Cependant, malgré une dizaine d’années de déclarations publiques et de mise en œuvre de la réforme foncière, celle-ci n’a fait que très peu de progrès. Plusieurs des objectifs initiaux ne sont pas réalisés, notamment ceux de redistribuer 30 % des terres agricoles au cours des cinq années suivantes et de faire de la réforme foncière le véritable moteur du développement rural. Malheureusement, en 1999, moins de 2 % des terres avaient été distribuées. L’objectif de la redistribution a été reconsidéré en 2001 : il s’est alors agi de parvenir à la redistribution de 30 % des terres agricoles du pays en quinze ans. Toutefois, en septembre 2003, force était de constater que la réforme foncière n’était pas parvenue à atteindre le rythme voulu et que des questions essentielles restaient toujours sans réponse.

La situation du patrimoine foncier en 1994 ne laissait planer aucun doute sur l’inégalité profonde du régime sud-africain : 13,7 % des terres appartenaient aux populations noires qui représentaient 89 % de la population totale. Ces terres, situées dans les bantoustans, n’avaient souvent qu’une valeur dérisoire sur le plan agricole, en raison de leur localisation (zones arides, sols ingrats) et de leur surexploitation. On estime aujourd’hui qu’environ 13 millions parmi les 40 millions d’habitants qui peuplent le pays vivent dans les anciens bantoustans et qu’en 1993, plus de 80 % de la population rurale en Afrique du Sud vivaient dans la pauvreté (Lyne et Darroch 2003).

Pour corriger les effets tragiques de la privation des terres et pour faire face à la demande de terres résultant des efforts de redressement post-apartheid, une politique foncière a été proposée par le ministère sud-africain responsable des Affaires foncières (Department of Land Affairs, DLA), pour la période 1994-1997. Les objectifs de cette politique ont été publiés à maintes reprises : ils sont inscrits dans la Constitution de la République sud-africaine (RSA 1996), figurent dans le Livre blanc de 1997 consacré à la politique foncière sud-africaine et sont repris dans une série de textes juridiques (Turner et Ibsen 2000). Le DLA a eu pour mandat de restituer la terre à ceux qui avaient été injustement privés de leurs droits fonciers depuis 1913, de la redistribuer à ceux qui s’étaient vu refuser un accès équitable à la terre en raison de la ségrégation raciale et d’assurer la sécurité foncière de ceux qui en avaient été privés dans le passé, en leur permettant d’acquérir des titres fonciers (RSA 1996, section 25.5-7).

Ces réformes formaient le cœur de la nouvelle politique foncière dont on attendait qu’elle aboutisse à la concrétisation d’une gamme très large d’objectifs sociaux, politiques et économiques. Le DLA devait définir la réforme foncière comme "la restitution des droits à la terre aux populations pauvres et défavorisées par l’histoire, acteurs essentiels du développement rural" (DLA 1997a, p. v). Il avait pour objectif de contribuer au développement économique, en donnant aux ménages l’occasion de se lancer dans une exploitation productive de la terre et en augmentant les possibilités d’emploi, par des efforts visant à encourager l’investissement. Le programme de réformes foncières était donc considéré par le nouveau gouvernement comme une composante maîtresse de la transformation des zones rurales en Afrique du Sud. La réforme foncière devait se décliner en trois phases essentielles : la restitution des terres, leur redistribution et la réforme de la tenure [1]. Ces trois axes étaient d’ailleurs inscrits dans la Constitution qui établit un équilibre entre la protection des droits de propriété existants, d’un côté, et la garantie d’une réforme agraire de l’autre (RSA 1996, Acte 108, section 25).

Une juridiction de résolution des litiges fonciers, le Land Claims Court, a été instituée. Sa création s’accompagnait de la mise en place d’une Commission pour la restitution des droits fonciers (Commission on the Restitution of Land Rights) et de la nomination de commissaires provinciaux (Provincial Land Claims Commissioners). Ce dispositif institutionnel devait examiner les revendications foncières et les résoudre à l’amiable. Le projet de résolution était alors présenté à la Land Claims Court pour approbation, laquelle prenait la forme d’une ordonnance du tribunal. Cette juridiction statuait également sur les litiges qui ne pouvaient être résolus par la commission (Turner et Ibsen 2000, p. 7). Si la restitution de la terre s’avérait impossible, une contrepartie était offerte sous forme d’un autre terrain de valeur équivalente ou d’une compensation financière au prix du marché, ou encore d’un accès privilégié aux projets de développement mis en place par l’Etat pour le demandeur. Le DLA prenait à sa charge l’achat de la terre. L’expropriation, prévue par la Constitution [2], n’a jamais été utilisée pour résoudre les litiges de restitution.

Le processus de règlement des litiges s’est avéré très lent en raison des enquêtes préliminaires destinées à valider la dépossession et à vérifier le lien entre les demandeurs et les dépossédés, du travail d’information des parties concernées, de l’approfondissement des enquêtes, des négociations ou des recours au tribunal. Des changements de politique introduits par Derek Hanekom, le premier titulaire du poste de ministre des Affaires foncières et de l’Agriculture (Land Affairs and Agriculture), ont accéléré le traitement des affaires, en abandonnant un règlement strictement judiciaire de la restitution pour le remplacer par un processus administratif.

Après un démarrage difficile, qui a mis en évidence la difficulté de modifier une situation héritée de décennies de problèmes sociaux et comportementaux, il y a eu une accélération remarquable dans le règlement des revendications foncières. En mars 2003, environ 36 500 des 79 687 revendications présentées à la commission, à la date limite du 31 décembre 1998, avaient connu un règlement officiel. 500 000 hectares de terres avaient été restitués et des processus innovateurs de réinstallation de population avaient été testés dans le cadre de plusieurs projets d’aménagement de quartiers ou de développement communautaire dans les villes (Walker 2003). Cependant, des questions importantes restaient en suspens, à propos de la contribution de la restitution aux priorités nationales d’allègement de la pauvreté et de développement rural. Près de 80 % des revendications concernent des parcelles situées en milieu urbain et la plupart des jugements portant sur des restitutions ont abouti à des règlements en espèces. Il reste donc des milliers de litiges complexes à traiter en milieu rural. En outre, le règlement en espèces étant privilégié par rapport à l’octroi de terres, le gouvernement peut être tenté d’y recourir en milieu rural, comme une "solution de facilité".

Le gouvernement ANC a fait de la restitution un objectif politique et a réaffirmé son intention de mener son programme à son terme en 2005, ce qui suscite l’incrédulité de nombreux observateurs. Comme l’a montré Cherryl Walker, le commissaire foncier provincial du KwaZulu-Natal entre 1994 et 1999, on peut émettre de sérieux doutes sur la réussite des restitutions foncières qui ont déjà eu lieu dans le monde rural. Les quelques études de cas qui ont été effectuées à ce jour montrent que la plupart des restitutions sont confrontées à de nombreux problèmes institutionnels ou de développement [3]. La plupart de ces problèmes trouvent leur source dans la difficulté de coordonner les différentes instances gouvernementales responsables des services publics dans les régions éloignées. Aggravant le sentiment d’urgence, les demandeurs qui attendent toujours la résolution de leur cas ont exprimé de façon pressante leur frustration, et des organisations, tel le Mouvement des sans terre (Landless Peoples Movement, LPM), ont indiqué que des invasions de terres pourraient être envisagées comme moyen d’accélérer le processus. Au-delà du succès relatif de la restitution et de la prise de conscience que cette restitution des terres constitue en pratique une entreprise d’une extrême complexité, ces frustrations posent la question de savoir si des ressources humaines suffisantes ont été mobilisées en faveur de cette politique.

Le DLA a d’abord consacré beaucoup de temps et déployé des efforts considérables pour mobiliser les communautés et les aider à avoir accès aux subventions gouvernementales pour la réinstallation et l’acquisition de terres, un programme connu sous le nom de SLAG (settlement/land acquisition grant). Au titre de la loi sur l’octroi de terres et l’assistance de 1993 (Provision of Land and Assistance Act) 126 de 1993, une subvention unique de 16 000 rands permettait aux ménages ayant un revenu mensuel inférieur à 1 500 rands d’acquérir une parcelle. Cette pratique a dominé la redistribution jusqu’en 2000. Ces transactions volontaires entre acteurs privés, qui avaient caractérisé ce type de redistribution, reposaient en grande partie sur des communautés ou des particuliers qui se rapprochaient volontairement de l’administration, en se rendant dans ses bureaux régionaux et locaux. Les communautés se sont constituées en entités juridiques capables de posséder des terres et responsables devant la loi. Ces entités avaient la forme d’associations ou de fonds communautaires. Elles négociaient alors une formule de redistribution d’un terrain avec ses propriétaires privés ou avec le gouvernement pour les terres appartenant à l’Etat. Le DLA approuvait chaque étape du processus : l’achat de la terre par les bénéficiaires, le recrutement de consultants privés en planification et gestion, l’établissement d’un plan d’exploitation indispensable pour l’obtention d’une subvention gouvernementale, enfin le financement sur une base participative. La subvention n’était pas versée à un ménage particulier, mais maintenue par le DLA sur un compte ouvert au nom d’une liste de bénéficiaires et décaissée pour couvrir les dépenses admissibles. Il revenait, en principe, aux ministères provinciaux compétents d’assurer les différents services auxquels les personnes réinstallées pourraient avoir recours et de réaliser et entretenir les infrastructures nécessaires.

La restitution de la terre ayant été l’un des axes dominants de la réforme au cours des cinq premières années de démocratie, cette priorité a occulté la nécessité d’accorder une attention particulière au problème de la planification et du soutien après réinstallation. L’aide à la réinsertion ayant été insuffisante, on a assisté à l’émergence de zones sacrifiées et à l’appauvrissement des nouveaux propriétaires. Ces défaillances ont alimenté un discours critique à l’encontre du programme de réformes agraires, parfois considéré comme un échec, en particulier au cours de la période qui a précédé les deuxièmes élections démocratiques en 1999. Certaines de ces critiques reprochaient à la politique foncière la distance qui la séparait de la réalité des besoins du monde rural et, partant, les effets limités qu’elle avait eus sur les conditions de vie de ce dernier. D’autres estimaient que le dispositif de subvention unique manquait de souplesse et avait contraint de nombreux ménages éligibles à mettre en commun leurs subventions pour racheter des fermes modestes, ce qui avait conduit à l’apparition de "poches de pauvreté" et à un résultat inverse de celui recherché. Dans la plupart des cas, les exploitations agricoles achetées grâce à ces dons et habitées par des groupes de ménage avaient une taille insuffisante pour faire vivre tous les bénéficiaires en tant qu’exploitants agricoles à temps plein, soulevant ainsi le problème de la viabilité du processus et ralentissant simultanément la cadence de la réforme (Vink et Kirsten 2003, p. 5). Après neuf années de réformes foncières encadrées par l’Etat, moins de 1 million d’hectares de terres agricoles disponibles ont été transférés au titre des programmes de redistribution. Malgré l’accélération des transferts fonciers due à la mise en œuvre du SLAG, il aurait fallu plus de 100 ans pour atteindre l’objectif de redistribution de 30 % des terres agricoles fixé initialement (Aliber et Mokoena 2003).

Comme indiqué ci-dessus, les critiques portées à l’encontre du SLAG et l’évocation de son échec avaient en général pour fondement le montant trop faible des financements, contraignant les bénéficiaires à se regrouper dans des conditions difficiles, afin d’acheter des exploitations agricoles au prix fort. Mais, selon Aliber et Mokoena (2003), le vrai problème est ailleurs : les projets fonciers auraient été fondés sur l’hypothèse fausse selon laquelle le travail agricole pouvait compenser l’absence d’emploi dans l’économie formelle. Les projets fonciers avaient en commun trois grandes caractéristiques : premièrement, les plans d’exploitation élaborés pour le projet s’inscrivaient dans la perspective d’un revenu réel maximum pour chaque membre du groupe ; deuxièmement, la stratégie adoptée pour chaque projet encourageait l’idée selon laquelle le groupe continuerait l’activité agricole du propriétaire précédent et la compléterait par des activités "nouvelles", telles que des rôtisseries, de l’artisanat, voire des élevages de porcs, ce qui équivalait à reconnaître l’incapacité de l’entreprise existante à faire vivre toutes les personnes concernées ; troisièmement, la validité de ces projets était liée à la capacité du groupe à faire fonctionner l’entreprise agricole tout en s’appuyant sur un gestionnaire recruté pour compenser le manque de compétences des nouveaux propriétaires. Ces gestionnaires effectuaient des projections de cash-flow qui ne se sont jamais matérialisées car elles exagéraient les capacités de production des groupes. Le projet-type de redistribution était ainsi bâti sur des hypothèses erronées, dans la perspective d’un objectif discutable (Aliber et Mokoena 2003).

Compte tenu de ces problèmes, Thoko Didiza, la ministre chargée, en juillet 1999, de ce qui était alors les deux ministères de l’Agriculture et des Affaires foncières, a entrepris un examen de ces deux structures et de leurs politiques. Un moratoire a alors été imposé sur tous les projets de réforme foncière, dès le mois d’août, jusqu’à ce que les différents problèmes résultant de cette politique aient pu être identifiés et compris, et des remèdes, trouvés. En 2000, le DLA a mis en œuvre une nouvelle politique de redistribution destinée à remplacer le programme SLAG. Le programme de redistribution des terres pour le développement agricole (Land Redistribution for Agriculture Development Program, LRAD) a octroyé des financements plus importants, tout en imposant un apport également plus important aux futurs exploitants agricoles à vocation commerciale. Le LRAD accordait des subventions, variant entre 20 000 et 100 000 rands par personne, selon la contribution financière individuelle. Contrairement au SLAG, le LRAD n’imposait aucun examen des ressources : les candidats à l’exploitation agricole à vocation commerciale qui n’avaient antérieurement pas eu accès à des subventions pouvaient désormais avoir recours à ce nouveau programme.

Cette approche s’inscrivait pleinement dans la nouvelle vision du ministère des Affaires foncières et de l’Agriculture relative à l’émergence d’une classe d’exploitants agricoles noirs à vocation commerciale. L’objectif du LRAD était que ses bénéficiaires soient en mesure de gagner leur vie en tant que fermiers, sur des terres qui appartenaient auparavant presque exclusivement à des Blancs. La priorité gouvernementale n’a plus été la lutte contre la pauvreté en milieu rural mais l’encouragement de la production agricole et de l’exploitation commerciale, passant par l’émergence d’une classe de fermiers noirs pratiquant l’agriculture commerciale (Hall et Williams 2000). Le LRAD s’est officiellement concentré sur les "exploitants agricoles émergents", une catégorie aux limites flexibles qui englobait ceux qui désiraient produire pour vivre et faire de l’agriculture à vocation commerciale, que ce soit à petite, moyenne ou grande échelle.

Le montant plus important des dons a facilité l’exécution du projet, en particulier par l’achat de terres, et, entre août 2001 et décembre 2002, 624 projets LRAD ont été approuvés. Près de 11 000 personnes ont reçu des dons avec lesquels elles ont pu acquérir 250 000 hectares de terrains (DLA 2003). Les études réalisées par le Human Science Research Council (HSRC) ont révélé que les projets au titre du LRAD pouvaient être classés en deux grandes catégories : les projets d’exploitation familiale, qui profitaient généralement aux élites locales, conscientes de l’opportunité offerte par le LRAD de diversifier leurs intérêts, en développant leurs activités commerciales préexistantes, comme des compagnies de taxis ou des buvettes ; et des projets d’ouvriers agricoles leur permettant de se regrouper et d’utiliser le LRAD pour acquérir, souvent avec l’appui du vendeur, l’exploitation agricole où ils travaillaient (Aliber et Mokoena 2003, HSRC 2003). Les critiques adressées à la première catégorie de projets visaient les réalisations, tandis que celles concernant la seconde soulignaient le risque de voir réapparaître, dans la nouvelle formule, des problèmes similaires à ceux qui avaient ruiné les projets de groupe du SLAG.

Un rapport récent, publié par le Programme for Land and Agrarian Studies (PLAAS), montre que la redistribution des terres au titre du LRAD ne favorise plus les pauvres sans terre mais profite à une classe d’entrepreneurs agricoles noirs, détenteurs de capital et ayant accès aux prêts des établissements financiers à vocation foncière [5]. Le LRAD bénéficierait davantage aux plus nantis qu’aux moins favorisés. Le DLA rejette cette évaluation avec force, en soulignant qu’aucun des bénéficiaires du LRAD n’avait le profil d’un fermier à vocation commerciale à grande échelle – selon les normes sud-africaines – et que les catégories les plus démunies avaient reçu 292 000 – soit 73 % – des 400 000 hectares de terres mis à disposition au titre du LRAD [6]. Le DLA a également soutenu que 15 380 ménages des catégories pauvres – sur un total de 17 533 bénéficiaires – s’étaient réunis spontanément en petits groupes de moins de 10 personnes et disposaient de 19 hectares de terres par ménage, en moyenne.

S’il y a eu des améliorations dans la redistribution, il est cependant très peu vraisemblable que, compte tenu du taux actuel de redistribution, l’objectif de transférer 30 % des terres agricoles à vocation commerciale à des propriétaires noirs au cours des 15 prochaines années puisse être atteint. Il faudrait pour cela redistribuer environ 1,64 million d’hectares par an. Bien que le rythme de la redistribution se soit accéléré au cours des dernières années et que le gouvernement ait pu redistribuer environ 1,5 million d’hectares de terrains à 130 000 bénéficiaires depuis 1995, la moitié de cette superficie est concentrée dans trois provinces : Eastern Cape, Mpumalanga et Free State, c’est-à-dire moins de 2 % de la totalité des terres agricoles à vocation commerciale en Afrique du Sud [7]. En outre, la question de l’assistance à apporter aux nouveaux exploitants agricoles en termes d’intrants, de crédits, de services de vulgarisation agricole et d’accès aux marchés, tous enjeux essentiels à la réussite d’une entreprise agricole commerciale, reste entière.

Le dispositif mis en place pour attribuer des droits exclusifs à des personnes habituées à des droits coutumiers plus flexibles s’est cependant avéré trop précis, et les législateurs qui rédigeaient les textes relatifs aux droits fonciers ont opté pour un système de "droit protégé", qui serait déterminé par un processus local de négociation facilité par les commissions des droits fonciers (Land Rights Boards). Ces droits pouvaient être attribués à des personnes ou à des groupes constitués en entités légales, avec des comités de gestion élus démocratiquement. La législation proposée avait pour objectif de passer d’un système dans lequel les autorités de l’Etat ou les autorités traditionnelles réglementaient l’attribution de droits inférieurs [8] (subservient rights) à un système de gestion des droits fonciers dans lequel les détenteurs de droits eux-mêmes géreraient leurs propres droits fonciers. Les droits devaient être accordés aux personnes qui occupaient, exploitaient ou avaient accès aux terres, mais pas aux institutions comme les autorités traditionnelles ou les municipalités. En l’absence d’une autorité traditionnelle fiable ou reconnue, la législation proposée permettait aux personnes concernées de mettre en place de nouvelles structures. Un nouveau mode de concession des terres, devant remplacer l’exercice féodal de la tenure, a été proposé pour l’Afrique du Sud : un statut collectif d’occupation de la terre appelé le "commonhold". Ce nouveau statut devait favoriser l’accès à la propriété et l’utilisation de la terre au niveau communal pour les terrains détenus à perpétuité et en commun par les membres d’une tribu ou d’une communauté, et régis par des règlements partagés par tous ses membres.

La loi devait être soumise au Parlement avant les deuxièmes élections démocratiques, en mai 1999, mais a été retirée pour des raisons politiques : elle mettait en cause la base politique des chefs traditionnels (Lyne et Darroch 2003). Tout ce qui touche à l’autorité traditionnelle est considéré comme politiquement délicat en Afrique du Sud. Il n’était donc pas étonnant que le gouvernement ANC fasse montre d’une grande prudence, pour éviter des conflits dans les régions sensibles [9]. Ce n’est pas la seule critique dont cette proposition a fait l’objet. On lui reprochait aussi d’ignorer la cause fondamentale des litiges fonciers, à savoir l’insuffisance de terrains pour satisfaire la double nécessité de résidence et de production. On a également critiqué cette approche pour avoir été exclusivement fondée sur les droits de "geler" l’attribution des terres héritées de l’apartheid (87 %-13 %) et pour ne pas avoir adopté une perspective plus large. C’est la position du Comité national foncier (National Land Committee, NLC) : selon cette association, le DLA ne devrait pas encourager l’enregistrement officiel des titres fonciers, tant que les programmes de restitution et de redistribution n’ont pas un impact substantiel sur le surpeuplement et le chevauchement des différents droits de propriété.

A la suite des élections, l’avant-projet de loi a été retiré par le ministre qui a donné des instructions pour la préparation de nouvelles propositions, destinées à transférer les biens fonciers de l’Etat à des tribus ainsi qu’à des personnes individuelles et à des communautés dans les anciens bantoustans. Un 8^e avant-projet de loi sur les droits fonciers communaux (Communal Land Rights Bill), a été rendu public en août 2002, après que les versions précédentes eurent été sévèrement critiquées pour avoir envisagé le transfert des titres aux autorités tribales, c’est-à-dire le renforcement d’une administration arbitraire de la terre – parfois marquée par la corruption – par les chefs traditionnels (Lyne et Darroch 2003). Le principe qui inspire cette nouvelle loi est celui d’un "transfert de titres" de la terre, de l’Etat à ses occupants actuels, appartenant à des "communautés" (Cousins et Claasens 2003). Il s’agit essentiellement d’une attribution de titres de propriété, bien que, dans le processus envisagé, des groupes comme des personnes individuelles peuvent recevoir un titre et prendre possession d’un terrain. Cette loi impliquerait un processus complexe de transfert, passant par des enquêtes sur les droits de propriété, des réunions des communautés et des procédures d’opposition (Cousins et Claasens 2003). En outre, il faut qu’il y ait accord sur le format, la nature et les limites des "communautés" susceptibles de devenir propriétaires des titres de propriété.

L’avant-projet de loi sur les droits fonciers communaux a été très controversé parce qu’il ne reconnaît pas la capacité des systèmes communaux à répondre aux besoins de tous, une universalité qui permettait la recherche de compromis, entre les droits des personnes et ceux des groupes (SLSA Team 2003). Comme cela a été indiqué ci-dessus, cet avant-projet de loi entend accorder des titres privés aux occupants des terres communales appartenant à l’Etat.

Il lui était également reproché de ne pas proposer d’appui institutionnel adéquat aux ayants droit, pour aborder les négociations complexes – sur le plan social et économique – portant sur la définition et l’attribution des terres et des ressources (Cousins 2003, SLSA Team 2003). Le principe d’un transfert des titres à des communautés, dans la première phase d’une réforme foncière, constitue également un problème majeur, car il impose une définition préalable des différents groupes, ce qui pourrait raviver les conflits du passé – que le temps avait commencé à atténuer –, voire en créer de nouveaux.

Par ailleurs, l’avant-projet de loi n’a pas pris en considération de façon adéquate un autre problème extrêmement important, l’impact catastrophique du sida. L’épidémie va en effet affecter les bénéficiaires potentiels de cette politique et, simultanément, les moyens humains de l’Etat. La prise en compte des conséquences foncières de son évolution dans le débat politique qui anime l’ensemble de la région est un phénomène tout récent. Ces conséquences réclament néanmoins une attention particulière et urgente ainsi qu’un nouvel examen des nombreuses hypothèses qui sont à la source des travaux relatifs à la politique foncière. Or, si l’impact de l’épidémie sur les conditions de vie en milieu rural a fait l’objet de nombreuses études, très peu de travaux ont abordé ses conséquences sur les régimes fonciers.

Outre la question du régime foncier dans les ex-bantoustans, le DLA s’est également attelé à protéger les personnes qui avaient le plus souffert des excès de l’apartheid, c'est-à-dire les ouvriers agricoles et les labour tenants, lesquels vivaient dans des conditions d’"insécurité foncière" totale, sur des fermes commerciales. La loi sur la réforme agraire (Land Reform Act) de 1996 et la loi sur la sécurisation de la propriété foncière (Extension of Security of Tenure Act, ESTA) de 1997 ont été conçues pour empêcher les expulsions arbitraires des personnes occupant un terrain, qu’elles soient ouvriers agricoles ou pas. L’objectif de ces lois était de mettre fin à l’insécurité foncière en leur accordant un titre de propriété légal et en liaison avec un programme public de logements ou des subventions accompagnant la réforme agraire. Sans nier l’importance de cette législation, elle est communément considérée comme responsable de la détérioration des relations de travail dans de nombreuses exploitations agricoles. Quelles qu’aient été les bonnes intentions de ses auteurs, la loi semble avoir encouragé les chefs d’exploitations agricoles commerciales à remplacer leurs employés par des machines, avant de les expulser avec leur famille, en toute légalité (Lyne et Darroch 2003).

Il est donc vraisemblable que la réforme foncière reste un thème durable dans le paysage politique sud-africain, tandis que le pays se bat pour se reconstruire après des décennies d’apartheid et de régime colonial. La réforme foncière est "prise" entre deux vues diamétralement opposées : d’une part, les tenants d’une réforme visant la redistribution, en faveur des personnes pauvres du monde rural, de la propriété ou des droits fonciers sur des terres agricoles productives ; de l’autre, les tenants d’une réforme centrée sur des mesures destinées à accroître la productivité agricole et à créer une nouvelle classe d’exploitants agricoles noirs, ayant une vocation commerciale, et fermement opposés à une redistribution de grande envergure (Adams et al. 2003). Le cycle politique se définit par les variations d’influence du lobby des sans terre, d’un côté, et de celui des propriétaires terriens et des fermiers commerciaux, de l’autre.

Les propriétaires de fermes commerciales en Afrique du Sud ont un intérêt évident à maintenir l’activité agricole comme une activité d’affaire. Pour eux, la réforme foncière doit profiter à leur secteur, sans mettre à mal la croissance de l’ensemble de l’économie. Ils ont davantage soutenu le LRAD que le SLAG, essentiellement en raison de leur sympathie pour son principal objectif : permettre l’émergence d’une classe d’exploitants agricoles noirs (Aliber et Mokoena 2003). De leur côté, les organisations non gouvernementales (ONG), sous la tutelle du NLC, estiment qu’une approche laissée à la seule initiative d’acteurs privés – acheteurs et vendeurs allant volontairement présenter leur "cas" devant une commission – a paralysé la mise en œuvre de la réforme foncière. Pour eux, cette approche est responsable de la faiblesse quantitative de la redistribution, les seuls véritables bénéficiaires de cette politique étant actuellement les grandes exploitations agricoles commerciales. Leur position peut se résumer ainsi : sans une attaque frontale contre les fondements structurels de la pauvreté et de l’inégalité, hérités de trois siècles d’oppression et d’exploitation, il ne sera pas possible de réaliser un développement durable (Kepe et Cousins 2002). Le mouvement des sans terre, modelé sur son homologue brésilien, s’est rallié à cette position et a redéfini l’objectif de la réforme foncière : elle doit corriger les injustices du passé et donc bénéficier aux catégories pauvres plutôt qu’à une élite rurale. L’émergence du LPM pourrait bouleverser le débat politique en Afrique du Sud, en faisant de la réforme foncière son thème central. C’est ce que redoute l’administration foncière qui considère cette organisation comme trop militante et trop politisée.

Prenant appui sur ces différentes perspectives, un débat important s’est ouvert sur le contenu de la réforme foncière en termes de "réparation historique" et de développement économique. L’un des éléments essentiels de ce débat tient dans la question de savoir si le modèle du futur pour l’Afrique du Sud est la petite exploitation agricole. Ce modèle est fondé sur l’hypothèse de l’efficacité de ce type d’exploitation familiale en tant que moteur principal de l’économie rurale et de la capacité de ces petites structures à produire suffisamment de denrées pour mettre un terme à l’insécurité alimentaire, donner des opportunités de travail et constituer les bases d’une croissance économique plus ample, encouragée par le développement rural (Scoones et Wolmer 2003). Kepe et Cousins (2002) estiment que les programmes destinés à améliorer les conditions de vie dans le monde rural, à partir du travail de la terre, sont l’une des quelques options politiques viables dont dispose le gouvernement, dans sa recherche d’un développement durable en faveur des pauvres. Selon eux, il est peu réaliste, en milieu rural, d’imaginer une véritable réduction de la pauvreté engendrée par des créations d’emplois dans le secteur formel, sous l’effet d’une croissance impulsée par l’investissement étranger. Leur étude conclut qu’une réforme foncière est susceptible d’augmenter les niveaux de production et la productivité du travail de la terre en milieu rural, et donc d’y améliorer les conditions de vie.

La notion de "stratégie de subsistance rattachée aux ressources naturelles" ne limite pas nécessairement les activités des ménages à la seule agriculture, mais envisage une diversification vers le petit commerce et d’autres sources de revenus, comme notamment des transferts de fonds provenant de parents travaillant en ville. Néanmoins, la subsistance rattachée à la terre est d’une importance majeure pour les personnes pauvres vivant en milieu rural et le travail agricole à temps partiel contribue de façon significative à l’économie rurale. Il faut donc que la réforme foncière ne s’intéresse pas seulement à la naissance d’une classe de nouveaux fermiers noirs. Le renforcement des moyens de subsistance possibles pourrait détacher les personnes de leur "dépendance" à l’égard de l’appui gouvernemental, qu’il s’agisse des régimes de pension ou des subventions sociales, et les orienter vers l’autodéveloppement. Cette stratégie n’élimine pas nécessairement la subvention de l’Etat, mais en fait un élément d’un objectif plus vaste. Les besoins des personnes pauvres vivant en milieu rural doivent être satisfaits dans le contexte d’un processus complémentaire. La réforme foncière a la capacité de réduire la vulnérabilité des pauvres en milieu rural, de les aider à mieux se protéger contre les chocs extérieurs et de renforcer la viabilité de ces moyens d’existence.

Un argument convaincant est que toute stratégie de réduction de la pauvreté passera par la mise en œuvre d’un ensemble de politiques cohérentes et de programmes coordonnés, conçus pour renforcer la totalité des actifs des catégories pauvres et pour encourager des activités qui permettront de développer ces actifs. Cela implique une action de l’Etat visant à restructurer les marchés pour qu’ils soient accessibles à ces catégories. La réforme foncière, qui a la capacité de créer des moyens de subsistance, peut jouer un rôle majeur dans le développement rural, mais elle doit être accompagnée d’autres politiques, d’apports de ressources et d’incitations financières, afin de développer d’autres activités, qui ne soient pas fondées sur le travail de la terre. Cette approche est particulièrement importante dans ce pays en raison des aléas climatiques, notamment en ce qui concerne la pluviosité, comme c’est d’ailleurs le cas chez la plupart de ses voisins. Une ferme mécanisée et équipée de façon moderne peut tirer avantage assez facilement de conditions d’humidité du sol favorables aux semis et aux récoltes (Adams et al. 2003). A contrario, une petite exploitation agricole n’aura pas la même flexibilité, car elle dépendra des possibilités d’emprunt de bœufs ou d’autres animaux de traction, souvent affaiblis par la pénurie de fourrage au cours de la longue saison sèche.

Ainsi, l’intérêt des fermiers est lié à une bonne compréhension d’autres données majeures, telles que l’eau, le capital, le travail et l’accès aux marchés, tous éléments susceptibles d’affecter la capacité de production. Ces facteurs doivent être abordés dans le cadre de l’ensemble du développement rural. Le développement du potentiel de production de ce secteur apparaît donc comme un préalable nécessaire à une réduction durable de la pauvreté mais, si la réforme foncière a l’ambition de créer des opportunités en termes de production et de création d’entreprises, elle doit être accompagnée d’autres mesures visant à renforcer les services d’appui à l’agriculture, indispensables pour aider ces entreprises. Une réforme foncière à laquelle ne serait pas jointe une réforme des services d’appui, tels que le crédit à l’exploitation agricole, la création de coopératives pour l’achat des intrants agricoles et pour la commercialisation ainsi que le développement de services de vulgarisation agricole, n’aurait pas d’effet déterminant en termes d’équité, de redistribution et d’efficacité.

Ces retards dans les programmes de redistribution et de restitution, ainsi que les incertitudes sur la réforme foncière, particulièrement dans les ex-bantoustans, ont conduit à une frustration de plus en plus grande parmi les communautés rurales qui vivent dans des conditions socioéconomiques difficiles. Cependant, la période de dix ans de démocratie qu’a connue le pays constitue peut-être un cadre trop limité pour mesurer l’échec ou la réussite. Martin Adams, l’un des principaux architectes des politiques foncières d’Afrique du Sud, souligne que "cent ans ont été requis pour construire le paysage foncier de l’Afrique du Sud. Cette construction a absorbé les énergies des envahisseurs colonialistes et toute l’énergie diabolique de l’“Etat apartheid”. Combien de temps faudra-t-il pour démanteler cette construction ? Lorsque l’on prend une perspective de comparaison, il nous faut reconnaître que les réformes actuelles ne peuvent être considérées que comme le premier cycle d’une réforme foncière du pays. L’expérience d’autres pays nous apprend que les réformes foncières se font rarement en une seule fois. Elles deviennent priorité dans l’agenda politique lorsque la privation de terres et l’insécurité parmi la population prennent des proportions telles que l’on ne peut plus les ignorer, et que l’accès à la terre et aux autres actifs productifs est marqué par un héritage historique d’inégalité. La réforme foncière continuera à apparaître avec le temps comme un problème politique majeur aussi longtemps que de nombreux foyers pauvres habiteront dans les zones rurales, dans des conditions de pauvreté et d’extrême inégalité [10]."

Bien que peu de progrès aient été réalisés dans la correction des inégalités foncières, il existe un potentiel pour une résolution pacifique de ce problème. La conduite des affaires politiques en Afrique du Sud est, d’une manière générale, plus responsable qu’opportuniste et la probabilité d’une invasion des terres avec le consentement de l’Etat, comme on l’a vu au Zimbabwe, est faible (Aliber et Mokoena 2003). Les politiques de réforme foncière et les institutions qui ont pour mandat de les mettre en œuvre continuent de se développer en tentant de corriger l’héritage du passé. Cependant, le défi originel n’a pas changé : comment satisfaire les besoins et les demandes des sans terre et assurer un développement rural durable, dans le cadre de la réforme foncière actuelle ? Aliber et Mokoena estiment que, quelles que soient les difficultés spécifiques de la réforme foncière en Afrique du Sud, le problème le plus critique se pose aujourd’hui tel qu’il se posait déjà en 1994, c’est-à-dire l’absence d’une vision claire de ce qu’une réforme foncière peut et doit réaliser, à la fois en termes de correction des erreurs du passé et de promotion du développement économique.

En outre, les politiques foncières sont toujours hautement contestées et changent souvent, sous l’influence d’actions locales et de débats nationaux et internationaux (Scoones et Wolmer 2003). Considérant les rivalités politiques et les contradictions que la réforme a eu à surmonter au cours de sa brève existence ainsi que les faiblesses des services de l’Etat responsables de sa mise en œuvre, il n’est pas réaliste d’espérer une "reconstruction" spectaculaire des zones rurales. En termes d’identification et de définition des droits à la terre, d’équilibre entre les groupes d’intérêts, de facilitation des négociations et de recherche d’un consensus, il paraît injuste de décrire cette réforme comme un "échec" pur et simple.