Les progrès ont été lents au cours des deux dernières années, car ils se sont heurtés à toutes sortes de difficultés et ont donné lieu à de nombreux débats, avec notamment l’intervention des organisations non gouvernementales (ONG) qui ont fait du Ghana un bastion de la cause anti-PPP (partenariat public-privé). La fermeté du gouvernement et l'approche méthodique adoptée ont permis de relever ces défis et les premiers appels d'offres sont sur le point d’être lancés.

Cet article décrit la méthode retenue pour établir le cadre dans lequel il sera possible d’assurer les services d'approvisionnement en eau avec un calendrier compatible avec la durée de vie à moyen terme du PPP. Il met l'accent sur la réglementation des prestataires de services et sur l’élaboration de politiques de régulation favorables aux plus défavorisés sur la base des résultats de recherches socio-économiques approfondies.

Ces objectifs sont les suivants :

Avant cette restructuration, les services de l'approvisionnement en eau et de l'assainissement étaient du ressort d'un organe statutaire, la Ghana Water and Sewage Corporation (GWSC). Les quatre rôles institutionnels – à savoir les orientations politiques, la régulation, la direction d'entreprise et la fourniture des services – étaient de la responsabilité du gouvernement via le MWH.

Au terme d'études initiales sur les performances du secteur, le Ghana a décidé de le restructurer. Ainsi, il a été décidé de séparer non seulement les rôles institutionnels mais aussi l'approvisionnement en eau et les services d'assainissement de façon à mettre l'accent sur le principal problème que devait résoudre la GWSC. De même, sur le plan institutionnel, les secteurs urbains ont été séparés des zones rurales. Il est intéressant de noter que les zones rurales ont enregistré des progrès notables en ce qui concerne l'amélioration de la fourniture de services grâce à un certain engagement du secteur privé, qui n'a pas rencontré d'opposition. Il existe également un marché secondaire de l'approvisionnement en eau florissant, en pleine évolution, qui englobe la distribution des zones urbaines par citernes et les bornes-fontaines privées. L'une des sociétés d’approvisionnement par citernes en lice appartient aux syndicats ghanéens qui se sont fortement opposés au PPP.

Le tableau 1 récapitule le nouveau cadre institutionnel et les responsabilités de chacun des sous-secteurs.

Tableau 1 :
approvisionnement en eau et services d’assainissement : cadre institutionnel et répartition des responsabilités

NB : GWC : Ghana Water Company • PURC : Commission de régulation des services publics (Public Utilities Regulatory Commission) • CWSA : Agence de l'approvisionnement en eau des collectivités et de l'assainissement (Community Water and Sanitation Agency) • WRC : Commission des ressources en eau (Water Resources Commission).

L'action est centrée sur l'amélioration de l'approvisionnement en eau. Des progrès ont été constatés tant dans les zones urbaines que rurales.

L'Agence de l'approvisionnement en eau des collectivités et de l'assainissement (Community Water and Sanitation Agency, CWSA) a travaillé avec des assemblées et des collectivités locales, des ONG et des petites entreprises du secteur privé pour mettre en œuvre de nombreux arrangements et mécanismes destinés à assurer un approvisionnement durable des réseaux de distribution d'eau pour les collectivités rurales, souvent pour la première fois.

Cet article décrit ce qui s'est passé dans le secteur urbain – et, sauf mention contraire, ne concerne que ce secteur – où certains problèmes pourront être résolus en tirant des enseignements du secteur rural ; ainsi, assurer la durabilité en faisant intervenir les collectivités a des incidences certaines sur la prise de conscience du public et sur les activités des comités d'utilisateurs dans les zones urbaines.

Le WSRAC a chargé un consultant de mener une étude en vue de définir le cadre commercial convenant le mieux au service à fournir. Le rapport, dont les recommandations ont été acceptées, préconisait la création de deux divisions couvrant chacune une moitié du Ghana. Accra et Kumasi, les deux principales villes commerciales et industrielles, ont été placées dans des divisions différentes. Tous les systèmes d'approvisionnement en eau des villes devaient être attribués à l'une ou l'autre de ces divisions. Ils devaient être concédés à différents exploitants, sur une base exclusive en un premier temps, sans pour autant qu'ils bénéficient de droits monopolistiques sur les régions couvertes par les deux divisions. Ainsi, de nouveaux venus peuvent se lancer dans la concurrence et chercher à attirer des clients dans des zones qui, actuellement, ne sont pas approvisionnées. Ces concessionnaires devaient, en échange d'une rémunération, fournir des services et collecter les taxes sur l'eau.

La réduction des effectifs de la GWC, proposée à l'origine, a été mise en œuvre beaucoup trop tôt à la lumière des événements qui ont suivi. Il en est résulté un nombre important de licenciements sans que les conditions nécessaires aient fait l'objet d'un accord, et le personnel licencié a continué à être payé par l'entreprise. Cette situation a également envenimé les relations entre la GWC et son personnel.

Deux autres acteurs privés devaient entrer dans le nouveau mécanisme institutionnel de fourniture du service : les exploitants de citernes et les exploitants de bornes-fontaines privées. Ils sont au sein d’un marché secondaire florissant de l'approvisionnement en eau et tiendront à moyen terme un rôle important dans l’amélioration de l'accès au réseau de distribution. Avec le temps, ils risquent d'être incapables de rivaliser avec un service de distribution par canalisation plus efficace.

Les opérateurs de citernes remplissent leurs véhicules en des points désignés et transportent l'eau aux extrémités des systèmes et même au delà. Le consommateur peut alors soit acheter de l'eau par citerne, à un prix plus élevé que celui pratiqué par la GWC, ou au seau à un prix 6 à 10 fois supérieur à celui de la GWC. Le prix du transport de l'eau jusqu'aux points de remplissage est réglementé mais l'organisme de régulation compte sur la concurrence entre les exploitants de citernes pour fixer le prix payé par l'utilisateur. En pratique, il est difficile de prouver que la concurrence existe. L'organisme de régulation a rédigé des directives en matière de prix.

Outre l’alimentation en eau des zones non encore desservies, les exploitants assurent également un service de secours vital dans les zones isolées en cas d’interruption des approvisionnements.

Les bornes-fontaines privées, nombreuses, sont généralement exploitées, avec profit, par les propriétaires d’appartements ou des îlots appelés au Ghana "compounds". Equipées de compteurs, elles sont installées dans les compounds ou à proximité des immeubles. Généralement, les locataires payent l'eau qu’ils consomment sur une base convenue. Fréquemment, de nombreux autres utilisateurs des zones avoisinantes viennent s'y approvisionner et payent l'eau au seau lorsqu'ils en ont besoin. Les propriétaires collectent eux-mêmes les paiements ou emploient une personne pour le faire.

Les nouveaux contrats de concession prévoient que le concessionnaire investisse dans la réhabilitation des systèmes, la GWC demeurant responsable non seulement de la supervision des contrats mais aussi des dépenses en investissements dans les extensions et les améliorations des systèmes. Cette disposition contient les germes de futures polémiques. Si la GWC n'assume pas sa responsabilité, les obligations des concessionnaires peuvent se trouver compromises. On escompte qu’une grande partie du financement des extensions et des améliorations sera fournie par les gouvernements donateurs ; si ce n’est pas le cas, les concessionnaires risquent de se trouver dans l'impossibilité de remplir leurs engagements.

De même, les contrats de concession prévoient des pénalités en cas de mauvaises performances opérationnelles mais il ne sera pas aisé de pénaliser la GWC en tant que détenteur de licence si elle n'a pas été suivie par un donateur. Il est facile de pénaliser des opérateurs privés mais très difficile d'imposer des pénalités financières réalistes à des organismes gouvernementaux.

Le traitement des demandes de raccordement est un risque de confusion. Les concessionnaires sont responsables de l'installation des nouveaux compteurs. Les travaux de raccordement font l’objet d’appels d’offres lancés à des entreprises locales approuvées. Les approbations sont données par les concessionnaires. La GWC traite les demandes de raccordement et fournit, le cas échéant, les nouvelles canalisations. Les canalisations et les nouveaux utilisateurs sont ensuite transférés aux concessionnaires qui se chargent de l'exploitation opérationnelle.

Les donateurs désirent de plus en plus parrainer les raccordements "sociaux" pour des premiers utilisateurs qui répondent aux critères de l'aide aux plus défavorisés. Ces parrainages devront être suivis de près ; des mécanismes spéciaux sont mis en place à cet effet. Une unité ad hoc doit être mise sur pied au sein du MWH dans ce but. Actuellement dénommée Groupe de travail sur les bas revenus urbains (Urban Low Income Working Group Unit, ULIGWU), cette unité devra décider des priorités dans l'utilisation des crédits des donateurs pour des raccordements "sociaux". Elle travaillera en étroite collaboration avec la Commission de régulation des services publics (Public Utilities Regulatory Commission, PURC) et s'appuiera sur les récentes recherches socio-économiques exécutées sous les auspices de cette commission, qui seront évoquées ultérieurement.

Les projets de contrats de concession ont fait l'objet d'une conférence qui a réuni, d’une part, les soumissionnaires retenus et, d’autre part, les donateurs. Les contrats ont dû être modifiés pour être présentés aux banques.

Il s'est écoulé plus d'un an avant que la GWC reçoive de la société Azurics (filiale de Enron Corporation) une proposition d’extension du plus grand réseau d'adduction et de distribution d'eau du Ghana dans le cadre d’un contrat d’achat à long terme de type BOOT [1]. Le gouvernement semblait intéressé mais il a fallu une année aux donateurs, à la PURC et au WSRS pour le convaincre qu'à ce stade, une telle décision aurait été une folie.

Le projet de texte définitif du contrat de concession (décembre 2002) couvre la maintenance et l'exploitation des systèmes concédés aux opérateurs pour une période de 15 ans. L'investissement demandé est limité et couvre la réhabilitation des systèmes à un niveau de performance de base. Les concessionnaires pourront récupérer leur investissement par le biais des rémunérations.

La rémunération des concessionnaires est financée par les taxes d'approvisionnement en eau qu’ils collectent. Elle leur est due sous réserve qu'ils aient atteint leurs objectifs de performances fixés système par système. Il s'agit d'objectifs opérationnels clefs tels que réduction des pertes commerciales et matérielles, nouveaux raccordements et compteurs, résultats en matière de qualité et de service. Une autre procédure prévoit de fixer des objectifs de disponibilité et d'accessibilité au bout de deux ans, sur la base d'informations fiables collectées par les concessionnaires pendant cette période.

Les rémunérations sont versées en monnaie locale (cédi) pour l'eau fournie et facturée. Les offres financières sont basées sur la rémunération annuelle au cours des 5 premières années de la concession. Elles seront évaluées sur la base de la valeur présente nette. Les rémunérations réelles sont ajustées tous les ans selon que les performances n'ont pas été atteintes ou ont été dépassées ; dans ce dernier cas, elles ne sont ajustées que par rapport aux performances qui s'autofinancent à partir des charges. Les documents contractuels incluent, à titre indicatif, un programme d'investissement de réhabilitation, mais les rémunérations sont calculées à partir des résultats et non à partir des entrées.

Il existe une disposition qui autorise la PURC à ajuster les rémunérations lors d'une révision des tarifs conduite tous les 5 ans. Cette révision devrait tenir compte des performances financières et opérationnelles des concessionnaires et de la GWC.

Les marchés seront attribués conformément aux règles de la Banque mondiale et reposeront, dans un premier temps, sur les propositions techniques, puis sur les propositions financières.

Aujourd'hui, les tarifs de l'eau, autour de 0,5 dollar par mètre cube, évoluent pour permettre le recouvrement complet des coûts. Ils couvrent totalement les dépenses d'exploitation et de maintenance ainsi que le coût du financement des anciens actifs de la GWC, et offrent un petit rendement sur les nouveaux actifs. Le plan de transition prévoit d’augmenter ce niveau de retour jusqu'au coût complet de l’immobilisation du capital afin d’obtenir le recouvrement total des coûts au cours de la première année de concession. On ne connaît pas encore le montant des futures rémunérations des concessions mais ils seront intégrés dans le modèle de tarif dès qu'ils seront connus.

La GWC applique des tarifs uniformes dans toute sa zone de compétence et cette situation perdurera après le PPP. Sachant que les rémunérations des concessions dans les deux zones correspondent vraisemblablement à des tarifs différents au mètre cube, on assistera, inévitablement, à des subventions croisées entre ces zones. Cela pourrait donner lieu à un problème que la PURC devra résoudre le moment venu.

L'Adam Smith Institute (ASI) a été chargé d’aider la PURC à se doter des moyens de relever les défis du PPP.

La réglementation de la qualité de l'eau est un exemple de cette assistance. Le manque de ressources a empêché la mise en œuvre d'un système de qualité basé sur l'échantillonnage. Dans le cadre du renforcement de ses capacités, la PURC a mis en place les moyens nécessaires à un système de surveillance de la qualité de l'eau. Régulièrement, la GWC a remis à la PURC des rapports sur la qualité de l'eau. Toutes les difficultés qui nécessitent une action font l'objet d'un accord entre les deux parties. Il est rare que la PURC ait à s'en remettre à une vérification indépendante ou à un échantillonnage aléatoire.

Les contrats de concession comportent des normes de qualité définies par l'Agence ghanéenne de normalisation (Ghana Standards Board, GSB) sur le modèle de celles de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et de ses procédures d'échantillonnage. Les contrats mentionnent des délais en ce qui concerne le respect des normes. Lorsqu’à une date donnée, la qualité ne répond pas aux normes, le concessionnaire est en droit de demander une exemption de courte durée ou un assouplissement de la réglementation pour lui permettre de redresser la situation. Cette procédure vaut également pour les paramètres moins nuisibles si la qualité de l'eau de source se dégrade ou si une nouvelle norme nécessite la mise en place de nouvelles capacités ou techniques de traitement.

Statutairement, la PURC doit constituer des comités de représentation des consommateurs (Consumer Consultative Committees, CCC). Installés dans des centres régionaux, leur rôle est d'aider la PURC à accomplir sa mission – la protection des intérêts des consommateurs – en donnant des conseils sur la façon de traiter les plaintes et de formuler la politique de protection qu’elle souhaite mettre en œuvre.

Sur le plan environnemental, la Commission des ressources en eau (Water Resources Commission, WRC) est chargée de protéger l'environnement hydrologique du Ghana. A ce titre, elle accorde les licences de forage et de rejet des eaux usées, examine et propose toute recommandation sur l'utilisation efficace des ressources en eau.

Ce processus est piloté par les donateurs car aucun "champion" ghanéen ne s'est encore déclaré prêt à garantir son bon déroulement. En 2002, pendant la campagne d’opposition des ONG, cette absence a retardé le projet. Nombreux ont été les remaniements ministériels mais un seul ministre a manifesté son enthousiasme pour le PPP. Pour progresser réellement, à un rythme raisonnable, il faut qu'un homme fort maîtrise l'ensemble de la situation.

Pendant la période de mise au point des contrats, le rôle du régulateur est devenu un sujet de préoccupation pour les soumissionnaires. Finalement, il a été convenu qu'il était inutile de renforcer ce rôle dans les contrats et que ses compétences légales et ses devoirs suffisaient à influencer le comportement des concessionnaires. La PURC remplit sa mission en toute indépendance vis-à-vis d’eux et à travers la GWC qui, pour des raisons statutaires, tient le rôle d'entité réglementée. Cela signifie, notamment, que les directives de la PURC en matière d'information sur la réglementation, de traitement des réclamations, de facturation et de débranchement pour non-paiement de factures sont toutes incluses comme obligations contractuelles. Mais la PURC réglera les problèmes avec la GWC et non pas directement avec les concessionnaires.

Tout au long de ce processus, il s'est avéré difficile de bien informer le public. La guerre avec le lobby anti-PPP (fruit d'une alliance entre des ONG, Christian Aid, et des groupes anti-mondialisation qui ont fait du Ghana un champ de bataille) se poursuit au détriment de l’avancement du PPP sur l'eau. Pour cette raison, la PURC et le WSRS ont dû déployer des efforts démesurés pour lutter contre la confusion créée par ce lobby en terrifiant totalement leur opposition, sans jamais tenter de proposer d'autres solutions ou d’améliorer la structure adoptée. La lenteur de réaction du gouvernement a permis à l’opposition de s'organiser sans se préoccuper des conséquences néfastes sur les Ghanéens.

Le passage au recouvrement complet des coûts a été douloureux pour les utilisateurs puisque les charges ont été multipliées par 4 au cours des 3 dernières années. Cette situation a bien entendu donné des armes au lobby anti-PPP. Sans pratiquement aucun soutien du gouvernement, la PURC a dû justifier le tarif actuel. Le gouvernement s'est parfois opposé aux augmentations qui étaient ressenties comme ayant un effet néfaste sur sa politique. Dans le cadre de la procédure de transition vers le PPP, la PURC a imposé à la GWC d'améliorer ses performances.

L'application du tarif social ou tarif de survie aux plus défavorisés a continué d'être un défi pour la PURC, quand bien même la réglementation en faveur des plus pauvres demeure une préoccupation majeure de la PURC. Le problème est de calculer le tarif social, à un prix inférieur au coût, pour une faible consommation d’eau, comme c’est le cas dans les compounds. Les raccordements sociaux, qui sont favorisés par l'ULIGWU, permettront aux plus pauvres d'accéder au tarif social qui, à l'heure actuelle, ne profite qu'à ceux qui sont équipés d'un compteur.

La question de savoir s'il serait plus avantageux pour les pauvres de réglementer le prix de l'eau vendue au seau ou bien de se baser sur le marché pour fixer le prix est également à l’étude. Il existe quelques preuves d’ententes sur les prix mais, pour l'heure, la PURC a décidé qu'il était préférable d’accepter ce risque plutôt que de tenter de fixer un prix qui pourrait dissuader certains prestataires de fournir l'eau au seau. Elle continuera à étudier ces deux problèmes.

Compte tenu de l’actuel climat économique mondial, il a été difficile de parvenir à un équilibre durable entre les obligations d'investissement des concessionnaires et de la GWC. L'équilibre atteint dans le contrat dépend de la bonne volonté des donateurs. Sa disparition serait sans doute synonyme de ralentissement des améliorations.

Après l'attribution des marchés, il s'écoule une période de transition de trois mois jusqu'au transfert officiel de la concession par la GWC. Pendant cette période, elle doit définir son nouveau rôle et les donateurs, confirmer leur programme d'investissement.

Il faudra tisser des liens entre toutes les parties, existantes et nouvelles. Les équipes de direction des concessionnaires joueront alors un rôle particulièrement important. La PURC devra créer un modus vivendi avec les concessionnaires en ce qui concerne la fourniture d'informations sur la réglementation. Deux questions sont liées à ce processus : comment actualiser les cibles pour lesquelles on ne dispose pas de données suffisamment fiables et comment traiter les demandes d'exemption relatives à la qualité de l'eau.

La PURC se compose de 9 membres, y compris le président et le secrétaire exécutif. Ils sont tous nommés par le président de la République du Ghana pour un mandat de 5 ans et ne peuvent être démis de leurs fonctions par le président que pour cause de mauvaise conduite. La législation oblige la commission à agir en toute indépendance des ministres et dans une perspective ouverte et transparente. Ses décisions et ses directives doivent être soumises à la consultation publique.

Le secrétariat est organisé en 4 directions : juridique, technique, consommateurs et qualité de l'eau potable. Les travaux de la commission sont édictés par des comités couvrant ses principales fonctions. Ils sont autorisés au titre de la loi portant création de la PURC mais les décisions ne peuvent être prises que lors de réunions de la commission convoquées selon les règles. Au cours de ses premières années d'existence, la PURC a dû faire face à une charge de travail importante et a demandé un gros effort de la part de ses membres et du personnel.

En ce qui concerne les ressources humaines, on remarquait des lacunes en matière de relations publiques et de compétences en qualité de l'eau. On ne disposait pas non plus de personnel de catégorie intermédiaire possédant des compétences analytiques et il n'existait aucune approche systématique quant au développement du personnel basée sur une tentative de rapprochement des compétences nécessaires et des compétences disponibles.

Il existait un plan de développement mais il ne s'agissait que d'un document de référence ne pouvant en aucun cas servir de base à des plans de travail. On peut qualifier d'ad hoc la méthode de direction du bureau en vue d'atteindre les objectifs requis. D'une manière générale, le personnel n'était pas bien dirigé et aucun effort n’était fait pour constituer des équipes alors même que l'on reconnaissait qu'il s'agissait de travaux orientés "projet" et que la qualité du travail nécessitait une approche pluridisciplinaire.

Le projet a fait l'objet de rapports mensuels informels et de rapports trimestriels officiels remis au DFID. D'autres rapports périodiques correspondaient à des étapes spécifiques du projet. L'ASI, la PURC et le DFID ont travaillé dans un esprit ouvert, toutes les parties étant informées de l'avancement du projet et de ses difficultés. Tous les membres de l'équipe ASI ont participé aux divers aspects des travaux. Les termes de référence pour les visites sur le terrain ont été convenus par avance entre les membres de l'équipe et la PURC ; les rapports de ces visites ont été distribués à toutes les parties à l'issue des visites ou d'autres travaux.

Les tâches effectuées par l'équipe ASI, conjointement avec la PURC, étaient variées :

A ce jour, dans l'impossibilité d'imposer des pénalités financières, les actions de régulation doivent se concentrer sur l'adoption et le suivi de plans d'action spécifiques qui visent à atteindre les résultats désirés. L'un des succès de la PURC a été d’établir le calendrier des approvisionnements dans les zones de distribution sous basse pression en réponse aux consommateurs qui demandent une disponibilité certaine plutôt qu'une disponibilité aléatoire.

La PURC a mené deux séries de réunions sur la fixation des tarifs et a mis en place des plans de transition incluant le recouvrement total des coûts et la réglementation basée sur les performances. Il s'agit d'une forme de réglementation par incitation, conçue par la PURC pour tenir compte du manque actuel de données fiables sur certains aspects des performances. A mesure que les données deviendront plus fiables, les tarifs seront fixés pour des périodes de temps plus longues et seront liés à l'inflation. Au terme de la période de transition, la PURC déterminera un prix plafond à moyen terme, créant ainsi un environnement stable propice à la planification des investissements et aux mesures d'économie.

La PURC dispose aujourd'hui des capacités adéquates lui permettant de bien sensibiliser le public et de remplir sa mission avec compétence. L'obligation de réglementer la qualité de l'eau potable a été intégrée dans le principal mécanisme régulateur des directives de fixation des tarifs de l'eau.

La PURC continue et continuera à tenir un rôle important dans le processus de partenariat public-privé jusqu'à sa mise en œuvre définitive. Elles est désormais considérée comme un centre d'expérience sur la régulation en Afrique de l’Ouest et se fait connaître pour ses travaux en dehors de cette région et même du continent africain. Les commissaires et le personnel de direction de la PURC reçoivent des demandes du monde entier pour qu'elle transmette son savoir lors de conférences et de programmes de formation s'adressant à de nouveaux régulateurs. La PURC est également active au sein du nouveau Forum africain sur la réglementation des services publics (African Forum for Utility Regulation, AFUR) [2].

La PURC a également participé à la création de l'ULIGWU et lui fournira les données qui l'aideront dans son processus décisionnel visant à améliorer l'accès à l'eau distribuée par canalisation pour les plus pauvres. On sait que les consommateurs qui doivent transporter l'eau et l'acheter au seau payent environ 10 fois plus cher que pour la même quantité d'eau distribuée à ceux qui sont connectés au réseau ou qui partagent l'accès. Le coût du raccordement est dissuasif. Aussi, lorsque ces populations peuvent être connectées gratuitement ou pour un faible prix, elles ont le choix entre utiliser 10 fois plus d'eau pour un même usage ou utiliser la même quantité d'eau et faire des économies.

Lorsque le passage au recouvrement total des coûts et à la réglementation basée sur les performances sera achevé, la PURC devra se préparer comme il convient à la première révision, périodique. Avec le temps, elle devrait étudier comment promouvoir au mieux la compétitivité et la réintégration de l'eau et de l'assainissement.

Trois problèmes importants de réglementation ont des implications plus larges. Il convient ici de les mentionner sans toutefois entrer dans le détail. Le premier concerne les dépenses en immobilisation dans les pays en développement. Il s'agit réellement de savoir si oui ou non les donateurs doivent continuer indéfiniment à prêter en monnaies fortes. Les économies des pays en développement sont alors pénalisées par un double impact sur leur inflation. Si les prêts étaient consentis en monnaies locales, on constaterait des effets négatifs et positifs, mais, finalement, l'effet sur l'économie mondiale serait positif.

Le deuxième est lié à l'évaluation des biens et concerne la fixation du niveau correct de recouvrement total des coûts. Deux aspects sont à considérer : le premier est le niveau approprié des coûts en immobilisation et en entretien ; le second est le niveau correct de rendement des actifs. Ce problème fondamental de réglementation dans les économies en développement n'a pas fait l'objet de débats approfondis.

Le troisième problème est de savoir comment mesurer l'accessibilité. Généralement, l’amélioration de l'accessibilité est un objectif de politique publique. C'est ce que l'on appelle le niveau affiché du rapport entre le nombre d’habitants et le nombre de raccordements. Nous verrons par la suite comment mieux mesurer et exprimer ce rapport.

Les travaux ont commencé par des discussions à bâtons rompus avec un certain nombre d'institutions qui étaient censées avoir des avis sur les sujets clefs à étudier (prestataires de services, hommes politiques locaux et nationaux, responsables de collectivités, ONG, syndicats, groupes de consommateurs et groupes d'intérêts spécifiques). Les résultats de ces discussions, les témoignages et les réclamations adressées à la PURC ont permis de recenser 5 grands problèmes d’ordre social, à savoir, par ordre d'importance :

Sur la base des travaux de recherche préliminaires, le DFID est convenue d'assurer le financement d'une vaste étude de marché, significative sur le plan statistique, afin d’évaluer la sensibilisation des consommateurs à ces problèmes majeurs. Le projet a été exécuté en deux phases, la première par un professeur ghanéen connu, dont les travaux se sont concentrés sur des discussions qualitatives avec des groupes ciblés afin de confirmer les problèmes et d'établir le questionnaire qui a constitué la base de la seconde phase quantitative.

Au cours de cette phase, on a mené des interviews approfondies auprès de 2 500 personnes. Les interviews et leurs analyses ont été confiées à une société ghanéenne d'étude de marché afin de promouvoir le renforcement des capacités de ce secteur au Ghana. Les interviews ont porté sur un échantillon national représentatif du niveau de vie moyen des Ghanéens. La mesure du niveau de vie s'est avérée un excellent moyen de tracer le profil de la population du Ghana et devrait être utilisée pour des travaux similaires exécutés ailleurs afin de permettre des comparaisons.

Les résultats, disponibles auprès de la PURC ou de l'ASI, ont confirmé que les trois premiers problèmes revêtaient une importance capitale tant pour les riches que pour les pauvres. En fait, et d'une manière générale, les populations les plus défavorisées veulent les mêmes choses que les classes plus aisées. Ces travaux ont notamment permis de mesurer à quel point les classes les plus défavorisées appréciaient l'accès à la distribution d'eau par canalisation et de définir quelle part de leurs revenus elles étaient prêtes à dépenser pour que leurs logements soient raccordés à un réseau de distribution d'eau de bonne qualité.

De façon assez surprenante, les consommateurs avaient de bonnes connaissances en matière de prix et ils étaient aptes à maîtriser leur consommation d'eau en fonction de leur budget familial. Les grands avantages du raccordement des logements à un réseau de distribution d'eau par canalisation sont parfaitement compris. Les utilisateurs sont notamment conscients des avantages pour les enfants à ne pas avoir à transporter de l'eau sur de longues distances et à éviter les dangers associés. Ils apprécient les avantages sur le plan de l'hygiène et des dangers de contamination de l'eau lorsqu’elle est transportée par seau ou stockée sur le point d'utilisation.

Les résultats obtenus en ce qui concerne les améliorations de la planification en matière d'accessibilité ont donné des renseignements intéressants. Les niveaux d'accès ont été mesurés et on a pu quantifier le volume de la demande correspondant à chaque niveau d'accès. Les niveaux utilisés dans cette étude étaient les suivants :

Les résultats des demandes et le nombre de consommateurs pour chaque niveau d'accès ont permis de créer un modèle de demande spécifique, qui facilitera la planification des ressources en eau et des coûts à mesure que les utilisateurs passent à un niveau d'accès supérieur. Dans cette perspective, donateurs et décideurs commencent à se concentrer, de manière éclairée, sur l'accessibilité, sur les priorités des investissements et, ce qui est important, sur les avantages perçus de l'amélioration de l'accès aux réseaux de distribution par canalisation.

La question des redevances réglementaires reste en suspens. Pour devenir totalement indépendante vis-à-vis du gouvernement du Ghana, la PURC doit résoudre cette question. Elle s'est montrée digne de la confiance du gouvernement et on espère déboucher rapidement sur une solution. L'évolution de la PURC lui permettra de répondre aux besoins futurs de la restructuration du secteur de l’eau même si aucun autre soutien n'est mis à sa disposition. Sa capacité inhérente et les contacts qu'elle entretient avec d'autres régulateurs et avec les milieux scientifiques tant au Ghana qu'à l'étranger lui donneront les moyens nécessaires pour résoudre tous les problèmes de réglementation qu'elle rencontrera.