La chute des prix a résulté de la conjugaison de plusieurs facteurs (concurrence des fibres synthétiques, morosité de l’économie mondiale et rendements élevés en 2001-2002), mais elle a été aggravée par les subventions massives accordées aux producteurs de plusieurs pays industrialisés (Etats-Unis, Grèce et Espagne). Les Etats-Unis sont de loin le plus gros exportateur de coton et, bien que la Grèce et l’Espagne ne comptent que pour 2,5 % de la production mondiale, les subventions accordées aux producteurs de ces deux pays représentaient 16 % des subventions mondiales en 2001-2002 ; celles accordées par ces trois pays s’élevaient alors à 4,5 milliards de dollars, soit les trois quarts de la valeur des exportations mondiales. Il est clair que des subventions aussi massives ont eu pour effet de déprimer les cours mondiaux et donc de réduire les recettes d’exportation des pays CFA qui exportent 95 % de leur production cotonnière.

Devant une situation aussi critique, les pays les moins avancés (PMA) de la zone CFA ont décidé d’exposer la gravité de leurs problèmes à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Le 30 avril 2003, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad ont soumis à l’Organisation une initiative visant à corriger les distorsions créées par les subventions accordées aux producteurs de coton des pays industrialisés [1]. Le 10 juin 2003, le président du Burkina Faso s’est adressé aux instances de l’OMC pour soutenir cette initiative à la veille des négociations de Cancun. Dans son allocution, il a souligné que la politique de subventions des pays du Nord n’était pas cohérente avec leur politique de coopération au développement en faveur de ceux du Sud ; le Président a noté : "A titre d’exemple, la vingtaine de milliards de francs CFA dont bénéficie le Burkina Faso au titre de l’initiative PPTE [2] est ainsi annihilée par l’impact des subventions sur le coton [3]."

La progression rapide du coton a permis de réduire la pauvreté en zone sahélienne, où les possibilités de son remplacement par d’autres cultures sont très limitées. Le coût de production du coton dans les pays CFA était inférieur en 2001-2002 à celui de la plupart des autres pays, mais ce coton était sévèrement concurrencé par les exportations provenant de pays où la production était fortement subventionnée.

Le coton ne constitue qu’une part minime de l’activité économique des Etats-Unis et de l’Union européenne, où il contribue à moins de 0,1 % du produit intérieur brut (PIB). Mais son importance est fondamentale dans plusieurs pays CFA. Au Bénin, au Burkina Faso, au Mali, au Tchad et au Togo, le coton compte pour 5 à 10 % du PIB ; l’exportation du coton fibre représente plus du tiers de l’ensemble des recettes d’exportation et plus de 60 % de celles provenant des exportations de produits agricoles. Dans les zones cotonnières, l’essentiel des revenus monétaires de la population proviennent de la vente du coton graine ; aussi, l’activité économique de la zone est-elle très dépendante des prix du coton.

En zone de savane, le coton ne s’est pas développé aux dépens des cultures vivrières. Au contraire, il a favorisé ces cultures par un système de rotations approprié et la production de maïs s’est accrue grâce à l’engrais obtenu avec des crédits garantis par le coton. Une étude de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) au Burkina Faso a montré que la rotation coton/maïs était plus rémunératrice et conduisait à un meilleur régime alimentaire que la culture du niébé seul. Suivant cette étude, l’expansion de la culture du coton a été à l’origine de l’amélioration de la santé des foyers observée en zone cotonnière. Lorsque la production de coton a augmenté rapidement de 1993-1994 à 1997-1998, l’incidence de la pauvreté a baissé de 50 à 42 % en zone cotonnière, alors qu’elle a augmenté de deux points de pourcentage dans les zones sans coton [6].

Bien que les revenus par habitant soient faibles en zone cotonnière, ils le seraient encore davantage sans le coton, car celui-ci est la meilleure culture de rente. Aux Etats-Unis, en Australie et dans l’Etat de Mato Grosso au Brésil, les cultivateurs peuvent assez facilement passer du coton au soja, mais les possibilités de substitution sont beaucoup plus limitées au Sahel. L’alternative à la rotation coton/maïs est souvent le niébé seul et, lorsque les paysans ont boycotté la culture du coton au Mali en 2000-2001, ils ne l’ont pas souvent remplacé par d’autres cultures.

Le contraste est frappant entre le million de ménages africains cultivant 2 ou 3 hectares de coton et les quelques milliers de planteurs américains cultivant 1 000 hectares de coton et contribuant à la moitié de la production des Etats-Unis, soit deux fois la production de l’ensemble des pays CFA. Mais, avec des exploitations hautement mécanisées, le coût de production moyen aux Etats-Unis en 2001-2002 dépassait d’environ 50 % celui des pays CFA où la main-d’œuvre était rémunérée à moins de 1 dollar par jour [7].

L’expansion de la culture du coton au Sahel a eu un effet d’entraînement sur l’ensemble des activités des bassins cotonniers. Elle a permis d’améliorer les infrastructures physiques et sociales, comme exprimé dans l’encadré d’une publication récente d’Oxfam : "Le coton ici, c’est tout. Ca sert à construire n^os écoles et n^os centres de santé. Nous dépendons tous du coton. Mais, si les prix restent bas, nous n’avons aucun espoir pour l’avenir [8]."

La politique de soutien au coton a coûté cher aux contribuables américains et elle n’a pas empêché les petites exploitations de se faire absorber par les grandes, comme il ressort de la comparaison des deux recensements agricoles effectués en 1987 et en 1997. En dix ans, le nombre des exploitations produisant du coton est tombé de 43 000 à 31 500 et la superficie moyenne des exploitations cotonnières a augmenté de 200 acres. Le phénomène de concentration a été particulièrement marqué pour les très grandes exploitations, puisque le pourcentage des exploitations de plus de 1 000 acres a triplé en dix ans [10].

Comme le bilan du soutien des prix n’apparaît pas avoir été positif dans le domaine social, on peut se demander pourquoi ce soutien a été renforcé par la loi agricole de mai 2002. Faisant abstraction des considérations électorales du moment, ce renforcement est dû au fait que la politique de soutien profite surtout à un groupe restreint d’individus ayant les moyens de défendre leurs intérêts, tandis que le coût de cette politique est fort dilué car il est réparti entre une centaine de millions de contribuables.

Le prix du coton graine est fixé à 1,063 euro le kilogramme, ce qui correspond à 697 francs CFA, soit 3,5 fois le prix reçu par les producteurs des pays CFA. Ce prix ne s’applique néanmoins qu’à la quantité nationale garantie et des pénalités sont imposées si la production dépasse la quantité garantie [11]. Comme la Grèce a dépassé son quota de près de 30 % au cours des deux dernières années alors que l’Espagne l’a peu dépassé, la subvention par kilo reçue par la Grèce a été inférieure à celle reçue par l’Espagne. Puisque les producteurs grecs ont jugé qu’ils avaient intérêt à dépasser leur quota malgré l’imposition de pénalités élevées, le coût marginal de production devait être très inférieur au prix objectif et l’on peut se demander pourquoi ce prix était fixé à un niveau aussi élevé.

Comme le coton est produit en culture irriguée et que l’eau est une ressource précieuse dans le sud de l’Espagne et de la Grèce, on pourrait maintenir le revenu de la population locale en réduisant la culture du coton au profit d’autres spéculations, telle la culture des fruits et légumes. Cette substitution stimulerait la consommation des fruits et légumes dans l’Union européenne, ce qui – d’après une communication scientifique présentée en juin 2003 – contribuerait à améliorer l’état de santé de la population. A la veille de l’élargissement de l’Union européenne, les pays membres ont décidé de procéder à une révision fondamentale de la politique agricole commune (PAC) ; à cet effet, ils ont introduit les subventions découplées. Avec cette nouvelle procédure, les agriculteurs du sud de l’Espagne et de la Grèce recevraient, en principe, la même subvention qu’ils produisent du coton ou qu’ils n’en produisent pas.

Conscients de ces problèmes, les ministres de l’Agriculture de l’Afrique de l’Ouest et du Centre (AOC) ont commandité une étude ayant pour but, d’une part, d’évaluer les préjudices causés aux pays AOC par les subventions accordées aux producteurs de coton des Etats-Unis, de l’Union européenne et de la Chine, et, d’autre part, de proposer un mécanisme de compensation des préjudices subis par les pays AOC [13].

Le Brésil fit valoir qu’il avait subi un préjudice grave causé par les subventions accordées aux producteurs de coton américains et contesta la validité de ces subventions auprès de l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC. Il invita les pays CFA à se joindre à lui comme co-plaintifs dans son différend avec les Etats-Unis. Ces pays déclinèrent cette invitation, mais le Bénin et le Tchad décidèrent le 27 mars 2003 de se porter tierce partie dans ce différend. Cette décision ne constituait pas un geste inamical envers les Etats-Unis et elle permettait aux pays CFA de se familiariser avec les réglementations de l’Organisation. Le Bénin et le Tchad, seuls ou conjointement à d’autres pays africains, conservent la possibilité de déposer en temps opportun à l’OMC une plainte distincte de celle du Brésil. Il semblait néanmoins que les pays africains n’avaient pas intérêt à entreprendre une telle démarche avant de connaître l’issue de la plainte brésilienne. Aussi décidèrent-ils de concentrer leurs efforts sur la préparation des négociations multilatérales.

Suivant la déclaration de Doha, l’objectif des négociations sur l’agriculture était d’obtenir "des améliorations substantielles de l’accès au marché ; des réductions de toutes les formes de subvention à l’exportation, en vue de leur retrait progressif ; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges [16]". A cette fin, les membres de l’OMC établirent en mars 2002 un programme de travail visant à définir les modalités de négociations sur la base desquelles les membres de l’Organisation devaient préparer leurs offres initiales sous forme de projets de listes d’engagements à la conférence ministérielle qui devait se tenir (et s’est tenue) à Cancun du 10 au 14 septembre 2003 [17].

La proposition de modalités présentée par le président des sessions spéciales du Comité de l’agriculture reconduisait l’approche horizontale du précédent accord. Elle était basée sur la mesure globale de soutien couvrant l’ensemble des subventions à l’agriculture. Avec cette proposition, les subventions à la production de coton aux Etats-Unis et dans l’Union européenne ne seraient réduites que dans un avenir éloigné, ce qui ne répondait pas aux préoccupations des producteurs africains. Aussi, les pays CFA ont-ils demandé de traiter le coton comme "un produit spécial". Le 30 avril, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad ont soumis au président des sessions spéciales une proposition demandant une réduction accélérée des subventions aux producteurs de coton et une compensation financière en faveur des PMA, en attendant l’élimination des dites subventions.

Comme les compensations devaient constituer une mesure transitoire, le système devait être simple et ne pas requérir d’institutions nouvelles. Un des systèmes envisagés consistait à fixer les contributions à 10 % des subventions en attribuant un coefficient de pondération inférieur à l’unité aux subventions ayant un effet de distorsion limité. Avec un coefficient de pondération moyen égal à 0,8 et des subventions de 3 135 millions de dollars accordées par les Etats-Unis et l’Union européenne en 2002-2003, les contributions se seraient élevées à 250 millions de dollars et cette somme aurait été répartie entre les PMA proportionnellement à leur production de coton.

La prime aurait été distribuée aux planteurs comme l’est aujourd’hui la ristourne, ce qui n’aurait pas impliqué un coût additionnel. En supposant que les planteurs reçoivent 60 % des contributions, leur rétribution augmenterait de 20 %. Pour ce qui est des Etats-Unis et de l’Union européenne, le coût des subventions en 2002-2003 représentait 64 % de la valeur de leur production évaluée au prix mondial ; en y ajoutant les contributions en faveur des PMA, ce coût serait monté à 69 %. En termes de pourcentages, l’augmentation des coûts à la charge des pays subventionnant aurait été beaucoup plus faible que celles des revenus des producteurs dans les PMA, car le premier groupe de pays produit 4,6 fois plus de coton que le second. D’une année à l’autre, les contributions devaient diminuer par l’effet conjugué de la réduction du montant total des subventions et de la baisse du coefficient moyen de pondération ; en effet, les subventions ayant un fort effet de distorsion devraient être remplacées par d’autres ayant un moindre effet de distorsion.

Le dossier coton fut favorablement reçu lors de sa présentation en séance plénière le premier jour de la Conférence. Pascal Lamy rappela que l’Union européenne avait décidé de réformer la Politique Agricole Commune et d’adopter le principe des subventions découplées ; en outre, il indiqua que des mesures spéciales pourraient être prises en faveur du coton. Mais, lorsque le dossier fut examiné dans un groupe restreint présidé par le Directeur Général de l’OMC, il apparut que les Etats-Unis n’étaient pas disposés à évoquer la réduction des subventions. Néanmoins, lorsqu’une version révisée du projet de déclaration ministérielle devint disponible à la veille de la clôture de la Conférence, les pays africains ont été surpris et choqués par la rédaction du paragraphe relatif à leur Initiative : les mots subventions, avantages comparatifs ou réduction de la pauvreté n’y figuraient même pas [18]. Les PMA africains soumirent une contre-proposition demandant l’élimination des subventions à l’exportation sur trois ans et des subventions à la production courante sur quatre ans. Mais l’échec de la Conférence fut annoncé avant que la contre-proposition des PMA pût être discutée.

La Conférence annuelle du comité consultatif international du coton s’est clôturée en Pologne deux jours avant la Conférence de Cancun et, dans son communiqué final, le CCIC a recommandé l’élimination des subventions cotonnières [19].

Pour ce qui est du coton, la Chine a réduit ses subventions et ses importations nettes ont augmenté, ce qui a contribué à raffermir les prix. L’Union européenne a fait preuve de flexibilité et, dans sa conférence de presse après la clôture de la Conférence, Pascal Lamy a souligné que les propositions avancées par l’Union européenne restaient valables. Selon Robert Zoellick, l’échec de la Conférence n’était pas dû à l’inflexibilité de la position américaine, mais plutôt à celle des pays en voie de développement. Toujours est-il que, pour ce qui est des producteurs de coton africains, le problème essentiel est celui des subventions américaines. La loi agricole de 2002 permet au gouvernement d’accroître substantiellement ses subventions aux fermiers américains jusqu’en 2007/08, mais un accord à Cancun impliquait une réduction significative de ces mêmes subventions. Un accord aurait donc dû conduire à une révision de la loi de 2002, ce qui aurait soulevé des problèmes qu’il était préférable d’éviter en année électorale. Si cette hypothèse était correcte, il serait difficile de réviser la loi agricole de 2002 avant 2006.

La réduction des subventions au coton ne constituait qu’un élément mineur des négociations de Cancun. Mais le dossier coton était un cas concret qui avait été fortement médiatisé. C’était l’occasion de montrer que l’application des principes fondamentaux de l’OMC pouvait conduire à réduire la pauvreté de millions d’africains dans une des zones les plus pauvres de l’Afrique. Ce fut une occasion manquée du cycle de Doha qui devait être le cycle du développement. Mais ce dossier ne doit pas être oublié, car la crédibilité de la lutte contre la pauvreté et la bonne foi des pays industrialisés sont en jeu.