L’intervention directe en Sierra Leone, impliquant à partir de mai 2000 une utilisation conjointe de l’outil militaire et des moyens d’assistance civile, fut à la fois comme le modèle et l’application en grandeur réelle de cette nouvelle politique, portant des fruits dont la maturité et la valeur intrinsèque commencent aujourd’hui à pouvoir être évaluées à l’épreuve de la durée, mais aussi de la conjoncture internationale et de son évolution [1].

La ministre placée à sa tête, en s’élevant dans la hiérarchie politique par rapport à la secrétaire d’Etat conservatrice qui l’avait précédée, la dynamique Linda Chalker (1986-1997) qui avait déjà donné un certain lustre à l’ODA, devait confirmer par la suite son poids dans le cabinet et dans la vie politique britannique. Après la guerre contre l’Irak de mars-avril 2003, sa mésentente personnelle avec le Premier ministre, qui n’avait cessé de s’affirmer avec des menaces répétées de démission depuis la fin de 2001, à la suite de l’intervention internationale en Afghanistan, finit par devenir telle que son départ effectif, le 13 mai 2003, ne surprit que par la date tardive de ce qui semblait depuis longtemps inévitable. Clare Short fut immédiatement remplacée par une autre femme dont les origines et la carrière correspondaient peut-être encore mieux que les siennes à une telle fonction : Valerie Amos, originaire de Guyana, était jusqu’à cette date secrétaire d’Etat (au sens français du terme), plus précisément Parliamentary Under-Secretary of State au Foreign Office, en charge de l’Afrique [2]. A ce titre, elle avait la responsabilité de suivre le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (New Partnership for Africa’s Development, Nepad) et avait su effectuer au début de 2003, juste avant l’intervention américano-britannique en Irak, de délicates missions diplomatiques pour défendre la position de Tony Blair dans les pays africains alors membres du Conseil de sécurité de l’ONU.

Il y eut donc continuité de l’esprit d’une politique en dépit du changement de personne à la tête du DfID. Ceci était d’ailleurs d’autant plus réalisable que l’administration, placée désormais sous les ordres de la baronne Amos, se comportait toujours dans son activité quotidienne, comme avant 1997, à la manière d’une agence de développement tout autant que d’un ministère. Ce facteur structurel ne contribue pas, sur le long terme, à faciliter les relations du DfID avec le Foreign and Commonwealth Office (FCO), responsable de la diplomatie britannique, mais non de l’octroi de l’aide extérieure, alors que celle-ci a pourtant un effet diplomatique évident et immédiat. Par ailleurs, la structure n’est pas tout et la tête politique compte aussi. L’on considère généralement à Londres que, si les budgets du DfID ont spectaculairement augmenté ces dernières années, c’est aussi grâce aux bonnes relations personnelles de Clare Short avec le chancelier de l’Echiquier, Gordon Brown, satisfait de la manière dont le nouveau ministère gérait la question de la "lutte contre la pauvreté dans les pays pauvres", qui est devenue sa raison d’être officielle. Parallèlement, c’est bien le Premier ministre en personne qui avait cependant annoncé, dans son discours au sommet de la Terre le 2 septembre 2002 à Johannesburg, que l’aide britannique à l’Afrique passerait à 1 milliard de livres sterling par an en 2006.

Le renouveau des relations entre la Grande-Bretagne et l’Afrique ne saurait en effet être réduit à un choix individuel, fût-il celui du chef du gouvernement lui-même, exprimé à la fois par des déclarations répétées et avec l’entrée d’une ministre supplémentaire au conseil. La traduction financière des options politiques envers l’Afrique et sur le thème du développement était en effet définie en commun jusqu’en mai 2003 par une sorte de "constellation" (pour reprendre le mot d’un observateur local [3]) à trois têtes politiques : Tony Blair, Gordon Brown et Clare Short. Le remaniement ministériel de mai 2003 et les tensions au sein du Parti travailliste après la guerre contre l’Irak ont modifié les termes de cet équilibre, la baronne Amos ne passant pas, à la différence de Clare Short, pour une brownite – c’est-à-dire une partisane de Brown contre Blair dans les affrontements internes du parti. Mais ses principes n’ont pas disparu pour autant, avec une sorte de consensus travailliste sur la politique de développement et les relations avec l’Afrique, domaine dans lesquels le Premier ministre est resté sans conteste le plus fidèle à la tradition de sa formation.

Pour s’en assurer, il suffit de se référer à de très nombreuses affirmations de Tony Blair depuis son installation à Downing Street. Citons ici, à titre d’exemple, quelques formules de son discours de Johannesburg : "L’Afrique est pour moi une passion. Fier de notre leadership pour la remise de dette, fier des ressources supplémentaires que nous allons dégager pour l’aide au développement, nous voulons donner plus encore à l’avenir […]. Ceci implique d’approfondir notre partenariat avec l’Afrique. Je puis vous annoncer qu’à compter de 2006 la Grande-Bretagne accordera 1 milliard de livres sterling par an […]. Ce n’est pas de la charité, mais un investissement dans notre avenir collectif. [4]"

Ce serait une erreur de penser que de telles formules n’expriment qu’un penchant individuel à se préoccuper du sort de l’Afrique. Pour se convaincre de ce que les choix du Premier ministre sont bien en convergence sur ce point avec ceux de son parti, jusque dans les principes les plus généraux de cette nouvelle orientation politique, il est bon de se référer aux premières déclarations politiques d’un homme qui, depuis, est devenu l’un des plus féroces adversaires de Tony Blair au sein du Labour.

Robin Cook, démissionnaire avec fracas en mars 2003 au moment de l’affaire d’Irak mais qui fut auparavant secrétaire au Foreign Office dans le premier gouvernement New Labour, avait en effet défini, dès son entrée en fonction, les exigences d’une nouvelle diplomatie "éthique" proche du citoyen ordinaire, idée fondamentale d’un socialisme voulant tenir compte de l’impact de la fin de l’URSS pour renouveler son programme d’action. Le 12 mai 1997, le nouveau ministre faisait une déclaration (statement) en forme de programme, dans laquelle l’on trouvait notamment cette formule : "Notre politique étrangère doit avoir une dimension éthique et nous devons encourager l’exigence d’autres peuples à obtenir ces critères démocratiques [democratic rights] sur lesquels nous insistons pour nous-mêmes." Bien qu’il ait tenu ensuite à minimiser lui-même la portée de cette phrase, une telle affirmation fournissait "un contenu éthique à la politique étrangère et [admettait] que les intérêts nationaux ne pouvaient simplement se définir par une étroite realpolitik" (Wickham-Jones 2000, p. 3-4). Cette volonté d’offrir une image de "bon citoyen international" était en contraste marqué avec toute une tradition de "réalisme" diplomatique, reposant sur l’évaluation des "intérêts" de la nation [5], dans la droite ligne d’une vision à la Castelreagh ("La Grande-Bretagne n’a que des intérêts"), rappelée encore par le ministre conservateur Douglas Hurd en 1993 lorsqu’il affirmait : "La politique étrangère britannique a pour objet de protéger et de promouvoir les intérêts britanniques" (Buller et Harrison 2000).

La montée du DfID et les spectaculaires actions britanniques en Afrique, heureuses ou malheureuses (intervention en Sierra Leone mais aussi confrontation hasardeuse avec le Zimbabwe de Robert Mugabe, comme on le verra in fine), s’expliquent donc, sur le fond, par cette attitude entièrement nouvelle vis-à-vis de la scène internationale (pour comparer avec la période antérieure, l’on relira les analyses de A. Rouvez [1994]). Elle rend compte également du souci de mettre l’accent, en matière de coopération internationale, sur la bonne gouvernance et sur la lutte contre la corruption. Certes, ces deux thèmes sont devenus ces dernières années des priorités, au moins verbales, dans les relations entre le Nord et le Sud. Mais la nouvelle diplomatie "éthique" de la Grande-Bretagne, si contraire en un sens à ses traditions de gouvernement, venait comme à l’avant-garde d’un tel mouvement en rejoignant des préoccupations qui s’exprimaient plus ou moins clairement sur l’ensemble de la société britannique elle-même dans son évolution récente, d’une manière institutionnelle ou non. L’inflexion idéologique du New Labour rejoignait ainsi celle de l’opinion dans une Grande-Bretagne moderne dominée désormais par la prépondérance, morale et politique, d’une classe moyenne urbaine plus large et plus ouverte sur le monde extérieur qu’elle ne l’était jadis [6].

Il faut souligner tout d’abord l’attachement de la famille royale au Commonwealth depuis sa création, témoigné à de multiples reprises, notamment par des voyages. La reine Elizabeth II, qui reste le chef symbolique (Head of the Commonwealth) de cet ensemble encore assez informel de nations (auquel se sont adjoints en 1995 deux nouveaux pays africains, le Cameroun et le Mozambique [7]), préside avec un souci permanent d’équilibre entre les différents Etats membres les sommets de l’organisation (Commonwealth Head of Government Meetings, CHGM), qui se tiennent tous les deux ans et où le Premier ministre de Grande-Bretagne n’est en réalité qu’un primus inter pares. Ceci a eu des conséquences directes sur la politique africaine de la Grande-Bretagne, Margareth Thatcher n’ayant pu après son arrivée à Downing Street reconnaître le régime blanc de Ian Smith en Rhodésie ni se rapprocher de l’Afrique du Sud de l’apartheid autant qu’elle l’aurait souhaité alors, tout particulièrement au sommet de Lusaka de juin 1979, du fait des pressions de la souveraine, inquiète elle-même de tensions à ce sujet au sein du Commonwealth (Strober 2002, p. 363-375 ; Hargrove 1994, p. 176) [8]. Avant l’accession au pouvoir du New Labour, le rôle de la monarchie dans le Commonwealth a pu être un facteur revigorant pour la politique africaine de la Grande-Bretagne. C’est ainsi qu’en avril 1995, la visite officielle de six jours effectuée par la reine en Afrique du Sud confirma la réintégration du pays dans le Commonwealth. Ce fut un succès considérable alors qu’aucun séjour royal n’y avait eu lieu depuis le premier, effectué par le roi George VI et sa famille (dont la jeune princesse Elizabeth) durant plusieurs semaines en 1947, l’année ayant précédé la victoire électorale des créateurs de l’apartheid. Le rôle d’Elizabeth II dans les relations avec l’Afrique ne se limite pas à ses visites personnelles et aux sommets CHGM. La souveraine prononce également chaque année une allocation officielle à l’occasion du Commonwealth Day, célébré depuis 1977. Fait exceptionnel dans le système politique britannique, ce message n’est pas préparé par l’équipe ministérielle en place et demeure de la responsabilité personnelle du monarque.

Parallèlement à la monarchie, la confession anglicane (the Anglican Communion), qui concerne environ 70 millions de personnes dans le monde et appartient à l’Alliance mondiale des Eglises, ne dispose que de 2 provinces en Grande-Bretagne même (avec les sièges archiépiscopaux de Canterbury et York et 22 évêchés pour la Church of England proprement dite), mais conserve, depuis l’époque coloniale, une importante implantation en Afrique subsaharienne, avec 11 "provinces" dans cette zone, dont 3 seulement correspondent à des Etats francophones : Burundi, Congo-Kinshasa et Rwanda. L’importance politique récente de la confession anglicane au sud du Sahara y a été illustrée notamment par le rôle politique de Desmond Tutu, l’un des leaders de la lutte contre l’apartheid, aujourd’hui à la retraite mais qui fut archevêque du Cap et métropolitain de la province d’Afrique australe. Comme Primate of All England, l’archevêque de Canterbury, "président" (President) de la confession anglicane, à ce titre une sorte de primus inter pares lui aussi, réunit tous les dix ans depuis 1867 la "conférence de Lambeth", synode aux dimensions mondiales de l’anglicanisme. A cette occasion comme à d’autres, s’exprime l’intérêt significatif porté à l’Afrique par l’Eglise d’Angleterre. Celle-ci n’entend aucunement oublier le monde noir ni le continent africain dans ses préoccupations humanitaires autant que spirituelles. Symbole visible et récent d’une telle volonté, les dix statues de "martyrs" chrétiens du XX^e siècle installées en juillet 1998 dans les niches de la façade de l’abbaye de Westminster comprennent celle de Martin Luther King ainsi que de Manche Malesola, jeune noire sud-africaine tuée par ses parents en 1928 pour être devenue chrétienne, et de Janani Luwum, archevêque anglican d’Ouganda qui fut l’une des victimes d’Idi Amin Dada. Bien que politiquement neutre en théorie, comme celle de la monarchie, l’action de l’established Church peut elle aussi avoir en fait des conséquences directes sur les relations bilatérales avec l’Afrique. L’archevêque Carey, qui a quitté en 2003 le siège de Canterbury où il avait été nommé par un Premier ministre conservateur, John Major, avait ainsi effectué en mai 2000 une visite officielle (de consécration d’un évêque) au Soudan, au cours de laquelle il n’avait pas hésité à se démarquer publiquement des autorités de Khartoum sur la réconciliation nationale. En février 2001, au cours d’un séjour au Nigeria, il avait tenu à obtenir des assurances des autorités fédérales quant au traitement des chrétiens dans le nord du pays, où la charia avait été imposée par plusieurs Etats. L’Eglise institutionnelle peut à l’occasion critiquer d’une manière précise et informée la politique africaine du gouvernement britannique, avec un sens aigu de l’importance de ces questions, ce dont témoignent régulièrement les comptes rendus des séances de la Chambre des lords [9].

Inversement, la Church of England, jusque dans le cœur de sa vie ecclésiale propre, est influencée, semble-t-il, par les Eglises de la même confession en Afrique : l’attitude du chef des 17 millions d’Anglicans du Nigeria, l’archevêque d’Abuja et primat Peter Akinola, aurait ainsi contribué en juillet 2003 à persuader le nouvel archevêque de Canterbury, Rowan Williams, de ne pas procéder, contre ses intentions premières, à l’ordination d’un évêque ouvertement homosexuel à Reading (comme le nota alors la presse nationale et notamment The Economist [2003, p. 35). C’est dans cette conjoncture que le chef de la Church of England, à peine installé, a entrepris le 23 juillet 2003 une "visite pastorale" d’une semaine à la communion anglicane d’Afrique de l’Ouest, qui devait le mener successivement au Ghana, en Sierra Leone et en Gambie. Elle visait à calmer les polémiques locales sur l’homosexualité, dans la perspective d’un synode en septembre sur ce thème (rendu plus urgent encore par les développements récents dans l’Eglise épiscopalienne américaine, membre à part entière de la confession anglicane), tout en accordant une attention prioritaire à une région que le prélat a décrite à son départ de Lambeth Palace comme touchée par "la plupart des grandes plaies de notre époque".

Au delà de ces éléments institutionnels, l’Eglise anglicane et la famille royale remplissent, parmi bien d’autres mais dans une position correspondant à leur éminence au sein de l’establishment, une mission de relais avec la société civile en patronnant des organisations non gouvernementales (ONG) dont le rôle est particulièrement important en Grande-Bretagne dans les relations avec l’Afrique et les questions humanitaires ou de développement en général.

L’on citera ici pour mémoire le nom d’ONG d’assistance humanitaire ou d’aide au développement comme Oxfam ou encore Save the Children Fund et Christian Aid, qui sont d’une taille et d’une envergure financière sans rapport avec leurs équivalents français. Elles reçoivent certes des subventions parfois importantes de la part des pouvoirs publics, mais ce sont bien les dons privés, avec un système complexe de relais et de manifestations diverses (dîners, concerts, ventes exceptionnelles ou boutiques caritatives) qui sont profondément intégrés dans la vie quotidienne des Britanniques.

La famille royale est proche de ces milieux, la princesse Anne étant connue pour son implication dans Save the Chidren par exemple (voir notamment le témoignage de Sir Oliver Wright, ancien ministre et ambassadeur aux Etats-Unis [Strober 2002, p. 444]). L’Eglise anglicane l’est également, à travers des organismes comme Christian Aid mais aussi dans son dialogue œcuménique avec d’autres confessions ayant elles aussi leurs ONG caritatives, en Grande-Bretagne ou à l’étranger.

Quant à la société civile proprement dite et à l’opinion, elles sont de longue date sensibles en Grande-Bretagne aux aspects humanitaires de la situation de l’Afrique, bien plus en réalité que ne l’étaient les gouvernements successifs avant celui du New Labour. Il est significatif que l’aide à cette région, jusque dans son évolution vers un système d’aide budgétaire aux "bons" régimes, classés comme les moins corrompus, soit dans l’ensemble soutenue avec force par une opinion britannique qui donne de généreuses contributions personnelles à celle-ci lors d’initiatives fortement médiatisées comme le Red Nose Day, dans lequel les médias jouent chaque année un rôle essentiel de relais du type Téléthon.

Si les cabinets successifs de Tony Blair ont fait preuve d’ailleurs d’un engagement marqué envers l’Afrique, c’est sous l’influence des ONG, mais aussi de certains universitaires impliqués dans la réflexion sur le développement et sa pratique. Ainsi, l’on insistera sur le rôle majeur, dans les influences qui ont conduit à la définition d’une nouvelle politique dans ce domaine, de l’approche multidisciplinaire du développement enseignée à l’université du Sussex par l’Institute of Development Studies (IDS), créé en 1966 par le gouvernement travailliste de Harold Wilson et dont Margareth Thatcher avait recherché délibérément la disparition en le privant de crédits officiels. Peter Hain, qui fut secrétaire d’Etat à l’Afrique en 1997 et reste connu comme ancien militant anti-apartheid, et Thabo Mbeki, l’actuel président sud-africain, ont fait leurs études dans cet établissement.

Le caractère de la politique africaine actuelle du Royaume-Uni s’explique en bref par ces facteurs personnels tout autant que par l’idéologie imprégnant une partie du New Labour, émanation elle-même de milieux restreints mais aussi de l’opinion en général [10]. La lutte des Eglises contre l’apartheid durant presque un demi-siècle, l’affinement des études développementalistes, l’implication directe dans l’action humanitaire d’ONG puissantes financièrement et médiatiquement parlant ont donc façonné l’approche actuelle des problèmes africains par le gouvernement travailliste. Après la victoire électorale de 1997, une phase de concertation entre les nouveaux milieux gouvernementaux et la société civile britannique a été ouverte en 1997-1998 dans la logique du premier "livre blanc" publié par le DfID. Elle a conduit au Development Policy Forum, processus visant à confronter individus et groupes de la société civile avec l’administration sur les conceptions et les problèmes du développement, qui s’est achevé par une réunion de niveau national à Birmingham en novembre 1998.

Au delà de ces initiatives de la période initiale du gouvernement Blair, un témoignage du maintien de rapports étroits entre les décisionnaires administratifs et la société civile se trouve dans certaines carrières diplomatiques, le passage entre certaines grandes ONG et le FCO s’effectuant facilement, parallèlement à la nomination dans certains pays africains d’ambassadeurs spécialistes du développement, venus ou non du DfID [11].

Les milieux d’affaires britanniques eux-mêmes, relativement peu présents sur l’Afrique en dehors de pays (Afrique australe et orientale, Nigeria) et de secteurs déterminés (pétrole et mines, agro-industrie) et qui ont tenté ces dernières années de mieux coordonner leur action sur ce continent en créant la British African Business Association (BABA) coiffant trois organismes patronaux distincts – un pour l’Afrique australe, un autre pour l’Afrique orientale et le troisième pour l’Afrique occidentale –, approuvèrent une orientation éthique du New Labour qui se combinait en fait avec une attitude favorable aux investissements étrangers en Afrique. Les relations entre ces milieux patronaux et Clare Short et son ministère (vus par eux à l’origine comme trop proche des ONG) s’améliorèrent dès la publication en 2000 du second "livre blanc" du DfID, sur la lutte contre la pauvreté, qui accordait un rôle incontournable à l’économie de marché. Parallèlement, le patronat britannique adoptait une posture très déterminée dans la lutte contre la corruption, ce qui satisfaisait à son tour le gouvernement.

Ce serait une erreur de placer ces choix sous la seule responsabilité du Premier ministre. Même si ce dernier a pu être accusé d’autoritarisme (en le qualifiant de bossy) par une experte en la matière, Margaret Thatcher, et s’il s’est dès l’abord éloigné de la pratique consensuelle des conseils des ministres (Hennessy 2000, p. 483-486), traditionnelle à Downing Street (attitude qui ne fera que s’accentuer avec le temps), il ne fait aucun doute que c’est bien, comme évoqué plus haut et selon la formule de l’un de n^os interlocuteurs britanniques, une "constellation", regroupant également de très fortes personnalités – tels Gordon Brown et Clare Short –, qui a donné forme en commun à ce renouveau politique. Les responsables successifs du Foreign Office, Robin Cook puis Jack Straw, montrant en fait peu d’attirance envers l’Afrique, ont quant à eux généralement délégué les questions relatives à ce continent à des secrétaires d’Etat plus sensibles personnellement à son sort, Peter Hain (de mai 1997 à janvier 2001) puis Valerie Amos (de juin 2001 à mai 2003), cette dernière devenant la représentante personnelle du Premier ministre pour le Nepad après le sommet du G8 à Gènes en juillet 2001 [12].

La rupture plus ou moins violente et plus ou moins nette entre les trois étoiles de cette "constellation" en 2003, à propos de l’intervention britannique en Irak aux côtés de George W. Bush et de ses suites, constitue justement un drame majeur de la politique britannique qui touche indirectement les relations avec l’Afrique.

En poursuivant cette logique, l’on pourrait même faire débuter une seconde époque de la politique africaine du New Labour non pas en juin 2001, avec la deuxième victoire électorale de Tony Blair et des siens, mais en mai 2003, au moment du départ de Clare Short du DfID. Ainsi, cette dernière, redevenue simple député, ne manque guère d’occasions de critiquer directement ou indirectement les choix effectués depuis son retrait du ministère, sur l’Irak et les questions sociales bien sûr, mais aussi sur l’Afrique. C’est ainsi qu’elle s’est rendue en juin 2003 au Rwanda, pour une visite privée au cours de laquelle elle a interviewé à la BBC le président Kagame, dont les liens avec Londres s’étaient quelque peu distendus dernièrement avec la démission de la ministre du Développement, qui fut toujours parmi ses plus chauds partisans dans la capitale britannique.

La création du DfID correspondait à une volonté de se rapprocher de l’objectif de 0,7 % du produit national brut (PNB) britannique consacré à l’aide au développement, quoique celui-ci, pour l’exercice budgétaire 2003-2004, n’ait encore été que de 0,33 %. Parallèlement, alors que le total des allocations attribuées aux Etats et aux régions dans l’ensemble du monde par le DfID au titre de l’aide bilatérale britannique, encore à 736 millions de livres en 1997-1998 – exercice budgétaire entamé le 1^er avril ayant précédé l’arrivée au pouvoir des travaillistes –, dépassaient ensuite 1 milliard de livres dès 2000-2001 et s’approchaient de 1,5 milliard selon les prévisions pour l’exercice 2003-2004. Cette augmentation, malgré tout limitée, des programmes d’assistance bilatérale était encore beaucoup plus spectaculaire pour l’Afrique subsaharienne ; ceux-ci ont plus que doublé dans le même temps, passant de 297 millions de livres en 1997-1998 à 654,7 millions en 2002-2003 (estimations). L’Afrique recevait désormais plus que l’Asie-Pacifique, l’autre grande région bénéficiant en priorité de l’aide britannique, pour laquelle la progression simultanée des crédits bilatéraux du DfID n’était que de 256,1 à 443,3 millions (DfID 2000, p. 17-18 ; 2003, p. 124, tableau 1) [13].

Cette nouvelle assistance financière au continent africain, qui doit donc, selon Tony Blair (Blair 2002), passer à 1 milliard de livres en 2006, en augmentant de 50 % en moyenne pour l’ensemble des Etats subsahariens par rapport à son niveau de 2002, reste en fait très variable d’une année sur l’autre en faveur de tel ou tel pays. Elle n’est pas dispensée véritablement en fonction de l’importance des liens historiques avec la Grande-Bretagne ou du poids économique du pays bénéficiaire bien que l’aire anglophone domine toujours d’une manière écrasante dans les montants. Elle ressort de la logique de lutte contre la pauvreté qui est restée constamment l’un des thèmes dominant du discours ministériel de Clare Short comme de Gordon Brown. Mais, plus précisément, c’est le retard – et surtout la volonté – de développement (définie d’une manière qui reste qualitative et toujours marquée par ce qui est considéré par le département comme une "bonne" utilisation de l’aide) qui constitue le critère principal d’allocation des crédits du DfID. L’Afrique australe, au sens étroit retenu par le ministère (Afrique du Sud, Botswana, Lesotho, Namibie, Swaziland), quoique constituant le principal noyau – et de loin – de force économique au sud du Sahara, est relativement peu assistée en comparaison de son potentiel. Celle-ci l’est moins à elle seule que l’un des Etats les plus pauvres du continent, le Malawi, bénéficiant de 30,7 millions de livres en 1996-1997 (contre 30,4 pour toute l’Afrique australe), avant l’arrivée du New Labour au pouvoir, puis de 52 millions en 2002-2003 (estimations, après un pic de 56 millions au titre de 2000-2001) contre 39,7 millions pour toute l’Afrique australe lors du même exercice. Cette tendance devrait se poursuivre dans les trois prochains exercices budgétaires, avec des prévisions de 47 millions de livres en faveur du seul Malawi et 42 millions pour l’Afrique australe (DfID 2000, p. 131, tableau 5 ; 2003, p. 126, tableau 4 ; chiffres arrondis par nous).

Ces dernières années, les plus importants bénéficiaires de l’aide sur programme du DfID étaient ainsi la Tanzanie (pour laquelle les allocations annuelles, traditionnellement les plus hautes du continent – au dessus de 60 millions de livres depuis 1999-2000 – devraient même devenir les seules à dépasser les 100 millions de livres en 2005-2006), puis l’Ouganda (68,5 millions estimés pour 2002-2003, contre 75 millions pour la Tanzanie) et le Ghana (chiffes assez stables, autour de 60 millions), ainsi que le Malawi, précédemment cité. Le Rwanda et la Sierra Leone reçoivent actuellement des montants annuels, de l’ordre de 30 à 40 millions de livres, qui demeurent disproportionnés par rapport à leur taille géographique et à leur importance économique, mais qui s’expliquent par une situation globale de post-conflit jusque dans les programmes bilatéraux par pays, qui cependant demeurent distincts des crédits d’aide "humanitaire et de prévention des conflits" (humanitarian and conflict prevention) gérée par le DfID (l’enveloppe budgétaire globale, de l’ordre de 150 millions de livres en 2002-2003, devrait monter selon les prévisions au delà des 300 millions en 2003-2004).

Parallèlement à ces remarquables efforts budgétaires du gouvernement travailliste en faveur du développement africain (DfID 2000b, 2003), Clare Short décidait de mettre fin au système dit de l’aide "liée", pratiqué encore par bien des bailleurs de fonds, en autorisant ainsi l’allocation des crédits d’aide britannique à des biens et services venus de tous les horizons.

Ces décisions étaient soutenues par une vision globale qui s’est exprimée principalement dans deux documents de synthèse : dès novembre 1997, un premier "livre blanc" fut consacré au thème du développement en général (DfID 1997), afin de mieux définir et d’une manière transparente les missions du nouveau ministère ; puis un second parut en décembre 2000, traitant plus précisément de la lutte contre la pauvreté dans une perspective de mondialisation (globalization) acceptée comme telle (DfID 2000c).

Tout en demeurant typiques d’un engagement dans la tradition "socialiste" – Clare Short se situant nettement à gauche du centrisme de Tony Blair –, le vocabulaire ainsi que les idées d’un département ministériel prolifique en documents de référence sont alors apparus comme proches intellectuellement de ceux de la Banque mondiale, avec une insistance, pour l’aspect social, sur la lutte contre la "pauvreté", les actions liées au "genre" (gender), et aussi l’idée que le développement économique dépend de l’investissement privé, dans une économie de marché libre. D’autre part, la ministre a pris en compte, au delà du traitement technique de l’aide au développement, des aspects plus proprement politiques avec une insistance sur le respect des droits de l’homme mais aussi des jugements assez personnels (et subjectifs pour ses adversaires) en faveur de tel ou tel gouvernement africain. Enfin, c’est le DfID, et non le FCO ou le ministère des Finances (HM Treasury), qui en vint à coordonner l’action interministérielle britannique sur la dette, l’environnement ou le commerce. Il le fait même au détriment de la Défense (Ministry of Defence, MoD) pour le maintien de la paix et la prévention des conflits en Afrique, dans la logique d’un programme, engagé en juin 1999, d’appui au système de sécurité de Sierra Leone.

Plus récemment, Clare Short a fait de l’inégalité du commerce mondial un de ses principaux thèmes polémiques, accusant tout particulièrement les producteurs de sucre subventionnés des pays développés d’empêcher l’accès au marché international des producteurs du Sud. Cette attitude a produit des déclarations officielles britanniques qui n’ont pas favorisé les bonnes relations entre Londres et Paris à la fin de 2002 et au début de 2003.

En réalité, la ministre s’est radicalisée dans les dernières années d’une activité départementale qu’elle considérait comme essentiellement offensive, dans un but général de lutte contre la pauvreté. A cet égard, le heurt final avec Tony Blair était sans doute inévitable, crise interne sur l’Irak ou non. Le départ de Clare Short du DfID a en fait plus surpris par son caractère tardif que par un quelconque aspect inattendu [14].

Sa forte personnalité à la direction d’un nouveau département ministériel, doté d’un siège relativement éloigné – au 1 Palace Street (contre Buckhingham Palace) – du carré administratif traditionnel de Whitehall, et dont les effectifs de fonctionnaires avaient également été renforcés par rapport à l’ancienne ODA [15], lui avait aussi permis de prendre la tête de la coordination interministérielle en Afrique, organisée en juillet 2000 sous la forme d’un Cabinet Sub-Commitee on Conflict Prevention in Africa, regroupant le DfID, le FCO, le MoD, les bureaux du Premier ministre (Cabinet Office) et les Finances et doté d’un fonds d’intervention commun qui était de 50 millions de livres (plus 90 millions pour les opérations de maintien de la paix) pour l’année fiscale 2001-2002.

La ministre du Développement eut ainsi, d’une manière constante, une influence déterminante sur la coopération militaire aussi bien que civile de la Grande-Bretagne en Afrique (et notamment au Rwanda, avec un soutien indéfectible au président Kagame, et en Sierra Leone).

C’est le département ministériel de la Défense qui restait cependant le responsable direct de l’engagement militaire en Sierra Leone ainsi que de divers programmes de formation technique en Afrique subsaharienne, assez comparables à ceux que la France maintenait de son côté au sud du Sahara depuis les indépendances. Mais de telles actions, devenues d’un caractère administratif assez routinier, furent désormais beaucoup mieux encadrées dans une politique gouvernementale globale envers l’Afrique avec l’action de la "constellation" travailliste. C’est ainsi qu’en février 2001, la décision fut prise de retirer l’équipe de formation installée depuis l’indépendance, en 1980, à Harare au Zimbabwe, compte tenu de la détérioration des relations bilatérales.

Au delà de cette générosité financière et de cette attention permanentes, Gordon Brown est allé plus loin, à titre personnel, en lançant en commun avec Clare Short, le 23 janvier 2003, l’International Finance Facility (IFF), visant à doubler le montant des ressources disponibles pour l’aide au développement d’ici à 2015. Il s’agirait de compenser le manque de ressources pour atteindre les objectifs du Millénaire fixés par l’ONU (voir DfID 2003, p. 13, encadré 1a) en doublant le montant global de l’aide publique au développement (APD), actuellement de l’ordre de 50 milliards de dollars par an. Le système proposé associerait des engagements officiels fermes et contraignants (legally binding pledges) sur 15 ans de la part des pays donateurs en faveur de pays en développement bénéficiaires, devant respecter par ailleurs des règles de bonne gestion (comme des arriérés chroniques envers le Fonds monétaire international [FMI]). Les ressources seraient obtenues par les donateurs sur le marché international des capitaux en jouant de la cotation AAA de leurs institutions financières et de la crédibilité politique de leur engagement en faveur du développement pour obtenir de faibles taux d’intérêt. Comme, à partir de 2015, le remboursement de ces emprunts devra être comptabilisé dans l’aide au développement, il est évident que cette proposition correspond à un pari du gouvernement britannique : à défaut d’une nouvelle prise de conscience internationale de la nécessité d’augmenter l’APD durablement et à terme, franchir le plus rapidement possible le seuil éloignant définitivement de la pauvreté dans les pays en développement par un effort financier massif mais qui serait encore transitoire sur 15 ans, permettant cependant d’accomplir, dans les domaines de l’éducation et de la santé notamment, les progrès décisifs en ce sens.

Ces propositions, qui ont déjà reçu l’approbation de principe de dirigeants étrangers ne partageant pas nécessairement l’option socialiste du Labour (comme l’actuel gouvernement français, et notamment le ministre des Finances Francis Mer, d’ailleurs ancien chef d’entreprise), ne vont pas sans poser un certain nombre de questions quant à leur mise en pratique (intégration dans les canaux actuels de l’APD) ainsi que sur leur fondement intellectuel lui-même. Il est trop tôt cependant pour prédire l’avenir d’une telle initiative, tout comme il demeure hors de la portée d’un article général sur la politique africaine de la Grande-Bretagne de juger avec précision de la valeur des arguments pour et contre l’IFF. Toutefois, il ne fait pas de doute que, si elle était effectivement appliquée, elle irait bien au delà, par son impact sur l’aide au développement dans son ensemble, de celle proposée dans une déclaration conjointe par Tony Blair et Jacques Chirac en septembre 2002 lors du sommet de Johannesburg : apporter sur trois ans 100 millions d’euros supplémentaires chacun, France et Royaume-Uni, qui seront utilisés sur les marchés financiers afin de mobiliser des financements privés en faveur de l’Afrique (Chirac et Blair 2002).

Si ce dernier ne dispose pas des moyens financiers que possède par exemple son équivalent français, le Quai d’Orsay (ayant même repris le budget de l’ancien ministère de la Coopération depuis 1998) qui lui permet de prolonger l’action diplomatique par des incitations financières dans le domaine du développement, et si, de ce fait, le DfID tend parfois à empiéter sur le domaine proprement politique (ce qui ne facilitait pas les relations de part et d’autre de St James’ Park du temps de Clare Short) au détriment du FCO, celui-ci dispose néanmoins de 33 représentations diplomatiques en Afrique et a lui aussi fait preuve d’une activité nettement renouvelée depuis la réintégration de l’Afrique du Sud dans le concert africain avec la fin de l’apartheid en 1994. La normalisation des relations avec ce pays, réintégré rapidement dans le Commonwealth, fut alors suivie d’une extension de cette communauté internationale au Cameroun et au Mozambique (comme signalé précédemment), ainsi que du développement des liens diplomatiques avec l’Afrique francophone, ce dont a témoigné par exemple l’ouverture d’un ambassade britannique à Bamako, au Mali, en 2001.

Ce rapprochement des deux principaux colonisateurs de l’Afrique aux XIX^e et XX^e siècles s’est traduit par des visites ministérielles communes dont le programme et le déroulement depuis 1999 n’ont pas toujours été aussi aisés que prévu. En dépit des intentions déclarées, les analyses de situation ont aussi différé parfois fortement dans les deux capitales, sur des dossiers comme celui du Rwanda et de la République démocratique du Congo (RDC) surtout jusqu’au départ de Clare Short, ou encore de la Sierra Leone et de la Guinée (tout particulièrement en 2001) et du Zimbabwe (question récurrente en Grande-Bretagne, comme on le verra). Pourtant cette coopération nouvelle et toujours prometteuse (en dépit du maintien de différences culturelles sensibles entre les deux partenaires) a su résister à l’alternance politique en France en 2002 comme à la crise internationale sur l’Irak du début 2003. Elle va bien au delà d’un dialogue normal et minimal entre membres de l’Union européenne et demeure certainement un facteur de stabilisation sur un continent africain que la fin de la polarisation Est-Ouest a très profondément perturbé tant au niveau des équilibres nationaux internes que des relations internationales.

Plus que des annonces comme celle de Johannesburg évoquée plus haut, l’un des effets le plus visibles d’une telle convergence, quoique à vrai dire indirect par rapport à l’esprit et à la lettre de Saint-Malo, se situe certainement dans le souci partagé de contenir avec des moyens militaires appropriés l’anarchie qui gagnait ces derniers temps en Afrique de l’Ouest : à l’engagement britannique en Sierra Leone depuis mai 2000 a répondu de la part de la France son déploiement en Côte d’Ivoire à partir de septembre 2002. A cet égard, l’attitude des deux capitales européennes diffère profondément de l’esprit dans lequel ces problèmes sont toujours abordés à Washington, comme on l’a vu dernièrement à propos du Liberia.

Plus tard, les scandales politico-financiers auxquels furent confrontés les travaillistes concernèrent la communauté indienne de Grande-Bretagne (affaire Hinduja [17]) et non pas, comme en France avec par exemple l’affaire Elf, des milieux africains. La fourniture clandestine d’armes au gouvernement sierra-léonais en 1998 au su du Foreign Office (en violation de l’embargo voté à la demande du Royaume-Uni à l’ONU), épisode connu sous le nom d’affaire Sandline, embarrassa certes considérablement Robin Cook (voir notamment Hirsch 2001, p. 67), qui n’hésita pas à attribuer la responsabilité de ces erreurs aux seuls diplomates. Ce serait, selon une analyse devenue courante à Londres, pour échapper au reproche justifié d’envoyer des mercenaires afin de soutenir ses alliés en Sierra Leone que Tony Blair aurait décidé de dépêcher des forces spéciales dans ce pays lorsqu’en mai 2000 des Casques bleus à peine débarqués furent pris en otage par les rebelles du Revolutionary United Front (RUF) [18].

Néanmoins, cette mesure, prise par le Premier ministre durant un bref "congé de paternité" qu’il s’était attribué, fut très efficace dans ses effets immédiats et devint comme le symbole de la volonté de redressement de l’Afrique manifestée à Londres. En dépit des craintes initiales de l’opinion intérieure et internationale, cette intervention globale, à la fois militaire, administrative et de développement socio-économique, dont l’administration britannique devait tirer ensuite des leçons précises sous forme de documents internes [19], eut un impact indéniable en faveur d’un nouvel interventionnisme européen en Afrique. Il est, en effet, permis de se demander si elle n’influença pas la réaction française à la nouvelle tentative de renversement du régime en Côte d’Ivoire en septembre 2002 aussi bien que la décision de l’Union européenne d’intervenir militairement en juin 2003 en Ituri (RDC) pour stopper la perpétuation des massacres à Bunia.

Quant à la dégradation des relations bilatérales avec le Zimbabwe depuis 1997, l’opinion et la presse britannique n’en tiennent guère rigueur aux travaillistes. Ils reprochent au contraire une certaine mollesse envers Robert Mugabe, présenté généralement comme le type même du dictateur africain impitoyable et irréaliste [20], et ceci en dépit de déclarations régulièrement très dures à Londres, de la part des différents ministres (notamment P. Hain et C. Short) contre le régime d’Harare, puis des tentatives réelles (qui devaient échouer courant 2002) pour persuader le président zimbabwéen de céder le pouvoir.

Cependant, cette confrontation stérile avec le Zimbabwe demeure sans conteste le principal échec de la nouvelle politique africaine du Royaume-Uni. Celui-ci fut manifeste le 2 septembre 2002 à Johannesburg, lorsque, du haut de la tribune officielle du sommet de la Terre, le président Mugabe apostropha Tony Blair assis dans la salle parmi les autres participants pour lui dire de "garder sa Grande-Bretagne et de lui laisser son Zimbabwe". Au delà de cet incident diplomatique sans précédent (qui devait d’ailleurs laisser impassible le Premier ministre britannique), la véritable limite de cette politique se situe dans l’impossibilité où se trouva le New Labour d’obtenir une condamnation ferme de Robert Mugabe par les chefs d’Etat africains du Commonwealth, en tout premier lieu d’Afrique du Sud et du Nigeria.

En dépit des pressions récurrentes des Britanniques, l’on se trouva ainsi dans une situation contrastant fortement avec celle de l’union contre le général Abacha naguère. Cela donne à réfléchir sur l’efficacité d’une attitude trop déterminée et passionnelle, ne laissant guère de place à une écoute des autres, travers exprimé à nouveau tout au long de l’affaire irakienne par le Premier ministre travailliste et son entourage proche. Au delà, c’est même toute la politique du Labour envers l’Afrique qui serait remise en question, selon une analyse récente de spécialistes des relations internationales soulignant "les limites de l’engagement" (Taylor et Williams 2002).

Ce jugement sévère ne doit pas faire oublier les succès ni, plus encore, l’originalité de la nouvelle politique britannique en Afrique subsaharienne. Quoique la guerre contre l’Irak et sa phase préparatoire ait confirmé, à la fin de 2002 et au début de 2003, dans les domaines politique, diplomatique ou même médiatique, l’ambition actuelle exprimée par certains de constitution d’une "anglosphère", qui serait un nouveau Commonwealth, fonctionnant sur un mode de réseau (network) plus que d’alliance politique classique entre Etats et reposant historiquement sur une forme commune de civilisation (Bennett 2002), il convient de souligner nettement que la politique africaine du New Labour, malgré ses liens idéologiques avec les ambitions des New Democrats américains, s’est dégagée très sensiblement, sur des points importants (interventions militaires, alliance privilégiée avec la France, souci du cadre étatique en Afrique par exemple) de celle qui fut poursuivie par Bill Clinton. L’on pourrait même se demander si l’augmentation de l’APD américaine, décidée contre toute attente par le président George W. Bush, aurait effectivement eu lieu sans le notable précédent britannique.

Malgré la vision unipolaire du monde défendue par son Premier ministre, en aucun cas ces dernières années la Grande-Bretagne ne s’est comportée en Afrique (à la différence de l’impression qu’elle a parfois donné sur l’Irak) comme une simple exécutante des volontés américaines, tout en demeurant bien sûr influencée par ces dernières (dans les négociations sur la Sierre Leone notamment ; voir Châtaigner 2001, Hirsch 2001). La politique africaine est sans doute ainsi l’un des domaines dans lesquels Tony Blair est demeuré constamment le plus sincère dans sa volonté personnelle, sans cesse proclamée, d’installer la position britannique à mi-chemin de l’Europe et de l’Amérique, et de servir d’intermédiaire constant dans la compréhension mutuelle de part et d’autre de l’Atlantique.

Simultanément, le gouvernement travailliste a su insuffler au sein de l’administration britannique un esprit nouveau dans la prise en compte et l’analyse des réalités africaines. Le principal résultat en est certainement la prise de conscience rapide de l’impact des conflits au sud du Sahara durant la dernière décennie et de la nécessité d’une approche régionale (et non pas simplement nationale), même dans le cas de guerres civiles. Dans ses aspects pratiques et pour ainsi dire curatifs, le New Labour a su faire partager progressivement aussi à ses partenaires internationaux l’idée que cette approche globale (allant de l’appui économique et des préoccupations sociologiques ou diplomatiques au traitement direct des questions militaires) exigeait d’être menée avec vigueur par un pays leader. Enfin, dans l’organisation intérieure, cet effort a été effectué d’une manière extrêmement efficace sur le principe, novateur lui aussi, d’une coopération interministérielle constante [21].

Ces interrogations générales induisent aussi des remarques plus précises : dans le traitement du problème sierra-léonais, par exemple, l’identification de la "corruption" comme la cause fondamentale de la crise traversée par le pays n’est-elle pas une simplification à l’extrême de la problématique locale par la classe politique et l’administration britanniques ? C’est ce que conduisent à penser les résultats de travaux universitaires récents comme ceux de Paul Richards et Marianne Ferme en anthropologie, ou encore de Christopher Clapham et Stephen Ellis en politologie. Au Rwanda également, le soutien politique et financier au président Kagame pose inévitablement la question de la nature autoritaire et militairement répressive de son régime, que les ONG britanniques ne sont pas les dernières à soulever aujourd’hui. Que devient dans de telles conditions la valeur effective de l’engagement "éthique" du Labour en matière de relations internationales ? Avec le temps, le gouvernement de Tony Blair n’a-t-il pas tenu de moins en moins compte de la sensibilité de la société civile britannique ? En ce qui concerne le dialogue avec le Commonwealth, ne se trouve-t-on pas une fois de plus en Grande-Bretagne dans une situation où le gouvernement (et non pas les institutions et notamment la souveraine) a fini par négliger de consolider des liens, qu’il tenait sans doute pour acquis, avec les membres africains de cette institution, ce qui l’a conduit directement à une confrontation larvée avec ces derniers ? Enfin, dans la pratique même de la politique d’aide au développement, les travaillistes n’accordent-ils pas désormais trop aisément des crédits à des Etats dont la réputation de "bonne gouvernance" mériterait d’être examinée plus attentivement ? La privatisation et le rôle nouveau de la CDC n’ont-ils pas privé désormais le système de coopération britannique des capacités techniques pour lancer ou maintenir des programmes de développement dans des domaines très spécifiques comme l’agriculture par exemple [23] ? Ne faudrait-il pas innover aussi sur ce point et les grandes visions, indispensables en soi, ne doivent-elle pas accorder une place au réalisme quotidien dans cette tâche multiforme et de longue haleine qu’est en réalité l’effort international d’aide au développement ?

Telles sont en bref les questions multiples qui se posent dès maintenant à Londres sur l’avenir de la politique africaine du Royaume-Uni et ses soubassements. Il est clair qu’une marche presque automatique derrière les succès les plus nets du premier mandat travailliste ne suffira pas à y répondre et que l’imagination sera nécessaire à nouveau, dans une conjoncture internationale devenue bien différente de celle de 1997.