Or, aujourd’hui, cette situation a profondément évolué. Il est de "bonne pratique" pour les développeurs dans le cadre d’actions de prévention de crises ou de gestion de situations post-conflit, non seulement de financer des programmes de déminage, de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) d’anciens combattants ou de promouvoir des actions générales de "bonne gouvernance [1]", mais aussi de s’intéresser à la réforme des systèmes de sécurité dans leurs composantes policière, judiciaire et militaire. Les objectifs de promotion de la paix et de la sécurité sont désormais considérés comme "des piliers fondamentaux du développement et de la réduction de la pauvreté" (OCDE 2004), au même titre que les politiques d’allègement de la dette, de recherche d’une croissance économique durable ou d’accès pour les plus pauvres aux services sociaux de base. Cette mutation renvoie naturellement sur le plan théorique à l’apparition, dans les années 1990, du concept plus large de "sécurité humaine" popularisé par le rapport sur le développement humain du Programme des Nations unis pour le développement (PNUD) (1994), repris en 2003 dans le rapport final de la Commission de la sécurité humaine [2] dirigée par Sadako Ogata, directrice de l’Agence japonaise pour la coopération internationale (Japan International Cooperation Agency, JICA) et précédemment Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, qui met l’accent sur la protection des personnes dans leurs droits les plus fondamentaux. Ce changement conceptuel ne peut pas non plus être déconnecté des préoccupations nationales parfois exprimées par certains pays du Nord dans la lutte contre des menaces qui pourraient directement les affecter : développement de mouvements terroristes dans des zones non contrôlées par les Etats partenaires (cette préoccupation devenant centrale par exemple pour l’APD américaine après le 11 septembre 2001) ; mouvements de populations et migrations forcées liées à la détérioration de la sécurité économique et politique ; sécurisation de zones d’approvisionnement en ressources naturelles, etc. Il s’agit alors pour les pays donateurs de lutter contre les externalités négatives qui seraient liées à la dégradation de la situation de sécurité dans les pays en développement et des menaces en découlant pour la sécurité mondiale (le degré d’implication et de soutien au pays partenaire pouvant aussi grandement varier en fonction du degré de menace effectivement perçu).

Si cette évolution possède à l’évidence des apports positifs en permettant aux pays donateurs de renforcer la cohérence de leurs programmes d’intervention, d’intégrer dans leurs analyses des variables importantes pour le succès des politiques de développement (dépenses militaires, réflexion sur le rôle des institutions régaliennes et de l’armée dans un pays en développement, rapprochement des démarches de consolidation de la paix et de lutte contre la pauvreté, etc.), voire de promouvoir des actions effectives de prévention de conflits [3], elle n’est pas dépourvue de dangers pour la crédibilité et la légitimité de l’APD. Une chose est de permettre aux spécialistes du développement d’agir sur les questions de sécurité pour promouvoir un développement humain durable et renforcer l’état de droit et les libertés publiques, une autre serait de subordonner les objectifs de développement à des considérations de défense ou de pure stabilité de régimes à la légitimité interne contestée. Ce débat prend une dimension particulière dans la perspective, en débat au Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) [4], de l’intégration dans les données officielles de l’APD de certaines dépenses jusqu’alors considérées comme exclusivement militaires. La prudence des pays donateurs semble sur ce point fort heureusement prédominer : tous, même ceux qui pourraient y avoir intérêt sur un plan comptable comme les Etats-Unis, mais aussi dans une moindre mesure la France et le Royaume-Uni, refusent d’ouvrir la boîte de Pandore d’une intégration dans l’APD de leurs dépenses d’intervention militaire et de soutien direct à l’entraînement des forces armées des Etats partenaires.

L’apparition, à la fin des années 1980, du concept de "bonne gouvernance" initialement développé par la Banque mondiale, devenu depuis "la vulgate des réunions internationales" et "le parcours incontournable d’un pays qui veut bénéficier de crédits d’ajustement structurels" (Severino 2001), a ouvert un champ d’intervention sur les programmes et les dépenses civiles de sécurité, notamment celles liées à la justice et à la police (mais en excluant, dans les pays francophones, la gendarmerie…). L’émergence de la thématique de la sécurité a, dans un premier temps, reposé sur des postulats libéraux et libre-échangistes. Pour les institutions de Bretton Woods, la promotion de la croissance interne des Etats aidés ne pouvait que reposer sur la libéralisation de leurs économies, leur ouverture aux échanges internationaux et leur capacité à attirer des investissements étrangers (notamment dans le cadre des politiques de privatisations des filières d’exportation ou des services publics locaux). La réalisation de ce dernier objectif passait naturellement par la poursuite d’actions de sécurisation des environnements économique, fiscal, juridique et judiciaire. Les programmes d’ajustement structurels ont dans ce sens souvent comporté des critères de conditionnalités portant sur l’amélioration du fonctionnement du système judiciaire, la refonte des procédures douanières, des codes fiscaux et du commerce, la mise en œuvre d’actions concrètes de lutte contre la corruption. Ils s’abstenaient en revanche de traiter directement de l’organisation des appareils de sécurité ou de la question des dépenses militaires [7]. Peu de bailleurs de fonds bilatéraux s’aventurèrent directement, comme le fit de façon innovante la France en 1991 au Tchad, en y affectant une importante subvention d’ajustement structurel, dans des programmes de rachat d’armes, de réduction et de réorganisation des forces armɥs nationales. L’appui apporté au Niger et au Mali par la France et par le PNUD pour mettre fin pacifiquement à la rébellion Touareg, avec la constitution d’unités de sécurité mixtes et une opération exemplaire de collecte d’armes, demeura aussi dans cette première moitié de la décennie une exception.

L’accroissement dans les années 1990 du nombre de pays africains impliqués dans des situations de guerre, soit interétatiques comme le conflit ethio-érythréen ou dans une large mesure la guerre en République démocratique du Congo (RDC), soit internes et civiles comme les crises angolaise, rwandaise, burundaise, centrafricaine ou bissao-guinéenne, a cependant progressivement conduit les pays donateurs à revoir leurs stratégies d’aide et à prendre en compte la question des politiques de sécurité. Le constat fait par le secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, le 16 avril 1998 dans son rapport au Conseil de sécurité sur "Les causes des conflits et la promotion d’une paix et d’un développement durables en Afrique [8]" était à cet égard d’une parfaite clarté : "les conséquences de ces conflits ont très gravement compromis les efforts faits par l’Afrique pour garantir à long terme la stabilité, la prospérité et la paix […]. Faute d’avoir prévenu ces épouvantables tragédies, les dirigeants des pays africains ont manqué à leurs responsabilités à l’égard de leurs peuples ; la communauté internationale a manqué aux siennes ; l’Organisation des Nations unies aussi : nous avons manqué à n^os responsabilités en ne nous attaquant pas comme il convenait à la cause des conflits ; en ne faisant pas suffisamment pour garantir la paix ; et en nous montrant impuissants à créer les conditions d’un développement durable. "Au-delà des explications propres à chaque conflit et de leurs ressorts locaux, des facteurs transversaux de déstabilisation ont été identifiés : l’effondrement et la criminalisation des Etats concernés [9], le développement systématique d’une économie de prédation visant à l’exploitation et à l’exportation illégales des ressources naturelles (diamants en Sierra Leone, bois au Liberia, coltan [10] au Congo, etc.), la déliquescence des appareils militaires et leur instrumentalisation ethnique, la circulation massive et incontrôlée d’armes importées massivement des anciens pays du pacte de Varsovie par des intermédiaires sans scrupules (dans le cadre d’un "nouveau commerce triangulaire" qui voit les pays occidentaux importer les ressources minérales rares du Sud et les pays de l’Est liquider à bas prix contre les devises ainsi récupérées leurs stocks d’armement inutilisés [Châtaigner 2003]), la reconversion guerrière d’une jeunesse africaine désœuvrée et sans avenir social et économique. Les analyses théoriques de la déstabilisation en Afrique sont désormais nombreuses et parfois contradictoires entre, d’une part, une école de recherche américaine qui tend à privilégier une lecture en termes de lutte pour l’appropriation des ressources naturelles (Collier 2003) et des causes économiques exogènes [11] et, d’autre part, une école européenne qui met l’accent sur les dimensions anthropologique, sociologique et sociale des "systèmes de guerre" africains [12].

L’accent mis de façon permanente, dans ces orientations, sur les questions de contrôle démocratique et de transparence marque bien la logique spécifique de l’aide qui n’a pas pour objet d’assurer le maintien au pouvoir de régimes et de gouvernements autoritaires et contestés.

Aux objectifs de stabilisation économique poursuivis dans les années 1980 dans le cadre des programmes d’ajustement structurel, afin de gérer en douceur la crise de la dette et d’éviter l’écroulement du système financier international, ont succédé des objectifs de stabilisation politique visant à prévenir l’effondrement des Etats et les effets de contagion induits tant pour les régions concernées que les menaces qui finiraient par en découler pour la sécurité du monde. Dans une logique également assez proche de l’ajustement structurel, les aides des bailleurs de fonds en la matière sont, au moins dans les textes, largement conditionnées par des efforts et des mesures précises demandées aux pays partenaires : équilibre des pouvoirs, établissement de mécanismes efficaces et transparents de contrôle des forces de sécurité, budgétisation des dépenses militaires et passation de marchés publics, poursuite des atteintes et infractions aux droits de l’homme. Reste que cette approche de "sécurité partagée", qui repose "sur le pari de l’ouverture de l’espace politique à la société civile" (DGCID 2003), continue à dépendre du bon vouloir des autorités des pays partenaires. Au moins deux exemples récents paraissent devoir nuancer la dimension éthique des démarches entreprises (sans même parler des soutiens parfois accordés au nom de la lutte antiterroriste à des régimes autoritaires) : la Guinée a bénéficié en 2000 et en 2001 d’une forte assistance militaire extérieure, notamment américaine, pour contrecarrer les menaces de déstabilisation qui provenaient alors du Liberia et de la Sierra Leone, sans avoir à prendre aucun véritable engagement de transparence de son système de sécurité ; le Rwanda et l’Ouganda, dont les forces armées sont directement intervenues dans la guerre congolaise (allant même jusqu’à s’affronter entre elles sur le territoire congolais à Kisangani en 2000) en soutien aux mouvements rebelles, ont continué à bénéficier pendant toute la période du conflit du soutien financier des bailleurs de fonds multilatéraux à travers notamment la mise en œuvre d’aides budgétaires non affectées. L’instruction et la mise en œuvre par les donateurs de mécanismes d’aide budgétaire dans des pays dont l’implication est reconnue dans des conflits régionaux ou internationaux soulèvent à cet égard des interrogations légitimes : n’y a t-il pas objectivement, à travers la poursuite de cet appui, contribution directe des bailleurs de fonds à l’effort de guerre ? N’y a t-il pas mise en cause de leur responsabilité morale et sociale ? Le Conseil de sécurité des Nations unies ne serait-il pas fondé à appeler en la matière à une plus grande prudence dans les allocations de l’aide ?

Certains donateurs ont parallèlement développé des mécanismes particuliers visant à financer des approches intégrées en matière de sécurité. Tirant notamment parti de son expérience en Sierra Leone, le Royaume-Uni a établi en 2000 deux fonds interministériels (le "Global Conflict Prevention Pool" [GCPP] et l’"African Conflict Prevention Pool" [ACPP]), financés à la fois par les ministères des Affaires étrangères, de la Défense, des Finances et de la Coopération (Department for International Development, DfID). Ces fonds visent à contribuer aux dépenses de maintien de la paix obligatoires et volontaires du Royaume-Uni, mais aussi à mettre en place, dès que la demande en est formulée par un des ministères concernés, des programmes nationaux ou thématiques d’appui en matière de sécurité. Les Pays-Bas ont pour leur compte également créé un fonds financier particulier (Stability Fund) dont l’objectif est de promouvoir une approche multisectorielle en matière de paix, de sécurité et de développement. Avec l’aide du Netherlands Institute of International Relations (Institut Clingendael), le gouvernement néerlandais a également formalisé un cadre institutionnel d’évaluation du secteur de la sécurité prenant en compte les principales démarches des projets d’aide au développement, en partant de la vision des gouvernements partenaires, de l’élaboration systématique de termes de référence et d’un cadre d’analyse logique et de la définition d’une stratégie fixant les contraintes, les besoins prioritaires et les axes d’intervention privilégiés (OCDE 2004). La décision prise par le Conseil de l’Union européenne le 17 novembre 2003 de mettre en place, dans le cadre du Fonds européen de développement (FED), une facilité de soutien à la paix de 250 millions d’euros destinée à financer les opérations africaines de maintien de la paix s’inscrit dans une même logique d’affectation de l’aide à la prévention des conflits. Dans sa déclaration saluant cette décision [13], le commissaire européen au développement, Poul Nielson, précise bien que "la facilité de soutien à la paix devrait fournir à l'Union africaine le bras financier lui permettant de traduire en actes concrets ses efforts pour garantir la stabilité et la paix, conditions sine qua non du développement."

Les pays membres du CAD de l’OCDE se sont engagés à la fin de l’année 2003, après une première tentative infructueuse en 2000 qui n’avait pu déboucher sur un consensus, dans un processus de redéfinition ciblée de l’APD. Pour tenir compte des problèmes soulevés précédemment, l’approche se veut avant tout pragmatique et marque un souci de clarifier les concepts existants plutôt que de courir le risque d’une ouverture excessive de l’aide à des dépenses qui en dénatureraient les objectifs. Sans préjuger des résultats finaux de cette démarche qui n’est pas encore achevée, il ressort notamment qu’il existe bien un consensus des pays donateurs pour exclure d’une telle révision toutes les dépenses qui ont une finalité directement militaire. En revanche, une tendance se dessine pour admettre désormais plus largement les dépenses d’appui liées notamment à des mesures de réorganisation des budgets de sécurité et au renforcement des pouvoirs des autorités civiles et des actions de la société civile. Le souci des pays donateurs est aussi, pour éviter toute mauvaise interprétation des opinions publiques ou des pays récipiendaires eux-mêmes, que toute modification du champ de l’APD dans ce domaine reste financièrement limitée et ne traduise aucun "effet d’aubaine".

Les conséquences de cette discussion de frontière ne doivent pas au demeurant être exagérées : le phénomène le plus significatif est bien que désormais le monde du développement ne s’interdit plus de parler de sécurité et ne ferme plus les yeux devant l’existence des nombreux facteurs de déstabilisation (circulation des petites armes, trafics divers et variés, corruption et blanchiment, etc.) qui pénalisent la croissance de nombreux pays du Tiers-Monde et d’Afrique. La prévention des conflits et la promotion de la paix répondent aussi à la demande la plus fondamentale des populations des pays partenaires. L’affirmation des objectifs de gouvernance démocratique dans ce secteur affirme bien la spécificité de l’APD qui ne peut dans ce sens se confondre totalement avec les intérêts géostratégiques des pays occidentaux ou avec des objectifs de lutte contre le terrorisme. Il est donc important que ces programmes de réforme des systèmes de sécurité soient prioritairement gérées dans un cadre civil afin d’éviter toute confusion d’objectifs. Leur élaboration et leur mise en œuvre ne peuvent pas non plus rester confinées à un cercle limité de spécialistes.