Cette réforme de la conditionnalité européenne a été appliquée alors que se développait, au plan international, une vaste réflexion sur les conditions d’efficacité de l’aide budgétaire (Adam et O’Connell 1999). Il en est résulté un certain consensus dans plusieurs domaines. D’une part, l’aide budgétaire non affectée est apparue permettre, mieux que l’aide affectée à des dépenses ciblées ou que l’aide-projet _ quels qu’en soient au demeurant leurs avantages propres _, une politique des finances publiques cohérente. D’autre part, dans la communauté internationale, il s’est trouvé un accord pour que, quelle que soit la forme de l’aide, don ou prêt, une certaine conditionnalité soit préservée. Mais, simultanément, une forte critique de la conditionnalité traditionnelle, telle qu’elle a été appliquée notamment par les institutions de Bretton Woods, s’est développée. A cette critique la Commission européenne a largement contribué [1].

La critique la plus radicale a consisté à mettre en cause les réformes préconisées par les bailleurs de fonds, considérées comme mal adaptées à la situation spécifique de chaque pays en développement. Ont été aussi critiqués le formalisme et la multiplicité des conditions, comme le manque de coordination entre les bailleurs de fonds, exigeant des conditions parfois discordantes. Le risque dans ces circonstances est que les gouvernements des pays en développement acceptent les conditions négociées pour obtenir l’argent sans avoir la conviction que les réformes de politique économique agréées sont utiles, ni avoir réellement l’intention de les mettre en œuvre. De fait, au cours des deux dernières décennies, un grand nombre de programmes n’ont pas abouti [2]. Par ailleurs la politique du "tout ou rien" en matière de décaissement de l’aide, entraînant une discontinuité des financements et une imprévisibilité des ressources, compromet elle-même la bonne fin des réformes [3].

Dès lors, les institutions d’aide multilatérales et bilatérales ont largement accepté l’idée que l’efficacité de l’aide budgétaire suppose une "appropriation des politiques" par les pays aidés. Cet objectif est dans l’intérêt même des bailleurs de fonds et conseillers en matière de réformes. Il trouve un fondement théorique dans la théorie de l’agence (Tirole 2001, Khan et Sharma 2001) : le principal (ici le donateur) doit se reposer sur le gouvernement du pays aidé (l’agent) pour poursuivre certains objectifs ; dans un contexte d’information imparfaite et en l’absence d’une surveillance efficace, l’agent a la possibilité de suivre son intérêt propre plutôt que celui du principal et celui-ci a tout avantage à ce que l’agent ait les mêmes objectifs que lui. Plus fondamentalement, l’appropriation des réformes est indispensable pour que ne soit pas vidée de son sens la démocratie dans le pays aidé et mise en cause la légitimité même du gouvernement. D’autre part, cette appropriation est seule capable de susciter une réponse rapide et efficace du gouvernement à des événements inattendus et à des problèmes non identifiés au moment de l’élaboration des programmes de politique économique.

Si l’objectif d’"appropriation de la politique" est bien fondé, les moyens d’y parvenir demeurent incertains. La solution, préconisée et mise en œuvre par la Commission européenne, a été de substituer à la conditionnalité d’instruments une conditionnalité de résultats, ou plus exactement de "performance". Les performances, en cela distinctes des résultats bruts, doivent naturellement être appréciées compte tenu des facteurs exogènes, c’est-à-dire indépendants de la volonté du pays. La conditionnalité de performance, ainsi entendue, devrait permettre une meilleure appropriation des réformes, puisque le choix des instruments en incomberait totalement au pays, devrait éviter l’arbitraire d’un jugement sur de multiples mesures hétérogènes de politique économique, permettre un appui graduel, progressif, en fonction du jugement porté sur les performances, et faciliter la coordination des bailleurs de fonds, puisqu’il n’y aurait plus de facto de discordance sur les mesures à prendre.

Le Burkina Faso a été l’un des premiers pays choisis par la Commission européenne pour expérimenter une conditionnalité de performance. Celle-ci y a été mise en œuvre dès 1999. C’est donc le pays qui permet la meilleure évaluation de cette nouvelle pratique. De plus, le Burkina Faso avait été choisi dès 1996 par le groupe "Réforme économique dans le contexte de la libéralisation politique" du Programme spécial pour l’Afrique (SPA/RE) pour un "test" de la nouvelle approche de la conditionnalité souhaitée par la Commission européenne. Ce test s’est déroulé de 1997 à 2000. Il a pris la forme de cinq missions auxquelles se sont associés l’ensemble des bailleurs de fonds et qui avaient pour objet, en étroit partenariat avec les autorités burkinabè, de déterminer des indicateurs de résultats, susceptibles de refléter la politique suivie, et de définir les modalités par lesquelles ces indicateurs pourraient servir de critères de décaissement de l’aide budgétaire.

Le choix du Burkina Faso pour mener cette expérience pilote s’explique lui-même de deux façons : l’importance de l’aide reçue par le Burkina Faso et la rémanence d’une importante pauvreté.

L’importance de l’aide au développement accordée au Burkina Faso traduit l’intérêt des bailleurs de fonds pour ce pays : cette aide représentait en 1998 15,5 % du produit national brut (PNB), à comparer à la moyenne des pays d’Afrique au sud du Sahara, 4,1 %, et celle des pays à faible revenu, 1,3 % [4]. Une part dominante de cette aide était certes consacrée aux projets (en moyenne plus de 80 % de 1996 à 2000 [5]), soit donc une minorité seulement à l’aide à l’ajustement. Celle-ci, au cours des mêmes années, a été fournie principalement, mais dans des proportions variables, par les institutions de Bretton Woods (Association internationale de développement [AID] et Fonds monétaire international [FMI]) et par l’Union européenne. Cette dernière a consacré une part croissante de son aide aux appuis budgétaires (28 % en 1996, 47 % en 2000). Le développement de l’aide budgétaire ou à l’ajustement a été favorisé au Burkina Faso par la qualité du dialogue entre l’administration de ce pays et les partenaires du développement.

Le choix du Burkina Faso pour mener le test sur la conditionnalité a été aussi justifié par la rémanence d’une très importante pauvreté dans ce pays. Signataire de l’accord de Cotonou, il fait partie des pays ACP ; il appartient à l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et, à travers celle-ci, à la zone franc, ce qui implique une politique macroéconomique relativement rigoureuse et une politique d’ouverture sur l’extérieur. Cependant il demeure un pays africain à très faible revenu (son produit intérieur brut [PIB] par tête s’élevait en 1999 à 240 dollars, ou environ 900 dollars en parité de pouvoir d’achat (PPA), ce qui le plaçait parmi les dix pays les plus pauvres du monde [6]) et de petite dimension (sa population compte à peine plus de 11 millions d’habitants). Selon le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) adopté par le Burkina Faso en 2000, 45 % de la population se situait en 1998 en dessous d’une ligne nationale de pauvreté définie en termes de calories par habitant [7]. Plus marquante encore est, selon la même source, l’évolution de deux indicateurs qui, mieux que d’autres, expriment l’état du développement humain : le taux de mortalité infanto-juvénile a augmenté de 204,5 ‰ en 1993 à 219 ‰ en 1999, et le taux d’alphabétisation a légèrement baissé de 18,9 % en 1993 à 18,4 % en 1998, et en particulier de 11,8 à 10,8 % en zone rurale [8].

Deux programmes comportant une tranche variable dont le décaissement est modulé selon l’évolution de certains indicateurs de résultats ont déjà été mis en œuvre : le programme d’appui à l’ajustement structurel (PAAS 1999/2000) et l’appui budgétaire pour la réduction de la pauvreté (ABRP 2001). La proportion de ces tranches variables dans le total de l’appui à l’ajustement de l’Union européenne est loin d’être négligeable, soit 32,7 % des engagements de versement en 2000 et 34,6 % en 2001. Les indicateurs retenus couvrent une large palette de résultats, dans le domaine tant de la gestion budgétaire que de l’éducation et de la santé (cf. encadré 1). Un système de notation est prévu qui permet de passer des résultats obtenus pour chaque indicateur au montant des décaissements (cf. encadré 2). Le premier programme a fait l’objet d’une évaluation à l’été 2000 et le second à l’automne 2001, ce qui a conduit à un décaissement partiel de la tranche variable (soit respectivement 79 et 60 %).

Rappelons que les nouvelles modalités de l’aide budgétaire européenne poursuivaient trois objectifs, énoncés dans le Bilan : test sur la réforme de la conditionnalité (Commission européenne 2000b) et dans les conventions de financement :

C’est au regard de ces trois objectifs que nous avons d’abord examiné l’expérience en cours au Burkina Faso. A travers la poursuite de ces objectifs, il s’agit finalement d’augmenter l’efficacité de l’aide en même temps que celle de l’action gouvernementale. Cette efficacité dépend de la pertinence des indicateurs de résultat retenus pour le décaissement de l’aide, ce qui explique l’importance attachée, à juste titre, par la Commission européenne aux conclusions du test sur la conditionnalité. La dernière section tentera d’évaluer la pertinence des indicateurs choisis au Burkina Faso et d’en tirer des enseignements quant au type d’indicateurs les plus appropriés pour une aide budgétaire fondée sur des résultats.

Le test sur la conditionnalité, parce qu’il a suscité une réflexion collective des responsables nationaux, à laquelle ont été associés les bailleurs de fonds, à la recherche d’indicateurs sociaux opérationnels, c’est-à-dire à la fois pertinents et mesurables, a été pour le Burkina Faso un atout incontestable lorsqu’il s’est agi d’adopter un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté : ainsi ce pays a-t-il pu rapidement bénéficier de l’allégement de la dette prévu par l’initiative pays pauvres très endettés (PPTE). La matrice des indicateurs de suivi (tableau 7 du CSLP) résulte directement des missions du test, ce qui signifie sans doute une bonne appropriation du travail réalisé à cette occasion. Mais l’appropriation des indicateurs ne signifiait pas nécessairement une appropriation des réformes. Nos interlocuteurs burkinabè ont à plusieurs reprises exprimé le sentiment qu’en dépit du lien établi entre l’évolution d’un certain nombre d’indicateurs chiffrés et les décaissements de l’aide européenne à l’ajustement, ils ne sont guère plus libres qu’auparavant d’adopter des politiques qui ne plaisent pas aux bailleurs de fonds extérieurs, et donc que ceux-ci demeurent coresponsables des résultats.

Il n’est pas sûr au demeurant que tous les indicateurs retenus aient fait l’objet d’un véritable accord des Burkinabès. Par exemple, il ne semble pas qu’il y ait eu consensus sur l’idée que la réduction des écarts de prix entre les marchés publics et les marchés privés est un indicateur pertinent de l’amélioration de la gouvernance, bien que ces écarts apparaissent variables selon les produits et souvent élevés ; on peut faire valoir que, comme dans le même temps les achats publics avaient été déconcentrés au niveau des districts pour permettre une meilleure adéquation aux besoins, il en est résulté une réduction du montant unitaire des commandes, ce qui a pu renchérir les prix. De même, a-t-il été noté, retenir le taux de réalisation des budgets sociaux comme critère de performance (comme ce fut fait dans la première convention, mais abandonné ensuite) risque d’entraîner des décisions précipitées et des investissements surpayés ou/et surdimensionnés.

De plus la politique de la santé et celle de l’éducation demeurent très largement définies en étroite collaboration avec les bailleurs extérieurs, soit dans le cadre de l’aide budgétaire de la Banque mondiale, soit pour l’affectation des fonds résultant de l’annulation de la dette, soit encore à l’occasion de l’aide-projet, très importante dans ces secteurs. Ainsi les résultats en matière d’éducation et de santé reflètent, au moins partiellement, le degré d’engagement des partenaires du développement et leur propre efficacité à débourser rapidement l’aide annoncée.

Les indicateurs de résultat sont aussi affectés par des événements extérieurs : la fréquentation des services de santé et la scolarisation des enfants dépendent, surtout dans le monde rural, de la situation économique, elle-même influencée par les aléas climatiques, les termes de l’échange, les envois des travailleurs émigrés. Ils dépendent aussi d’éventuelles épidémies, telle l’épidémie de méningite qui a récemment sévi et semble avoir quelque peu perturbé le programme de vaccination. Pour certains de n^os interlocuteurs, une aide déboursée en fonction de résultats sur lesquels les dirigeants n’ont pas suffisamment de prise est un facteur de déresponsabilisation. Il semble cependant que ces problèmes devraient être atténués par la façon dont l’évaluation des conditions de la tranche variable est opérée au Burkina Faso. Il est explicitement prévu dans les conventions que l’impact d’événements imprévus sur l’évolution des indicateurs peut être pris en compte, et il est laissé toute latitude aux responsables pour justifier une évolution moins favorable que prévue. Ainsi, en dépit de la volonté de mettre en œuvre une conditionnalité de performance, subsiste-t-il un dialogue sur les politiques pour tenir compte des chocs exogènes et justifier que les résultats n’aient pu être atteints.

Cette différence de comportement s’explique sans doute par une moindre compétence moyenne de l’administration au sein des ministères techniques que dans le ministère plus prestigieux de l’Economie et des Finances, et par la forte mobilité des fonctionnaires. Il semble qu’environ un tiers seulement des fonctionnaires concernés par le test ont participé à l’ensemble de l’expérience. De plus la diffusion de la culture de résultat se fait mal dans l’administration lorsqu’un trop petit nombre de fonctionnaires, voire une seule personne dans chaque ministère, est en charge du dossier, ce qui semble avoir été parfois le cas [11].

Le changement de gouvernement (qui est survenu après la fin du test) a nécessairement un peu changé la donne. Il a accru la mobilité au sein de l’administration, ce qui, comme on l’a vu, n’est pas sans conséquence sur l’appropriation. Certes l’accord du gouvernement est demeuré sur l’intérêt de suivre attentivement les résultats de sa politique, ce qui est en parfaite cohérence avec la problématique du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. Mais les priorités en matière sociale semblent s’être quelque peu modifiées. Par exemple une attention nouvelle a été accordée par le ministère de la Santé à l’amélioration de la nutrition des enfants, considérée comme un moyen de réduire la mortalité infanto-juvénile sans doute plus efficace que la fréquentation des centres de soins, ce qui s’expliquait par le récent déficit céréalier.

De l’expérience du Burkina Faso, deux conclusions peuvent dès à présent être tirées quant aux conditions nationales de la réussite de la nouvelle conditionnalité, au regard du premier de ses objectifs, l’appropriation des politiques de réforme. D’une part, l’appropriation, que la conditionnalité de résultats devrait entraîner, suppose une capacité de l’administration nationale, qui fait parfois défaut dans les ministères sectoriels. D’autre part, elle implique une adhésion de l’ensemble de l’équipe gouvernementale, compte tenu de la multiplicité des facteurs influençant l’évolution des indicateurs sociaux. Enfin, comme nous allons maintenant le voir, elle dépend du degré d’engagement des différents bailleurs de fonds à l’égard de la nouvelle conditionnalité.

Toutefois cet accord entre les bailleurs de fonds européens et la Commission européenne sur les principes de l’aide budgétaire n’exclut pas une diversité des modalités mêmes des concours apportés. En effet, pour le moment, seule la Commission européenne fournit une partie de son aide sous la forme d’une tranche variable décaissée en fonction de l’évolution de certains indicateurs prédéterminés, alors qu’à l’exception de la Belgique (pour 2003), les bailleurs bilatéraux, en raison de la beaucoup plus faible dimension de leur aide et du désir de ne pas avoir de reliquat, préfèrent verser l’aide budgétaire en une tranche unique et fixe (c’est notamment la position clairement affirmée par la Suisse). En revanche, le Danemark envisage de recourir ultérieurement au système de la tranche variable.

En octobre 2003, la France, qui avait cessé toute aide budgétaire au Burkina Faso, au bénéfice d’une aide-projet et d’assistance technique, a décidé d’octroyer une subvention d’ajustement structurel au Burkina Faso et de s’associer au protocole. Toutefois elle a conditionné le versement de la deuxième tranche à l’adoption de mesures budgétaires ou financières, ce qui est en contradiction avec le troisième principe évoqué ci-dessus et l’idée même de conditionnalité de résultats ou de performance.

Il existe certes de nombreux points d’accord entre les deux institutions. Le premier, très important, est relatif au bien-fondé de l’aide budgétaire. Les deux partenaires considèrent que celle-ci est un meilleur outil pour promouvoir la réduction de la pauvreté que le financement d’une multitude de projets. En effet, la réduction de la pauvreté est, selon eux, favorisée par une situation macroéconomique stable qui dépend elle-même de la politique budgétaire, dont la maîtrise est plus aisée avec une aide budgétaire non ciblée. Simultanément, l’expansion de l’aide budgétaire suppose d’améliorer la transparence des dépenses et des recettes, ce qu’à l’avenir devraient favoriser au Burkina Faso toute une série d’actions soutenues par les deux institutions [12].

Un second point d’accord entre les deux institutions est que l’efficacité de la lutte contre la pauvreté suppose un plein accord du gouvernement local sur les objectifs à atteindre, comme sur les actions à entreprendre, autrement dit suppose "l’appropriation nationale des politiques". La Banque mondiale a même été ces dernières années l’avocat majeur de la réforme de la conditionnalité. En particulier dans son rapport Assessing Aid (Banque mondiale 1998), en se fondant sur l’étude économétrique de Burnside et Dollar (2000), elle a soutenu simultanément deux idées : l’aide internationale n’est véritablement efficace pour promouvoir la croissance que dans les pays qui mettent en œuvre une bonne politique économique ; et l’aide elle-même, dans les conditions actuelles de son octroi, a peu d’impact sur les choix de politique économique. Ce constat a contribué à mettre en cause la conditionnalité de l’aide, incapable de susciter une appropriation des réformes par le gouvernements des pays aidés.

Mais il existe à l’évidence un hiatus entre théorie et pratique de la Banque mondiale qui semble réticente à lier explicitement décaissement des flux d’aide et performance économique. Cela apparaît clairement dans ses crédits d’appui à la réduction de la pauvreté (CARP), son nouvel instrument de "promotion des réformes", dont le Burkina Faso a été l’un des premiers bénéficiaires en 2001 (un quatrième CARP devrait être approuvé en 2004). Ces crédits reposent sur une matrice de mesures à prendre et de résultats attendus et mesurés par des indicateurs. En principe, la Banque mondiale évalue les résultats atteints pour déterminer le montants de ses engagements futurs, mais les critères de déclenchement des décaissements (en gras dans les matrices) restent des mesures de politique économique. De plus, contrairement à la Commission européenne, elle ne considère pas dans son évaluation de la performance du pays les résultats indicateur par indicateur, mais vise un jugement global.

Les raisons de cette position de la Banque sont faciles à identifier. La Banque mondiale exerce au Burkina Faso une très importante activité d’assistance technique grâce à la mission résidente et des missions en provenance du siège, pouvant aller jusqu’à plus de 300 par an. Son dialogue avec le gouvernement sur la politique en couvre les principaux aspects de manière approfondie et elle ne souhaite pas l’abandonner.

La Banque mondiale invoque aussi une raison d’ordre juridique au maintien par elle d’une conditionnalité de moyens : en effet elle accorde des prêts (et non des dons comme l’Union européenne) et, dans le contrat correspondant, l’emprunteur peut juridiquement s’engager à des actions, mais non à atteindre des résultats par nature incertains.

Au Burkina Faso, le débat entre les deux principaux apporteurs d’aide budgétaire sur les meilleures modalités de la conditionnalité a été, par moment, particulièrement vif. Maintenant que sont dissipés certains malentendus, la discussion devrait déboucher sur une meilleure coordination des deux institutions, au moins en ce qui concerne l’évaluation des politiques du Burkina Faso, revenant à l’esprit du test sur la conditionnalité. Il est même question que la Banque mondiale s’associe, comme vient de le faire la France, au Protocole d’intention de soutien budgétaire conjoint au cadre stratégique de lutte contre la pauvreté adopté par la Commission européenne et la plupart des donateurs bilatéraux. Mais cette nouvelle adhésion peut-elle se faire sans gommer l’objectif initialement poursuivi par la Commission à travers ce protocole, qui était bien de promouvoir une conditionnalité de résultats ?

Dans la situation actuelle, il est à craindre que la coexistence de deux pratiques différentes, celle de la Banque et celle de la Commission, diminue l’effet d’appropriation des politiques par les nationaux, appropriation qui est recherchée par la nouvelle conditionnalité européenne. Certes des aides à l’ajustement, les unes conditionnées par un dialogue sur les politiques, les autres par un dialogue sur les résultats, peuvent être considérées comme complémentaires, leur juxtaposition organisant un partage des modes d’interventions : en l’occurrence, la Banque mondiale apparaît chef de file quant à l’influence sur la politique économique, cependant que la Commission européenne conduit à porter une attention permanente aux résultats des politiques. Le problème de la coordination est ainsi d’une certaine façon résolu, mais avec évidemment un déséquilibre dans les rôles respectifs. Poussé à l’extrême, le partage peut aboutir à ce que l’évaluation des résultats par la Commission devienne une évaluation des politiques recommandées par la Banque mondiale… Il est vrai aussi que le gouvernement national se trouve avoir alors un plus grand pouvoir de négociation, puisqu’avec un partenaire (la Banque) il discute des politiques en faisant valoir les résultats attendus sur lesquels il sera jugé par l’autre, et avec l’autre (la Commission) il évalue des résultats au regard de politiques dont il partage la responsabilité avec le premier. Ainsi peut-être, si la procédure de la Commission européenne contribuait vraiment à responsabiliser le gouvernement dans la conduite de sa politique économique, elle devrait du même coup améliorer la qualité du dialogue que le gouvernement mène avec les institutions de Bretton Woods.

Il est vrai que l’abandon de la politique du "tout ou rien" n’est pas nécessairement lié à l’adoption d’une conditionnalité de résultats. La Banque mondiale, tout en maintenant une conditionnalité de moyens, tend désormais à proportionner ses prêts à l’ampleur des actions menées. Toutefois les critères retenus pour la modulation de l’appui budgétaire demeurent à la discrétion de la Banque mondiale, ce qui constitue un facteur d’incertitude quant à l’aide ultérieure.

Quant à la conditionnalité de résultats, elle ne supprime pas toute incertitude, mais elle en réduit l’ampleur. Ainsi, au moment de notre mission et de l’actualisation du tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE) par le FMI, le montant exact de la tranche variable à verser par la Commission européenne n’était-il pas connu, puisque l’évaluation était en cours et que l’on pressentait, avec une acuité différente dans l’administration burkinabè et à la délégation européenne, que les objectifs ne seraient pas tous atteints et que la tranche ne pourrait être totalement déboursée. Il existe ainsi un arbitrage incontournable entre la prévisibilité des déboursements d’aide et la crédibilité de la sanction, qui est à la base de toute conditionnalité. L’incertitude sur le montant des versements européens devrait cependant s’atténuer avec l’expérience acquise d’une conditionnalité de résultats, autrement dit là encore avec l’appropriation des politiques. C’est par rapport à cet objectif principal d’"appropriation" que nous examinons maintenant la pertinence des indicateurs retenus pour le Burkina Faso dans les conventions de financement de la Commission.

Un effort considérable a été fait avec le test sur la conditionnalité pour établir un ensemble d’indicateurs qui soit l’objet d’un consensus des autorités burkinabè et des bailleurs de fonds. Le choix en a été "légitimé" par leur inclusion dans le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. Toutefois, de la considération de l’ensemble de ces indicateurs, retenus dans les deux conventions (cf. encadré 1), il ressort une double ambiguïté : l’une tient à la juxtaposition d’indicateurs de gouvernance et d’indicateurs sociaux, et l’autre, au fait que les indicateurs sociaux sont plus ou moins proches de l’objectif final de développement.

Quelle que soit la légitimité de l’objectif ici poursuivi, à savoir l’amélioration de la gouvernance, l’efficacité de la méthode pour y parvenir n’est pas démontrée. On peut en effet avoir quelque doute, exprimé par plusieurs de n^os interlocuteurs, quant au lien entre les indicateurs de gestion budgétaire retenus et la bonne gouvernance.

Ainsi un taux d’exécution des budgets sociaux, considéré comme insuffisant, peut refléter un délai imprévu dans le versement de certaines aides extérieures ; et c’est bien ce qui s’est passé au Burkina Faso avec les fonds de contrepartie de l’annulation de la dette. Ou encore pour réaliser le taux de dépenses convenu, le gouvernement risque d’être contraint à des décisions précipitées et des gaspillages : on cite par exemple un programme de construction d’écoles qu’il fut judicieux de reporter pour éviter l’usage de matériaux de construction excessivement coûteux. Il existe en effet une capacité d’absorption limitée en raison des délais de passation des marchés (appels d’offre, visas du contrôle financier, etc.). Quant aux écarts de prix entre les marchés publics et privés, ils seraient, selon plusieurs observateurs, difficiles à interpréter ; ils peuvent notamment refléter les délais de paiement de l’Etat plus importants que ceux des acheteurs privés (ainsi que, comme noté plus haut, le volume même des marchés, rendu plus faible avec la décentralisation).

Des sondages d’opinion auprès des utilisateurs des services publics ont été introduits dans la deuxième convention de financement comme condition de la tranche variable. Leur réalisation a amélioré la connaissance de la réalité par le gouvernement, mais la façon dont leurs conclusions pourraient être utilisées à l’avenir pour moduler les décaissements reste floue. Quand on apprend par exemple que les parents sont globalement satisfaits des services de l’école, qu’ils apprécient particulièrement les cantines scolaires et qu’ils justifient l’absentéisme des enfants par les travaux de champs, le sondage sert surtout à montrer que les taux de scolarisation ne reflètent pas seulement l’efficacité de l’action publique dans le domaine spécifique de l’enseignement de base, mais qu’ils sont tout autant le reflet de la situation nutritionnelle et du développement rural. L’introduction, parmi les indicateurs considérés pour le déclenchement de l’aide, de sondages à réaliser manifeste un retour vers la conditionnalité traditionnelle fondée sur les politiques mises en œuvre. En effet de deux choses l’une : ou la condition est la simple réalisation du sondage, et c’est une condition de nature traditionnelle car relative à une action à mettre en œuvre ; ou ce sont les analyses et conclusions des sondages qui servent de condition, et le partenaire européen est conduit à formuler un jugement sur la politique suivie, ce qui n’est pas non plus une conditionnalité de performance.

Bien que chacun s’accorde à reconnaître l’importance d’une bonne gouvernance, il paraît préférable d’abandonner, pour la mise en œuvre d’une conditionnalité de résultats, l’usage d’indicateurs spécifiques visant à la refléter. On peut considérer que l’exigence de bonne gouvernance est déjà prise en compte par le FMI, à l’intervention duquel la Commission a précisément adossé la tranche fixe de son aide budgétaire. De plus l’Union européenne agit en faveur de la gouvernance à travers d’autres instruments tels le CAAF et le PRGE [13]. Elle pourrait aussi apporter un soutien au renforcement du système juridictionnel (notamment la Cour des comptes de l’UEMOA).

Ainsi, sur les dix indicateurs retenus pour les secteurs sociaux, deux seulement se rapprochent d’indicateurs d’impact, les taux d’alphabétisation et de scolarisation. Comme les indicateurs relatifs aux secteurs sociaux contribuent à la détermination de la moitié de la tranche variable - l’autre moitié étant déterminée par les indicateurs de gestion budgétaire -, on doit reconnaître que les indicateurs de résultat final n’influencent qu’un dixième de la tranche variable. Ils soulèvent au demeurant plusieurs problèmes.

Certes le taux d’alphabétisation est conceptuellement satisfaisant. Mais il est mesuré en fonction principalement des taux de scolarisation passés et prend mal en compte les actions d’alphabétisation des adultes. C’est un indicateur qui, par nature, ne peut évoluer que lentement. Le taux de scolarisation selon l’âge, le sexe et le niveau de développement des régions est sans doute un indicateur statistiquement assez fiable et d’évolution plus rapide. Toutefois il ne révèle pas l’absentéisme saisonnier des enfants, dont les enquêtes suggèrent l’importance. D’autre part, et l’on reviendra sur ce point, une augmentation des taux de scolarisation peut se réaliser aux dépens de la qualité des écoles et entraîner une moindre acquisition des connaissances par les enfants.

Les autres indicateurs retenus sont des indicateurs d’outcome dont le lien avec l’impact est plus ou moins bien établi. Les indicateurs dont le lien avec l’amélioration de la santé est le mieux établi sont les taux de vaccination et l’approvisionnement des populations en médicaments. L’un et l’autre sont considérés comme statistiquement fiables. En revanche, le taux de fréquentation des services de santé apparaît comme un indicateur dont la fiabilité statistique, comme la relation avec l’amélioration de la santé, est plus incertaine. Il n’est pas évident que les "nouveaux contacts", c’est-à-dire les consultations pour une nouvelle maladie ou tout au moins pour un nouveau symptôme - qui en principe doivent seuls figurer dans la statistique -, soient identifiés de manière homogène et que toutes les visites soient bien inscrites par l’infirmier. Ensuite les informations sur le nombre de consultations sont totalisées au niveau des districts, sans que le ministère puisse savoir dans quelle proportion l’ensemble des centres de santé sont couverts par la statistique, ce qui peut conduire à sous-évaluer le taux de fréquentation (mesuré par rapport à la population totale de district [14]). Certains de n^os interlocuteurs ont suggéré que la tarification des soins peut inciter à minorer les déclarations de consultation [15]. Enfin et surtout on peut toujours craindre qu’une fréquentation plus intense des services de santé reflète une plus forte morbidité, due par exemple à une épidémie ou à une dégradation des conditions alimentaires.

Quant à la réduction des coûts de scolarité dans le primaire et des coûts des soins dans les structures de premier niveau supportés par les familles, même si elle apparaît comme un moyen de réduire la pauvreté, elle ne devrait sans doute pas être recherchée de façon indifférenciée sur le territoire ; elle peut entrer en contradiction avec l’objectif d’amélioration de la qualité, mis en avant par l’"initiative de Bamako" qui a préconisé une politique de recouvrement plus systématique des coûts en matière de santé.

La dérive des indicateurs vers des indicateurs intermédiaires (indicateurs d’output ou d’outcome), dont le lien avec les indicateurs d’impact est incertain, s’explique aisément. Les indicateurs intermédiaires mettent directement en lumière les carences de la politique en matière de santé ou d’éducation ; ils sont faciles à collecter par voie administrative, en comparaison des indicateurs d’impact ; ils sont considérés comme moins dépendants de facteurs exogènes, qui échappent à l’action publique.

Mais l’utilisation de ces indicateurs intermédiaires n’est pas propice à l’appropriation des politiques. Aux yeux mêmes des responsables burkinabè, tant les indicateurs intermédiaires se rapprochent des instruments de politique économiques que la nouvelle conditionnalité se distingue relativement peu de la conditionnalité traditionnelle. D’autre part, l’état de la santé et de l’éducation dépend d’une multitude d’actions menées en dehors même du secteur correspondant : par exemple, le taux de mortalité infanto-juvénile peut être réduit non seulement par un meilleur accès aux services de santé, mais aussi par d’autres actions en faveur de l’assainissement (eau potable, lutte contre les insectes et parasites), ainsi que par l’accroissement des revenus ou de l’éducation. Ainsi, plus les indicateurs sont loin du résultat final, moins la représentation qu’ils donnent de l’ensemble de la politique gouvernementale est fidèle. Enfin les indicateurs intermédiaires, dans la mesure où ils reflètent directement l’action de certains acteurs, se prêtent plus facilement que les indicateurs d’impact à des manipulations. C’est pourquoi l’analyse de l’expérience burkinabè nous a persuadés qu’il convenait de s’orienter vers de véritables indicateurs de résultat final.

Dans le domaine de la santé, l’indicateur synthétique reconnu comme le plus pertinent pour des économies à faible revenu est incontestablement le taux de mortalité infanto-juvénile (ou pourcentage de décès avant l’âge de 5 ans). Les données en sont actuellement fournies régulièrement et de façon fiable, mais seulement avec une fréquence de trois à cinq ans, par les enquêtes DHS (Demographic and Health Survey, enquêtes démographiques et de santé). Cet indicateur est préféré à l’espérance de vie à la naissance, en raison de l’absence d’information équivalente pour les quotients de mortalité aux différents âges de la vie. Toutefois il est considéré comme reflétant assez bien l’état de santé de l’ensemble de la population, y compris dans une certaine mesure l’impact du sida à travers la transmission de l’infection des mères aux nouveaux-nés. C’est un indicateur assez variable à court terme car il porte sur la partie la plus vulnérable de la population. Ainsi au Burkina Faso, il est passé, entre 1993 et 1999, de 204 à 219 ‰, ce qui représente sans doute la donnée de base majeure du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté.

Un autre indicateur, qui peut être complémentaire du précédent, est l’indicateur d’insuffisance pondérale des enfants (poids selon l’âge ou plus aisément poids selon la taille). Toutefois cet indicateur, relativement facile à collecter par voie d’enquête, reflète plus la situation nutritionnelle, donc économique, que l’état de la santé au sens large et, par là même, reflète moins l’efficacité de la politique de santé que ne le fait le taux de mortalité infanto-juvénile, dont la signification est au demeurant plus universelle.

Dans le domaine de l’éducation, l’indicateur d’impact le plus fréquemment utilisé est le taux d’alphabétisation des adultes. Mais cet indicateur demeure, comme nous l’avons déjà noté, à la fois peu fiable et d’évolution lente puisqu’il résulte des taux de scolarisation passés et de la scolarisation éventuelle des adultes, toujours limitée. On conçoit que, dans une perspective dynamique, l’attention se porte de préférence sur les taux de scolarisation des enfants. Ceux-ci sont évidemment beaucoup plus proches de l’impact que ne le sont, dans le domaine de la santé, les taux de fréquentation des dispensaires, puisque l’école est la condition nécessaire de l’accès aux connaissances - ce que n’est pas dans la même mesure la fréquentation des centres de soins publics pour un bon état sanitaire.

Toutefois, les taux de scolarisation ne sont pas des indicateurs directement représentatifs de l’acquisition des connaissances par les enfants. Au Burkina Faso même, dans certaines régions, l’absentéisme des enfants est courant et le taux de déperdition est élevé. C’est pourquoi les spécialistes en économie de l’éducation recommandent de suivre le taux de sortie ou d’achèvement du cycle primaire (completion rate [16]) pour les enfants d’une tranche d’âge donnée. Mais la signification même de cet indicateur, certes préférable au taux de scolarisation, ne traduit pas adéquatement la qualité de l’enseignement reçu. D’une façon générale, l’accroissement de la fréquentation scolaire comporte un risque de diminution de la qualité s’il est obtenu au prix d’une augmentation excessive du nombre d’élèves par maître (soit par double vacation, soit par l’accroissement des effectifs en salle) ou d’un recrutement de maîtres peu qualifiés et peu rémunérés [17].

Compte tenu de l’évolution extrêmement hétérogène de la qualité de l’enseignement qui peut accompagner l’accroissement des taux de scolarisation, il est de plus en plus nécessaire, pour suivre les progrès de la politique éducative, de disposer d’indicateurs portant directement sur l’acquisition des connaissances par des enfants scolarisés. Autant les tests de connaissances sont difficiles à établir et sujets à une relativité culturelle quand il s’agit des niveaux secondaire et supérieur d’éducation, autant il semble possible de disposer de tests simples à administrer et à interpréter pour les connaissances que doit apporter l’enseignement primaire (lecture, écriture, arithmétique de base). Des tests de ce type existent d’ailleurs (par exemple établis par la Conférence des ministres de l’Education dans les pays francophones).

Le recours au petit nombre d’indicateurs d’impact que nous venons de suggérer aurait aussi l’avantage, par rapport aux nombreux indicateurs intermédiaires utilisés jusqu’à présent, de résoudre le problème posé par l’arbitraire de la pondération affectée aux différents résultats dans la modulation de l’aide. Il rendrait aussi plus aisée la définition de la référence à partir de laquelle doit être évalué chaque résultat. En effet, pour juger de l’amélioration d’un indicateur quel qu’il soit (d’impact ou intermédiaire), il faut le comparer soit à un objectif ou une cible fixé à l’avance, soit à une valeur passée. Au Burkina Faso (cf. encadré 1), pour de nombreux indicateurs, des cibles ont été définies avec l’espoir qu’elles faciliteraient l’évaluation en fournissant une référence précise pour l’amélioration de la politique. Mais le gouvernement s’est trouvé confronté au dilemme suivant : ou bien fixer un objectif élevé afin de manifester l’ambition de sa politique et risquer que le résultat soit bien en deçà de l’objectif, ou au contraire maximiser la chance de réussite en fixant la cible à un niveau relativement bas et enlever sa signification à la nouvelle procédure. Pour éviter ces deux écueils, il conviendrait de disposer de niveaux de référence fondés sur des comparaisons internationales pour des pays de niveaux de développement comparable. Ainsi établirait-on des valeurs "normales" de chaque indicateur, dont il conviendrait de se rapprocher ou qu’il faudrait dépasser. La définition par comparaison internationale des cibles à atteindre a beaucoup plus de sens pour les indicateurs d’impact que pour les indicateurs intermédiaires, souvent influencés par les caractéristiques propres du pays. Au lieu de fixer une cible, il pourrait paraître plus simple de regarder s’il y a amélioration par rapport à la valeur passée. Mais le potentiel d’amélioration d’un indicateur dépend naturellement de son niveau initial, dans une mesure qui ne peut être, là encore, appréciée que par comparaison internationale. Par exemple, le potentiel de réduction de la mortalité infanto-juvénile est beaucoup plus fort lorsque celle-ci est très élevée que lorsqu’elle est faible, puisque cette réduction tend vers une limite proche de zéro (Grigoriou et Guillaumont 2003). De même, le taux de couverture vaccinale ou le taux de scolarisation et d’acquisition des connaissances tend-il vers une limite égale à l’unité (ou 100 %) : donc plus on s’en rapproche, plus il est difficile de réaliser la même amélioration.

Enfin l’évaluation des performances ne saurait éviter de prendre en compte les facteurs exogènes qui ont pu influencer les résultats. Dans un article faisant écho aux travaux de Burnside et Dollar (2000), qui ont fondé le nouveau paradigme de la Banque mondiale en matière d’efficacité de l’aide internationale, Guillaumont et Chauvet (2001) ont montré que l’aide internationale contribue d’autant mieux à promouvoir la croissance que les pays sont soumis de façon récurrente à des chocs extérieurs (en particulier parce que les chocs rendent plus difficile la mise en œuvre de la politique économique et que l’aide atténue cet effet). Dès lors, c’est la "performance" des pays, distincte des résultats bruts en ce qu’elle les corrige de l’influence des chocs exogènes, qui est proposée pour servir de critère d’allocation de l’aide, puisque tout à la fois elle reflète la qualité de la politique et tient compte de l’effet des facteurs exogènes.

Certes ces facteurs ou chocs sont souvent supposés avoir plus d’influence sur l’impact final que sur les résultats intermédiaires, parce que ceux-ci sont plus directement liés à l’action de l’Etat. Mais on ne saurait oublier que les moyens de l’Etat eux-mêmes dépendent en partie de l’évolution économique générale et donc de facteurs exogènes (termes de l’échange, climat, etc.). En fait, indépendamment des moyens dont dispose l’Etat, les indicateurs intermédiaires, tels que ceux utilisés au Burkina Faso, sont eux-mêmes fortement influencés par des facteurs exogènes. C’est notamment le cas du taux de fréquentation des centres publics de soins. Leur augmentation est supposée refléter une amélioration de la qualité des services fournis et donc contribuer à une meilleure santé, mais elle peut aussi se manifester en cas d’épidémie ou d’accentuation de toute autre forme de morbidité (ou encore en cas de fermeture d’un centre de soin privé, et ce, sans amélioration subséquente de la santé) [22]. Autrement dit, les indicateurs intermédiaires non seulement n’échappent pas à l’influence des facteurs exogènes, mais de plus le sens (positif ou négatif) dans lequel ils peuvent être ainsi affectés risque d’être ambigu.

Ceci signifie que, quelle que soit la nature des indicateurs retenus (intermédiaires ou d’impact), on ne peut se passer d’un jugement d’ensemble sur les performances obtenues par le pays en matière d’éducation et de santé, jugement qui tienne compte du contexte politique et économique général. Tout jugement global implique certes une dose de subjectivité de l’évaluateur. Mais, à l’inverse, une aide budgétaire indexée sur une notation mécanique d’indicateurs (c’est ainsi que la notation a été perçue au Burkina Faso lors du calcul des tranches variables, même si une certaine marge de discussion était laissée par la délégation européenne) est considérée par les responsables nationaux et les autres partenaires du développement comme une "fausse objectivité". L’évaluation des performances, commune aux différents bailleurs de fonds, vers laquelle on s’achemine au Burkina Faso, pourrait réduire le risque d’arbitraire [23].

Toutefois, l’analyse de l’expérience menée au Burkina Faso a montré que la conditionnalité nouvelle de la Commission européenne n’a pas encore suffisamment apporté la preuve de son efficacité à promouvoir une appropriation des politiques par les autorités nationales des pays aidés, sans doute parce qu’elle n’a pas été une vraie conditionnalité de performance.

C’est pourquoi nous suggérons de l’amender selon les principes suivants :

Dans cette dernière perspective, un complément normal de la nouvelle conditionnalité de performance serait un soutien durable à une stratégie de collecte des informations prioritaires (en particulier enquêtes DHS, tests d’acquisition des connaissances). Un tel appui pourrait prendre une forme institutionnelle (par exemple, à travers les nouveaux observatoires nationaux de la pauvreté tel celui créé récemment au Burkina Faso) et permettrait d’améliorer la qualité et la régularité des indicateurs d’impact. Ainsi établis avec une certaine garantie internationale, ces indicateurs serviraient plus aisément à guider l’appui européen, ainsi que, plus largement, celui des différentes sources d’aide à l’amélioration de la santé et de l’éducation.

ABRP :	Appui budgétaire pour la réduction de la pauvreté
ACP :	Afrique, Caraïbes, Pacifique (pays)
AID :	Association internationale de développement (International Development Agency, IDA)
CARP :	crédits d’appui à la réduction de la pauvreté
CFAA :	Country Financial Accountability Assessment
CMA :	Centres médicaux avec antenne chirurgicale
CSLP :	Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté
CSPS :	Centres de santé et de promotion sociale
DHS :	Demographic and Health Survey (enquêtes démographiques et de santé)
FMI :	Fonds monétaire international
MEG :	médicaments essentiels génériques
PAAS :	programme d’appui à l’ajustement structurel
PIB :	produit intérieur brut
PNB :	produit national brut
PNUD :	Programme des Nations unies pour le développement
PPA :	parité de pouvoir d’achat
PPTE :	pays pauvres très endettés (initiative)
PRGB :	Plan de renforcement de la gestion des dépenses budgétaires
UEMOA :	Union économique et monétaire ouest-africaine