La multiplication des normes à l’échelle locale, liée au fait que l’intervention en développement se satisfait d’une diffusion des régulations internationales et nationales à ce niveau, a pour conséquence des phénomènes de filtres qui génèrent des mécanismes de production des inégalités. Les acteurs, qui disposent d’une capacité à lire le jeu institutionnel produit par le champ du développement et à tenir un langage adapté aux organisations de différents niveaux, se posent en intermédiaires incontournables des actions de développement au point d’accaparer les ressources et de les redistribuer de façon inégalitaire. Partir de l’hypothèse de la nature conflictuelle de l’allocation des ressources de l’aide permet de mieux appréhender les mécanismes de production des inégalités.

Les CSLP ont pour vocation de restaurer la responsabilité des gouvernants à l’égard des citoyens, ce qui revient à placer au centre de l’agenda la question du politique. La responsabilisation de l’Etat dans la définition des politiques de développement constitue un pilier des nouveaux schémas élaborés par les institutions internationales. Les moyens d’y parvenir réclament toutefois un débat plus poussé. En effet, la capacité des CSLP à faire progresser cette responsabilité semble aujourd’hui toute relative. S’il est indéniable que rendre l’Etat maître de la définition des politiques nationales l’empêchera de se défausser systématiquement sur la contrainte de conditionnalité, plusieurs éléments conduisent à douter de l’efficacité de ces réformes au niveau politique.

Il faut mentionner en premier lieu la reconduction de la contrainte de conditionnalité puisque l’octroi des fonds de l’initiative pays pauvre très endetté (PPTE) demeure tributaire des performances en termes de stabilisation, de privatisation et de libéralisation. L’élaboration d’un DSRP n’est qu’une condition parmi d’autres, dont le désengagement de l’Etat et la rigueur budgétaire, pour devenir éligible aux allégements de dette. Etant donné la nécessité de satisfaire ces conditions, quelles seront finalement les marges de manœuvre des Etats dans l’accomplissement de politiques sociales susceptibles de réduire les inégalités ? La conditionnalité demeure contraignante et risque d’hypothéquer la responsabilisation des gouvernants.

En outre, la cohérence dans l’octroi des ressources de l’aide recherchée au cours de l’exercice d’élaboration des DSRP n’est pas forcément à même de faciliter les processus de participation des acteurs généralement marginalisés lors de la définition des politiques publiques. Conduire la phase d’élaboration des DSRP dans l’urgence, étant donné le caractère stratégique pour les Etats de l’accès aux fonds de l’initiative PPTE, empêche une participation active des groupes sociaux. Une implication trop superficielle des organisations de la "société civile" découlera nécessairement de processus menés avec des délais trop serrés, surtout si l’on tient compte de l’inorganisation des associations civiles [2]. Dans plusieurs cas en Afrique de l’Ouest, l’impréparation des associations et organisations non gouvernementales (ONG), accentuée par la rapidité de l’élaboration des documents (souvent quelques mois, parfois moins), a contribué à limiter leur participation à de simples mécanismes de consultation.

De plus, l’implication des organisations sociales dans des processus basés sur la participation ne prédispose pas à des délibérations sur les inégalités dans l’allocation des ressources. En effet, les conflits d’allocation entre groupes ne peuvent être résolus par le type de participation envisagée, où les débats sont voués à se limiter à des arbitrages sur la répartition entre secteurs. Au-delà de l’allocation sectorielle des ressources prise en charge par le principe de sélectivité, les inégalités sont avant tout intrasectorielles, et peu de mécanismes de régulation ont été envisagés à ce niveau dans les différents documents rédigés.

Il est également incontournable de s’interroger sur la pertinence de restreindre la mise en œuvre du DSRP au mécanisme de support budgétaire qui situe l’ensemble des leviers d’action au niveau de l’Etat central. Il convient de rappeler que les PAS ont tout de même été à l’origine de la création de marges d’autonomie nouvelles pour de multiples initiatives locales, notamment en ce qui concerne la prise en charge du phénomène de pauvreté. Quel est l’avenir de telles initiatives, si tous les moyens de l’aide transitent de manière exclusive par l’Etat, en particulier dans un contexte où ce dernier négocie relativement peu ses politiques avec les représentants d’organisations professionnelles ou d’associations ? Alors qu’une accumulation en dehors de l’Etat avait pu se développer à la faveur du recul des pouvoirs publics, qu’adviendra-t-il une fois que ceux-ci seront remis en selle par l’appui budgétaire ?

Ainsi la volonté des Etats de faire participer les populations est-elle toute relative et peut-elle déboucher, comme le laisse présager certains cas où des ONG nationales n’ont pas été conviées à participer aux débats, sur une activation des leviers clientélistes au niveau des groupes locaux. L’octroi de nouvelles ressources risque donc de ne pas mettre nécessairement l’accent sur davantage d’équité, d’autant plus que, dans de nombreuses situations, la société civile se caractérise par des actions particulièrement atomisées et un déficit chronique de ressources. Les groupes sociaux tendent à se placer davantage en opérateurs, pour bénéficier des financements, qu’en observateurs du processus. L’appareil conceptuel des institutions financières internationales [3] n’est pas complété par des réflexions conséquentes en ce qui concerne l’économie politique des mécanismes d’allocation des ressources, d’autant plus que les fonds issus de l’initiative PPTE ne manqueront pas d’aiguiser la compétition. En définitive, les aspects d’économie politique sont insuffisamment problématisés, alors qu’ils ne manqueront pas d’influencer la manière dont les nouveaux cadres instaurés par les institutions de Bretton Woods seront appropriés par les sociétés.

Un autre problème majeur semble relativement passé sous silence : quelles formes prendront les politiques sociales dans des contextes où les mécanismes de protection sociale ("protection sociale" en tant que telle : à garder) similaires à ceux de l’Etat-providence sont difficilement reproductibles, étant donné la fragilité de la base productive des pays les moins avancés (PMA) et l’étroitesse de leur assiette fiscale ? Cette question est d’autant plus cruciale qu’aucun débat sur les modèles de croissance n’a émergé des DSRP. Dès lors, il est difficile d’envisager concrètement la mise en œuvre de politiques de répartition. Comment des politiques sociales peuvent-elles être définies ? Ne doivent-elles pas s’articuler avec des politiques économiques sectorielles étant donné que, malgré les financements à venir, les ressources feront cruellement défaut pour envisager une politique d’Etat-providence ? Aucune proposition ne porte sur les modèles de croissance susceptibles de soutenir des politiques de répartition dans le long terme, ce qui constitue pourtant un enjeu stratégique pour les pays de la sous-région.

Il faudrait imaginer comment instaurer des normes sociales dans des politiques sectorielles qui s’étendent au-delà des organisations formelles, ce qui constitue un défi pour des Etats peu préparés à ce type de régulation. Dès lors, il devient nécessaire d’évaluer avec précision les coûts et les bénéfices de la diffusion de telles normes dans les régulations sectorielles ; cette démarche prospective ne semble pas du tout guider les enquêtes des économistes dans l’élaboration des DSRP. Dans l’ensemble des pays où ont été conçus des DSRP, les travaux sur les indices servant à évaluer la pauvreté se sont révélés plutôt anecdotiques.

Les cadres institutionnels voués à définir la mise en œuvre des DSRP sont susceptibles de "confronter" (cf. signifie plus que la "mise en présence" ?…) des acteurs fort hétérogènes (du moins est-ce le cas dans l’esprit des DSRP, même si, dans les processus d’élaboration, l’homogénéité des acteurs peut être privilégiée par l’Etat pour atteindre plus facilement l’objectif de cohérence), dont la coordination au cours de l’instauration des politiques de lutte contre la pauvreté n’est pas évidente. Comment dès lors la concertation doit-elle s’organiser pour mener à un véritable dialogue entre les normes véhiculées par les différents participants ? Les mécanismes d’élaboration n’ont consisté jusqu’à présent qu’en des processus consultatifs sur des grands objectifs nationaux – réallocation des ressources vers le milieu rural, par exemple. Comment les régulations se négocieront-elles dans des secteurs spécifiques au sein desquels les coupures entre normes officielles et non officielles sont prononcées ?

S’orienter vers la problématique de l’inégalité dans l’accès aux ressources nécessite de considérer la question du pluralisme des normes comme un aspect déterminant de la production de l’inégalité. L’examen critique des politiques publiques menées par les Etats "démiurges" depuis la période des indépendances débouche sur un constat d’échec des politiques de développement. Ces dernières, en instaurant des normes ne tenant pas compte des logiques locales, ont marginalisé certains groupes, ce qui a finalement conduit à générer des inégalités importantes. Ce constat n’épargne ni les Etats dans leur responsabilité à allouer les ressources, ni les bailleurs de fonds dans la définition de modes de développement stéréotypés trop peu en adéquation avec les enjeux locaux.

La rationalité avancée dans les processus de mise en œuvre des CSLP a toutes les chances de se réduire à une rationalité technique au détriment d’une rationalité procédurale susceptible de découler de négociations. Les arguments techniques des administrateurs risquent en effet de s’imposer au détriment d’une démarche permettant d’ajuster des intérêts. Cela représente sans doute un obstacle à une prise en compte des normes avancées par des groupes sociaux situés aux marges de la sphère publique. Comment peut-on penser l’articulation entre des normes dans les contextes africains où l’Etat apparaît aussi fragmenté par les logiques de rente que la société civile ? La tutelle exercée par le ministère de l’Economie et des Finances sur le mécanisme de mise en œuvre du DSRP n’est pas forcément à même d’apporter une réponse à la fragmentation des institutions publiques. On ne voit pas comment elle pourrait promouvoir des régulations fondées sur l’élargissement de la base sociale des politiques économiques, quand il s’agit d’abord d’irriguer l’ensemble des ministères et directions existants.

L’enjeu de la lutte contre les inégalités nécessite de plonger dans une complexité difficile à prendre en compte pour les dispositifs de développement. Il n’est en effet pas aisé de saisir correctement les trajectoires nationales et d’identifier précisément les groupes en opposition compte tenu des modalités actuelles d’octroi de l’aide. Cela nécessite d’appréhender la complexité de la structuration sociale et politique des sociétés, ce qui se traduit par des difficultés en ce qui concerne l’élaboration des dispositifs d’intervention et d’évaluation. Néanmoins, les interventions en développement ne peuvent faire l’économie de mieux intégrer les contextes nationaux et cerner avec précision la façon dont les régulations des différents niveaux de décision s’articulent. L’enjeu essentiel demeure de s’attaquer aux rapports de pouvoir dans l’accès aux ressources, ce qui suppose de dépasser la standardisation des dispositifs. L’objectif est ici d’effectuer un diagnostic sur l’allocation des ressources à partir des régulations sectorielles en vigueur et d’interroger les rapports de pouvoir à la racine des inégalités.

La lecture en termes politiques des situations de développement demeure insuffisante, ce qui limite finalement l’analyse des conditions de production des inégalités et la formulation de propositions d’action. Une réflexion sur les difficultés d’articulation entre normes locales, nationales et globales est aujourd’hui cruciale, car les conflits entre normes ont un impact négatif sur la cohérence de l’action en développement et sur les politiques sectorielles (Lévy, 2002). En outre, la pluralité des normes offre des opportunités d’accaparement des actions en développement. Trop peu d’études portent sur la question des dynamiques de réseaux dans les modes d’appropriation des ressources ; leur impact en termes d’exclusion n’est donc pas abordé. Il est déterminant d’analyser la façon dont les réseaux de pouvoir se mettent en place dans les modalités d’octroi des ressources des politiques publiques et se traduisent par une allocation des ressources inégalitaires.

Tandis que les initiatives des groupes marginalisés par des dispositifs publics trop rigides buttent sur des contraintes structurelles, les actions de développement ad hoc ne parviennent pas à les appuyer de façon durable (Fauré et Labazée, 2002). Ce type d’interventions profite davantage aux élites locales qu’il n’offre des opportunités de sortie de la pauvreté, quand il n’accroit pas l’insécurité de ces groupes (Chauveau, 1995). Les initiatives sociales procèdent d’une croissance à l’écart des normes du développement qui scelle leur originalité, mais en même temps renforce leur altérité face aux interventions qui leur sont pourtant destinées. Ces problèmes d’harmonisation des normes se traduisent par un décalage permanent entre l’offre de services en développement et les demandes des populations.

Un tel pluralisme est lié au fait que l’imbrication des échelles n’est pas complètement assumée par les dispositifs de l’aide et se traduit par une absence de dialogue entre acteurs de développement à propos de leurs interactions. Les situations de développement sont caractérisées par un "appauvrissement" du simple fait des incohérences entre les différentes échelles de normes [4], incohérences qui suscitent une difficulté à entreprendre des actions répondant exactement aux attentes des populations.

Ce dernier point ne fait pas l’objet de réflexions, en dehors d’un travail qui a cherché à définir les concepts de vulnérabilité et de résilience (Courade et al., 2001). Dans cette perspective, le problème de la pauvreté relationnelle est ici traité en termes d’incapacité à maîtriser les chocs de l’environnement économique. Dans les sociétés africaines, les individus s’appuient sur leurs relations sociales afin de renforcer les liens de solidarité qui leur permettront de faire face aux crises multiformes susceptibles de les atteindre. Malheureusement, les relations que mobilisent les acteurs pour atténuer la vulnérabilité à laquelle ils sont exposés ne font pas l’objet d’une analyse systématique, analyse pourtant rendue indispensable pour mieux comprendre l’origine de la pauvreté ainsi que la façon dont les groupes sociaux s’organisent pour y faire face.

Il apparaît plus judicieux de concevoir les difficultés d’accès aux services de base comme la conséquence d’une pauvreté relationnelle qui cantonne l’individu dans des logiques de pauvreté. En effet, l’accès aux services sociaux est souvent médiatisé par l’attachement à différents patrons qui émergent des situations de développement (Le Bris, 2002 ; Fassin, 1996). Les individus trouvent les moyens d’une sécurisation vis-à-vis de leur environnement grâce aux relations sociales dans lesquelles ils s’insèrent. Cette conception de la pauvreté sera qualifiée par le vocable de pauvreté politique. Ce concept a le mérite de placer le débat sur le terrain de la production de l’inégalité, et permet de mieux appréhender les notions de centre et de périphérie dans les processus de décision et d’allocation des ressources.

Certains groupes sont pauvres soit parce qu’ils sont coupés des relations aux centres de décision, soit parce que leur relation à ces centres est basée sur l’inégalité et la dépendance. On conçoit alors d’emblée la problématique de la pauvreté en liaison avec la question de l’autonomie. L’autonomie ne se trouve pas dans le local ou la communauté, mais dans la capacité de l’individu à domestiquer sa relation à son environnement, lequel dépasse les deux précédents cadres. Les stratégies qui ne jouent pas sur les échelles de manière directe ou par l’intermédiaire d’un réseau sont soumises à l’inégalité.

Appréhender les mécanismes de la pauvreté réclame au préalable de restituer de manière concrète et détaillée les relations productives, les relations de sécurisation de l’activité et celles facilitant l’institutionnalisation des pratiques. Toutes ces relations constituent des axes stratégiques non seulement pour obtenir un accès aux ressources, mais aussi pour garantir leur contrôle et le légitimer vis-à-vis des autres groupes. Les groupes vulnérables sont dépourvus du capital social qui permet d’accéder à l’environnement afin de sécuriser et de légitimer leurs pratiques. Ils ne disposent généralement pas des relations donnant accès au supra-local et facilitant la réalisation de ces objectifs.

Le problème d’intégration sociale des échelles par les groupes vulnérables ne peut se résoudre uniquement par une simplification des procédures d’allocation de l’information, laquelle est censée améliorer la lisibilité des phénomènes globaux au niveau local. Il appartient à l’action en développement d’apporter aux groupes vulnérables les moyens de domestiquer leur environnement ; cela ne doit pas simplement s’effectuer de manière abstraite par l’apport de ressources financières, mais en agissant aussi sur les relations concrètes qui leur donnent accès au supra-local. Cela suppose de se pencher sur des interactions et des réseaux d’acteurs afin d’agir sur la répartition des ressources et sur des phénomènes politiques de dépendances entre acteurs, et non pas entre des groupes et un environnement abstrait. L’atténuation de l’inégalité ne peut devenir effective que par la renégociation des liens entre acteurs centraux et périphériques et pas simplement par un transfert de ressources à des groupes cibles.

"Il semble que la rupture avec ceux-ci présente trop d’inconvénients car le magasin ne présente que des avantages mineurs et comporte beaucoup d’insécurité. La coopérative ne consent pas de prêts, il faut payer cash, et elle ne dirige pas la clientèle vers les menuisiers. Un dernier argument de taille est que le magasin est impersonnalisable et en tant qu’institution collective, il n’est pas cooptable. A l’inverse, les magasins traditionnels appartiennent à des individus facilement identifiables, qu’on peut séduire et coopter. Leurs propriétaires peuvent intégrer un réseau quelconque et jouer de la réciprocité lignagère. Le propriétaire est seul juge pour évaluer la solvabilité de ses partenaires et n’a de comptes à rendre à personne. Il développe une stratégie polystructurante. Son objectif consiste à diversifier ses ressources et les menuisiers se présentent comme des acteurs stratégiques pouvant élargir son réseau relationnel et participer à sa propre sécurité en l’insérant dans un système d’échange généralisé.

"La fonction essentielle du groupe était ce qu’on appelle la sécurité alimentaire. Tous les membres du groupe avaient comme objectif d’assurer cette sécurité, en fonctionnant en termes de relations de proximité avec la personne qu’on avait aidée à se hisser en haut de la pyramide. Et la sécurité alimentaire veut dire l’argent, avoir quelqu’un qui peut vous aider à obtenir des services des soins dans les hôpitaux réputés plus importants, disposer d’une ressource humaine dans l’administration pour ne pas avoir à payer l’impôt ou faciliter toutes démarches en vue de faveurs quelconques" (Ndione, 1992).

Cet exemple nous indique à quel point la question de la sécurité est essentielle pour les groupes vulnérables et qu’elle ne découle pas forcément d’une intégration au marché, celui-ci pouvant se caractériser par une plus grande instabilité que les relations sociales. La pauvreté politique relève, pour les acteurs sociaux, d’une incapacité à renégocier leurs rapports de dépendance à d’autres groupes susceptibles de sécuriser les activités. Il ne s’agit pas d’assurer l’approvisionnement des groupes vulnérables en les organisant de façon indépendante à leurs relations aux centres, ce qui tend à augmenter leur insécurité. Au cours de l’intervention, il convient plutôt de réfléchir à la façon dont doivent s’articuler d’une manière moins inégalitaire les centres de décision et leurs périphéries. Cela doit consister à stimuler la renégociation des relations à partir des changements que l’on peut apporter dans l’environnement institutionnel auxquels sont différemment soumis des groupes disposant de capacités hétérogènes. C’est en négociant collectivement les normes supra-locales que les différents acteurs du niveau local peuvent redéfinir leurs positions respectives dans le jeu social.

La mise en place d’un crédit agricole, destiné à tous les producteurs, s’est traduite par de très fortes inégalités dans le contrôle des financements de campagne. Ces phénomènes découlaient de capacités inégales à manipuler le cadre institutionnel et marchand, ce qui a suscité des stratégies d’utilisation collective des prêts au-delà de l’unité d’exploitation. Les financements mobilisés par les paysans ont été fondus dans la culture de périmètres collectifs lignagers où les dépendances productives se sont réaffirmées de manière prononcée. En effet, il eut été peu utile pour des paysans ne maîtrisant pas le lien au marché de sécuriser leur financement en amont, sans bénéficier de l’aide des autres paysans susceptibles de leur donner accès à des terres en abondance et à des opportunités de s’approvisionner en produits à meilleurs coûts, ou d’écouler de manière plus sûre le produit.

Aussi, baser l’intervention exclusivement sur un accès égalitaire aux financements ne tient pas du tout compte des différences entre catégories paysannes dans leur capacité à s’approprier les cadres institutionnels. Aussi l’arrivée massive de crédits dans le cadre de la libéralisation n’a aucunement permis aux paysans des petites exploitations de passer d’une dépendance personnalisée à une dépendance abstraite au marché. Elle n’a fait que renforcer la dépendance des petites exploitations paysannes vis-à-vis de celles bénéficiant d’un capital économique et social conséquent. Réduire certains goulots d’étranglement financiers n’a donc pas forcément des impacts déterminants sur les relations de dépendance et sur la pauvreté dès l’instant où l’on agit pas sur la mise en relation des groupes vulnérables avec les autres groupes et les institutions configurant l’environnement (Dahou, 2003).

La question de la sécurité des groupes vulnérables ne peut donc être résolue exclusivement par une action au niveau des goulots d’étranglement financier de leur activité. Ceux-ci n’en délaisseront pas pour autant leurs rapports aux individus dotés d’une diversité de type de capital. La sécurisation de leur environnement passe par un décloisonnement de leur stratégie afin qu’ils puissent redéfinir, avec une certaine réussite en termes d’autonomie, les relations de clientèle dans lesquelles ils sont insérés. Les problèmes de pauvreté doivent sans aucun doute faire l’objet d’une approche élargie à l’ensemble des groupes, c’est pourquoi l’action ne doit pas systématiquement se cantonner au niveau de "groupes cibles" avec des dispositifs qui ne prennent pas assez en compte les relations à l’environnement. La progression de l’harmonisation des normes de différents niveaux doit conduire à une renégociation des rapports entre les groupes. C’est en coproduisant des modèles de coopération nouveaux entre les groupes vulnérables et les autres groupes qu’il est possible de redéfinir des modes d’allocation plus équitables.

En ce qui concerne les systèmes de crédit rural, peut-on se cantonner à des approches exploitations qui défient la pluri-appartenance des exploitants à différentes entreprises, qu’elles soient menées au niveau de groupes d’affinités ou à celui de la famille élargie ? L’articulation des niveaux de décision et leurs impacts sur les équilibres de pouvoir entre acteurs constituent des défis majeurs que l’on ne peut systématiquement évacuer au profit d’activités standardisables.

Il est aujourd’hui patent que la technocratisation de l’activité de développement constitue une manière d’occulter les relations de pouvoir, et finalement de leur laisser toute latitude pour s’exprimer de manière inégalitaire (Fergusson, 1990). Il est dès lors obligatoire de bien saisir les interdépendances entre les groupes et les modalités de manipulation des ressources pour influencer les relations de pouvoir. Partir des régulations inter-acteurs au sein de secteurs spécifiques pour définir de nouvelles règles d’action collective est le seul moyen d’agir sur les formes de pouvoir productrices de pauvreté.

Il est indispensable de partir des relations d’autorité existantes afin d’imaginer les mécanismes de garantie pour faire face au contexte de rareté. La conception de systèmes de mutualisation du risque entre acteurs et entre groupes peut permettre de redéfinir les relations d’autorité en diminuant la dépendance qui les caractérisent actuellement. Ces mécanismes peuvent aider les groupes vulnérables à renégocier de manière plus équilibrée le rapport aux centres de pouvoir. La logique est ici de parvenir à une intégration sociale des échelles de décision pour les acteurs qui en sont généralement marginalisés, car ces derniers sont trop dépendants des relations de protection. Il faut en effet absolument sortir d’une approche simpliste qui voudrait que les groupes vulnérables soient dotés d’une capacité d’empowerment (voir note 3 supra) qui leur permettrait, par un simple transfert de ressources, d’atténuer leur marginalité sociale et politique. Leur capacité de résilience ne peut se développer qu’en renégociant les rapports de clientèle leur assurant une protection quotidienne face à différents types de chocs.