Le 14 mars 2002, le président George W. Bush annonce devant la Banque interaméricaine de développement (BID) la création du Millennium Challenge Account (MCA, Fonds du millénaire). Il confirme cette initiative le 22 mars 2002 à Monterrey (Mexique) devant la Conférence internationale des Nations Unies sur le financement du développement. Ce nouveau fonds passera progressivement de 1,7 milliard de dollars en 2004 à un montant annuel de 5 milliards de dollars à compter de 2006. Il s’agira d’une aide additionnelle, qui représentera alors une augmentation de près de 50 % de l’APD des Etats-Unis.

Andrew Natsios, administrateur de l’United States Agency for International Development (USAID), compare cette initiative à celles, historiques, ayant présidé à l’instauration du plan Marshall en 1947 par le président Truman ou à la création de l’USAID en 1961 par le président Kennedy. Mais peut-on considérer avec lui que le MCA constitue une révolution dans l’APD de son pays ?

Le MCA s’appliquera dans plusieurs secteurs-clefs :

Les pays éligibles seront sélectionnés selon des critères précis et objectifs. Seize critères ont été retenus, empruntés à des institutions telles que le Fonds monétaire international (FMI) ou la Banque mondiale, mais aussi à des organisations non gouvernementales (ONG) comme Freedom House et Heritage Foundation.

Pour être sélectionné, un pays devra obtenir une note supérieure à la moyenne (calculée sur l’ensemble des pays éligibles) dans au moins la moitié des indicateurs de chacun des trois groupes ci-dessus (c’est-à-dire dans au moins trois indicateurs en matière de bonne gouvernance, deux indicateurs sociaux et trois indicateurs pour l’économie de marché). De plus une note inférieure ou égale à la moyenne en matière de contrôle de la corruption sera éliminatoire.

Certains pays, qui tombent sous le coup de la loi sur l’aide extérieure des Etats-Unis de 1961, ne pourront pas bénéficier du MCA, sauf si le Président décide de passer outre à cette disposition. Il s’agit de pays qui violent les droits de l’homme, appuient le trafic de stupéfiants ou d’être humains, ou contribuent au financement du terrorisme.

Ce système plutôt rudimentaire permettra donc à certains pays d’être sélectionnés avec des résultats catastrophiques, notamment en matière de démocratie et bonne gouvernance (par exemple en matière de libertés civiles, de droits politiques et d’Etat de droit, à condition qu’il ne s’agisse pas de lutte contre la corruption), pourvu qu’ils obtiennent plus de la moyenne dans l’autre moitié des critères d’éligibilité.

Les financements de tout ou partie du contrat pourront être diminués ou supprimés si les normes financières et les comptes rendus ne sont pas respectés ou si les indicateurs spécifiques ne sont pas atteints. La participation d’un pays au MCA peut prendre fin si les critères de bonne gouvernance, d’efforts vis-à-vis des populations ou de liberté économique ne sont pas respectés, ou si des changements matériels affectent les perspectives de développement (par exemple un coup d’Etat militaire).

Le board aura pour mission de sélectionner les pays éligibles au MCA. Il aura le pouvoir d’ajouter ou de retrancher un nombre limité de pays de la liste issue de l’examen des seize indicateurs.

Le directeur général (Chief Executive Officer, CEO) sera nommé par le Président avec l’aval du Sénat.

La MCC sera habilitée à consentir des dons dans tout pays éligible, à des entités publiques ou privées, y compris pour de l’assistance technique destinée aux programmes qui seront financés par le MCA. Elle pourra signer des accords et des contrats avec toute personne, entreprise ou entité publique ou privée. Elle disposera de la personnalité juridique. Elle pourra accepter des dons de toute nature. Elle pourra faire appel, en tant que de besoin, et avec leur consentement, aux informations, services et personnel de toute agence des Etats-Unis. Elle pourra enfin allouer ou transférer à toute agence des Etats-Unis toute partie des fonds qui lui sont alloués pour poursuivre les objectifs du MCA.

La MCC aura son bureau principal à Washington, mais elle pourra ouvrir d’autres bureaux partout ailleurs, y compris en dehors des Etats-Unis. Les employés de la MCC pourront, avec son autorisation, accepter des fonctions de gouvernements et d’agences gouvernementales de pays étrangers ou d’organisations internationales, mais ils ne devront recevoir aucune compensation de ces entités.

La MCC, ainsi que tous ses avoirs et propriétés, sera exemptée de toute taxe par les Etats-Unis, que ces taxes soient fédérales ou proviennent des Etats, de comtés ou de toute collectivité territoriale.

Personne, en dehors des membres du board de la MCC, ne pourra être employé pour une période excédant cinq ans, sauf exception personnelle approuvée par le CEO. Le personnel employé à l’étranger jouira au moins des mêmes privilèges et immunités que le personnel technique et administratif de l’ambassade des Etats-Unis dans le pays. Tout fonctionnaire du gouvernement fédéral pourra être détaché auprès de la MCC sans perdre son statut ou ses privilèges. De même l’employé d’une agence qui sera détaché auprès de la MCC pourra revenir à sa position antérieure sans perte de statut ou de salaire. Un agent provenant du secteur privé et détaché auprès de la MCC pourra continuer à percevoir son salaire et ses avantages de l’organisation privée d’où il vient. Les employés de la MCC seront considérés comme des employés fédéraux et jouiront des mêmes avantages sociaux.

Il convient de souligner le caractère provisoire de ces dispositions, qui suscitent de nombreux débats aux Etats-Unis, particulièrement en ce qui concerne la MCC.

On retrouve en fait dans le MCA la plupart des thèmes chers aux bailleurs de fonds et qui font l’objet de l’essentiel des débats sur l’aide au développement dans les différents forum qui les réunissent :

En intégrant ces nouvelles approches de l’aide au développement, le MCA a pour ambition d’échapper aux reproches habituels faits à l’APD, aux Etats-Unis comme ailleurs, d’inefficacité, de lenteur et de lourdeur administrative, voire de choix erronés ou trop influencés par des considérations politiques ou diplomatiques. Ceci explique sans doute le choix de créer une nouvelle entité chargée de la mise en œuvre de ses financements : la Millennium Challenge Corporation.

On reproche généralement à l’USAID d’être trop centralisée, trop bureaucratique, trop dépendante des pressions politiques dans le choix de ses activités et soumise à trop de contraintes parlementaires ; elle serait trop attachée à une approche projet, à l’heure où le soutien à des programmes sectoriels, de préférence par le canal budgétaire, a le vent en poupe ; elle aurait également des procédures de passation de marchés hautement liées, ce qui l’empêche de se coordonner avec d’autres bailleurs de fonds.

Face à ces reproches, la MCC présente un certain nombre d’atouts, qui lui confèrent théoriquement souplesse et efficacité :

Pour autant la MCC n’est pas à l’abri de certains risques, le premier étant de constituer une nouvelle bureaucratie ; pour l’instant, le risque est minime, puisque le chiffre d’une centaine d’agents a été évoqué. Pour le coup, une autre question se pose : comment une centaine d’agents suffiront-ils à gérer 5 milliards de dollars en année pleine (à compter de 2006), soit environ 50 millions de dollars par agent ? A titre de comparaison, l’USAID, qui compte quelque 7 800 agents et gère une APD théorique de 12,9 milliards de dollars par an, aurait un ratio de 1,6 million de dollars par agent et par an. Moins en réalité, puisqu’il faut tenir compte du fait que l’USAID ne gérerait guère plus de la moitié de l’APD des Etats-Unis, si l’on en croit le Comité d’aide au développement de l’OCDE.

Il faudra donc bien, à terme, organiser la cohabitation entre les deux institutions dans les pays retenus par le MCA, pour autant que la MCC dispose d’une représentation sur place, ce qui est loin d’être acquis. Divers scénarios sont envisagés par Lael Brainard [3] : ou bien le MCA gérera les programmes prioritaires du gouvernement local et l’USAID, ceux définis par le gouvernement des Etats-Unis ; ou bien l’USAID se concentrera sur les programmes sociaux tandis que le MCA se spécialiserait dans le secteur privé ; ou encore le MCA se réserverait les pays les plus performants, laissant à l’USAID ceux qui sont plus mal gérés ou en situation de post-conflit. L’USAID pourrait également assister les pays qui ont manqué de peu la qualification pour le MCA afin de les aider à atteindre le niveau requis. En tout état de cause, le MCA devra bien s’appuyer sur des partenaires solides pour mettre en œuvre ses projets, même si la tentation sera forte de recourir au maximum à l’aide par le canal budgétaire. Et le premier partenaire solide qui vient à l’esprit est l’USAID.

Tableau - 1
Liste des pays qui pourraient être sélectionnés pour le MCA

1ère année (2004)Sur les 74 pays éligibles à l’AID avec moins de 1 435 dollars de revenu par habitant	2ème année (2005)Sur les 87 pays éligibles à l’AID avec moins de 1 435 dollars de revenu par habitant	3ème année (2006)Sur les 28 pays éligibles à l’AID avec un revenu compris entre 1 435 et 2 975 dollars par habitant
Arménie	Arménie	Afrique du Sud
Bolivie	Bolivie	Bulgarie
Boutan	Boutan	Egypte
Ghana	(Chine)	Jordanie
Honduras	Honduras	Namibie
Lesotho	Lesotho	St-Vincent-et-les-Grenadines
Mongolie	Mongolie
Nicaragua	Nicaragua
Sénégal	Philippines
Sri Lanka	Sénégal
Vietnam	Sri Lanka
	Swaziland

On remarquera que sur cette liste ne figurent que 4 pays d’Afrique subsaharienne : le Ghana, le Lesotho, le Sénégal et le Swaziland – encore le Ghana ne figure-t-il que la première année et le Swaziland n’est sélectionné que la deuxième année. Toutefois il ne s’agit que d’une liste indicative et il est prématuré de spéculer davantage sur la liste des pays sélectionnés, d’autant que les indicateurs vont évoluer avant le choix final.

La décision, relativement tardive, d’introduire les PRITI la troisième année a pris par surprise les partisans d’une aide réservée aux pays les plus pauvres, sans considération d’ordre politique, diplomatique, commercial ou autre. Cette décision suscite quelques craintes ; on voit en effet accéder à la liste des heureux élus des pays comme l’Egypte, qui est déjà le premier bénéficiaire de l’aide des Etats-Unis, en contrepartie des accords de Camp David. Ces craintes sont renforcées par le fait que le board peut modifier la liste des pays qui auront été qualifiés par le seul jeu des indicateurs. De plus, pour le moment, les membres du board sont tous des membres du gouvernement ou de l’Administration des Etats-Unis. Il faut enfin compter avec le fait que ces pays vont bénéficier de dons, alors qu’ils ne sont même pas éligibles aux prêts concessionnels de l’AID.

De nombreux observateurs posent également le problème de la capacité d’absorption des pays sélectionnés. On estime en effet à des montants annuels compris entre 100 et 300 millions de dollars les dons que ces pays pourront recevoir des Etats-Unis. Comme ce sont déjà de "bons élèves" de la coopération internationale, il est à parier qu’ils seront déjà les premiers bénéficiaires de l’aide occidentale, qui connaît également des problèmes de rapidité de décaissement pour les mêmes raisons de capacité d’absorption. On peut aussi s’interroger sur la capacité de ces pays à proposer pour le Millennium Challenge Contract des projets ou programmes capables d’absorber une telle manne, et ce ne sont pas les ONG (sauf exception) qui sont susceptibles de proposer des projets nécessitant des financements d’un tel volume.

Le MCA ne présente pas une vision globale de l’aide au développement. Il en ignore (délibérément ?) certains aspects fondamentaux, tels les objectifs de développement du millénaire, que nous n’avons pas vus évoqués (même si la lutte contre la pauvreté constitue le premier de ces objectifs [5]), les "biens publics mondiaux", le rôle du commerce ou l’intégration régionale. Ces problèmes sont traités séparément dans d’autres programmes tels que l’African Growth and Opportunity Act (AGOA) pour les problèmes d’accès aux marchés des pays développés ou la contribution annoncée de 15 milliards de dollars sur cinq ans pour la lutte contre le sida.

Le MCA ne représente donc qu’un aspect partiel de l’aide des Etats-Unis au développement. Cette aide se manifeste sous une forme de plus en plus éclatée, l’USAID se voyant peu à peu dépouillée de sa mission première. Il en résulte une certaine confusion dans le rôle des différentes agences des Etats-Unis, en l’absence d’un organisme de coordination qui fait défaut.

Ce problème de cohérence interne se retrouve sur le terrain avec les autres bailleurs de fonds. Seul le pays bénéficiaire est chargé d’assurer cette coordination ainsi que la cohérence de ses programmes avec sa stratégie de lutte contre la pauvreté, mais le MCA ne semble pas en faire un sujet de préoccupation majeure.

S’agit-il d’une révolution dans l’aide des Etats-Unis ? D’une certaine manière oui, dans la mesure où le MCA expérimente des principes qui ne sont pas pratiqués par ce pays, ni d’ailleurs par la plupart des pays développés, en tentant d’abstraire l’aide au développement des considérations politiques ou d’influence. Là réside également un des paradoxes du MCA, celui d’une aide désintéressée provenant d’un pays qui n’a jamais tant usé de tout son poids pour défendre ses intérêts.

D’un autre côté, il n’y a pas à proprement parler d’innovation, mais seulement la prise en compte de certaines des dernières préoccupations des pays donateurs en matière d’aide au développement. La question est de savoir comment ce programme passera l’épreuve du Congrès des Etats-Unis en gardant l’essentiel de ses atouts, déjà écornés par l’introduction des pays à revenu intermédiaire parmi les bénéficiaires potentiels. L’augmentation annoncée, en régime de croisière, de près de 50 % de l’APD des Etats-Unis, est également compromise, puisque les premières propositions budgétaires ont été ramenées de 1,7 milliard de dollars pour 2004 à 1,3, et que ce montant pourrait être le même les deux années suivantes, loin des 3,3 milliards de dollars annoncés initialement pour 2005 et des 5 milliards de dollars annuels à partir de 2006. Ce ne sont là qu’une partie des nombreuses incertitudes qui subsistent actuellement sur la mise en place de ce programme.

Un succès du MCA permettrait pourtant d’améliorer de façon conséquente le soutien de l’opinion publique des Etats-Unis à l’aide au développement, ce qui ne manquerait pas d’avoir un effet bénéfique sur celle des autres pays développés. Ce pourrait être là un des grands bénéfices de ce programme qui s’est donné pour maîtres mots efficacité et résultats.