On doit à l’économiste péruvien Hernando de Soto d’avoir souligné l’importance critique de l’intégration du secteur informel pour le développement économique et le progrès social dans les pays pauvres (Soto 1982). L’Afrique du Sud (pays à revenu intermédiaire, selon l’acception de la Banque mondiale, mais pauvre par le revenu moyen de sa population noire, dont les deux cinquièmes subsistent avec moins de 2 dollars par jour en parité de pouvoir d’achat [UNDP 2003]) illustre parfaitement son propos : : quinze ans après l’abrogation des bases légales de l’exclusion d’une grande partie de la population noire du marché de l’emploi formel, un actif sur trois au total, soit 3,5 millions de Sud-Africains, serait employé dans le secteur informel.

Dans un pays où la majorité de la population était, au lendemain de la chute du régime d’apartheid, privée d’accès aux services et infrastructures de première nécessité – eau potable, électricité, logement décent –, la politique des transports n’est pas apparue aux pouvoirs publics comme une priorité absolue. Pourtant, les transports affectent profondément les conditions et le mode de vie des populations noires, métisses et indiennes, exilées à la périphérie des agglomérations urbaines dans des townships délibérément relégués à l’écart des centres-villes et des bassins d’emploi et le plus souvent privés d’infrastructures commerciales et de services administratifs et sociaux. Or la ségrégation urbaine héritée de l’apartheid est demeurée largement intacte et s’est même aggravée depuis lors en raison d’une politique du logement social qui ne favorise nullement le brassage spatial des communautés urbaines : les logements sociaux sont le plus souvent construits à la périphérie extérieure des townships (près de 1 million de logements individuels hâtivement bâtis avec le concours financier des pouvoirs publics repoussent le plus souvent les marges des agglomérations urbaines) et ne contribuent nullement à densifier le paysage urbain, augmentant les trajets parcourus quotidiennement par leurs habitants. "Les plans d’utilisation des sols sont la cause principale d’inadéquation du système des transports urbains aux besoins des usagers" (Department of Transport 1998). Faute d’accès à un moyen de transport privé, les habitants des townships ne peuvent en effet avoir recours qu’aux transports publics pour leurs déplacements. Si bien qu’en Afrique du Sud, les déplacements en transports publics sont exceptionnellement longs : ils sont en ville de 20 km en moyenne (16 en taxi collectif, 28 en bus et 20 en train), contre 11 en Europe, 15 aux Etats-Unis et 9 en Asie (Behrens et Wilkinson 2003). Et les citadins les plus déshérités parcourent en transports publics de plus longues distances que les citadins les plus fortunés au volant de leur véhicule particulier. Ainsi les séquelles de la ségrégation spatiale infligent aux premiers, dans leurs déplacements, une charge financière et des coûts d’opportunité très supérieurs à ceux imposés aux seconds : les ménages noirs consacraient plus de 11 % de leurs revenus aux transports au début des années 1990 tandis que les Blancs, les métis ou les Indiens ne leur consacraient en moyenne que 7,6 % d’un budget en moyenne beaucoup plus élevé (Khosa 1995).

Les pouvoirs publics ont entrepris de promouvoir les petits opérateurs de transport public et de mettre un terme au monopole des grands opérateurs, héritiers de privilèges dont ils bénéficiaient sous le régime d’apartheid : les concessions des dessertes par autobus en zone urbaine sont actuellement révisées à cette fin. Les appels d’offres qui président à leur attribution doivent désormais accorder une préférence décisive aux opérateurs dont une part significative du capital est détenue par des intérêts noirs et qui leur sous-traitent une partie de leur activité (la politique de "Black Economic Empowerment [2]"). Mais l’entrée en vigueur de ces nouvelles règles n’est pas encore généralisée et l’ancien régime juridique des concessions attribuées aux grands opérateurs privés ou publics perdure. Le ministère des Transports négocie actuellement avec les professionnels concernés les termes d’une charte dite d’"empowerment" qui précisera dès l’automne 2004 les engagements des opérateurs de bus et les prescriptions du gouvernement à cet égard.

La formalisation des taxis collectifs suppose le rétablissement de l’ordre public dans un secteur d’activité caractérisé par des affrontements armés récurrents entre opérateurs (sans compter que les opérateurs de taxis collectifs s’attaquent parfois aux compagnies de bus avec lesquelles ils sont en concurrence, comme au Cap à l’été 2000). C’est la dérégulation de ce secteur d’activité à la fin des années 1980 qui a favorisé la multiplication des affrontements armés entre associations de taxis collectifs rivales en concurrence sur un marché saturé. Et si les violences ont sensiblement décrû au cours des deux dernières années, certains observateurs estiment que ce secteur d’activité demeure dans un "état d’équilibre instable [4]". Pourtant, le gouvernement sud-africain a décidé de consacrer l’autorégulation du secteur par les associations de taxis collectifs comme vecteur de sa formalisation : aux termes de la loi (NLTTA 2000), les associations ne pourront être définitivement enregistrées qu’à condition de se doter de statuts légaux et de se conformer à la législation en vigueur. Tout en associant les groupements de taxis collectifs au processus de formalisation, les pouvoirs publics se sont néanmoins employés à doter l’ensemble de ce secteur d’activité d‘un organe représentatif : le Conseil national des taxis (South African National Taxi Council, SANTACO), constitué en 2002. Sa légitimité et sa représentativité sont bien évidemment contestées par les associations de taxis collectifs, ne serait-ce que parce qu’il empiète sur leurs domaines de compétences : négociations tarifaires avec les compagnies pétrolières et les constructeurs automobiles au profit de leurs membres et mutualisation du risque en vue du financement bancaire requis par l’acquisition de véhicules.

Le gouvernement sud-africain a hérité du régime d’apartheid un système de transports publics de plus en plus coûteux pour le budget de l’Etat (il accapare 1,3 % des dépenses hors service de la dette, un montant disproportionné au regard des crédits alloués à d’autres services publics), alors même ou précisément parce qu’il ne dessert qu’une fraction de plus en plus réduite et marginale des usagers. Depuis la fin des années 1980, la fréquentation des transports publics urbains n’a pas significativement augmenté, mais leur coût pour la collectivité continue de croître à un rythme accéléré : le montant des subventions allouées aux opérateurs de bus a doublé au cours des trois dernières années. L’augmentation du coût des transports publics urbains pour l’Etat et les collectivités locales procède essentiellement de celle des subventions aux opérateurs de bus, ce qui est d’autant plus indésirable que leur part de marché décroît et d’autant plus paradoxal que le régime des concessions de service public (attribuées sans appel d’offres et d’une durée illimitée jusqu’en 1997) a été modernisé en 2000 (elles sont désormais attribuées par appel d’offres pour une durée de cinq ans).

Le ministère des Transports a récemment reporté les échéances de la "recapitalisation" des taxis collectifs, qui cristallisait jusqu’à présent les appréhensions des opérateurs, puis suggéré qu’il pourrait renoncer à ce programme. Il est donc probable que le gouvernement se résolve à une stratégie de réforme et d’intégration du secteur informel des transports publics plus progressive. Mais, en contrepartie, cette intégration restera sans doute partielle et l’évolution prévisible de l’industrie des taxis collectifs devrait coïncider avec celle de la société sud-africaine dans son ensemble depuis la chute du régime d’apartheid, c'est-à-dire être caractérisée par des disparités grandissantes de conditions de vie parmi la population noire, dont les strates supérieures bénéficient d’opportunités sociales sans précédents et les strates inférieures font les frais de la modernisation économique. La dichotomie entre secteurs formel et informel dans le domaine des transports publics subsistera probablement, mais la césure devrait se déplacer pour opposer désormais ceux qui seront marginalisés par la formalisation et l’intégration multimodale à ceux auxquels un tel processus devrait permettre d’accéder à un mode d’activités qui leur était interdit jusqu’alors.