A l’évidence, la comparaison du Nigeria et du Soudan s’impose lorsque l’on veut soumettre les projets fédéraux à l’épreuve des dures réalités politiques, sociales et économiques de l’Afrique noire. Les caractéristiques de ces deux pays, avec un Nord à dominante musulmane et un Sud chrétien ou animiste, ont d’ailleurs attiré l’attention des chercheurs [2]. Les gouvernements nigérians et soudanais ne sont pas non plus restés insensibles au parallélisme des situations. En 1965, deux ans avant la crise biafraise, Lagos envoyait par exemple une délégation à la conférence de Khartoum pour observer les tractations à propos du Sud-Soudan. La fin de la guerre civile au Nigeria en 1970 et la reprise des hostilités dans le sud du Soudan en 1983 ont ensuite conduit les diplomates des deux pays à se concerter davantage. A la fin des années 1980, Francis Mading Deng, ancien ministre soudanais des Affaires étrangères, et Olusegun Obasanjo, chef de la junte militaire nigériane de 1976 à 1979, montaient ainsi une Initiative africaine pour la paix. A la tête de l’Organisation de l’unité africaine (OUA), le président nigérian Ibrahim Babangida organisait pour sa part des négociations entre Soudanais à Abuja en mai-juin 1992 puis avril-mai 1993. Les discussions portèrent en particulier sur l’idée d’une confédération à laquelle les rebelles se rallièrent un moment et dans laquelle les Etats du Sud-Soudan auraient assuré leur propre sécurité. En décembre 1999, le général Babangida était cette fois l’envoyé spécial du président Olusegun Obasanjo, nouvellement élu, et il supervisait à Nairobi la signature d’un accord en vertu duquel Kampala et Khartoum s’engageaient à cesser d’appuyer les oppositions armées au Soudan et en Ouganda respectivement [3].

A leur manière, le Nigeria et le Soudan ont pu être des références l’un pour l’autre. De dictatures militaires en conflits armés, leur communauté de problèmes a, en tout cas, enrichi la réflexion sur les systèmes de gouvernements fédéraux. De la colonisation jusqu’aux grandes orientations politiques après la période des indépendances, l’article qui suit rappelle ainsi les conditions qui ont amené ces deux pays à opter pour de tels modèles, avec des succès divers. Une double lecture institutionnelle et pratique souligne notamment les limites intrinsèques d’opérations qui visaient initialement à consolider des unités nationales fragiles. Au final, il apparaît que les fédéralismes à la nigériane ou à la soudanaise révèlent bien autant de divergences que de similitudes.

Mode de colonisation au moindre coût, l’indirect rule, en l’occurrence, a largement contribué à perpétuer et figer les différences culturelles. Dans le nord du Nigeria et du Soudan, la hiérarchisation féodale des sociétés musulmanes permit au système de fonctionner efficacement avec des émirs et des cheikhs. Dans le sud du Nigeria et du Soudan, en revanche, les Britanniques s’évertuèrent à nommer des chefs coutumiers qu’ils durent parfois inventer de toutes pièces car les communautés locales obéissaient rarement à des pouvoirs permanents et coercitifs. Leurré par son expérience des maharadjahs en Inde, le gouverneur John Maffey, en poste de 1926 à 1933, eut ainsi quelque difficulté à ressusciter "des tribus perdues et des chefs disparus" dans le sud du Soudan [6]. De même dans le sud-est du Nigeria, la création de "chefs par décret", les warrant chiefs, n’alla pas sans mal et provoqua des révoltes en 1929.

L’organisation de l’administration territoriale fut à l’avenant et institutionnalisa des régimes politiques à plusieurs vitesses. A partir de 1914, le Nigeria fut gouverné en deux entités Nord et Sud, cette dernière étant découpée en deux régions Est et Ouest en 1939. Avec Kaduna pour chef-lieu, le Nord était la plus grosse des trois régions, la seule, aussi, à disposer de véritables native authorities. En comparaison, les administrations de l’Est, à Enugu, et de l’Ouest, à Ibadan, étaient beaucoup plus directes. Evangélisées, ces régions bénéficièrent des écoles des missionnaires et elles s’ouvrirent à la modernité occidentale grâce au développement du commerce maritime avec la métropole. Par contraste, les musulmans du nord, eux, continuèrent de suivre une éducation coranique et conservèrent un mode de vie très traditionnel. Au Soudan, les Britanniques divisèrent également le pays en deux grosses unités Nord et Sud. Dans le Sud, ils maintinrent une présence légère et symbolique à Malakal, Wau et Juba, capitales administratives des provinces du Haut-Nil, du Bahr el Ghazal et de Mongalla, qui prit le nom d’Equatoria en 1906 et absorba un moment le Bahr el Ghazal entre 1936 et 1948. Dans le Nord, en revanche, Londres établit un gouvernement plus centralisé qu’au Nigeria et moins respectueux des pouvoirs coutumiers [7].

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le Soudan et le Nigeria connaissaient ainsi des systèmes et des cultures de gouvernement fort variés du nord au sud. L’unité nationale d’ensembles aussi disparates paraissait très fragile et la question devait naturellement ressurgir à l’occasion des négociations sur l’indépendance. Les divergences étaient si grandes que les élites du Nord-Nigeria et du Sud-Soudan, qui arguaient de leur impréparation et de leurs retards en matière d’éducation, tentèrent de freiner les processus de décolonisation. Au Nigeria en mai 1953, les représentants du Nord suscitèrent même des troubles en votant contre la motion d’Anthony Enahoro, qui réclamait un transfert de souveraineté à échéance de trois ans ; et au Soudan en décembre 1950, un député du Sud, Benjamin Lwoki, provoqua un scandale à l’Assemblée nationale en s’opposant publiquement à l’indépendance. En effet, tandis que les nationalistes de Khartoum cherchaient à éviter une domination égyptienne, les sudistes souhaitaient échapper à un tête-à-tête avec le Nord, quitte à maintenir les Britanniques dans un rôle d’arbitre. Leurs motivations n’étaient pas sans rappeler celles des musulmans du nord du Nigeria à l’époque. Le sud du Soudan, où la première école secondaire n’ouvrit ses portes qu’en 1949, à Rumbek, craignait à juste titre de ne pas être capable de fournir les cadres d’une nouvelle administration "indigène" à l’indépendance. Alors que le Nord regardait vers Le Caire, les trois provinces du Sud pensaient s’intégrer à une vaste fédération d’Afrique orientale sous l’égide des Britanniques. Les députés sudistes se rallièrent sans enthousiasme à l’idée de l’indépendance avec le vote, en septembre 1955, d’une motion favorable à un régime fédéral, projet auquel Khartoum ne donna pas suite…

Au Nigeria, le principe d’une structure fédérale avait également été évoqué lors des négociations constitutionnelles de 1954. Mais les nationalistes à Lagos optèrent finalement pour une formule régionaliste qui inspira d’ailleurs le reste de l’Empire britannique, à l’instar du Kenya, où un expert du fédéralisme à la nigériane vint préparer la Constitution de 1963 [8]. Pour Londres, l’institutionnalisation de contrepouvoirs régionaux était le meilleur moyen de garantir le respect des différences culturelles. L’interdiction de tout droit à la sécession était censée prévenir les risques de partition et les Britanniques veillèrent au grain en endiguant les prétentions des minorités à disposer de leurs propres régions. Deux ans avant l’indépendance en 1960, la Commission Willink, notamment, entérina l’organisation du Nigeria en trois régions dominées par les Haoussa au nord, les Ibo à l’est et les Yorouba à l’ouest. Non sans raisons, les membres de la Commission pensaient que la création de régions supplémentaires ne résoudrait pas le problème des minorités et le reproduirait au contraire à une échelle moindre et toujours plus fragmentée, sans parler des tensions que n’auraient pas manqué de provoquer les projets d’Etats empiétant le domaine des Yorouba, des Ibo et des Haoussa dans l’Ondo, l’Ogoja et le Kwara respectivement [9].

A l’époque, l’option du régionalisme semblait moins menacer l’unité nationale du Soudan. D’après Mohamed Omer Beshir, qui avait, en son temps, organisé la conférence de Khartoum de 1965, le fédéralisme présentait l’inconvénient d’être trop coûteux car il impliquait de dupliquer les organes de gouvernement [10]. Parce que la crise biafraise avait, au Nigeria, montré les dangers d’un exécutif faible face à des régions fortes, d’autres observateurs vantaient, eux, les mérites d’un système plus centralisé [11]. Rétrospectivement, la comparaison ne joue cependant pas en faveur du Soudan si l’on en juge par la longévité du conflit dans le Sud et, à l’inverse, la rapidité avec laquelle le Nigeria a surmonté les épreuves de la guerre civile. De fait, le sud du Soudan n’a jamais bénéficié d’une autonomie lui permettant de fonctionner sur le modèle des cinq régions "spéciales" de l’Italie à partir de 1947, des dix-sept communautés de l’Espagne à partir de 1982 ou des trois ensembles linguistiques de la Belgique à partir de 1992. Interrompue par la reprise des hostilités sous l’égide de la Sudan People’s Liberation Army (SPLA) de John Garang en 1983, l’expérience soudanaise, entravée par de nombreux problèmes, n’a pas été concluante.

Suivant le principe du "centralisme démocratique", la dictature Nimeiry, d’abord, avait pouvoir de veto sur les décisions de l’Assemblée législative du Sud et elle n’hésita pas à interférer dans la gestion des affaires locales [12]. Son parti unique se préoccupa notamment d’étouffer les velléités de nationalisme régional : à Juba, la capitale du Sud, aucune statue, aucun nom de rue, d’hôpital ou d’école ne vint commémorer les martyrs de la lutte – héros de la rébellion Anyanya ou exilés de la Sudan African National Union (SANU). La junte de Khartoum, qui plus est, n’a pas donné aux autorités locales les moyens de reconstruire une région ruinée par la guerre. Avec une levée de l’impôt pour le moins lacunaire et un pouvoir central plus que réticent à verser les subsides prévus, le gouvernement de Juba manquait de techniciens qualifiés, de pièces détachées et d’essence pour faire tourner les rares équipements en état de marche. En conséquence, la scierie, la conserverie et la brasserie de Wau ont régulièrement dû interrompre leurs activités tandis que les projets d’irrigation à Aweil, de cimenterie à Kapoeta, de complexe hydroélectrique à Juba, de rizières le long du canal du Jonglei et de sucreries à Mongalla, Tonj Kenak ou Melut n’étaient jamais achevés.

Gagné par la force des armes à défaut d’une victoire militaire, le statut du Sud-Soudan en 1972 était d’autant plus fragile qu’il allait à contre-courant de la tendance à la centralisation et à la disparition des autonomies régionales concédées à l’indépendance dans les autres colonies de l’Empire britannique. Au Kenya, le parti unique avait triomphé du provincialisme majimbo de la Constitution de 1963. En Ouganda, le royaume du Buganda avait perdu les prérogatives accordées par la Constitution de 1962 et avait été fragmenté en quatre districts avec l’abolition de la monarchie en 1966 et la proclamation formelle de la République l’année suivante. Quant au Nigeria, le traumatisme de la sécession biafraise avait consacré le triomphe d’un certain fédéralisme permettant aux dictatures militaires de diviser pour mieux régner.

Résultat, le fédéralisme à la nigériane a provoqué une véritable fuite en avant. Pendant la Deuxième République civile, entre 1979 et 1983, des parlementaires n’ont pas hésité à réclamer autant d’Etats que de circonscriptions électorales, soit 450 entités au niveau national [15] ! Lors des travaux préparatoires de la Constitution de 1989, les débats se sont ensuite poursuivis quand les chrétiens du Sud ont revendiqué une sorte de parité religieuse en défendant le statut fédéral du territoire d’Abuja, la nouvelle capitale, qui, à leurs yeux, était susceptible de "tomber" sous forme d’Etat dans l’escarcelle des musulmans du Nord [16]. Mis en place par la dictature du général Sani Abacha, les membres de l’Assemblée constitutionnelle de 1994 ont proposé, eux, de re-découper le pays en une cinquantaine d’Etats avant de limiter leurs ambitions à quatorze unités supplémentaires. Nommé directement par la junte, le comité présidé par chef Arthur Mbanefo a, pour sa part, reçu 72 demandes d’Etats et 2 369 pétitions en faveur de nouvelles collectivités locales en 1995 ! Avec trois régions en 1960, quatre en 1963, douze Etats en 1967, dix-neuf en 1975, vingt-et-un en 1987, trente en 1991 et trente-six en 1996, le Nigeria a ainsi connu un extraordinaire processus de fragmentation qui, dans une certaine mesure, a permis de calmer le sentiment d’exclusion des minorités.

A l’inverse, les communautés du Soudan n’ont pas réinvesti les Etats fédérés imposés par le pouvoir central. En 1983, la "redivision" kokora du Sud en trois régions a même relancé la guerre civile lorsque la SPLA a pris les armes contre le gouvernement. A la différence des Nigérians de l’Est après la défaite du Biafra, les Soudanais du Sud ont perçu l’unité de leur région comme une force face à la domination de Khartoum et ils se sont opposés avec virulence aux réformes de 1983, 1991 puis 1994. A l’époque, soulignaient les économistes, la dictature Nimeiry n’avait de toute façon pas les moyens de financer des administrations supplémentaires dans le Sud ; en affaiblissant le potentiel de résistance locale, la redivision kokora était plutôt un moyen de s’approprier les ressources de la région : le pétrole, dont les gisements allaient être mis en exploitation, et l’eau du Nil, que la construction du canal de Jonglei devait dériver pour irriguer les terres arides du Nord. Des juristes dénonçaient de leur côté le caractère arbitraire de la révision du statut d’autonomie des accords d’Addis-Abeba, incorporé sous forme de loi organique dans la Constitution de 1973. Outre qu’elle contrevenait aux engagements internationaux du Soudan, la redivision de 1983 aurait normalement dû nécessiter le vote d’un amendement de la Constitution par les trois quarts des députés de l’Assemblée nationale, ou alors, plus difficile encore, la tenue d’un référendum dans le Sud, avec l’approbation des deux tiers de la population concernée [17].

Mais le régime Nimeiry a su habilement tirer parti des revendications des communautés qui craignaient une domination des Dinka du Bahr el Ghazal, en particulier dans l’Equatoria. D’une certaine manière, les minorités de la région ont adopté des positions assez similaires à la "dissidence" des petites ethnies de la côte sud-est du Nigeria, qui, par réaction aux prétentions hégémoniques des Ibo du Biafra, dans l’hinterland, s’étaient opposées à la sécession et avaient rallié les troupes fédérales en 1967. Au Soudan, les partisans de la division de 1983 ont vanté les mérites de la décentralisation et de la démocratie locale pour redistribuer les cartes et, par la même occasion, freiner l’exode rural vers Juba grâce à la création de chefs-lieux concurrents. A l’instar de Joseph Lagu, un ancien rebelle Anyanya devenu général dans l’armée de Khartoum en 1973 puis chef du gouvernement du Sud en 1978, les minorités de l’Equatoria, notamment, n’ont pas caché leurs appréhensions face à la SPLA, qui se composait majoritairement de Dinka et qui était organisée suivant le principe marxiste du centralisme démocratique. L’intransigeance jacobine de John Garang ne devait d’ailleurs pas calmer les esprits : sous prétexte de recentrer la région, celui-ci a pu préconiser d’établir la future capitale du Sud à Wau, dans le Bahr el Ghazal, plutôt qu’à Juba, dans l’Equatoria.

De profondes divergences sont ainsi apparues. D’un côté, la SPLA s’est tout autant battue pour l’unité du Soudan, contre les factions indépendantistes, que pour l’unité du Sud, garantie statutaire d’une autonomie régionale. De l’autre, les mouvements sécessionnistes se sont avérés moins réticents à l’idée d’une fragmentation de l’administration territoriale dans le cadre d’un Etat souverain et indépendant. Dès les années 1960, le gouvernement en exil des Anyanya avait tenté d’instaurer un exécutif ayant autorité sur trois provinces, huit sous-régions et vingt districts : Kapoeta et Torit, Juba, Yei et Amadi, Yambio et Meridi dans l’Equatoria ; Aweil et Raja, Rumbek et Tonj dans le Bahr el Ghazal ; Bor, Fanjak et Bentiu, Nasir, Akobo et Pibor, Malakal, Kodok et Renk dans le Haut-Nil. Lors de sa convention fondatrice en 1994, le South Sudan Independence Movement (SSIM), une scission de la SPLA, a ensuite envisagé de réorganiser le Sud à raison de trois unités dans l’Equatoria et de deux dans le Bahr el Ghazal. Les Nuer, qui dominaient le SSIM, souhaitaient en l’occurrence se tailler la part du lion avec quatre Etats : Bieh à Akobo, Pibor et Waat ; Phow à Fangak, Bor et Ayod ; Latjor à Nasir et Maiwut ; et Liech à Bentiu.

Le problème est que, comme au Nigeria, la solution fédérale a été imposée par un régime militaire en temps de guerre. La population n’a pas été dupe et y a vu une manipulation du régime en vue de récompenser ses alliés et de sanctionner ses opposants [19]. De fait, le redécoupage de 1994 a été particulièrement arbitraire par rapport aux Etats fédérés de 1991, qui avaient repris le tracé des neuf provinces de 1960. Dans le Sud, les dix Etats créés sur mesure ont servi à rallier des dissidents de la SPLA, promus gouverneurs en 1997. L’Etat de Warab était ainsi un "cadeau" au vice-président sudiste à Khartoum, George Kongor, dont c’était la région d’origine ; l’établissement de chefs-lieux à Yambio, chez les Zande hostiles à la SPLA, ou à Bor, dans la ville natale de John Garang, au cœur du pays dinka, répondait également à de telles considérations stratégiques [20].

Les dysfonctionnements du fédéralisme à la soudanaise, de surcroît, ont achevé de discréditer le système en accordant très peu de marge de manœuvre à la périphérie. Théoriquement, les Etats fédérés de 1991 disposaient de compétences équivalentes à celles accordées par le Regional Development Act de 1980 en matière de fiscalité, de planification, d’agriculture, de commerce, d’éducation, de transports, d’environnement, d’eau, de santé, d’habitat, de tourisme, de petite industrie et de gouvernement local [21]. Leurs budgets étaient censés provenir d’impôts sur le bétail, les récoltes, les palmeraies, la propriété foncière, le commerce, ainsi que de taxes municipales, d’amendes, d’impôts sur les sociétés et de subventions équivalant à 20 % des revenus du gouvernement fédéral. Mais, à l’instar des militaires au Nigeria, le pouvoir central a accaparé l’essentiel des ressources du pays, notamment la manne pétrolière. Dans le même ordre d’idées, la junte de Khartoum a privé les Etats fédérés d’une véritable représentativité. A défaut d’être élus au suffrage universel, les gouverneurs ont été choisis au niveau des assemblées régionales parmi trois candidats proposés par la présidence. La fonction publique, quant à elle, n’a pas joué le rôle d’un creuset national. Si des Nordistes ont été nommés à la tête des Etats de l’Ouest ou de l’Est, le gouvernement n’est pas parvenu à "parachuter" ses représentants dans ceux du Sud en guerre, dont certains ont totalement échappé au contrôle de Khartoum.

Certes, on peut arguer qu’au Nigeria, le fédéralisme s’est avéré tout aussi biaisé. En créant toujours plus d’Etats, les militaires ont divisé pour mieux régner et les civils, en se dotant de Constitutions très présidentialistes, ont entériné la mainmise du pouvoir central sur la redistribution des ressources du pays. Désormais, aucune région ne peut, à elle seule, contrebalancer l’hégémonie du gouvernement fédéral. Au contraire, les Etats sont devenus de plus en plus tributaires des subsides fédéraux et de moins en moins capables de lever leurs propres impôts. Sachant que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l’impôt sur les sociétés – spécialement les grandes compagnies pétrolières – sont collectés par le gouvernement fédéral et alimentent l’essentiel des caisses du Trésor public, les Etats fédérés ont fait figure de parents pauvres, sans parler des collectivités locales, encore plus dépendantes vis-à-vis du pouvoir central.

En effet, la colonisation du Nigeria s’est faite depuis le Sud. Quand bien même les Britanniques ont privilégié les élites musulmanes du Nord, les centres économiques du pouvoir se trouvaient sur la côte. A l’inverse au Soudan, le colonisateur est arrivé par le Nord et le Sud n’a jamais eu un poids économique conséquent. Résultat, le partage du "gâteau national" a été particulièrement inéquitable, ainsi que le constatait Francis Deng : "A la différence du Nigeria, où les avancées économique, éducationnelle et administrative du Sud ont contrebalancé l’influence politique des musulmans du Nord et permis l’instauration d’un cadre fédéral, au Soudan, le Nord a accaparé tous les bénéfices du pouvoir, laissant le Sud tout en bas de l’échelle du développement [22]."Par-delà les ravages des combats, l’économie formelle du Sud-Soudan a toujours été inexistante et on estime qu’à peine 1 % de la population y a fait l’expérience d’un travail salarié [23].

En d’autres termes, la stabilité du Nigeria, eu égard à la poursuite de la guerre au Soudan, résulte moins des performances de son système fédéral que de la meilleure circulation des ressources économiques et politiques à travers tout le pays. D’une région à l’autre, les différentiels de développement demeurent certes des sources de conflits permanents et le Nigeria connaît un fort niveau de violence au quotidien. Mais la diffusion des litiges empêche en quelque sorte un embrasement général. En guise de panacée, le fédéralisme doit d’abord se comprendre comme un mode de redistribution des richesses, y compris par la corruption et la criminalité dans le cas du Nigeria ! Concrètement, un tel constat relativise beaucoup les mérites d’un modèle dont les vertus peuvent être reconsidérées dans le contexte des rapports de force régionaux.