L’objectif était alors clairement politique. Il s’agissait pour les Etats-Unis, dans la perspective d’une confrontation avec l’Union soviétique, de reconstruire des pays qui seraient leurs alliés et, la croissance économique aidant, d’améliorer le sort de leurs populations pour les détourner du risque de céder aux sirènes du camp opposé. D’une certaine façon, c’était déjà une intervention que l’on qualifierait aujourd’hui de sortie de conflit et, à ce jour, la plus ambitieuse et la mieux réussie.

Par la suite, l’aide n’a cessé de croître et de prospérer dans le contexte de la guerre froide. Chacun des deux blocs, l’occidental et le socialiste, s’attachait en effet à se créer un réseau de pays clients dans le Tiers-Monde, à les défendre contre les entreprises de déstabilisation de l’autre camp, voire à en retourner certains.

Aux côtés de la force militaire, de la diplomatie et des avantages commerciaux, l’aide eut un rôle à jouer dans cette partition polyphonique, et pas des moindres : non seulement conforter des appareils d’Etat, toujours fragiles et souvent récents, mais également gagner l’adhésion de leurs populations en leur montrant concrètement qu’il faisait meilleur vivre de ce côté-ci du rideau de fer (et vice versa).

Ainsi dotée d’un objectif politique fort, tenu sur plus de quatre décennies, l’aide connut une période fastueuse et largement exempte de doute sur son efficacité. A plus petite échelle, les anciennes puissances coloniales, et singulièrement la France, lui assignèrent un objectif politique clair (préserver leur arrière-cour de pays clients) assorti d’un sous-objectif issu du pacte colonial, c’est-à-dire la défense d’intérêts économiques et commerciaux.

La fin de la guerre froide a entraîné pour l’aide, outre une réduction de ses ressources financières, deux conséquences qui ne sont pas sans lien l’une avec l’autre.

La première est la disparition de cet objectif politique fort, d’où la succession de nouveaux objectifs dont aucun ne suffisait à fonder durablement sa légitimité. Il en fut ainsi, d’une mode à l’autre, du rôle économique moteur de l’Etat (industrialisation accélérée et planification), de l’accompagnement de la croissance (infrastructures structurantes), de la couverture des besoins de base (se nourrir, être soigné, aller à l’école), de la primauté du marché (dérégulation, privatisation, ajustement structurel), de la bonne gouvernance (qui, poussée à ses limites, touche aux droits de l’homme et à la démocratie), des biens publics mondiaux (la qualité de l’eau et de l’air, la biodiversité) et, aujourd’hui, des Objectifs de développement pour le millénaire centrés sur la lutte contre la pauvreté. Bien entendu, aucun de ces objectifs n’est illégitime et tout développeur consciencieux s’y réfère. Mais leur pullulement montre soit que le développement est une affaire bien complexe, soit que l’aide court à hue et à dia pour se donner de nouvelles raisons d’être, ou encore, ce qui est probable, les deux.

La seconde conséquence de la fin de cette relation évidente entre aide et guerre est le postulat de la neutralité sociale de l’aide, ce qui a deux effets pour le propos qui ici est le nôtre. D’une part, et forte de ses nouveaux objectifs, l’aide prétend œuvrer dans des sociétés tout à la fois pacifiques, dépourvues de tensions, a-historiques et sans autres dynamismes que ceux qui relèvent du champ économique. Cette approche techniciste de la problématique du développement, confortée par le fait que les administrateurs de l’aide sont des économistes, des financiers, des ingénieurs mais très (trop) rarement des historiens et des sociologues, conduit inévitablement à occulter les sociétés réelles, leur structuration et leur fonctionnement. D’autre part, et de ce fait, l’aide est intellectuellement mal armée pour appréhender les racines profondes, les causes conjoncturelles et la dynamique des conflits. Faute de bien comprendre, elle peine à agir sur ces variables sociales et politiques qui, successivement, transforment les tensions et fractures existant dans toute société en un conflit violent, puis alimentent le conflit en question. Pour cette même raison, elle ne sait trop comment procéder pour guérir une société malade de la guerre et minimiser la probabilité de résurgences de la violence.

Cela expliquant ceci, la réaction instinctive de l’aide confrontée à un conflit a été bien longtemps de s’en tenir à l’écart, avec un attitude qui mêle cynisme ("laissons-les s’entretuer et s’épuiser, puis nous viendrons reconstruire ce qu’ils ont saccagé") et impuissance ("on ne peut rien faire d’efficace, d’utile et de durable dans pareil chaos").

Elle a développé, pour justifier sa position de repli, des arguments qui ne sont pas sans poids. Le premier, et le plus évident, est l’extrême difficulté de continuer à travailler dans une situation de conflit violent pour des raisons qui touchent à la sécurité de ses propres agents, à l’indisponibilité des acteurs locaux du développement, mus par d’autres logiques, ainsi qu’au risque élevé de destruction de ce qu’elle construit. Le second argument est celui de la prise en otage, qui l’impliquerait malgré elle dans un conflit. Cette prise en otage peut être directe, par exemple lorsque les acteurs du conflit cherchent à contrôler une aide humanitaire pour s’assujettir les populations ou entretenir leurs forces armées. Cette tentation est d’autant plus irrésistible que la réduction ou la disparition des activités économiques due à un conflit violent confère aux apports en provenance de l’extérieur un statut de ressources de dernier recours. De cela les exemples abondent, mais aucun avec l’acuité du cas somalien depuis maintenant plus d’une décennie.

La prise en otage peut être également indirecte en raison de la fongibilité des ressources budgétaires. Ainsi, un pays peut affecter davantage de moyens à son appareil militaire quand l’aide finance une partie des dépenses civiles du budget. Se poser pareille question dans le cas du Rwanda ou de l’Ouganda, qui guerroient au-delà de leurs frontières et sont dans le même temps fortement aidés par la communauté internationale, ne serait sans doute pas incongru.

Les exemples sont nombreux, dans la période récente, du caractère contre-productif de la suppression ou de la forte réduction de l’aide. En Sierra Leone et au Liberia, comme à Haïti et en Somalie, le tarissement de l’aide n’a pas atteint ceux que l’on voulait punir, c’est-à-dire les fauteurs de trouble et leurs dirigeants, mais a accru la misère et la détresse des populations, ce qui est à l’exact opposé de son éthique.

En outre, cette diète à laquelle on soumet les Etats a pour conséquence plus ou moins immédiate de contraindre les régimes et belligérants ainsi stigmatisés à rechercher d’autres ressources soit illicites (trafics de drogue, d’armes, etc.), soit fournies par des pays qui sont parties au conflit et qui donc l’entretiennent (cas des talibans en Afghanistan qui continuèrent à être financés par le Pakistan et l’Arabie Saoudite).

Enfin, les embargos détruisent ou affaiblissement les appareils d’Etat, dégradent plus encore la sécurité, durcissent les conditions de vie des populations et créent ainsi un terreau fertile sur lequel poussent les aventures extrémistes. La meilleure illustration en est, une fois encore, l’Afghanistan qui, abandonné par la communauté internationale et largement privé de ses subsides, a produit des métastases (drogue, armes, idéologie extrémiste) qui mirent en péril la santé des pays périphériques. Et l’on pourrait dire la même chose de l’abcès libérien, qui a gangrené successivement la Sierra Leone, la Guinée et la Côte d’Ivoire, ou du système régional de conflits qui a déstabilisé peu ou prou tous les voisins de la République démocratique du Congo (RDC).

Alors que les arguments au nom desquels l’aide devrait se tenir à l’écart des situations de conflit sont recevables mais insuffisants, ceux qui militent pour qu’elle s’investisse sur ces problématiques sont plus forts et lui en font même une véritable obligation qui a un quadruple fondement : la légitimité, l’éthique, l’efficacité et la situation du monde.

La légitimité part du constat que la paix, la sécurité ou l’absence de conflit violent – peu importe le terme ici utilisé car chacun recouvre une même réalité – est un bien public mondial qu’il convient donc de "produire" et de préserver. Bien entendu, l’aide n’est pas le seul facteur de cette "production", mais elle en est un des moyens.

L’éthique s’enracine dans le fait que l’aide a vocation à traiter les maux de la planète dans les pays pauvres et qu’en situation de conflit violent, la plus forte aspiration des populations est le retour de la paix et de la sécurité, bien avant le développement économique et social.

L’efficacité s’appréhende de deux manières. La première part du constat que les sorties de conflits sont extrêmement coûteuses, non seulement en pertes humaines et destructions physiques mais également, voire plus, en dégradation du capital social (aptitude d’une société à fonctionner et à gérer ses tensions pacifiquement) ; en conséquence, les interventions visant à éviter les conflits violents, à en réduire l’intensité et la durée et à en traiter préventivement les causes sont des investissements à forte rentabilité. La seconde est tout simplement que la paix et la sécurité sont des conditions nécessaires, même si elles ne sont pas suffisantes, pour le développement ; pour le dire autrement, il faut bâtir les fondations avant de construire la maison.

Enfin, quatrième fondement, la situation du monde illustre ce fait que la conjonction de la fin de la guerre froide et de l’accélération de la mondialisation multiplie les conflits dans les pays qui relèvent du champ de l’aide. La fin de la guerre froide, en effet, a entraîné un moindre intérêt des grandes puissances pour les pays qui étaient leurs clients et donc, tout à la fois, un relâchement du contrôle auxquels ces derniers étaient soumis et une réduction des appuis qui leur étaient apportés. Quant à la mondialisation, elle est, de multiples façons, grosse d’inégalités entre pays et, plus encore, entre groupes sociaux dans un même pays. Ces inégalités ainsi que leur perception sont sources de fractures, de frustrations et de rancœurs, donc de tensions et de luttes qui peuvent à tout moment déboucher sur des conflits violents.

Cela suppose, sans être ici exhaustif :

La deuxième mission que doit remplir l’aide, et qui est plus délicate car inscrite dans une période de grands troubles, est de rester présente pendant le conflit, ne serait-ce que dans sa seule composante d’aide humanitaire. Cette limitation n’est cependant pas aussi forte que l’on pourrait le penser car cette forme d’aide s’est, de guerre en guerre, diversifiée et a élargi son champ d’intervention. L’Afghanistan en fournit une illustration récente, du fait de la présence de l’aide humanitaire sur la longue durée (du début des années 1980 jusqu’à aujourd’hui) et de l’absence, encore tout récemment, des autres composantes de l’aide. Il ne s’agissait en effet plus seulement de nourrir et de soigner par substitution, ce qui est le pain quotidien de l’aide humanitaire, mais d’apporter certains des services que les populations attendent du développement économique et social : entretenir les systèmes sanitaires et scolaires, aider la production agricole locale à prendre le relais des aliments venus de l’étranger, ressouder des communautés autour de projets d’investissement à gestion collective, etc.

Ainsi, par la force des choses, l’aide humanitaire, forte d’une réputation flatteuse et donc de ressources financières abondantes, est sortie de son champ d’intervention initial, d’une part, en investissant partiellement celui de l’aide au développement et, d’autre part, non sans beaucoup d’hésitations et de débats internes, en se positionnant dans le champ politique, ce dont est sorti le fameux devoir d’ingérence. C’est donc d’un conflit au suivant et pragmatiquement que s’est construit ce continuum qui gomme aujourd’hui les frontières entre l’urgence humanitaire, la reconstruction et l’aide au développement, continuum que n’interrompt d’ailleurs pas la fin des hostilités en raison du nombre élevé de personnes vulnérables (réfugiés, déplacés intérieurs, veuves de guerre, orphelins, etc.) que produit tout conflit. Aujourd’hui, et en quelque sorte à rebours de la dynamique d’extension du domaine de l’aide d’urgence, l’aide au développement doit inclure des composantes humanitaires dans ses propres programmes et nouer des partenariats avec les opérateurs spécialisés.

La troisième mission de l’aide est de se positionner sur la prévention du conflit. C’est là un rôle difficile parce que nombre des variables du conflit (historiques, religieuses, culturelles, démographiques, géographiques) échappent à son champ d’action. Mais elle est indispensable puisque rien n’est aussi complexe, long et coûteux que de reconstruire un pays ravagé par la guerre et de guérir une société fragmentée, traumatisée, privée de ses repères et systèmes de régulation et infectée par les désirs de vengeance.

Seule une analyse fine et spécifique à chaque pays permet de diagnostiquer les lignes de fractures et les points d’accumulation des tensions susceptibles de produire un conflit violent, et donc d’en déduire le traitement le plus approprié. En première approximation et en restant à un niveau très général, il est probable que ledit traitement devra mettre l’accent sur :

La première de ces conditions, que conforte l’analyse historique des conflits, est que l’aide ne saurait agir seule. Elle doit donc être une des composantes d’une intervention nécessairement multiforme :

A ce jour, une des gestions de sortie de conflit les plus concluantes, car raisonnablement exhaustive et bien coordonnée, est celle menée par le Royaume-Uni et les Nations unies en Sierra Leone. Cette intervention visait plusieurs objectifs quasi simultanément :

Bien que remarquable, cette expérience n’est ni parfaite ni achevée, et ce, sur deux points au moins : le premier est, en quelque sorte par un jeu de taquin, le déplacement de la violence et de ses acteurs vers les pays voisins (Liberia, Guinée, Côte d’Ivoire), ce qui illustre la nécessité de donner une dimension régionale au traitement d’une crise, même nationale ; le second est la lenteur et la précarité de la réintégration des anciens combattants dans la vie civile, faute d’avoir créé à suffisance des activités économiques générant des moyens de subsistance assez incitatifs pour les détourner durablement de la tentation de s’enrôler dans d’autres aventures militaires.

Néanmoins, ce cas fournit d’utiles enseignements pour traiter d’autres situations africaines de sortie de conflit, notamment dans les pays suivants :

La seconde condition à remplir pour que l’aide soit efficace en sortie de conflit est d’avoir une approche résolument proactive sur la question des causes, structurelles et conjoncturelles, du conflit. Cette proactivité doit s’appliquer également aux dynamiques opposées qui soit conduisent à la résurgence de la violence, soit ramènent le conflit dans le domaine de la régulation pacifique des affrontements inhérents à toute société. Cette approche proactive a des implications à court et à long terme.

A court terme, il s’agit de produire rapidement les dividendes de la paix, qui sont autant d’incitations à la préserver : d’une part, et cela est relativement aisé, en remettant en route les services sociaux de base qu’une population est en droit d’attendre d’un Etat ; d’autre part, en favorisant la création de revenus et d’emplois durables, ce qui suppose la reconversion des économies de guerre dans une double optique d’incitation (à la paix) et de désincitation (au conflit).

Cette reconversion est délicate car les économies de guerre sont diverses. L’économie guerrière proprement dite fournit ses ressources au conflit, voire en devient le but, et doit être progressivement réduite dans le temps même où sont créées de nouvelles opportunités (préoccupation qui devrait être au centre des programmes de démobilisation des anciens combattants). L’économie grise (informelle ou de trafics), née de l’affaiblissement de l’Etat, ne doit pas être brisée sans précautions, compte tenu de son rôle dans la création et la distribution de revenus, mais progressivement formalisée et encadrée. L’économie de survie, qui est la somme des expédients mis en œuvre par les populations pour assurer leur subsistance, mérite d’être soutenue.

A long terme, l’approche proactive doit conduire l’aide non seulement à faire ce qu’elle sait faire (reconstruire, réparer, moderniser, développer) mais aussi, et surtout, à le faire de telle sorte qu’elle exerce une action positive sur le conflit.

L’aide en situation de conflit devrait ainsi être systématiquement duale dans les objectifs qu’elle s’assigne : certes délivrer ce que l’on attend normalement d’elle sous l’angle de la reconstruction et du développement ; mais aussi opérer des choix de stratégie d’intervention, de secteurs sur lesquels elle se positionne, de projets et, peut-être plus encore, de modalités de mise en œuvre consciemment sous-tendus par l’ambition d’agir sur les causes et la dynamique du conflit.

Ce dualisme ramène à la question centrale de cet article, c’est-à-dire à la posture de l’aide par rapport au conflit et qui peut être de trois types.

Le premier est l’aide "hors conflit". Cette posture recouvre soit l’ignorance du conflit et le fait de continuer comme par devant, soit la reconnaissance du conflit, l’accent mis sur ses externalités négatives et donc l’interruption de l’aide ainsi que le retrait de ses opérateurs. Telle a été longtemps l’attitude des donateurs qui, au nom d’une conception un peu étroite de leur mandat, estimaient ne pouvoir l’exercer que dans un environnement pacifique ou pacifié.

Le deuxième type est l’aide "dans le conflit". Elle fait alors preuve d’assez de robustesse et de flexibilité pour continuer à produire malgré les risques et dysfonctionnements nés du conflit ou, pour le tourner autrement, elle prend en considération le conflit comme élément du cadre dans lequel elle se déploie et donc s’y adapte en conséquence. Cette posture a été bien souvent le lot commun de l’aide humanitaire qui y fut contrainte pour ne pas interrompre sa mission d’assistance.

Le troisième est l’aide "sur le conflit" dont l’objectif est, selon le pas de temps considéré, de prévenir, d’atténuer ou de régler le conflit, c’est-à-dire d’agir sur ses racines, causes et dynamiques. Au double motif de la prolifération des conflits violents et du rôle que peut y jouer l’aide, il est clair que son ambition doit la conduire à travailler "sur le conflit".

Cette relative indétermination et, partant, la difficulté d’utiliser les outils habituellement mobilisés pour la construction d’une stratégie ou d’un projet de développement classiques tiennent à la nature même des conflits violents :

En dépit de cela, la pratique historique, à défaut de la théorie ou du modèle, a produit un certain nombre de recommandations qui ont quelques pertinences.

La première est de rassembler le plus possible d’informations sur le conflit en se dépouillant de l’innocence techniciste (la société comme une machine socialement indifférenciée dont le fonctionnement produit, ou ne produit pas, du développement). Pour ce faire, il convient d’élargir l’analyse préalable bien au-delà de ce à quoi procèdent généralement les donateurs. Le champ de connaissances doit inclure notamment la structure de la société sous revue, les zones de tension, lignes de fractures et points de conflit, les principales dynamiques à l’œuvre (économiques, sociales, politiques, etc.) – et ce, dans une perspective historique –, les modes de régulation pacifique des différends, les objectifs et motivations des groupes parties au conflit ainsi que de leurs leaders, les relations de cette société avec ses voisins et l’évolution passée de ces relations.

La deuxième recommandation conduit à bâtir un programme d’intervention autant que possible exhaustif et flexible. Deux outils peuvent être valablement utilisés dans ce but. L’un permet d’assurer la cohérence d’une intervention et d’en mesurer les résultats ou, plus généralement, l’impact, afin, si nécessaire, d’en modifier les composantes. Pour ce faire, le cadre logique est un bon instrument, moins sans doute parce qu’il construit une linéarité de cause à effet sous un faisceau de contraintes (finalité - objectifs - moyens d’action - indicateurs de résultats) que parce qu’il oblige à procéder à un décorticage fin d’une situation et des voies de solution. L’autre facilite les réajustements en cours de route, inévitables du fait qu’un conflit fonctionne en dynamique. De ce point de vue, la construction, dès le stade de l’analyse préalable, de scénarios alternatifs accélère ces réajustements en anticipant les éventuelles évolutions de la situation.

La troisième recommandation est de ne jamais s’en tenir aux seuls effets directs d’une intervention, c’est-à-dire à la délivrance des biens et services qu’elle produit, mais de considérer également les effets indirects, c’est-à-dire agissant sur les racines, causes et dynamiques du conflit. Cette attention aux effets indirects doit être présente dès le stade de l’analyse préalable et de la définition du programme d’intervention, puis tout au long de sa mise en œuvre de façon à pouvoir l’ajuster en tant que de besoin.

La quatrième recommandation est de raisonner sur le long terme en positionnant l’aide pour une intervention dans la durée, c’est-à-dire aussi longtemps que nécessaire en raison de l’ampleur et de la complexité du chantier ainsi que de la viscosité inhérente aux changements sociaux et aux ajustements psychologiques. A défaut, il faut se donner une optique longue dans l’analyse de la situation et la recherche des solutions, même si l’action doit se limiter à un pas de temps plus court.