La 5e Conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) s’est tenue à Cancun (Mexique), du 10 au 14 septembre 2003. Cette conférence, qui devait être une étape intermédiaire dans le cycle de Doha, n’a pas produit les résultats attendus. Faute de compromis sur les sujets de Singapour [1] et du coton, elle a été interrompue, alors que devaient encore être discutées les épineuses questions de la libéralisation agricole et de l’accès aux marchés des produits non agricoles (Non-Agricultural Market Access, NAMA). Les détracteurs de l’OMC, et de la mondialisation en général, y ont vu un succès. Les autres, en revanche, ont vite perçu les dangers, en particulier pour les pays les plus pauvres, d’un commerce mondial abandonné à la loi du plus fort et aux seules négociations bilatérales ou régionales.

L’échec de Cancun est celui de l’OMC en tant qu’instrument de régulation du commerce international. A la conférence ministérielle de Doha (9-13 novembre 2001), les membres de l’Organisation s’étaient engagés à compléter un programme de négociations pour le développement dans un délai de trois ans. Cancun n’était qu’une réunion d’étape, à mi-parcours. Toutefois, il est apparu que l’OMC ne pourra pas tenir ses promesses, et les discours enthousiastes sur le développement n’ont pas trouvé d’échos dans les propositions discutées à Cancun. A titre illustratif, l’initiative des pays africains (Burkina Faso, Mali, Niger, Tchad) sur le coton, qui exigeait une action urgente en faveur de ce secteur, n’a pas abouti, faute de compromis. Cet échec doit inciter à repenser l’institution OMC et les vecteurs de l’élaboration d’une stratégie commerciale pour le développement.

Les accords de Marrakech (1994) devaient sonner le glas des grands cycles de négociations commerciales multilatérales (huit cycles, ou "rounds" selon la terminologie anglaise, entre 1948 et 1994), qui avaient marqué l’histoire du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). L’objectif de l’OMC était ainsi de créer un forum permanent de négociations, avec pour clef de voûte la Conférence ministérielle (qui doit se réunir au moins une fois tous les deux ans), dont le Conseil général devait s’acquitter des fonctions dans l’intervalle des réunions des ministres. Ce Conseil général devait être assisté du Conseil des ADPIC (aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce), du Conseil du commerce des marchandises et du Conseil du commerce des services. Un Organe de règlement des différends (ORD) et un Organe d’examen des politiques commerciales furent également constitués [2].

Le risque d’une crise systémique liée à l’échec de Cancun n’est pas à exclure. A l’aube de la conférence, les attentes de certains membres de l’OMC se sont considérablement accrues, générant une cristallisation et une radicalisation des positions des négociateurs. Aujourd’hui, en Afrique occidentale par exemple, ces attentes sont déçues. Les ministres des pays de l’initiative coton s’étaient engagés auprès de leurs populations à ne pas rentrer de Cancun sans solution. Toutefois, comme le texte Derbez [3] sur le coton était inacceptable et ne pouvait constituer la base d’une solution à ce problème, ces ministres ont préféré renoncer à tout accord plutôt que de signer un mauvais compromis. L’absence de solution satisfaisante au problème du coton, à Cancun, a constitué une atteinte importante à la crédibilité de l’OMC, en tant que forum de négociations. Légitimement, certains pays pourraient remettre en question leur confiance en l’Organisation.

L’échec de Cancun rappelle les déboires du GATT qui, de 1948 à 1994, n’avait jamais pu être amendé, faute de consensus parmi ses parties contractantes. Rien n’a donc changé : durant le cycle de Tokyo (1973-1979), certains pays avaient été contraints d’aller de l’avant seuls, en adoptant des accords plurilatéraux (les "codes" de Tokyo), qui ne s’imposaient qu’aux pays consentant [8]. Lors du dernier cycle de négociations du GATT (cycle d’Uruguay), après quatre années de négociations (1986-1990), Arthur Dunkel [9] avait eu l’idée de créer une nouvelle organisation (l’OMC) pour débloquer les débats et passer en force les disciplines négociées : il s’agissait pour les pays d’adopter le paquet global afin d’être autorisés à adhérer à l’Organisation. Ce coup de baguette magique n’est toutefois plus disponible aujourd’hui : il n’est pas possible de créer une nouvelle OMC ; il faut plutôt la réformer ou la repenser. Ce type de passage en force n’est, par ailleurs, plus jugé acceptable dans le contexte d’une institution devenue véritablement globale.

Toute crise peut avoir des effets salutaires ; la destruction peut être créatrice [10]. Il est possible d’avoir une lecture positive de Cancun. En effet, l’OMC semble être sur la bonne voie : celle de l’apprentissage de la démocratie. Toutefois, cette voie est semée d’embûches. Cancun en est l’illustration. L’OMC est une organisation encore jeune – née en 1995 – et l’apprentissage de la démocratie prend du temps.

En premier lieu, Cancun a révélé que les efforts d’assistance technique et de renforcement des capacités commerciales (AT/RCC) à destination des PED avaient porté leurs fruits et effectivement encouragé tous les pays à participer activement aux négociations. Cette conférence a d’ailleurs été l’occasion pour l’OMC et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) de publier le deuxième rapport conjoint sur l’AT/RCC, qui portait sur plus de 8 000 activités de donateurs bilatéraux et agences multilatérales [11]. Ainsi, selon ce rapport, quelque 1 665 engagements par an en moyenne (sur les années 2001, 2002 et début 2003), équivalant à 719 millions de dollars, ont été pris en ce qui concerne des activités qui recouvrent tous les aspects des politiques et réglementations commerciales identifiées dans la Déclaration de Doha, ainsi que 1 860 autres engagements en moyenne, représentant 1 408 millions de dollars, pour ce qui est des activités de développement des échanges commerciaux. Outre ces activités d’AT/RCC, 8,1 milliards de dollars en moyenne ont été consacrés à l’infrastructure économique en 2000 et 2001 : renforcement des réseaux de transport, énergétique et de télécommunication indispensables au commerce international. La plupart des donateurs ont accru à la fois le nombre et la valeur de leurs activités bilatérales d’AT/RCC ainsi que leur participation aux fonds fiduciaires et programmes multilatéraux tels que le Fonds global d’affectation spéciale pour le Programme de Doha pour le développement, le Cadre intégré et le Programme intégré conjoint d’assistance technique (Joint Integrated Technical Assistance Programme, JITAP). A titre d’illustration, pour l’exercice 2002, la France s’est hissée au deuxième rang des donateurs bilatéraux au titre de l’AT/RCC, avec un total de 118,1 millions de dollars, attribuable en grande partie aux engagements de l’Agence Française de Développement (AFD), qui représentent 101,6 millions de dollars. Un programme spécifique d’aide au renforcement des capacités commerciales des PED (Programme de renforcement des capacités commerciales, PRCC) a été créé, qui rassemble des contributions de l’AFD (à hauteur de 10 millions d’euros), de la Direction des relations économiques extérieures du ministère de l'Economie et des Finances (DREE, à hauteur de 15 millions d’euros) et du ministère des Affaires étrangères (MAE, à hauteur de 5 millions d’euros), et prévoit 30 millions d’euros d’engagements sur trois ans (2003-2005). La contribution de la France aux agences multilatérales fournissant l’AT/RCC a également doublé entre 2001 et 2002, passant de 0,8 à 1,6 million de dollars. Ces efforts sont considérables et salutaires.

En deuxième lieu, Cancun a révélé le rôle des alliances dans la balance des pouvoirs lors des négociations et dans la recherche du compromis. Ici encore, l’OMC n’en est qu’au stade de l’apprentissage du processus démocratique. A Cancun, l’importance de l’initiative du Groupe des 21 [12] – puis 23 au cours de la conférence – a surpris. Il a été impossible aux négociateurs d’ignorer la proposition avancée par ce groupe sur l’agriculture, qui se voulait une alternative au texte Perez del Castillo/Supachai [13] initialement soumis comme base de compromis, et qui avait rallié les Etats-Unis et l’Union européenne. Les PMA, les pays ACP (Asie-Caraïbes-Pacifique) et ceux de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) ont également constitué en un groupe distinct, devenu le G90. Ces deux alliances se sont donc ajoutées aux traditionnels Groupe de Cairns [14] et zones d’influence américaine et européenne. Avec 148 membres, l’OMC ne peut plus faire l’économie des jeux d’alliances.

En troisième lieu, le cycle de Doha a montré les limites des règles de négociation et de décision héritées du GATT. En particulier, la règle du consensus est difficilement applicable lors de négociations à 148 membres. Les textes constitutifs de l’OMC prévoient pourtant que, en l’absence de consensus, la plupart des décisions peuvent se prendre à la majorité – selon le principe un pays, une voix. La règle du consensus pouvait se justifier dans un GATT restreint – moins d’une trentaine de membres à l’origine – et dont les parties contractantes étaient peu diversifiées (il a parfois été qualifié de "club de riches"). Aujourd’hui, on voit les limites de cette règle lorsque, par exemple, les Etats-Unis seuls ont bloqué l’adoption de la solution sur l’accès aux médicaments (mandat du paragraphe 6 de la Déclaration de Doha) pendant près de neuf mois. Toutefois, il faut se méfier des fausses bonnes idées : le retour à la majorité risquerait de transformer l’OMC en une Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) bis, dont les principales puissances commerciales se détourneraient. En effet, les PED représentent aujourd’hui plus des deux tiers des membres de l’Organisation, et auraient systématiquement une majorité au vote. Elle est dans une position très inconfortable, entre blocage institutionnel et réforme litigieuse.

En dernier lieu, la conférence de Cancun a montré les limites de la représentativité de la société civile. L’OMC a fait des efforts de transparence considérables : abondement du site Internet, messages d’information, symposiums, accès aux documents et relations avec la presse. A Cancun, quelque 800 organisations non gouvernementales (ONG) accréditées ont eu accès au centre de conférence et aux événements connexes, dans la limite du respect de la confidentialité des négociations. A la fois des conférences de presse et des briefings pour les ONG ont été tenus de manière régulière et quasi permanente. Seule une intervention malencontreuse de représentants de Greenpeace – qui ont projeté des grains de maïs trans-génique sur un représentant des Etats-Unis – a contraint les organisateurs à restreindre l’accès aux conférences de presse, néanmoins retransmises sur écrans vidéo au centre des ONG. Chacun a eu l’occasion de s’exprimer.

Au-delà du système multilatéral et de l’OMC, la conférence de Cancun a eu deux grands perdants : l’Union européenne et l’Afrique. Pour la première, le blocage sur les questions de Singapour et les pressions constantes sur la libéralisation agricole constituent une remise en question de la vision européenne de la mondialisation. Pour la seconde, la faillite de Cancun a d’abord eu des allures de victoire (les pays africains avaient tenu tête aux grandes puissances commerciales), mais ce sentiment a été très vite détrompé par la realpolitik des relations internationales, et la menace de l’isolement de l’Afrique à la marge des principaux flux commerciaux mondiaux. Principaux partenaires, l’Union européenne et l’Afrique devraient donc réfléchir ensemble à une stratégie de sortie de crise.

Pascal Lamy avait souhaité développer une "troisième voie offensive", dite de mondialisation maîtrisée, rejetant à la fois protectionnisme et ouverture sans encadrement. Depuis Doha, cette troisième voie a subi bien des déboires. La conférence de Cancun a en partie échoué en raison du blocage sur les questions de Singapour, qui avaient été portées sur le programme de Doha par l’Union européenne. Ces questions illustrent la volonté de l’Union européenne d’encadrer la libéralisation des échanges : il ne s’agissait pas d’adopter des règles précises, mais uniquement un cadre ou des principes pour les investissements, la concurrence, etc. Les PED, quant à eux, soulignaient le coût d’une telle approche, et s’interrogeaient sur la pertinence de disciplines, par exemple en matière d’investissement ou de concurrence, qui semblaient favoriser prioritairement les entreprises des pays les plus développés. La transparence des marchés publics et la facilitation des échanges, pour leur part, semblaient mieux servir les intérêts de tous. A Cancun, l’Union européenne a fait preuve de flexibilité, en étant sur le point de renoncer temporairement aux négociations sur la concurrence et l’investissement. Toutefois, ce changement de position a été très tardif, et certains pays comme l’Inde et la Malaisie se sont opposés à l’ouverture de négociations sur les deux questions orphelines, provoquant l’échec de la conférence.

Au lendemain de l’échec de Cancun, le représentant américain au Commerce, Robert Zoellick, a déclaré ouvertement que les Etats-Unis n’attendraient pas après les "won’t-do countries" (c’est-à-dire les pays qui ne veulent pas progresser dans les négociations) pour ouvrir les marchés et libéraliser les échanges [16]. En d’autres termes, le forum de l’OMC n’est pas indispensable à Washington, qui a les moyens d’imposer son agenda de négociations à travers des accords de libre-échange bilatéraux ou des accords commerciaux régionaux. Cette alternative est moins favorable aux PED, car le déséquilibre des pouvoirs est d’autant plus flagrant que le cercle des négociateurs est réduit : seul face aux Etats-Unis ou l’Union européenne, un petit pays n’a aucune chance d’imposer ses vues, alors que les PED constituent une masse critique au sein de l’Organisation. Face à la recrudescence du régionalisme et l’affaiblissement du multilatéralisme, les pays africains sont les grands perdants. C’est pourquoi les ministres du Commerce de douze pays africains, réunis au Caire les 13 et 14 novembre 2003, ont demandé à la communauté internationale de rejoindre rapidement la table des négociations et ont réaffirmé leur soutien à l’OMC [17].

L’Union européenne et l’Afrique ont été de longue date des partenaires commerciaux privilégiés. Ce partenariat se traduit par de nombreux accords commerciaux bilatéraux ou régionaux, tels les accords ACP, auxquels participent des pays africains (Cotonou, juin 2000). Depuis septembre 2002, des négociations ont été ouvertes, en vue de la conclusion de nouveaux accords de partenariat économique (APE) avec les pays ACP à l’horizon du 31 décembre 2007. Les négociations ont compté deux phases distinctes : la première a eu lieu entre tous les pays ACP et l’UE, et a concerné les questions horizontales intéressants toutes les parties ; la seconde a débuté en octobre 2003, et intervient plus spécifiquement au niveau des régions ACP en fonction des engagements régionaux passés entre ces pays eux-mêmes. A cette occasion, deux régions africaines ont fait savoir qu’elles étaient prêtes à lancer des négociations pour les APE avec l’Union européenne : la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC). Les commissaires européens au commerce et au développement se sont rendus à Brazzaville le 4 octobre 2003 pour s’entendre avec ces pays sur la structure et la feuille de route de ces négociations, basées sur les priorités de ces régions.

Cancun est un échec pour beaucoup, et un succès pour d’autres qui veulent y voir la faillite de l’OMC et du processus de mondialisation. Une conclusion modérée s’impose : l’Organisation est sur la bonne voie, celle de la démocratisation, mais cette voie est semée d’embûches, et Cancun révèle les balbutiements d’une démocratie naissante dans un forum mondial en pleine mutation et encore jeune – il a été créé il y a moins d’une décennie.