Le tarif comme instrument d’allocation : contrainte de rareté et valeur sociale

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En pure théorie, s’il existait pour l’eau un marché parfait, son allocation optimale entre secteurs d’activité, et au sein de chaque secteur (par exemple entre la culture de la canne à sucre et celle des agrumes), pourrait s’obtenir par un prix d’équilibre ajustant simultanément l’offre et la demande. Ce prix égaliserait le coût marginal des producteurs d’eau (maximisant leur profit) et la valeur d’usage marginale des consommateurs (ménages utilisant l’eau comme bien de consommation finale, industriels et irrigants l’utilisant comme consommation intermédiaire).

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Dans la réalité, et pour de multiples raisons non spécifiques au Maroc, le prix est administré. Pour prendre en compte la rareté de la ressource, au delà du premier objectif d’équilibre financier du gestionnaire, le prix doit être choisi de manière à orienter l’allocation de l’eau vers les usages qui lui donnent la meilleure valorisation.

Quelle valeur de l’eau pour l’irrigation ?

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Le premier niveau d’appréciation de la valeur de l’eau agricole est la valeur d’usage privée pour l’exploitant (marge nette par m3 d’eau, aux prix en vigueur ou prix financiers). Un deuxième niveau consiste à prendre en compte la valeur collective de l’eau, mesurée alors en termes économiques ou sociaux.

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L’indicateur de contribution à la richesse nationale est la valeur ajoutée par m3. Dans les grands périmètres irrigués gérés par les offices agricoles, elle varie entre 1,7 et 1,84 dirham/m3 selon les sources, la valeur ajoutée totale étant estimée à 7,5 milliards de dirham, soit 9 500 dirham/habitant (Plan national de l’eau, 2002 ; Programme national de transfert de technologie en agriculture, 2000). Ainsi, la valeur de l’eau d’irrigation étant inférieure à son coût, on peut en déduire que ce secteur coûte plus qu’il ne rapporte à la collectivité. Ce constat est aggravé par le fait que l’agriculture représente 80 % des prélèvements d’eau au Maroc et que l’efficience des réseaux [12]  Il s’agit d’un indicateur de pertes physiques mesurant... [12] n’y est que de 50 %.

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Il est probable qu’une approche économique par l’utilisation des prix de référence [13]  Les prix de référence sont des prix fictifs, se rapprochant... [13] aboutirait à des résultats encore plus défavorables. Les fortes subventions octroyées à des cultures protégées et peu compétitives comme la canne à sucre seraient alors à déduire de la valeur ajoutée financière, faisant apparaître un coût net pour la collectivité – c’est-à-dire une valeur ajoutée économique négative – par rapport à une option libérale d’importation des mêmes produits.

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L’argument de la sécurité alimentaire qui justifie couramment les choix très affirmés en faveur de l’irrigation se trouve ainsi considérablement affaibli, surtout si l’on considère que la production nationale marocaine, malgré les efforts déployés, ne couvre que 62 % de la demande en céréales, 20 % de la demande en huiles et 51 % de la demande en sucre (Ait Kadi, 2000). D’ailleurs, une part importante du soutien à la production agricole passe par les prix, ce qui la met à la charge des consommateurs, au détriment de leur pouvoir d’achat et donc de leur sécurité alimentaire.

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Ce constat est cependant à nuancer car la valeur ajoutée de la production agricole ne prend pas en compte la contribution de l’irrigation à des objectifs sociaux et à l’aménagement du territoire, plus difficiles à chiffrer, et qui sont les véritables raisons de son développement.

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Cette question de la valeur de l’eau d’irrigation prend une importance particulière en raison de la libéralisation globale des échanges agricoles qui est en cours dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et surtout du libre-échange prévu d’ici 2010 dans le cadre de l’accord d’association entre le Maroc et l’Union européenne. Ces processus devraient s’accompagner d’une baisse substantielle des subventions agricoles et donc d’une forte diminution de la rentabilité financière de plusieurs produits de l’agriculture irriguée, avec des impacts sociaux importants. La nécessité de passer à une gestion de l’eau par la demande et la libéralisation agricole justifient une réflexion économique sur le coût et la valeur réels de l’eau pour identifier les plages de compétitivité, simuler les conséquences de la baisse des protections et subventions, et justifier, dans ce contexte élargi, des augmentations de tarifs mieux éclairées et mieux fondées.

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Il ne doit pas y avoir d’a priori, ni pour perpétuer des subventions coûteuses et peut-être en partie injustifiées, ni pour bouleverser des équilibres fragiles au nom d’un libéralisme qui, dans le domaine de l’irrigation, n’est pratiqué nulle part dans le monde. En effet, les subventions à l’irrigation ne sont en rien l’apanage des pays de la rive sud de la Méditerranée, et encore moins du Maroc : dans l’ensemble des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le recouvrement du coût total d’approvisionnement est exceptionnel. En France par exemple, le prix de l’eau d’irrigation est insuffisant à assurer le grand équilibre (c’est-à-dire comprenant l’amortissement des infrastructures) des sociétés d’aménagement régional (SAR), qui gèrent les réseaux. Par ailleurs, le coût du soutien global à l’agriculture reste faible au Maroc, en comparaison d’autres pays (2 % du produit intérieur brut [PIB] agricole contre 73 % dans l’Union européenne [UE], 40 % aux Etats-Unis et 4 % en Tunisie).

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L’usage de l’eau agricole devra être raisonné dans ce contexte, entre le développement du potentiel d’exportation que devrait permettre l’ouverture de nouveaux marchés aux cultures compétitives, et une protection à caractère social, le temps d’une éventuelle reconversion, pour les autres spéculations.

Quelle valeur de l’eau potable ?

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Si la valeur privée de l’eau potable est la même pour chaque habitant, de la côte atlantique au Sahara, il n’en est pas de même de la valeur totale, qui inclut notamment le développement économique de la région concernée. Ainsi, apporter de l’eau dans un village où la population va s’exiler faute d’activités économiques relève de l’acharnement thérapeutique. Discuter de cette valeur de l’eau, même si elle est difficile à évaluer avec précision, permettra de concilier les choix d’allocation et les priorités d’aménagement du territoire.

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Cette réflexion permet aussi de mieux comprendre la différence entre la capacité à payer et le consentement à payer. Si l’usager considère que la valeur du service fourni n’est pas supérieure au tarif proposé, il sera réticent à payer même s’il en a les moyens. Ainsi il est primordial, lorsque l’on poursuit des objectifs sociaux, de proposer des modes de gestion qui correspondent réellement à la demande, c’est-à-dire qui intègrent non seulement les besoins en volume, mais aussi d’autres services adaptés au contexte : tranche minimum à prix forfaitaire, possibilité de fractionnement ou d’étalement des paiements, etc.

Une dégradation alarmante des ressources en eau

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La rareté de la ressource, qui amène à poser la question de la valeur de l’eau, s’accompagne aussi au Maroc d’une forte dégradation. Le retard dans le financement de l'assainissement et de la dépollution industrielle a engendré un niveau de pollution alarmant du littoral, des cours d'eau et des nappes phréatiques. Le coût lié à la dégradation des ressources en eau est estimé à 1,5 milliard d'euros par an, soit 75 % du coût total lié à la dégradation de l'environnement au Maroc, qui représente 8,2 % du PIB (Programme national d’action en matière d’environnement, 1998).

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Un autre principe éminent de la gestion de l’eau, le principe "pollueur-payeur", a ainsi été instauré par la loi sur l'eau de 1995 pour faire face à cette situation. Il vise à faire payer aux villes, industriels, artisans, etc. le coût lié à la pollution qu’ils produisent, au delà de certaines normes, via une redevance sur les rejets. Si la redevance est supérieure au coût de dépollution, le pollueur aura intérêt à investir pour se mettre aux normes.

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Cette redevance devrait inciter en principe les régies à financer des stations d’épuration, alors qu’autrement elles n’en voient pas l’intérêt, puisqu’elles ne pourraient en recouvrer les coûts que sur leur clientèle tandis que les avantages en sont réservés aux populations de l’aval. L’application de ce principe est cependant limité par la capacité de paiement des usagers. Une redevance de nature à inciter la régie de Fès, principal responsable de la pollution de l’oued Sebou, à financer une station d’épuration (dont le coût est estimé à environ 30 à 50 millions d’euros), aboutirait à un tarif absolument hors de leur portée.

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La nécessité d’augmenter les tarifs, surtaxes et redevances pour améliorer la rentabilité financière des gestionnaires, le taux d’accès à l’eau potable et l’assainissement, et également préserver les ressources en eau peut paraître un pari difficile à tenir. Cependant, ne pas le faire a déjà un coût pour la population marocaine : coût immédiat de la pollution et des maladies hydriques, coût des subventions allouées à des populations qui n’en auraient pas besoin ou à des secteurs sous perfusion, et coût à venir pour les générations futures qui seront affectées par le manque d’eau.

Comment faire face aux enjeux ?

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Comment l’Etat, avec l’aide éventuelle de ses partenaires techniques et financiers, peut-il faire face à ces multiples enjeux ? L’immobilisme ne fera que reporter à demain les problèmes d’aujourd’hui. Quelques pistes peuvent permettre de répondre de manière pragmatique à certaines contradictions.

Mettre la loi sur l’eau en application

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Une des premières priorités serait de mettre pleinement en œuvre la loi sur l’eau, et notamment de publier le dernier arrêté fixant le niveau de la redevance due aux agences de bassin pour l’eau potable, ainsi que les arrêtés fixant les normes de rejets liquides et industriels et les redevances de déversement. Le montant prévu pour les redevances est encore faible [14]  Son niveau est estimé, pour la redevance de rejet,... [14] , et n’aura donc à court terme qu’un impact limité sur les usagers. Les sommes récoltées, qui s’ajouteront aux redevances versées par l’Office national de l’électricité (ONE), les seules actuellement perçues par les agences de bassin, leur permettront d’être autonomes financièrement et de subventionner des activités de dépollution ou d’économie d’eau. Leur légitimité sera ainsi reconnue.

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Même si le niveau des redevances est encore symbolique, l’instauration du mécanisme rendra effectif le principe de la gestion par la demande. Leur révision périodique suscitera, lors du conseil d’administration des agences, les débats souhaités sur les enjeux et contraintes de chaque secteur. Pour être efficace, la loi doit s’accompagner d’une véritable police des eaux, dont les coûts de mise en œuvre ne doivent cependant pas dépasser les bénéfices escomptés. Les réformes tarifaires de chaque secteur doivent être conformes à son esprit.

Augmenter les tarifs progressivement mais effectivement

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Une fois le cadre en place, les ajustements tarifaires peuvent intervenir, sans surprise. Le fait que les usagers n’aient pas la capacité de payer relève parfois de l’idée reçue. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) estime que la part du budget des ménages qui peut être raisonnablement consacrée à l’eau potable et à l’assainissement est respectivement de 3,5 et 1,5 %. Or, elle n’est en moyenne au Maroc que de 1 à 1,4 % pour l’eau potable dans le cas d’un approvisionnement par le réseau – dépense moyenne pour l’eau de 66 à 98 dirham/habitant/mois (Schéma directeur national d’assainissement liquide, 1998 ; Service public 2000, 2000). La population est souvent prête à payer plus que ce que l’on pense. En l’absence de raccordement au réseau, certaines familles paient de 20 à 80 dirham/m3 à des revendeurs d’eau privés. Dans la région de Meknès, d’autres ont financé elles-mêmes leurs branchements individuels à partir des bornes-fontaines, pour améliorer la qualité du service.

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L’augmentation nécessaire du niveau des tarifs semble donc possible. Elle doit cependant être progressive. Le poids de l’eau dans le budget des ménages marocains, bien que peu élevé, a en effet fortement augmenté ces dernières années : leur revenu s’est accru de 17 % entre 1991 et 1994, alors que les tarifs de l’eau ont augmenté de 68 % sur la même période (Schéma directeur national d’assainissement liquide, 1998). Si les redevances sont motivées par le bien-être des populations futures, au nom du principe d’équité inter-générationnelle, celui-ci se conjugue aussi au passé : est-il normal de faire supporter aux habitants d’aujourd’hui ce que n’ont pas payé ceux d’hier ? Cependant on ne doit pas abuser de ce raisonnement pour justifier l’immobilisme de l’Etat et des communes, sensibles à l’impact électoral de leurs décisions.

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L’augmentation des tarifs peut commencer par une harmonisation entre l’eau potable et l’irrigation et entre localités. Les tarifs sont très divers, ceux des communes étant inférieurs à ceux des régies (4,72 dirham/m3), déjà très faibles par rapport à celui de l’ONEP (6,58 dirham/m3). La part du budget des ménages consacrée à l’eau varie également ; elle est d’ailleurs plus élevée dans les centres gérés par l’ONEP (2,8 % au lieu de 1 % en moyenne au Maroc) malgré le montant plus faible des dépenses – 54 dirham/habitant/mois – qui indique une clientèle moins aisée (Team Maroc, 2002).

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Concernant le tarif de l’eau agricole, il peut s’agir, dans un premier temps, de recouvrer le fonctionnement et au moins partiellement l’investissement. L’augmentation du prix, si elle est calée sur le rythme du progrès technique, peut préserver le revenu des agriculteurs (Chopin-Kuper et al., 2002). Par ailleurs, une fois les augmentations annoncées, elles doivent avoir lieu. Le fait que l’Etat n’ait pas respecté son engagement d’augmenter le tarif de vente de l’ONEP de 8 % par an n’a pas donné de signal politique fort aux intervenants du secteur. Enfin pour être comprise des usagers, la structure tarifaire doit être lisible (l’usager doit savoir ce qu’il paie : frais fixes, variables, surtaxe, redevance, et pourquoi) et le service de qualité.

Une simple augmentation du prix de l’eau ne suffit pas à concilier des objectifs divers

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En 2001, à la suite d’une augmentation des tarifs de l’ONEP, la Lydec a diminué de 19 % ses volumes prélevés à l’office, grâce à une amélioration de son rendement et à une diminution des consommations des ménages. Mais ce cas n’est pas généralisable et les augmentations de tarif ne permettent pas toujours des économies d’eau. La demande en eau dépend en effet de son prix mais aussi, pour l’irrigation, du coût des améliorations techniques permettant des économies en volume (aspersion, goutte à goutte), de la possibilité de pratiquer des cultures différentes et des marges des agriculteurs. Par exemple, dans le périmètre du Loukkos, irrigué par aspersion, une augmentation de 21 % des tarifs n’a entraîné qu’une économie d’eau de 5 %, mais une hausse de l’intensité culturale de 38 %.

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Elle dépend également de l’accès à des ressources alternatives. Si la redevance sur les prélèvements ne s’applique qu’à l’eau vendue par l’ONEP ou les offices d’irrigation, les régies, concessionnaires ou irrigants pourront avoir recours à des forages privés, et il y aura risque de surexploitation des nappes. L’imputation des redevances et le circuit de recouvrement ont aussi leur importance pour inciter à réaliser des économies d’eau. Il semble plus indiqué de faire payer la redevance de prélèvement aux offices d’irrigation, qui la répercuteront aux usagers, plutôt que (comme cela semble avoir été décidé) de la faire payer par ces derniers, et de rémunérer ensuite les offices pour la recouvrer ! La première option présente l’avantage de limiter à la fois les pertes à la parcelle, du ressort des usagers, mais aussi les pertes de distribution au sein des réseaux, du ressort des offices.

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Il peut être contre-productif de vouloir atteindre par le prix de l’eau plusieurs objectifs. Ainsi la diminution des ventes d’eau brute de l’ONEP (qui représentent 85 % des produits d’exploitation de l’office) aux concessionnaires ces dernières années peut être vue comme un point positif pour les économies d’eau mais négatif pour le système de péréquation horizontale, les recettes des surtaxes ayant proportionnellement diminué.

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La sécurisation des recouvrements recherchée par le gestionnaire peut aller à l’encontre de l’économie d’eau. Ainsi la redevance fixe à l’hectare irrigué permet de mieux recouvrer les coûts mais elle est moins efficace, du point de vue de la gestion de la demande, qu’une tarification uniquement au volume. La recherche de la sécurisation des recouvrements peut aussi être contre-productive du point de vue de l’efficacité d’allocation de l’eau entre usages. Ainsi la culture de la canne à sucre est encouragée par les offices, car elle permet des prélèvements à la source au moment de la livraison par les exploitants aux unités de transformation, alors qu’elle est peu compétitive.

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Le tarif n’est qu’un outil et non pas une fin en soi. D’autres outils comme les quotas ou les restrictions à la consommation peuvent remplir les mêmes objectifs, en cas de fortes pénuries par exemple. De même, pour soulager le budget des ménages, on peut diminuer le coût des branchements. L’ONEP a par exemple mis en place un système de branchements sociaux : il propose à 192 000 abonnés d’en étaler le paiement sur 66 mois.

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En définitive, la tarification ne répond pas à tous les enjeux liés à l’eau. Elle ne peut enrayer notamment la forte érosion des bassins versants, qui entraîne un envasement des barrages et une perte de la capacité des réservoirs.

Diminuer les coûts d’investissement et d’exploitation

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L’impact de l’augmentation des tarifs sur la rentabilité financière des services est malgré tout limité. Il est nécessaire de diminuer parallèlement les coûts : au niveau de l’investissement, en adaptant les normes techniques et les offres de service au milieu rural ou aux quartiers périphériques ; et au niveau de l’exploitation, en mettant en place des modes de gestion plus adaptés.

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Il peut s’agir de délégation de gestion à des opérateurs privés internationaux comme pour l’eau potable de Casablanca, Rabat, Tanger et Tetouan, mais aussi pour l’irrigation. Le ministère marocain de l’Agriculture compte d’ailleurs déléguer de cette manière la gestion de certains périmètres irrigués de la région d’El Guerdane (dans le Souss Massa) et du Gharb (région de Kénitra). Cependant, pour préserver les enjeux financiers, sociaux et environnementaux et concilier les intérêts des parties, la privatisation d’une partie des services, quand elle est décidée, doit s’accompagner de mise en concurrence et de régulation.

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La délégation de gestion peut aussi concerner des opérateurs locaux : petits entrepreneurs privés (sous forme de franchise ONEP) ou gestion des réseaux d’irrigation par des associations d’usagers regroupés autour d’une seule station de pompage dimensionnée en fonction de leurs capacités (comme dans le périmètre du Moyen Sebou).

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Une péréquation inter-sectorielle peut également permettre de réduire les coûts. A Casablanca, par exemple, le secteur électrique finance les déficits d’exploitation des réseaux d’eau et d’assainissement. Des synergies seraient ainsi à rechercher entre l’ONE et l’ONEP en milieu rural, pour confier la gestion de la clientèle au même opérateur ; la gestion conjointe des services d’eau et d’électricité par les régies serait également à favoriser.

Des financements "intelligents"

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Si, malgré l’application de la loi, la dégradation des ressources en eau n’est pas enrayée ; si, malgré les augmentations tarifaires et la diminution des coûts, la rentabilité financière des investissements nécessaires à l’amélioration de la qualité de vie des habitants n’est pas assurée, les subventions peuvent se justifier et même faire l’objet de refinancements par les bailleurs de fonds. A cette fin, des subventions ou des prêts concessionnels pourront être accordés, dans le cadre d’aide budgétaire, d’aide programme ou d’aide projet.

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Ces financements, pour être "intelligents", doivent avoir un impact durable et respecter l’esprit de la loi sur l’eau. Ils doivent s’appliquer en priorité aux investissements, la couverture des frais de gestion ne pouvant être qu’une mesure transitoire. Pour inciter à une meilleure gestion, ils devront s’adresser à des opérateurs autonomes financièrement, et sous forme de prêt, les subventions étant réservées aux appuis institutionnels et aux actions pilotes.

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Ils doivent être correctement ciblés, et conditionnés à des résultats objectifs et vérifiables (économie d’eau, taux de dépollution, résultat financier, taux d’accès à l’eau potable, développement économique, etc.). Pour inciter les opérateurs à investir afin d’améliorer l’accès au réseau, pour limiter les gaspillages ou lutter contre la pollution, on peut envisager des paiements aux résultats (output based aid). Les investissements sont alors assurés par l’opérateur, que l’Etat subventionne de manière à restaurer la rentabilité financière de l’investissement. Le paiement peut compléter le tarif de l’eau payé par un usager défavorisé, ciblé au préalable, ou compléter le coût du mètre cube d’eau économisée ou épurée.

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Ces fonds peuvent s’adresser aux offices agricoles, à l’ONEP, aux régies, aux communes ou aux industriels, pour améliorer leurs performances techniques, financières, sociales et environnementales ; mais aussi aux agences de bassin, pour qu’elles prennent place en tant que bailleur de fonds des bassins hydrographiques.

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En effet, les agences seront les supports adéquats pour la production de biens et services collectifs indispensables comme la protection des bassins versants, qui doit faire partie intégrante de leurs activités.

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Ces financements pourront également abonder des fonds existants (comme le Fonds d’équipement des collectivités locales et le Fonds de dépollution industrielle) ou servir à créer des fonds destinés à l’eau potable en milieu rural ou aux économies d’eau en irrigation.

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Les appuis institutionnels concernent la mise en place d’une meilleure information sur les coûts (via la comptabilité analytique) et les valeurs de l’eau (via des programmes de recherche).

Utiliser le tarif en respectant l’esprit des réformes

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Assurer la pérennité des infrastructures d’eau potable, d’assainissement et d’irrigation, tout en améliorant le taux d’accès à ces services, n’est pas aisé. Les enjeux financiers des organismes gestionnaires et les enjeux sociaux de service public sont difficiles à concilier. Le Maroc, qui fait face à de graves dégradations des ressources en eau, et à des perspectives de pénurie dans le futur, doit également répondre aux enjeux environnementaux : dépollution et économie des ressources en eau.

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Un des outils pouvant être utilisé pour répondre à ces enjeux parfois contradictoires est le tarif de l’eau. Pour qu’il joue son rôle, il faut l’utiliser en respectant l’esprit des réformes institutionnelles qui sont en cours, et en usant de toutes les variables de détermination du tarif que sont le niveau, la structure, le champ d’application et la cible.

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Outil indispensable à une gestion de la demande, la tarification ne peut cependant être utilisée seule en raison de la diversité et de la complexité des enjeux liés à l’eau ; elle doit s’appuyer sur des réformes du cadre réglementaire et institutionnel, et s’accompagner d’efforts d’information, d’analyse économique et de négociation entre les différents usagers.


Références bibliographiques

  • Ait Kadi, M., "La rationalisation de la gestion de l’eau en agriculture irriguée", Conseil général de développement agricole, ministère de l’Agriculture, du Développement rural, des Eaux et des Forêts, Rabat, 2000.
  • Banque mondiale, Impact des dépenses publiques pour les ménages à faible revenu au Maroc, Washington, 1993.
  • Chopin-Kuper, A., T. Rieu et M. Montginoul, "Les outils économiques pour la gestion de la demande en eau en Méditerranée", Montpellier, Cemagref, 2002.
  • El Amery, M., "Quelle politique tarifaire pour une gestion durable de l’eau ?", mémoire du Centre d’études financières, économiques et bancaires, Marseille, 2002.
  • Ministère de l’Agriculture, du Développement rural, des Eaux et des Forêts, Données de base, Rabat, 2000.
  • ONEP, Secteur eau potable - indicateurs caractéristiques 2001, Rabat, 2002.
  • Programme national de transfert de technologie en agriculture (PNTTA), "Valorisation de l’eau d’irrigation par les productions végétales dans les grands périmètres irrigués au Maroc", Bulletin mensuel d’information et de liaison, n° 66, mars 2000.
  • Plan national de l’eau (Etude du), ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, secrétariat d’Etat chargé de l’Environnement, Rabat, 2002.
  • Programme national d’action en matière d’environnement (PANE), ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, secrétariat d’Etat chargé de l’Environnement, Rabat, 1998.
  • Schéma directeur national d’assainissement liquide (SNDAL), ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, secrétariat d’Etat chargé de l’Environnement, Rabat, 1998.
  • Service public 2000, "Etude de la tarification des services publics d’eau et d’assainissement", 1ère phase diagnostic de la tarification, rapport provisoire, Rabat, 2000.
  • Team Maroc, "Etude d’impact socio-économique de projets d’adduction d’eau potable au Maroc", rapport provisoire, Rabat, ONEP, 2002.
  • Union européenne, Mission d’identification et d’instruction d’un Programme d’ajustement structurel du secteur de l’eau au Maroc, rapport d’identification, Bruxelles, 2001.
  • World Resources Institute, A Guide to the Global Environment, Washington,1999.

Notes

[*]

Agence française de Développement, Paris.

[1]

1 dirham = 10,5 euros.

[2]

L’ONEP est un organisme public autonome financièrement, 1er producteur d’eau potable (80 % de la production nationale) et 1er distributeur avec près de 750 000 abonnés.

[3]

Les régies sont des organismes publics autonomes financièrement en charge des services d’eau, d’assainissement et d’électricité dans une quinzaine de grandes villes du Maroc (de 18 000 à 560 000 abonnés).

[4]

La société Amendis du groupe Vivendi à Rabat et Tanger-Tetouan et la société Lydec du groupe Ondeo à Casablanca.

[5]

Programme d’approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales, mis en œuvre par l’ONEP et le ministère chargé de l’eau.

[6]

40 % seulement, par exemple, à l’office du Loukkos.

[7]

Le prix de revient varie entre 6,50 et 20 dirham/m3.

[8]

La surtaxe de solidarité nationale créée en 1985 (0,74 dirham/m3 en 2001) et la surtaxe PAGER créée en 1998 (5 % du tarif à la production).

[9]

6,58 dirham/m3 en moyenne sur les 4 tranches.

[10]

1,50 dirham/m3.

[11]

Les agences de bassin sont des établissements publics autonomes financièrement, intervenant à l’échelle du bassin hydrographique, et chargés, au Maroc, de la police de l’eau (autorisations de prélèvement, de rejet, etc.), de la collecte des redevances, et de leur redistribution sous forme de subventions à des activités permettant une économie d’eau ou une réduction des pollutions.

[12]

Il s’agit d’un indicateur de pertes physiques mesurant la quantité d’eau parvenant effectivement en fin de réseau par rapport à la quantité qui y entre.

[13]

Les prix de référence sont des prix fictifs, se rapprochant le plus possible des conditions du marché concurrentiel, pour éliminer notamment les effets de distorsion résultant des droits de douane, taxes et subventions publiques.

[14]

Son niveau est estimé, pour la redevance de rejet, à 0,04 et 0,03 dirham/m3 respectivement pour l’eau potable et l’industrie ; il est fixé par arrêté à 0,02 dirham/m3 pour l’irrigation et 0,02 dirham/Kwh pour l’hydroélectricité.

Résumé

Français

Les ressources en eau du Maroc sont limitées et subissent une pollution croissante. L’utilisation rationnelle de l’eau doit concilier l’équilibre financier des réseaux, la satisfaction des besoins (pour l’eau potable) ou la valorisation économique (pour l’irrigation), et la durabilité. La tarification de l’eau ne permet pas d’atteindre simultanément ces différents objectifs. Pour être efficace, elle doit être nuancée dans ses modalités et s’inscrire dans un cadre réglementaire et institutionnel cohérent, représenté, au Maroc, par la loi sur l’eau de 1995 et les agences de bassin.

English

Water Pricing in Morocco: Can it Serve Different Purposes?Morocco’s water resources are limited and increasingly polluted. A sound use of water must combine the recovery of costs, the satisfaction of needs (drinking water), an economic rationale (irrigation water) and sustainability. As an instrument, water pricing is unable to reach these different objectives at once. To be efficient, it has to be adapted and set in a coherent legal and institutional framework, such as, in Morocco, the 1995 water bill and the water basin agencies.

Plan de l'article

  1. Le recouvrement du coût d’approvisionnement en eau : un objectif difficile à atteindre
    1. Le coût de mobilisation de l’eau brute n’est pas totalement pris en compte
    2. Le recouvrement des coûts par les organismes gestionnaires est à la fois incomplet et partiel
    3. L’amélioration de l’accès à l’eau potable nécessite une péréquation
    4. L’irrigation est fortement subventionnée
    5. Les subventions ou péréquations ne bénéficient pas toujours aux populations cibles
  2. Une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux
    1. La loi sur l’eau et le principe préleveur-payeur
    2. Le tarif comme instrument d’allocation : contrainte de rareté et valeur sociale
    3. Quelle valeur de l’eau pour l’irrigation ?
    4. Quelle valeur de l’eau potable ?
    5. Une dégradation alarmante des ressources en eau
  3. Comment faire face aux enjeux ?
    1. Mettre la loi sur l’eau en application
    2. Augmenter les tarifs progressivement mais effectivement
    3. Une simple augmentation du prix de l’eau ne suffit pas à concilier des objectifs divers
    4. Diminuer les coûts d’investissement et d’exploitation
    5. Des financements "intelligents"
  4. Utiliser le tarif en respectant l’esprit des réformes

Pour citer cet article

Tenneson Mathilde, Rojat Dominique, « La tarification de l'eau au Maroc : comment servir différentes causes ? », Afrique contemporaine 1/ 2003 (no 205), p. 151-169
URL : www.cairn.info/revue-afrique-contemporaine-2003-1-page-151.htm.
DOI : 10.3917/afco.205.0151

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