Lancée le 12 juin 2003, l’opération Artémis avait pour objectif d’empêcher une catastrophe humanitaire en Ituri, région nord-est de la République démocratique du Congo (RDC), déchirée par de violents combats opposant les ethnies Hema et Lendu. Cette intervention s’inscrivait plus largement dans les efforts déployés par la communauté internationale pour sauver le processus de paix en RDC et mettre ainsi un terme à un conflit qui s’était déjà soldé par plus de 3 millions de victimes directes ou indirectes.

L’opération Artémis a à la fois inauguré une nouvelle forme de coopération entre l’UE et les Nations unies et démontré la capacité des Européens à agir hors du cadre euratlantique dans le domaine de la gestion de crise. Le rôle de la France dans ces deux processus s’est révélé déterminant.

Au début du mois de mai 2003, en réponse à l’appel lancé par le secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, pour mettre un terme aux atrocités commises à l’encontre des populations civiles en Ituri, la France envisageait d’intervenir dans cette région, à la tête d’une coalition internationale. L’opération initiale, désignée sous le nom de code "Mamba", a finalement été proposée par la diplomatie française aux autres partenaires européens et s’est inscrite dans le cadre de la PESD (Afrique Express 2003). Kofi Annan s’est ensuite adressé à Javier Solana, secrétaire général du Conseil de l’UE/Haut Représentant pour la PESC (SG/HR). Le 30 mai 2003, le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU), par la résolution 1484, a autorisé le déploiement, jusqu’au 1^er septembre 2003, d’une force multinationale intérimaire, destinée à contribuer au rétablissement des conditions de sécurité et à l’amélioration de la situation humanitaire dans la ville de Bunia, capitale de l’Ituri. Cette force a ainsi été explicitement mandatée pour assurer la sécurité des camps de déplacés, sécuriser l’aéroport de Bunia et protéger les populations civiles, ainsi que le personnel onusien et les agences humanitaires présents dans la région. Il s’agissait d’assurer le contrôle de la situation dans l’attente du renforcement du mandat et des effectifs de la Mission de l’Organisation des Nations unies en République démocratique du Congo (MONUC). Le mandat de l’opération relevait du chapitre VII de la Charte et le recours à la force était donc autorisé. Le 5 juin 2003, le Conseil de l’UE a adopté l’action commune portant sur une opération de l’Union en RDC et, le 12 juin, il a pris la décision de lancer effectivement cette opération. La sollicitation formulée par les Nations unies a démontré que l’UE commence à être considérée sur la scène internationale comme un acteur de sécurité à part entière (Lynch et Missiroli 2004). Réciproquement, le mandat du Conseil de sécurité a assuré une indéniable légitimité à l’opération et permis de convaincre certains Etats membres initialement réticents. L’opération Artémis constitue ainsi la première expérience opérationnelle de coopération UE-ONU dans le domaine militaire [2]. Cette intervention est demeurée une opération strictement militaire, menée dans la seule ville de Bunia, et distincte de la MONUC, responsable à la fois de l’observation de l’ensemble du territoire de RDC et de la conduite du processus de réconciliation politique [3]. Elle a ainsi permis de conforter la mission onusienne – particulièrement la Task Force II de la MONUC dont la mission était précisément de se déployer à Bunia – dans ses fonctions humanitaires et politiques. L’opération Artémis a officiellement pris fin le 1^er septembre 2003 : les derniers éléments de la force ont quitté Bunia le 6 septembre, passant le relais à la MONUC, désormais dotée d’importants effectifs, d’un plus large mandat et de règles d’engagement lui permettant d’opérer sous chapitre VII, conformément à la résolution 1493 du Conseil de sécurité.

Le champ d’expérimentation traditionnel de la PESD s’étant jusqu’ici situé dans les Balkans, le lancement sur le continent africain d’une opération militaire, alors même que l’ensemble des Etats membres de l’UE n’identifient pas d’intérêt dans cette région, apparaît comme un véritable précédent. Traditionnellement, seules les anciennes puissances coloniales (Royaume-Uni, France, Portugal, Belgique), ainsi que certains pays méditerranéens (Espagne, Italie) considèrent que le continent africain présente un intérêt politico-stratégique majeur pour l’Union. La plupart des autres Etats s’en sont jusqu’ici largement désintéressés et ont affirmé la nécessité pour l’UE de circonscrire la PESD au seul espace européen élargi. L’Allemagne est longtemps apparue particulièrement hostile à tout investissement de l’UE dans la gestion des conflits africains. Avec le lancement de l’opération Artémis, pour la première fois l’UE n’est pas intervenue dans son environnement immédiat. Cette intervention a permis de contribuer au renforcement de la dimension globale de la PESD et plus largement de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC).

S’inscrivant dans le cadre de la PESC, la PESD est gouvernée par les principes du deuxième pilier de l’UE, ce qui en fait une politique intergouvernementale, soumise en conséquence, et conformément à l’article 23 du Traité sur l’Union européenne (TUE) modifié, à l’accord unanime des Etats membres [6]. L’objectif de cette politique n’est pas actuellement de constituer une armée européenne en substitution aux armées nationales, mais de mettre sur pied des capacités pour permettre à l’Union d’agir si une action commune est décidée. La PESD est ainsi gouvernée par le principe de la coopération volontaire : les engagements de capacités sont présentés par les Etats membres sur la base du volontariat et la participation de chacun aux opérations dirigées par l’UE est fondée sur une décision souveraine. Par ailleurs, le champ d’action de la PESD, consigné dans l’article 17.2 du TUE, est pour l’heure limité aux opérations de gestion de crise de type Petersberg [7]. Parallèlement, l’UE respecte les obligations souscrites par ses Etats membres qui appartiennent également à l’Alliance atlantique, dont la plupart "considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’OTAN [8]", tandis que les conclusions du Conseil européen de Cologne précisent que "l’Union doit disposer d’une capacité d’action autonome, soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire afin de réagir face aux crises internationales, sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN." Les relations entre les deux organisations sont donc fondamentales pour l’Europe de la défense.

L’opération Artémis a offert l’occasion de tester la validité et l’efficience des procédures et des structures politico-militaires dont la création a été décidée en 1999, lors des Conseils européens de Cologne et d’Helsinki, puis définitivement adoptée lors du sommet de Nice de décembre 2000. Elle a conduit à faire fonctionner l’ensemble de la chaîne opérationnelle de l’UE.

En période de crise, le dispositif de décision constitué par le Comité politique et de sécurité (COPS), le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE) et l’Etat-major de l’Union européenne (EMUE) [12] fonctionne de la manière suivante (Rutten 2001, 2002 ; Haine 2003) :

Grâce à l’opération Artémis, la capacité de réaction rapide de l’UE face aux situations d’urgence a pu être démontrée. Entre la première réunion du COPS consacrée à la crise, après l’appel lancé par Kofi Annan, et la décision finale prise par le Conseil de lancer l’opération, moins d’une quinzaine de jours se sont écoulés. Au-delà du volontarisme français, il apparaît donc que les procédures de décision au niveau politico-militaire (relations COPS-CMUE) peuvent permettre l’adoption de décisions rapides, contrairement à ce qu’avaient pu laisser penser les longs délais de planification de l’opération Concordia. Par ailleurs, l’UE a démonstré qu’elle était désormais capable de planifier seule les opérations militaires. L’opération Artémis a été intégralement planifiée au sein des structures militaires de l’Union, qui ont ensuite travaillé de manière étroite avec la nation-cadre. Ainsi, grâce à la planification stratégique réalisée par l’EMUE et à la planification opérationnelle réalisée par la France, une solution alternative au recours à SHAPE a-t-elle pu être testée. Le concept de nation-cadre a en conséquence été validé par cette opération. Les procédures de contrôle prévues dans le cadre de la PESD se sont également révélées efficaces. Le commandant de l’opération a régulièrement effectué des comptes rendus au Comité militaire de l’UE et au COPS. Le Conseil a autorisé le COPS a prendre toute décision appropriée, conformément à l’article 25 du TUE, qui autorise de manière exceptionnelle la délégation des pouvoirs du Conseil au COPS. Cette autorisation, explicitée dans l’action commune du 5 juin 2003, incluait le pouvoir d’amender le plan d’opération, la chaîne de commandement et les règles d’engagement, ce qui a pu garantir une certaine souplesse. Il convient également de noter que le commandant de l’opération aussi bien que le commandant de la force ont travaillé en étroite collaboration avec le représentant spécial de l’UE pour la région des Grands Lacs, Aldo Ajello. Enfin, l’opération Artémis a sans doute ouvert la voie à un partenariat UE/OTAN davantage approfondi, partenariat consacré depuis par la déclaration sur la coopération en matière de gestion de crise adoptée par les deux organisations à New York le 24 septembre 2003 [13].

D’un point de vue plus strictement militaire, le constat semble plus contrasté. L’opération Artémis apparaît tout d’abord comme une mission beaucoup plus ambitieuse et dangereuse que l’opération Concordia qui, simple opération de stabilisation, n’a mobilisé que 350 hommes et s’est limitée à des missions de proximité et de basse intensité. L’opération Artémis a, à l’inverse, été menée dans un environnement à risque : combats violents entre l’Union des patriotes congolais (UPC, groupe armé à dominante Héma) et le Front de résistance patriotique de l’Ituri (FRPI, son rival Lendu), massacres de civils (femmes et enfants amputés, corps découpés), importante densité des armements (armes lourdes et armes légères et de petit calibre) dans la région. Les troupes ont été régulièrement soumises à des attaques (tirs à l’arme automatique). Les conditions d’action de la force, et particulièrement le fait qu’elle puisse agir sous chapitre VII, ont indéniablement constitué une garantie d’efficacité, permettant à la mission de se dérouler finalement sans heurts majeurs. Les hommes déployés sur le terrain (pour des missions terrestres comme aériennes) ont en effet été autorisés à ouvrir le feu en cas de légitime défense, ainsi que pour assurer la protection des populations civiles à Bunia et dans la zone de l’aéroport [14]. En outre, la mission présentait également d’importantes difficultés sur le plan logistique. Il s’est ainsi avéré nécessaire de transporter, dans les délais les plus brefs, et à plus de 6 000 kilomètres de distance, près de 2 000 hommes ainsi qu’un important dispositif matériel (engins blindés mécanisés) sur la piste d’atterrissage de l’aéroport de Bunia, particulièrement délabrée. Ces difficultés ont pu être surmontées avec succès.

A l’issue de l’intervention européenne à Bunia, un programme communautaire de formation des policiers à Kinshasa a été lancé. Ce programme pourrait être prolongé par une opération PESD de contrôle et d’encadrement des policiers formés. En effet, l’originalité de la PESD est de ne pas seulement comporter un volet militaire. Lors du Conseil européen de Santa Maria Da Feira (Portugal) des 19 et 20 juin 2001 a été affirmée la volonté de l’UE de s’investir également dans la gestion civile des crises. Ce volet de l’action vise à résoudre les problèmes posés par la reconstruction post-conflit, en mettant l’accent sur quatre secteurs : le renforcement des capacités de police (contribution au maintien de l’ordre et/ou formation des forces de police locales), le renforcement de l’Etat de droit, le renforcement de l’administration civile, le renforcement de la protection civile. Certains Etats membres (Belgique, Portugal) ont notamment proposé d’utiliser les capacités européennes pour mener des actions structurelles en matière de réforme du secteur civil de la sécurité (appui à la formation de policiers, de juges, de personnel pénitentiaire). L’ensemble de la palette des instruments au service de la PESD pourrait donc de la sorte être mobilisés. Au-delà de la seule opération Artémis, il apparaît que le continent africain pourrait ainsi devenir un nouveau terrain d’expérimentation de la PESD : tout d’abord, parce qu’il existe une évidente proximité entre le cadre politique de la gestion des crises africaines et le cadre des missions de Petersberg – d’autant plus si celui-ci est effectivement élargi lors de l’éventuelle adoption d’une Constitution européenne – ; ensuite, parce que la stratégie de sécurité de l’UE mentionne l’importance de l’Afrique dans les objectifs poursuivis par l’Union sur la scène internationale (Secrétariat général du Conseil de l’Union européenne 2003) ; enfin, parce que l’opération Artémis pourrait constituer le point de départ de la relance de la position commune sur la prévention, la gestion et la résolution des conflits en Afrique, adoptée le 14 mai 2001, quasiment restée lettre morte depuis.