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Afrique contemporaine
De Boeck Université

I.S.B.N.sans
162 pages

p. 47 à 55
doi: 10.3917/afco.208.0047

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Dossier

n^o 208 2003/4

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Amélioration des méthodes ou réforme politique ?

Quel cadre d’analyse pour opérationnaliser la démarche de conception des politiques publiques de lutte contre la pauvreté et les inégalités ?

Ahmed OULD AMAR []*

Résumé de l'article

On ne peut que faire le constat des insuffisances des politiques publiques menées jusqu’à présent : des éléments de politiques publiques différenciés sont indispensables et doivent se situer à des niveaux de liaison appropriés entre les diverses échelles. Il s’agit donc d’introduire -dans la continuité des politiques globales- des améliorations substantielles aux niveaux conceptuel et opérationnel, avec davantage de réalisme quant à la délimitation des orientations et la mise en œuvre de ces politiques. One can but note the inadequacies of public policies implemented until now: elements of differentiated public policies are crucial and must be situated at appropriate linkage points between the various scales. It is therefore a matter of introducing—in the continuation of general policies—substantial design and operational improvements with greater realism as to outlining orientations for and implementing these policies.

Plan de l'article

• Rôle des acteurs sociaux et place de l’Etat

• Diagnostic et délimitation des spectres d’intervention : logique distributrice ou simplement redistributive ?

• Une approche spécifique qui doit tenir compte de l’environnement institutionnel et politique

— Les supports d’informations

— L’architecture politico-administrative

• Références bibliographiques

Les politiques de développement ont emprunté divers chemins qui ont conduit les pays en développement à devenir des terrains d’expérimentation des multiples innovations de la technocratie des bailleurs de fonds. Depuis le début des années 1980, avec les nombreux programmes de restructuration économique parrainés par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), le développement s’est vu réduire à un simple problème de programmation, que l’on a voulu montrer maîtrisable moyennant l’utilisation – parfois déraisonnable – de modèles calculables développés par les techniciens des bailleurs de fonds.

Les bailleurs de fonds sont les premiers responsables du rétrécissement des capacités et du rôle des Etats : parce qu’ils ont voulu à tout prix appliquer une vision erronée du développement, ils sont à l’origine de la situation actuelle des pays en développement. Plus de quinze ans après les premiers programmes d’ajustement structurel (PAS), et dans la majeure partie des cas, les pays d’Afrique subsaharienne n’ont pratiquement pas avancé. Pendant toute la durée de ces programmes et dans tout ce que furent les dimensions sociales de l’ajustement (DSA), les concepteurs du développement n’ont jamais voulu élargir leur regard au-delà de la portée purement utilitariste de leur "idéologie". On a partout tenu à réaliser de la croissance, et celle-ci fut au premier plan de toutes les considérations. Certes, la croissance est nécessaire pour conduire tout développement, mais le développement est bien plus qu’une simple recherche de croissance économique.

Les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) ont été conçus dans une logique de recherche de réduction de la pauvreté et des inégalités sur la base d’une démarche hâtive, sans que les décideurs (bailleurs de fonds et gouvernements sans marge de manœuvre parce que conditionnés par la recherche d’une manne financière) ne se soient donnés la peine d’assurer les préalables de cette délimitation d’objectifs, à savoir : quelle pauvreté ? quelles inégalités ? Pourvu que le processus de conception des CSLP inclue un semblant de participation civile, les bailleurs de fonds ont massivement suivi les gouvernements – qui, à chaque fois, tendaient à limiter cette "participation" à la stricte dimension de forme.

De la vision purement utilitariste du développement (PAS), au début des programmes correcteurs (DSA), jusqu’à la nouvelle vision du développement centrée sur la réduction de la pauvreté (CSLP), jamais les politiques publiques parrainées par la Banque mondiale et le FMI ne se sont préoccupées du fossé, pourtant manifeste, séparant les orientations de politiques et les réalités des pays d’Afrique.

Rares ont été les cadres conceptuels et méthodologiques de politiques publiques qui se sont basés sur une réelle appréciation des contextes de mise en œuvre pour réduire voire annuler le décalage existant entre contenu de politiques et réalités de terrain dans la démarche de conception et d’application des politiques.

Rôle des acteurs sociaux et place de l’Etat

La prise en considération du fait qu’une place importante a rarement été accordée aux acteurs sociaux et à l’Etat, les deux intervenants les plus influents dans tout aspect du développement, est notoirement limitée. L’intérêt d’une telle prise de conscience de leurs rôles pratiques et potentiels primordiaux ne réside pas seulement dans le "respect" de l’approche "participative" à la mode dans l’esprit des CSLP (et que les bailleurs de fonds ont voulu présenter comme l’élément essentiel de la garantie de la réussite des politiques de développement), mais dans deux faits plus importants :

Les acteurs sociaux, au sens large du terme, représentent les sources motrices des dynamiques sociales : ils les créent, les orientent et les subissent ; ils ont la capacité d’y influer à tous les niveaux. De ce fait, ils sont déterminants dans la mise en œuvre des politiques de développement qu’ils sont en définitive appelés à subir. Mais, pendant deux décennies, ils n’ont pas été associés à la définition de ces politiques, d’où à chaque fois des niveaux de réussite et des effets très faibles. C’est la raison pour laquelle l’identification minutieuse de tous les acteurs, en les situant dans leurs positions d’influence par rapport à la conception et à l’exécution des politiques, est un préalable pour assurer à ces dernières les caractères essentiels d’adaptabilité, de réalisme et d’efficacité.
Sur les deux dernières décennies, les politiques de développement ont eu pour principal fondement l’instauration de systèmes économiques "libéraux". Les programmes d’ajustement structurel, précurseurs de cette philosophie, ont tenu avec acharnement à implanter cette conception erronée de l’économie de marché avec l’objectif de réduire la présence des Etats dans les circuits économiques et sociaux. Cette limitation s’est traduite par un affaiblissement marqué des capacités des Etats (délimitation des objectifs de développement, conduite des politiques et capacité de régulation). Elle a, de surcroît, entraîné le développement accéléré de pratiques néfastes constituant de graves handicaps (corruption, lobbying, mafias, etc.). Contrairement à ce que postulent certaines doctrines, l’organisation, la capacité d’action et les responsabilités des Etats indiquent que ceux-ci ne peuvent ni ne doivent se limiter à leurs missions régaliennes élémentaires. Les gouvernements, outre leurs fonctions classiques qui ne peuvent être assurées que par leurs propres organes, forment une composante essentielle de toute dynamique sociale. Il convient alors, dans un souci de réalisme, de pratique, de justice et d’équité, d’accorder à cet acteur la place qui lui échoit dans le cadre préparatoire des politiques publiques de "lutte contre la pauvreté et les inégalités" (LCPI).

Par quels mécanismes peut-on traduire la logique de prise en charge du développement par strates de responsabilisation en des méthodes d’action concrètes ? C’est à ce niveau que se situe véritablement la principale difficulté opérationnelle : quels canaux de transmission de pouvoir entre l’Etat et les autres acteurs sociaux peut-on envisager, sans que l’un se substitue à l’autre ? Cette difficulté est liée à la recherche d’un juste équilibre en vertu duquel chaque acteur ou groupe d’acteurs s’identifierait à une sphère de pouvoirs responsabilisante conformément à une stratification globale. Car, c’est à l’intérieur de leurs sphères que les acteurs peuvent être capables de prendre en charge leur part de responsabilité dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques de LCPI.

Diagnostic et délimitation des spectres d’intervention : logique distributrice ou simplement redistributive ?

Quelle préparation en amont ce processus nécessite-t-il ? Les pays diffèrent quant à leurs capacités de collecte et de retraçage de l’information (quantitative et qualitative), aux systèmes processuels de conception de politiques (souples ou rigides), à la réorganisation en termes de décentralisation et d’associations de parties prenantes, et à la maniabilité de la conduite des questions de gestion de l’économie. Il est primordial de prévoir, en amont du processus, un diagnostic de ces préalables pour apprécier l’état des conditions nécessaires à l’application puis les améliorations nécessaires en cas d’insuffisance.

A titre d’exemple, un aspect très important de cette préparation en amont est la question fondamentale de la capacité de réforme de la croissance, qui est sans doute un élément central de la problématique pauvreté/inégalités. Globalement, on peut dire qu’il y a consensus quant à l’existence d’un important potentiel de corrélations entre pauvreté, inégalités et croissance économique. Certaines de ces corrélations font l’objet de consensus quasi universel, d’autres le sont moins. Il a été clairement établi que le faible effet de certaines croissances sur la pauvreté s’explique par la persistance d’inégalités qui empêchent les plus défavorisés de bénéficier des fruits de ces croissances.

L’une des caractéristiques de la récente génération des politiques de développement est qu’elle préconise l’élargissement du champs des retombées de la croissance afin que les plus démunis puissent davantage en bénéficier, mais sans pour autant prévoir d’agir en amont de la faible capacité des "économies de la pauvreté" à capter une part de ladite croissance.

Or, dans le cas de l’Afrique subsaharienne, l’une des principales raisons qui expliquent cette faible capacité tient aux caractéristiques de l’architecture de la croissance des économies de ces pays qui sont, dans leur majorité, tributaires d’un ou deux secteurs. Ce type de croissance réside dans des secteurs généralement extravertis, à faibles retombées directes sur les autres (dont le potentiel d’amélioration des revenus est pourtant plus considérable). Classiquement, ces retombées peuvent atteindre les secteurs "périphériques" par le biais d’investissements publics financés par leurs apports. Mais ces investissements publics sont généralement caractérisés par de grandes insuffisances en termes d’orientations (parce qu’ils sont souvent très mal paramétrés à l’origine) et en termes d’efficacité (parce qu’ils sont fréquemment détournés de leurs objets initiaux). De ce fait, les secteurs périphériques, qui représentent dans l’ensemble le principal foyer des pauvres, se retrouvent toujours résignés à fonctionner dans la précarité.

Au lieu de privilégier une action en faveur de ce que certaines politiques qualifient de "sphère économique des pauvres [1]" située en aval de la croissance, il serait plus réaliste d’agir en amont de la croissance : en concentrant l’investissement public, dans une logique non pas redistributrice mais plutôt distributrice, par la recherche de la croissance dans les secteurs qui n’en sont pas classiquement moteurs (secteurs périphériques à effets potentiels directs sur l’environnement économique, social et politique de la pauvreté). Cela ne veut pas dire que les secteurs classiques de croissance seraient à délaisser, mais il s’agirait plutôt, tout en y intégrant une dimension d’homogénéisation, de tenter de réformer une logique qui a été pendant longtemps expérimentée sans qu’elle ne puisse faire preuve d’efficacité.

La capacité des pays à entreprendre cette réforme – ou d’autres qui pourraient s’avérer nécessaires en tant que préalables à la réforme même de la méthodologie de conception des politiques publiques dans l’ensemble, et des politiques publiques de lutte contre la pauvreté et les inégalités en particulier – paraît donc d’une importance considérable. Son intérêt dépasse le souci de réunir les conditions nécessaires à l’application d’une conception méthodologique donnée pour s’exprimer à travers sa contribution à l’efficacité et à la pérennité des actions de ces politiques publiques.

Une approche spécifique qui doit tenir compte de l’environnement institutionnel et politique

Comment traduire concrètement et pratiquement en instruments d’action les fondements conceptuels et scientifiques d’un cadre d’analyse pour la conception des politiques publiques de lutte contre la pauvreté et les inégalités ? Il faut pour cela que ce cadre constitue un ensemble politique, c’est-à-dire qu’il intègre non seulement une dimension contenu de politiques mais aussi une dimension environnement de politiques, de façon à ce que ses résultats puissent s’inscrire dans un contexte politique, organisationnel, économique et social approprié.

Les aspects de cette dimension environnement de politique doivent être abordés dans une logique d’ensemble, aux niveaux du diagnostic, des interactions et des effets, pour répondre à une cohérence globale. Certaines insuffisances résultent largement de conditions générales, liées non pas à des problèmes structurels ou opérationnels intrinsèques aux secteurs économiques et sociaux, mais à des aspects d’environnement y intervenant à divers niveaux. Des solutions conçues sur la base de considérations spécifiquement intrinsèques aux secteurs seraient inappropriées parce qu’elles ne s’inscriraient pas dans une logique de cohérence globale, même en étant basées sur des appréciations de terrains et des diagnostics sectoriels fiables.

Aussi, la nécessité d’instances de négociation et de régulation entre Etat et acteurs sociaux (à la fois pour empêcher une rhétorique en faveur de la société civile et pour garantir certaines conditions de succès aux politiques intermédiaires [2]) est à rappeler. Cependant, et au-delà de ce souci, il est indispensable de tenir compte de l’environnement, tant institutionnel que politique, qui conditionne largement toute expérimentation de démarche novatrice.

En termes institutionnels, les dispositifs jusque-là empruntés dans les processus de conception des politiques publiques n’ont, dans l’ensemble, pas présenté les conditions nécessaires à la mise en pratique d’un schéma original. Cette insuffisance est manifeste au vu des supports d’informations et de l’architecture politico-administrative.

Les supports d’informations

Les systèmes statistiques, qui ont à ce jour, officiellement ou non, servi de bailleurs d’informations (essentiellement quantitatives) pour l’élaboration des politiques publiques, ont été taillés de telle sorte qu’ils se retrouvent défaillants face à un quelconque changement de logique. Ayant pendant des décennies fonctionné à des rythmes aléatoires et s’étant révélés superficiels dans leur portée conceptuelle, ces systèmes ont rarement été dotés de capacités opérationnelles significatives (outre celles leur permettant de répondre à des demandes ponctuelles et irrégulières, mais caractérisées par leur lourdeur, leur inefficacité et leur non-fiabilité). Ils se présentent souvent sous la forme d’un ensemble de microsystèmes prétendus spécialisés, non cohérents et profondément déconnectés les uns des autres. Leur défaillance fondamentale réside, non pas dans un manque de moyens humains ou matériels, mais dans l’absence d’une quelconque logique de cohérence globale à échelle sociétale (sans laquelle aucune appréciation de phénomènes à portée transversale, comme la pauvreté et les inégalités, n’est possible).

Or il s’agit, pour que le cadre d’analyse préparatoire se nourrisse d’informations, qu’il ne se traduise pas à chaque fois par un processus à moyen ou long terme et pour ne pas avoir à refaire à chaque fois le même travail scientifique et opérationnel de longue haleine qui est à son origine, de partir d’une logique tout à fait différente dans sa portée conceptuelle et méthodologique. Cette logique nécessite une très large maîtrise des questions fondamentales liées à la pauvreté, aux inégalités, à l’organisation et aux dynamiques sociales, maîtrise qui exige un dispositif institutionnel apte à produire une information quantitative et qualitative large, variée et détaillée, sur l’ensemble de leurs aspects. Un tel dispositif doit présenter les caractéristiques essentielles de globalité, de flexibilité, d’adaptabilité et de disponibilité, ainsi que, sur le plan processuel, les qualités nécessaires de fonctionnalité, de maniabilité et de continuité.

Sans dispositif institutionnel répondant à cet ensemble de nécessités, il n’existe aucune capacité de conduite d’une logique apte à soustendre un cadre d’analyse préparatoire à la conception de politiques publiques de LCPI renouvelé. Cela ne sous-entend pas de faire écho à proposition de réforme en profondeur des systèmes d’informations actuellement en fonctionnement, mais plutôt une proposition de réorganisation de ces systèmes statistiques : en les agrégeant ou en les allégeant quand il le faut, en les raccordant ou en les renforçant là où l’intérêt ou le besoin se manifeste. La finalité est de répondre aux exigences exprimées par la nécessité de faire fonctionner un support global, cohérent, opérationnel et permanent, apte à servir d’instrument d’accompagnement du processus de mise en œuvre des politiques de développement dans l’ensemble, et des politiques de LCPI en particulier.

L’architecture politico-administrative

Les circuits administratifs et politiques pour la conception, la gestion et la mise en œuvre des politiques publiques sont particulièrement importants – notamment au vu des dynamiques et des enjeux liés à la multiplicité des acteurs intervenant, de façon officielle ou non, dans la conduite des politiques de développement.

Globalement, on peut dire que la géographie administrative et politique dominante en Afrique subsaharienne se caractérise par une dissociation, plus ou moins profonde, entre les organes publics eux-mêmes, entre ces organes et la société civile dans l’ensemble, et entre instances de la société civile elles-mêmes. Il est nécessaire de proposer des méthodes de formulation de contenu de politiques publiques qui tiennent compte de ces réalités de façon à pouvoir identifier les véritables problèmes et façonner les solutions qui seraient aptes à y répondre. Mais, pour passer du niveau de l’identification à celui de la mise en œuvre, il faudra se demander si ces mêmes caractéristiques, que l’on a su contourner afin qu’elles ne nous induisent pas en erreur, ne nous feront pas obstacle si l’on expérimente sur le terrain l’une ou l’autre solution identifiée.

Il ne s’agit pas nécessairement d’une remise en cause des systèmes d’organisation administrative et politique actuellement en fonctionnement, ni d’une allusion à un besoin incontournable de réforme en profondeur de ces systèmes, chose qui relèverait de l’utopie. Il s’agit plutôt de la nécessité de rechercher une forme de consensus qui permettrait d’adapter un certain nombre de circuits pour répondre aux besoins pratiques de mise en œuvre de politiques publiques adaptées. La recherche d’un tel consensus permettrait à la fois d’éviter les lourdeurs et l’absence de réalisme des grandes œuvres que pourraient être les tentatives de réforme ou de réorganisation en profondeur ou en masse, et de conserver une logique de cohérence indispensable à la conduite d’actions publiques.

Un tel cadre global de formulation de politiques publiques spécifiques peut être porteur d’améliorations de méthodes de développement par rapport à une logique qui s’est révélée avec le temps incomplète ou, à la limite, inappropriée. Il ne doit pas être entendu comme un projet de réforme politique visant à remettre en cause à la fois les régimes politiques et les équilibres sociaux propres aux pays.

Pour que le cadre d’analyse proposé puisse être pris en charge par les différents pays (et par les différents systèmes sociaux au sein des pays), une considération essentielle s’impose : ce cadre doit revêtir une importante dimension de globalité. Par globalité est entendue l’inscription du cadre dans les dynamiques globales qui sous-tendent les systèmes sociétaux préexistants, ancrés dans l’environnement auquel ils se sont certainement adaptés.

Les politiques publiques résultant de la démarche du cadre doivent nécessairement emprunter ce schéma pour pouvoir jouer leur rôle fondamental dans les projets d’améliorations, en s’inscrivant dans un esprit du "mieux faire" ; elles ne doivent nullement être porteuses de projets de changement sociétal, auquel cas leur pertinence, leur adaptabilité et leur efficacité seraient douteuses.

Il est aussi fondamental que le cadre d’analyse soit entièrement pris en charge par les pays qui en feraient une base conceptuelle des politiques publiques spécifiques, et donc qu’il possède un niveau très élevé d’adaptabilité (suffisamment souple pour être mis en œuvre dans le cadre des systèmes antérieurs sans nécessiter une quelconque forme de changement sociétal). Le changement social nécessaire au progrès que le cadre cherche à engendrer viendrait alors spontanément, parce qu’il serait indispensable à l’avancement du développement. C’est bien ce progrès social qui traduit la finalité de la démarche, en incarnant le résultat d’un développement qui, émanant de la société (en étant conçu et pris en charge par elle et non subi), serait juste et durable.

BIBLIOGRAPHIE

· International Monetary Fund, International Development Association (2001), Joint Staff As-sessment of the Poverty Reduction Strategy Paper, Washington, Fonds monétaire international, Association internationale pour le développement, janvier.

· Government of the Islamic Republic of Mauritania (2002), Poverty Reduction Strategy Paper, Gouvernement de la République islamique de Mauritanie, mars.

· Government of the Islamic Republic of Mauritania (2000), Poverty Reduction Strategy Paper, Gouvernement de la République islamique de Mauritanie, décembre.

· Lévy, M. (dir.) (2002), Comment réduire pauvreté et inégalités. Pour une méthodologie des politiques publiques, Paris, IRD-Karthala.

· Winter, G. (dir.) (2001), Inégalités et politiques publiques en Afrique. Pluralité des normes et jeux d’acteurs, Paris, IRD-Karthala.

NOTES

[*]

Professeur d’économie à l’Université de Nouakchott, Mauritanie.

[1]

Se référer au CSLP mauritanien.

[2]

Pour en savoir plus sur le sens attribué à ce concept, voir Winter 2001 et Lévy 2002.