Les conclusions et les recommandations du rapport de synthèse des pays du groupe d’Utstein [1] sur la consolidation de la paix indiquent à mon avis qu’il peut s’avérer nécessaire de revenir en arrière pour régler les problèmes de confusion conceptuelle et le manque de stratégie. Il est urgent de traiter ces problèmes et il faut les prendre au sérieux.

L’étude du groupe d’Utstein sur la consolidation de la paix a révélé une grande lacune stratégique dans les efforts pour la paix menés par ces quatre pays (Allemagne, Pays-Bas, Norvège et Royaume-Uni). Ainsi, plus de 55 % des projets étudiés ne traduisent aucun lien avec une stratégie plus globale pour le pays dans lequel ils sont mis en œuvre. Et, si ce lien fait défaut pour certains projets, c’est tout simplement parce qu’une stratégie globale n’existe pas. Dans d’autres cas, la stratégie globale existe bien mais le lien fait défaut. D’autres projets semblent résister à toute stratégie, comme s’ils n’avaient besoin d’aucune justification stratégique, parce que leur valeur serait évidente. L’étude a également révélé que la planification reposait sur une analyse peu approfondie et qu’il existait d’importantes confusions et incertitudes conceptuelles.

Nos efforts en faveur de la consolidation de la paix ne pourront guère avoir l’impact voulu si le tableau que je viens de brosser reflète correctement la situation actuelle.

Si nous voulons réellement promouvoir la paix et le développement, nous devons améliorer n^os performances. La politique étrangère et la coopération au développement doivent aller de pair afin d’optimiser l’impact de n^os efforts pour promouvoir une paix durable et viable. Premièrement, nous devons surmonter les confusions et incertitudes conceptuelles. Deuxièmement, nous devons élaborer des stratégies nationales globales pour la consolidation de la paix. Troisièmement, nous devons définir des stratégies d’intervention pour consolider la paix dans des pays et des régions donnés lorsque le besoin se fait sentir. Et nous devons le faire ensemble.

Dans son discours au Conseil de sécurité le 5 février 2001, le secrétaire général, Kofi Annan, résumait ainsi la consolidation de la paix : "La consolidation de la paix, c’est la reprise de l’activité économique, le rajeunissement des institutions, la restauration des services de base, la reconstruction des hôpitaux et des écoles, la réorganisation de l’administration publique et la résolution des différends par le dialogue et non par la violence. La principale difficulté est de faire avancer les sociétés vers une paix durable." [2]

Dans la déclaration du président du Conseil de sécurité à l’issue du débat le plus récent sur la consolidation de la paix à l’ONU, en 2001 – un document dont je recommande vivement la lecture à tous ceux qui s’intéressent à la consolidation de la paix –, le concept de la consolidation de la paix est défini ainsi : "Le Conseil réaffirme que la recherche de la paix nécessite une approche globale, concertée et déterminée qui cherche à traiter les causes profondes des conflits, y compris leurs dimensions économiques et sociales."

Le concept de la consolidation de la paix a également été défini avec plus de précision dans les "Lignes directrices du CAD" (Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques [OCDE]) de 1997 et 2001 : Prévenir les conflits violents : quels moyens d’action ? et est amplement débattu dans les ouvrages académiques.

L’objectif global de la consolidation de la paix est une paix durable et viable, et les principaux outils dont nous disposons sont les différentes formes d’aide au développement.

La consolidation de la paix est un complément essentiel à la diplomatie préventive, au rétablissement et au maintien de la paix. Ce sont des concepts distincts, mais qui sont souvent liés sur le terrain. La consolidation de la paix peut :

En d’autres termes, la consolidation de la paix est utile avant qu’un conflit ne se déclare, pendant et après le conflit.

La consolidation de la paix n’inclut pas les processus de négociation, que des tiers soient impliqués ou pas, mais peut les faciliter. Elle ne comprend pas non plus les opérations de maintien de la paix mais peut représenter une part importante du mandat des forces de maintien de la paix.

La consolidation de la paix n’est pas un ensemble défini d’activités ; elle englobe tout ce qui doit être fait dans le contexte de différentes situations avant, pendant et après un conflit avec l’objectif explicite de promouvoir une paix durable et viable. Autrement dit, la consolidation de la paix se définit par son contexte et son objectif.

Nous ne pouvons raisonnablement prétendre que toute activité de coopération au développement menée dans une société sujette aux conflits équivaut à la consolidation de la paix. Traditionnellement, les acteurs du développement ont travaillé en marge des conflits plutôt que dans ou sur les conflits. Il arrive même parfois que n^os interventions exacerbent le conflit, ce qui est inacceptable. Il faut au moins que n^os efforts n’aient aucun effet néfaste. Mais n^os objectifs doivent être plus ambitieux que cela : notre coopération au développement doit contribuer à la prévention des conflits violents et à la promotion de la paix comme base du développement futur.

La consolidation de la paix se distingue de la coopération au développement classique en ce qu’elle est explicitement mue et motivée par un engagement fondamental en faveur de la prévention des conflits violents et de la promotion d’une paix viable et durable.

La consolidation de la paix n’est pas seulement la reconstruction des infrastructures, le désarmement, la démobilisation et la réintégration des anciens combattants. Ce n’est pas seulement le rapatriement des réfugiés et la réintégration des personnes déplacées dans leur propre pays. La consolidation de la paix, c’est tout cela et bien plus encore.

A mon sens, la consolidation de la paix a trois dimensions :

Je sais que le rapport de synthèse du groupe d’Utstein prévoit une quatrième dimension appelée "réconciliation et justice". Je préfère l’inclure dans le développement politique.

Les composantes de chaque dimension ressemblent dans une large mesure, mais pas complètement, aux catégories définies dans l’étude du groupe d’Utstein.

La sécurité est une condition préalable au développement. Nous le constatons très clairement dans de nombreux pays, notamment en Afghanistan et en Irak.

Pour promouvoir la paix, nous devons nous attaquer à ces causes sous-jacentes ou facteurs de déclenchement des conflits.

Un tel cadre global à trois dimensions, avec quatre à cinq composantes dans chacune, est à mon avis une bonne stratégie pour aborder la consolidation de la paix. En Norvège, nous entendons nous inspirer des discussions qui ont lieu au cours de ce séminaire pour finaliser notre propre cadre stratégique.

La responsabilité principale de la paix incombe aux parties en conflit. Mais la communauté internationale a un rôle crucial à jouer dans le développement de compétences, de capacités, d’institutions et de processus pour le règlement non violent des conflits et le développement durable.

La prise en charge nationale et la coordination des interventions internationales sont importantes pour que les efforts en faveur de la paix donnent des résultats. Les interventions de la communauté internationale pour la consolidation de la paix – au-delà de l’aide humanitaire – doivent reposer sur une plateforme commune. Sans elle, nous risquons de nous retrouver, une fois de plus, avec une pléthore de projets ponctuels, sans lien entre eux et dont l’efficacité laisse à désirer. Une telle plateforme peut être établie à partir d’une stratégie de réduction de la pauvreté ou d’autres documents de planification des pays concernés, s’ils ont été en mesure de préparer de tels documents. Dans tous les cas, les donateurs doivent se soumettre à une coordination des interventions et à une harmonisation des procédures. La responsabilité doit être partagée en fonction des avantages comparatifs des différentes organisations multilatérales, des donateurs bilatéraux, de la société civile et du secteur privé.

Pour édifier la plateforme commune, il faut une analyse du conflit et une évaluation des besoins. Nous devons comprendre les acteurs, les structures, les objectifs, la dynamique, les causes et les conséquences du conflit. Si la nature véritable du problème n’est pas comprise, les efforts pour trouver une solution sont susceptibles d’échouer. Ceci vaut pour la coopération multilatérale et bilatérale au développement. La Norvège a besoin de renforcer ses connaissances et d’améliorer sa capacité d’analyser les conflits pour consolider son engagement en faveur de la paix.

Dans la résolution 1325 sur les femmes, la paix et la sécurité, le Conseil de sécurité de l’ONU a souligné l’importance des perspectives de genre dans la prévention et la résolution des conflits, la consolidation et le maintien de la paix.

Il faut trouver de meilleurs moyens pour faire participer les femmes. Elles sont souvent les plus ardents défenseurs de solutions pacifiques. Nous savons que ce sont souvent les femmes et les enfants qui souffrent le plus pendant les conflits. Mais les femmes restent rares autour des tables de négociations, dans les organes législatifs et dans les conseils politiques. Les efforts pour consolider la paix ont moins de chances d’aboutir si les femmes n’y jouent pas le rôle qui leur revient. Les perspectives de genre doivent être abordées à tous les stades et à tous les niveaux pendant l’analyse du conflit, lors de l’évaluation des besoins et de l’élaboration de la plateforme commune, pendant la planification, la mise en œuvre et l’évaluation, lors de la prévention du conflit et à chaque étape qui nous mène à la paix. Il reste encore beaucoup à faire sur ce plan.

Manifestement, la promotion d’une paix viable et durable exige beaucoup d’énergie, d’ingéniosité et de ressources financières.

D’après des estimations de l’ONU, l’aide publique au développement doit passer de 57 milliards de dollars à 100 milliards de dollars par an pour atteindre les objectifs de développement pour le millénaire d’ici 2015. Cela ne représente qu’une petite partie des dépenses militaires mondiales actuelles chaque année. Je pense qu’il faut revoir n^os priorités, tant dans le Nord que dans le Sud. Heureusement, nous avons récemment constaté une augmentation de l’aide publique au développement et je souhaite vivement que cette tendance se poursuive. Mais elle est loin d’être suffisante.

Un rapport récent de la Banque mondiale appelant à sortir de la logique de guerre [3] affirme que "la guerre retarde le développement et, inversement, le développement retarde la guerre". Les conflits violents ont des répercussions sur le plan local, national, régional et mondial.

Une mauvaise performance des donateurs coûte cher, elle aussi. Nous faisons parfois de gros efforts financiers sans qu’ils produisent les résultats escomptés. D’après la Banque mondiale, il arrive trop souvent qu’une aide trop abondante arrive trop rapidement après un conflit. On assiste fréquemment ensuite à une baisse rapide des fonds et à un vide avant qu’une aide à long terme soit mise en place. Il se peut aussi que l’aide emprunte un mauvais chemin, attisant les parties belligérantes au lieu de promouvoir la stabilité et la paix.

Ce vide est trop souvent rempli de violences. L’aide est souvent négligeable pendant la période la plus critique. Or la période critique, ce n’est pas la première année, mais les dix premières années après un conflit, les plus grands défis pouvant être constatés trois à cinq ans après la paix initiale. Un suivi insuffisant et inadapté au lendemain d’un conflit augmente les chances d’une résurgence de la violence, qui se produit effectivement dans environ 50 % des cas. C’est un problème qu’il faut prendre avec plus de sérieux.

En Norvège, la plupart des fonds affectés à la consolidation de la paix proviennent d’une allocation budgétaire prévue pour une aide de transition. Celle-ci a été créée en 2002, pour combler l’écart entre l’aide humanitaire et la coopération au développement à long terme. Mais des crédits alloués à des régions ou des pays donnés ainsi que d’autres enveloppes budgétaires sont, certes, aussi utilisés pour la consolidation de la paix.

La Norvège entend être un partenaire fiable et compétent, impatient de voir les résultats mais patient pendant le temps qu’il faut pour parvenir à une paix durable. Nous pouvons agir vite et avec souplesse, mais nous gardons la perspective du long terme. Pour être efficace, nous devons cependant agir de manière plus stratégique, en coopération avec toute la communauté de donateurs.

Il faudrait étudier les moyens d’élargir notre coopération sur la prévention des conflits et la consolidation de la paix en Afrique. La nouvelle Union africaine a besoin d’aide pour développer ses capacités. Elle a le projet ambitieux de devenir un acteur majeur dans la prévention et la résolution des conflits, la bonne gouvernance et les droits de l’homme. Certaines organisations sous-régionales comme la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et la Southern African Development Community (SADC, Communauté pour le développement de l'Afrique australe) ont aussi de tels projets. Elles ont besoin de notre soutien et de notre coopération.

Après près de quarante années de violents conflits en Angola, la paix a enfin été rétablie. Les deux parties mettent en avant l’importance de la consolidation de la paix et de la réconciliation nationale. Nous avons récemment élaboré une stratégie globale pour l’engagement de la Norvège en Angola après le conflit. L’objectif prioritaire est de contribuer à une paix stable et durable et à la réduction de la pauvreté. A cette fin, n^os efforts se sont surtout portés sur la sécurité et le développement politique, social et économique. La stratégie pour l’Angola illustre comment on peut adapter le cadre stratégique général à une situation spécifique d’un pays.

Au Soudan, les pourparler de paix sous l’égide de l’Intergovernmental Authority on Development (IGAD, Autorité intergouvernementale pour le développement) ont été accompagnés de préparatifs internationaux en vue d’un large soutien après le conflit. Le Forum des partenaires de l’IGAD, présidé conjointement par l’Italie et la Norvège, a initié le processus du plan de paix afin de manifester le soutien international en faveur des pourparlers de paix et préparer l’aide internationale une fois l’accord de paix signé. Les points essentiels ont été : une approche cohérente et globale, la prise en charge nationale et la coordination entre les donateurs. Les perspectives d’aide internationale et de rééchelonnement de la dette ont sans doute motivé les parties. Même si l’aide humanitaire au Soudan va continuer, il n’y aura pas d’aide internationale à grande échelle tant que les parties n’auront pas fait la paix.

En même temps, nous savons que l’accord de paix pourrait bien être l’étape la plus facile. Le véritable test aura lieu pendant la période intérimaire de six ans au cours de laquelle l’accord sera mis en œuvre. Reconstruire un pays qui a été déchiré par les conflits pendant tant d’années est un défi considérable, tant pour les parties que pour la communauté internationale. En moins de six ans, des résultats tangibles doivent être obtenus et le tissu social du Soudan doit être suffisamment réparé pour que le peuple soudanais voie que la paix est payante et que l’unité sert à quelque chose.

En tant qu’observateur aux pourparlers de paix avec l’Italie, les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’ONU et l’Union africaine, la Norvège a offert son soutien et ses conseils aux efforts menés par l’IGAD sous la direction de Kenya. Espérons qu’à l’issue de ces pourparlers [4], les parties seront alors prêtes à honorer leur engagement de parvenir à un accord avant la fin de l’année [2003]. En ce cas, des efforts pour la consolidation de la paix seront engagés. Afin de sensibiliser la communauté internationale à la perspective d’un accord de paix imminent au Soudan, la Norvège a invité le groupe des nations du Forum des partenaires de l’IGAD, des institutions internationales et d’autres à se réunir à Nairobi pour étudier les mesures à prendre en attendant la signature d’un accord de paix. Ici, une approche stratégique sera critique.

Je pense qu’il serait utile de procéder à une évaluation commune du conflit pouvant servir de base à l’élaboration d’un cadre stratégique commun pour la consolidation de la paix au Soudan. La Norvège a proposé d’accueillir une conférence de donateurs dès que l’accord de paix aura été signé. Nous discutons actuellement du calendrier de cet événement avec les parties, la présidence de l’IGAD et d’autres pays observateurs.

Notre engagement au Sri Lanka a commencé par une aide humanitaire qui s’est rapidement transformée en coopération au développement. En 1998, nous avons revu n^os lignes directrices pour la coopération au développement avec ce pays afin de nous centrer sur la préparation et l’aide à une solution négociée au conflit. Pendant quelque temps, la Norvège a aidé les parties dans leurs efforts pour parvenir à une solution politique.

Il est important que tous les donateurs coopèrent avec les parties pour soutenir la réhabilitation, la reconstruction et le développement, notamment dans le Nord et l’Est. Les parties ont demandé des conseils et de l’aide à la communauté internationale afin de montrer à la population un avantage tangible de la paix et de soutenir le processus de paix. Ceci illustre qu’il est fondamental de créer des liens étroits entre les processus de paix et la consolidation de la paix, et entre la politique étrangère et la coopération au développement.

Une condition essentielle du succès en Afghanistan est que les Afghans prennent en charge leurs affaires intérieures et en assurent la direction. Le peuple afghan et la communauté internationale ne peuvent pas se permettre un échec. Nous devons œuvrer ensemble pour une paix viable et durable dans ce pays secoué par les guerres. Ceci implique des résultats dans toutes les trois dimensions : la sécurité, le processus politique (la Loya Jirga) et le développement. C’est là la responsabilité du gouvernement afghan – et de la communauté internationale.

Pour que la paix et la stabilité soient instaurées et maintenues, il est impératif que la communauté internationale tienne ses promesses et s’engage sur le long terme à aider l’Afghanistan. Sous réserve de l’acceptation du Parlement norvégien, ce pays figurera à compter de 2004 sur notre liste de pays partenaires, ce qui signifie que la Norvège s’est engagée sur le long terme à coopérer au développement de l’Afghanistan.

Il est impossible de discuter de la consolidation de la paix sans évoquer l’Irak. L’ONU doit jouer un rôle crucial dans la reconstruction de l’Irak. L’organisation conférera de la légitimité à tous les aspects des efforts de reconstruction. La communauté internationale doit unir ses forces pour s’assurer que l’Irak trouve sa juste place au sein de la communauté des nations démocratiques.

J’espère que ce séminaire contribuera à clarifier quelques confusions terminologiques restantes et ouvrira la voie à des cadres stratégiques nationaux pour la consolidation de la paix. Il serait utile à cet égard d’étudier le besoin de programmes communs de développement de compétences.

Lors d’interventions pour la consolidation de la paix dans un pays ou une région, je pense que nous tirerions profit d’analyses de conflit communes et peut-être aussi de cadres stratégiques communs. Nous pourrions aussi y ajouter une évaluation du suivi. Le Soudan serait-il un bon endroit où commencer ?

Les politiques peuvent être élaborées au sein du groupe d’étude de l’OCDE/CAD sur les conflits, la paix et la coopération pour le développement. Nous pourrions aussi les aborder à l’ONU, à la Banque mondiale et dans des organisations régionales. Je serais heureuse de promouvoir l’agenda de la consolidation de la paix dans le groupe d’Utstein et ailleurs.

Des évaluations, de préférence communes, peuvent permettre de mieux discerner les meilleures approches des problèmes thématiques et interdisciplinaires de la consolidation de la paix et l’efficacité relative des différentes options stratégiques. A la prochaine réunion du groupe d’étude de l’OCDE/CAD, l’agenda d’évaluation de la consolidation de la paix sera étudié plus en profondeur, en tirant profit des études et des conclusions de ce séminaire.

En ce qui concerne le volet de recherche, je vous encourage à apporter vos recommandations pour la recherche sur les relations entre la paix et le développement, plutôt que sur les conflits. J’ai été assez étonnée de constater que la recherche sur la paix se concentrait souvent davantage sur les conflits que sur la paix elle-même. Je pense que nous avons besoin de comprendre comment et pourquoi des changements ont pu se faire d’une manière pacifique, comment des mécanismes non violents de résolution de conflits peuvent prévaloir et comment la paix peut être maintenue. De nombreux cas peuvent être analysés.

Nous pourrions étudier comment et pourquoi de graves crises politiques ont été résolues de façon assez paisible à Madagascar. Nous pourrions examiner les révolutions pacifiques en Europe orientale et centrale dans un passé récent. Nous pourrions aussi analyser pourquoi d’autres ont échoué. Et sur une note plus humoristique : pourquoi pas analyser comment la Norvège a acquis son indépendance de la Suède d’une manière aussi pacifique.

En Norvège, nous étudions actuellement une proposition de deux instituts de recherche concernant un programme de recherche à long terme sur les conflits, la paix et le développement. Ce séminaire pourrait apporter quelques données très utiles à cet égard.

Comme l’a dit Kofi Annan, "faisons de cette entreprise un testament pour les futures générations, que notre génération ait eu la vision et la volonté politiques pour transformer notre perception d’un ordre international juste, en la fondant non plus sur la notion d’absence de guerre mais sur celle de paix durable et de développement pour tous."

Adhérons à ce message. Travaillons pour ce en quoi nous croyons. Et faisons notre maximum pour que cette vision se réalise.