Ceci, bien sûr, ne peut être effectué qu'en se référant d'abord aux origines de la volonté de redressement du Ghana.

A cet égard, la démocratisation, engagée avec le processus de décentralisation à la fin des années 1980, constitue la troisième phase d’un projet dynamique d’ensemble, d’un véritable projet national. Dans la première de ces phases, il s’était agi de reconstruire l’Etat, par l’intermédiaire d’un processus de décision centralisé ouvert et en rupture avec les élites passées. Dans une deuxième, la reconstruction politique passait par la priorité donnée à la stabilisation économique et au développement d’une économie de marché. La réhabilitation préalable de l’Etat avait permis de créer les conditions institutionnelles de la mise en œuvre des réformes économiques. La structure politique mise au service de la réforme reposait sur trois piliers : un niveau élevé de concentration des décisions autour du président Jerry John Rawlings, une institution de légitimation des décisions, le Provisional National Defence Council (PNDC), et une équipe de mise en œuvre des décisions, le gouvernement proprement dit ou Committee of Secretaries [1]. En mai 1992, le processus de démocratisation, entamé par la mise en place des Districts Assemblies, se complète par l’entrée en vigueur de la Political Parties Law autorisant de nouveau les partis politiques au Ghana après plus de 10 ans d’interdiction. La Constitution de la Quatrième République, adoptée par référendum au même moment, prévoit qu’un Président ne peut être réélu une troisième fois. Le chef de l'Etat gagne les élections fin 1992 et début 1997, et se plie aux exigences de la Constitution en ne se présentant pas pour un troisième mandat. Fin 2000, l’opposition gagne l’élection. Cette alternance politique sans heurt et en toute transparence est saluée par la presse internationale comme un exemple de démocratisation.

L’image extérieure du Ghana est donc relativement bonne, d’autant que, simultanément, la Côte d’Ivoire sombre dans le désordre politique. Grâce à ses bonnes performances économiques au cours des années 1980 et 1990, le pays s’est attiré la sympathie des institutions de Bretton Woods (IBW) – le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale – et leur soutien financier. Aujourd’hui, grâce à cette alternance politique réussie, le Ghana conserve et renforce son crédit auprès des bailleurs de fonds, ce qui lui permet de bénéficier d’une aide conséquente au moment où le nouveau gouvernement doit faire face à une crise profonde des finances publiques. La chute des cours du cacao et l’augmentation du prix du pétrole depuis 1998 ont, en effet, touché brutalement le Ghana du fait de sa forte spécialisation productive. De plus, les débordements budgétaires de la fin de l’année 2000, liés aux échéances électorales, ont retardé la mise en place de mesures d’ajustements inéluctables tout en accroissant leur coût économique et social. Néanmoins, grâce à l’appui de la communauté internationale, le redressement du Ghana semble en bonne voie en termes économiques. Il reste cependant à bien mesurer les effets sociaux de ce redressement vigoureux.

Conscient de la nécessité d'un retour à l’ordre dans l’économie, mais également du coût financier d'une telle relance, le gouvernement Rawlings signe en 1983 un accord avec le FMI. Celui-ci met en place des solutions considérées comme atypiques, avec des financements relativement importants. Le Ghana s’engage alors dans l'Economic Recovery Programme (ERP), visant à déclencher une véritable transformation économique et sociale d'un pays profondément marqué par près de 20 ans d'instabilité politique et économique depuis le renversement de Kwame Nkrumah en 1966. L’équipe mise en place par le président Rawlings s’est attaquée en priorité à la "reconstruction" de l’Etat, c’est-à-dire au processus des prises de décisions, de légitimation et de mise en œuvre des politiques publiques. Sur le plan purement économique, il s'agissait, dans un premier temps, de réduire l'inflation et de restaurer la confiance des acteurs économiques. Durant la période 1983-1987, le taux de croissance annuel du Ghana fut d'environ 6 %, et l'inflation ramenée à 20 % par an en 1987. La seconde phase de l'ERP, de 1987 à 1989, devint celle du désengagement de l'Etat d'un certain nombre d'activités de production et de la libéralisation du système de change. Depuis 1995, le Ghana s'est lancé dans un programme ambitieux, Vision 2020, devant tracer la voie stratégique pour parvenir au statut de pays à revenu intermédiaire dans les 20 prochaines années [2].

On remarque ainsi – et peut être est-ce là une particularité du Ghana et une explication (parmi d’autres) de ses bonnes performances économiques – que l’Etat n’y a jamais complètement abandonné la mise en œuvre de la politique économique aux institutions de Bretton Woods. Il a toujours au contraire négocié son programme de réformes sur la base de sa propre vision et de ses propres travaux conceptuels.

Tableau 1 :
APD nette au ghana, au cameroun et en côte d’ivoire

Source : OCDE - CAD (Comité d’aide au développement)

Pour résumer, il apparaît que la croissance ghanéenne est, plus que dans d'autres pays voisins, portée par la demande intérieure (3) et notamment par les dépenses publiques (4). Le financement de ces dépenses est assuré à la fois par une aide extérieure relativement importante (5) et par la création monétaire rendue possible par la flexibilité du change (6). De plus, cette flexibilité permet d’assurer en valeur nominale une certaine stabilité des dépenses publiques, malgré la vulnérabilité générale de l’économie inhérente aux aléas climatiques (1) et la concentration des recettes d’exportation autour de trois produits (2).

Bien entendu, ce mode de financement de l’économie est inflationniste (30 % d’inflation en moyenne sur les années 1990) et induit des amplitudes très marquées dans l’évolution des niveaux de prix, avec toutes les conséquences négatives potentielles sur la compétitivité, sur l’évolution des prix relatifs, sur les investissements productifs et l’épargne.

Si le FMI parvint sans mal à imposer la dévaluation du taux de change pour réduire un déficit insoutenable du compte courant et accroître la rentabilité des activités tournées vers l’extérieur, il se montra plus flexible, en revanche, en matière de gestion des dépenses publiques et de création monétaire. Ainsi entre 1984 et 1987, alors que le taux de change se dépréciait fortement, les revenus agricoles, ceux des fonctionnaires et du crédit ne cessèrent de croître en termes réels, alors qu’habituellement, dans les programmes du Fonds, l’objectif de stabilisation se traduisait par un fléchissement des dépenses publiques réelles et un ralentissement souvent brutal de la création monétaire. Une telle politique d’ajustement, qui s’est accompagnée d’un maintien à moyen terme des déficits courants, n’a été possible que parce qu’elle a pu bénéficier d’importants transferts financiers extérieurs. En 1992-1993, au moment de la première élection présidentielle, le gouvernement se permit une politique budgétaire expansive [5], avec pour objectifs d'influencer le choix des électeurs, mais également d'achever ainsi dans le calme le processus de transition démocratique.

L’atypisme du programme d’ajustement structurel ghanéen a tenu également à la progressivité des réformes mises en œuvre, ce qui tranchait avec les nombreux cas de thérapies de choc imposées par le FMI et la Banque mondiale. C’est ainsi que le gouvernement ghanéen put prendre son temps dans les mesures de licenciement des fonctionnaires et modérer les demandes des deux organismes. Il en fut de même dans la politique de libéralisation du commerce et du taux de change, qui prit 7 ans au Ghana. L’introduction délicate de la taxe à la valeur ajoutée (TVA) fut également gérée en deux temps, face à la grogne populaire : le gouvernement sut reculer à temps en 1995 avant de revenir ensuite à la charge dans de meilleures conditions socio-politiques. Quant au programme de privatisation (appelé habilement divestiture, par référence au retrait de l'Etat comme investisseur), il ne se mit réellement en œuvre qu’à partir de 1994. Jusqu’à cette date, des entreprises furent bien privatisées ou liquidées, mais la priorité restait donnée à la restructuration de l'ensemble du secteur parapublic.

La compréhension des institutions financières internationales à l’égard du Ghana, tant au niveau de sa politique budgétaire et monétaire qu’à celui de la progressivité des réformes, s’explique par au moins deux éléments :

L’ajustement nécessaire ne s’étant pas mis en place suffisamment tôt, dès 1999, le déficit de la balance du compte courant se creusa très largement (passant de -371,4 millions de dollars en 1998 à -896 millions en 1999), l’excédent primaire de base des finances publiques [7] se réduisant parallèlement de 3,6 % du PIB en 1998 à 1,4 % l'année suivante.

Le gouvernement ghanéen entreprit en 2000 un plan de stabilisation, d'ailleurs fortement relâché dans le courant du second semestre, en grande partie pour des raisons politiques (élection présidentielle de fin d’année). Ce relâchement s’est traduit par le maintien de dépenses budgétaires à un niveau bien supérieur à celui des ressources disponibles, et donc par un financement monétaire du déficit. La croissance en moyenne annuelle de la base monétaire passa ainsi de 18 % à fin juin 2000 à 36 % à fin décembre de la même année. Le plafond de financement intérieur du déficit public fixé par le programme du FMI se trouva largement dépassé, résultat des dérapages budgétaires, ainsi que d’une diminution concomitante des recettes de privatisation attendues et des aides extérieures.

Ainsi, les revenus fiscaux en pourcentage du PIB diminuèrent, notamment ceux dérivés du commerce extérieur, qui passèrent de 5 à 3,5 % entre 1998 et 2000. D'octobre 1999 à octobre 2000, la monnaie nationale, le cédi, se déprécia de 58 % par rapport au dollar et l'inflation annuelle atteignit 41 % au début de 2001, contre 15 % un an plus tôt. Le taux de croissance du PIB se maintint néanmoins aux alentours de 3,7 % sur l'exercice 2000.

Les conséquences d'une telle situation furent alors multiples. Enumérons ici les principales :

Il s’agissait en fait d’un plan de redressement que l'on peut qualifier de "classique", recherchant la stabilité du change et des prix à travers une politique budgétaire rigoureuse, d'une part, et l’ajustement à la hausse des prix contrôlés, d'autre part.

Cette politique rigoureuse aboutit au ralentissement sensible de l'inflation (21,3 % fin 2001, contre un objectif de 25 %), à la stabilisation progressive du cédi et à la reconstitution des réserves en devises (2,5 mois d'importations fin septembre, 1,2 mois en décembre).

Les taux d’intérêt furent également maintenus à un niveau élevé, de manière à laisser positif le taux réel et induire une réduction de la demande de crédit, ainsi qu'inciter à l’épargne et favoriser la stabilisation du change.

Quant au budget, la loi de finances pour 2001 prévoyait l’augmentation de certaines taxes (à l’exception de la TVA, dont la hausse du taux aurait pu être une mesure socialement risquée, compte tenu des ajustements déjà opérés sur les prix des produits pétroliers, de l’eau et de l’électricité) et la réduction de dépenses publiques.

La gestion de celles-ci s’améliora par la mise en place d’un tableau de trésorerie. L’exécution budgétaire fit aussi l’objet d’une réforme plus large dans le cadre du Medium Term Expenditure Framework (MTEF), visant à élaborer des "budgets de programmes triennaux" en cohérence avec la Ghana Poverty Reduction Strategy (GPRS).

Les mesures d’assainissement des entreprises publiques touchèrent, d’une part, l’ajustement des prix des produits pétroliers (par la TOR), ceux de l’eau (par la Ghana Water Company Ltd [GWCL]) et de l’électricité (distribuée par l'Electricity Company of Ghana [ECG] et produite par la Volta River Authority [VRA]), ainsi que, d’autre part, la restructuration de la dette du secteur parapublic, dont une part devait être assumée par l’Etat.

Le principal problème concernait la dette de la TOR. L’augmentation de près de 100 % des prix des produits pétroliers en février 2001 permet aujourd’hui de couvrir les coûts de cette entreprise, mais pas la charge financière relative à sa dette de 2 500 milliards de cédis dans sa totalité. En avril 2001, à la demande des entreprises publiques ECG, VRA et GWCL, la Commission de régulation des services publics (Public Utilities Regulatory Commission, PURC) décida d'augmenter de 100 % les tarifs de l’électricité et de 95 % ceux de l’eau, décisions qui furent effectives un mois plus tard. Un nouveau mécanisme d’ajustement automatique des prix de vente par rapport aux coûts de production devrait parallèlement se mettre en place, si bien que, dans l'avenir, les consommateurs devront supporter toute variation à la hausse des coûts des services publics.

Par ailleurs, le marché des changes n’est pas encore totalement libéralisé au Ghana, puisque la Banque centrale procède toujours à une affectation des recettes d’exportations de cacao et d’or à l’achat du pétrole importé (du Nigeria), ce qui réduit la disponibilité en devises pour les autres activités, notamment celles du secteur privé. La réforme en cours voudrait que le secteur bancaire procède lui-même à la vente de devises à la TOR et qu'une certaine transparence régisse la gestion des devises par la Bank of Ghana, afin d’éviter les tensions qui favorisent temporairement l’émergence d’un marché parallèle des devises.

Les recettes fiscales de l’Etat furent légèrement inférieures aux objectifs fixés. Comme on pouvait le prévoir, une croissance de 4 % portée par l’agriculture dégagea un rendement fiscal inférieur à une croissance de même ampleur, qui aurait été portée par l’industrie ou les services, plus facilement taxables. Mais, les dépenses ayant été largement inférieures aux prévisions, le déficit budgétaire de l'exercice est resté mesuré. Toutefois, cette forte compression des dépenses n’est pas sans peser sur le potentiel de croissance à venir comme sur le niveau de vie de la population.

De plus, le réajustement nécessaire du prix des produits pétroliers et des services publics (eau et électricité) a eu des effets importants sur les revenus réels, en particulier sur ceux qui ne sont pas indexés sur l’inflation, c’est-à-dire ceux des populations rurales les plus touchées par la pauvreté. Cette mesure pourrait donc creuser les écarts de revenus entre populations urbaine et rurale ainsi qu'accentuer la nécessité d'accorder une attention prioritaire à la seconde dans le cadre de la GPRS. Or, les seules mesures prises dans le cadre du programme de redressement actuel, pour compenser l’effet de la révision des tarifs et prix administrés, demeurent l’augmentation du salaire minimum en avril 2001 et celle des tranches de salaires les plus basses de la fonction publique. Ce ne sont donc là que des mesures touchant la population urbaine (salariés du secteur formel) et non celle, plus vulnérable, des campagnes.

Il demeure qu'une part croissante du coût de la stabilisation au Ghana est actuellement assumée par les bailleurs de fonds extérieurs (les dons et prêts étant passés de 7,5 % du PIB en 1999 à 8,8 % en 2000 puis 14,1 % pour la programmation de 2001). Néanmoins, celle supportée par les populations n'est pas négligeable non plus. Ceci pourrait obliger le gouvernement et ses partenaires étrangers à diriger leurs priorités vers le développement des zones rurales.

Le Ghana ayant atteint son "point de décision" du mécanisme PPTE en février 2002, il est donc entré maintenant dans la période intérimaire et a pu bénéficier des premiers allégements de la part de certains bailleurs de fonds. A partir du "point d'achèvement", il bénéficiera de la mise en œuvre définitive des mesures d'annulation de dette. Ce stade est actuellement anticipé pour le 1^er trimestre 2004.

Par ailleurs, le pays ayant accumulé des arriérés au cours des deux dernières années, le Club de Paris a négocié un accord de restructuration de dette selon les termes de Naples, le 10 décembre 2001, de manière à rétablir sa situation de solvabilité avant le passage en "point de décision".

Mais, au delà du simple règlement des arriérés de dette, l'adhésion du Ghana à un accord PPTE a constitué une véritable avancée, confirmée lors du dernier Club de Paris en mai 2002, et ceci à deux titres :

En outre, la plupart des créanciers du Club de Paris se sont engagés à fournir une assistance additionnelle allant au delà des exigences du traitement PPTE. Ces engagements portent principalement sur l'annulation, dès le point de décision, du reliquat de créances non APD pré-date butoir et celle des créances d'APD à partir du point d'achèvement [12]. Ces allégements supplémentaires devraient permettre, selon les calculs du FMI et de la Banque mondiale, de réduire le ratio VAN/RB (recettes budgétaires) de 31,5 % en 2004, l'effet s'amenuisant progressivement dans le temps.

Tableau 2 :
impact financier de l’initiative ppte sur le service de la dette acquise (milions de dollars) - analyse de soutenabilité des ibw

Source : IBW, février 2002

Après un sommet en 2000, le service dû de la dette extérieure publique du Ghana est entré depuis 2001 dans une phase décroissante (-65 millions de dollars entre 2000 et 2001, -60 millions de dollars entre 2001 et 2002), et ceci indépendamment de l'initiative PPTE. Cependant, avec des rééchelonnements annuels additionnels de l'ordre 300 millions de dollars par an, il est indéniable que l'initiative renforce nettement cette évolution. Ainsi, entre 2002 et 2004, le bénéfice attendu de l'initiative PPTE (dons multilatéraux et rééchelonnements en Club de Paris) correspondra à 4,7 % du PIB par an, pour se réduire par la suite (3,1 % du PIB en 2006 seulement).

Les statistiques issues du Tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) permettent de distinguer les traitements "classiques" (au titre des "termes de Naples" du FMI) de ceux réalisées dans le cadre de l'initiative PPTE (passage des termes de Naples aux "termes de Cologne" pour les créanciers bilatéraux et commerciaux et traitement de la dette multilatérale). Les flux inhérents au Club de Paris relèvent pour l'essentiel du traitement traditionnel (entre 85 % en 2002 et 67 % en 2006) et ne sont donc pas soumis à une ré-allocation sur un type précis de dépenses.

Sur 300 millions de dollars par an en moyenne de rééchelonnements de la dette du Ghana (période 2002-2006), la moitié seulement relève de l'initiative PPTE stricto sensu et est donc soumise à ré-affectation. En outre, dans le cadre de leur programme de stabilisation macroéconomique, les autorités ghanéennes ont obtenu des bailleurs de fonds de pouvoir affecter sur la réduction du stock de dette intérieure 20 % en moyenne des ressources dégagées par l'initiative PPTE. Par conséquent, l'impact attendu de cette dernière sur l'accroissement des dépenses publiques nouvelles "hors intérêts de la dette et investissements sur financement extérieur" sera beaucoup plus limité que ne pouvait le laisser penser son effet global sur le service de la dette effectif. Il ressort du TOFE que de telles dépenses ne devraient augmenter que de 10 % par an en moyenne, par rapport aux projections hors PPTE, la grande partie des annulations de dette étant utilisée en fait pour assainir les finances publiques mises à mal par la crise.

Mais, de ce point de vue également, le Ghana bénéficie encore d’un traitement privilégié par rapport à d’autres pays africains (tel le Cameroun), car la majeure partie des marges dégagées par son adhésion à l’initiative ne sont soumises à aucune conditionnalité d’utilisation.

En bref, alors que bien des pays africains ont traversé des difficultés considérables avec la convergence conjoncturelle du changement politique et de la réforme économique et financière, le Ghana semble actuellement avoir réussi à surmonter les principales épreuves liées à une telle conjoncture. Avec un traitement favorable et une attitude compréhensive de la part de la communauté internationale, il paraît offrir aujourd'hui des perspectives de stabilité dans tous les domaines, que certains Etats d'Afrique de l'Ouest pourraient aujourd’hui lui envier.