Au-delà des célébrations de ce moment historique dans l’histoire du pays, la campagne électorale a été l’occasion de dresser le bilan d’une décennie du nouveau pouvoir, et en particulier d’analyser l’un des piliers centraux de sa politique économique, le Black Economic Empowerment (BEE).

L’empowerment trouve sa source aux Etats-Unis dans les années 1960 avec la lutte civique des Noirs américains, initiée par le pasteur Martin Luther King, devenue ultérieurement lutte économique avec la mise en œuvre des politiques dites d’affirmative action [2]. L’empowerment est ainsi toujours associé à l’action, politique en particulier, en vue du développement d’un groupe spécifique d’individus. Le concept initialement forgé pour refléter la défense des droits d’une catégorie raciale particulière s’est popularisé au cours des dernières décennies pour englober d’autres groupes d’individus luttant pour l’accès à un pouvoir politico-économique dont ils sont plus ou moins exclus, les femmes en particulier.

Quelques années plus tard, en 1918, la nécessité pour les Britanniques de trouver un allié politique et économique contre les Noirs chez leurs anciens ennemis afrikaners de la guerre des Boers (1899-1902) conduit à la création de Sanlam (South African National Life Insurance Co). En canalisant par un système préférentiel l’épargne de la minorité afrikaans, globalement rurale et restée à l’écart de la vie économique, cette société avait pour but d’initier l’intégration économique des Afrikaners dans la société blanche dominée par le pouvoir d’essence coloniale britannique. Dans ce sens, Sanlam a bien constitué un projet d’empowerment, au sens économique et moderne du terme, au profit des Afrikaners [4].

Beaucoup plus récemment, et dès la fin des années 1970, le pays a vécu également une autre expérience d’empowerment, au profit de la majorité noire cette fois, à travers l’application d’une politique d’affirmative action par les sociétés américaines présentes en Afrique du Sud. Cette politique avait été initiée par le pasteur noir américain Leon Sullivan nommé administrateur de General Motors en 1971 aux Etats-Unis à l’époque où la pression était forte pour que les grandes sociétés américaines mettent en œuvre des programmes d’affirmative action. Dès lors, Leon Sullivan n’avait eu de cesse de faire pression sur General Motors, le plus gros employeur étranger de Noirs en Afrique du Sud, et les sociétés multinationales américaines travaillant dans ce pays, pour qu’elles appliquent les mêmes programmes dans leurs filiales sud-africaines, envers et contre les lois d’apartheid. Le lobbying constant du pasteur noir avait ainsi conduit plus de 125 sociétés américaines présentes en Afrique australe à adhérer au code Sullivan [5] en 1977, code dont on retrouve de nombreuses caractéristiques dans la politique BEE du gouvernement de l’ANC aux commandes depuis 1994. Aux pires moments du régime d’apartheid, les principes Sullivan avaient donc permis à de nombreux Noirs sud-africains d’accéder au sein des sociétés américaines signataires aux opportunités professionnelles qui leur étaient refusées par le régime d’apartheid. Parmi les leaders noirs du monde des affaires sud-africain post-apartheid, nombreux sont en effet ceux qui ont bénéficié de cette expérience et que l’on retrouve à des postes importants aujourd’hui [6].

Le "miracle ivoirien", qui a pu faire illusion pendant de nombreuses années, est aujourd’hui un exemple emblématique d’une politique de développement où, faute d’un compromis démocratique menant à un partage pacifique des richesses entre différents groupes sociaux aux intérêts divergents, le pouvoir politique est devenu la seule voie d’accès à la richesse et le seul chemin menant à l’empowerment de l’élite dirigeante qui peut exercer une prédation rentière sur cette richesse, prédation qui s’est le plus souvent faite par la corruption sous le regard bienveillant des ex-puissances coloniales. Il illustre de manière criante le coût du "non-empowerment" économique des populations locales [8] qui a, en toute vraisemblance, constitué un des facteurs aggravants de déstabilisation du pays ces dernières années.

Enfin, au Zimbabwe, la réforme agraire accélérée qui, depuis le début du XXI^e siècle, a conduit à l’expropriation radicale forcée des fermiers blancs zimbabwéens et étrangers, et qui a eu pour corollaire l’effondrement économique du pays, montre le chemin à ne pas suivre pour l’Afrique du Sud, même si ce gouvernement a toujours eu une attitude pour le moins ambiguë vis-à-vis de son voisin du nord.

La chute du mur de Berlin en 1989 et l’effondrement des modèles de développement marxistes ont coïncidé avec le début du processus de réconciliation nationale menée par Nelson Mandela, qui a débouché sur un compromis historique entre la minorité blanche détentrice des actifs économiques et la majorité politique noire. Ce compromis s’est appuyé sur deux éléments fondamentaux : d’une part, la nécessité d’inscrire l’Afrique du Sud dans l’économie mondiale et donc de respecter le consensus de Washington en matière de choix économiques [10] ; d’autre part, l’obligation morale et politique, mais aussi économique et sociale, de "déracialiser" l’économie du pays en mettant en œuvre des politiques permettant l’accès de la majorité noire au capital économique et aux opportunités d’emplois qui lui étaient refusées antérieurement.

C’est dans cette perspective que doit être étudié le BEE. C’est elle aussi qui nourrit ses contradictions : d’un côté, les choix d’orthodoxie économique de l’ANC et les contraintes liées à l’objectif de transformer le pays en une économie compétitive dans la globalisation ; de l’autre, l’obligation d’infléchir le marché et l’allocation efficiente du capital économique et humain pour corriger les inégalités historiques créées par l’apartheid, faute de quoi le risque est grand de voir la société sud-africaine plonger dans l’instabilité. A bien des égards, c’est un dilemme commun à la plupart des économies contemporaines, à une différence près : dans le cas de l’Afrique du Sud, la répartition du capital et des opportunités a fait l’objet historiquement d’une asymétrie extrême légiférée par l’apartheid.

Pour que l’avenir de l’Afrique du Sud soit pacifique, la redistribution des actifs et des opportunités économiques au profit de la majorité ne peut être laissée à la seule main invisible du marché d’Adam Smith. Le BEE n’est pas une option, c’est une nécessité, mais il est confronté à cette question : comment infléchir le marché pour redresser les inégalités issues du passé sans remettre en cause pour autant les mécanismes fondamentaux d’allocation efficiente des ressources économiques et humaines pour permettre à l’Afrique du Sud de rester dans l’économie globalisée ? Comment transformer la société en donnant un pouvoir économique aux Noirs sans grever l’économie elle-même ? Le BEE comporte donc des risques [11] liés à ses incertitudes intrinsèques et aux coûts afférents, mais également des opportunités économiques qui peuvent émaner d’une société où la richesse et le bien-être ne sont plus l’apanage de quelques-uns.

Ces mécanismes financiers reposaient sur des taux de croissance irréalistes des actifs logés dans les SPV pour que ces derniers puissent faire face au remboursement de leurs dettes. La crise financière sud-africaine de 1998, qui a eu pour corollaire un ralentissement considérable de l’économie, a transformé l’effet de levier en effet de massue et a conduit les SPV à des dépôts de bilan ou à des restructurations massives de la part des banques qui ont saisi les actifs financés qu’elles avaient nantis [15]. La structure financière de ces holdings était fortement déséquilibrée et ces opérations avaient souvent porté sur des actifs trop volatiles ; ils n’ont donc pas été en mesure, pour la plupart, de survivre à un cycle économique complet [16].

A bien des égards, ce phénomène d’appropriation a été identique à ceux observés ailleurs en Afrique lors des indépendances, ou plus récemment, au début des années 1990, lors de l’éclatement de l’Union soviétique et de la fin du communisme : à chaque fois, les nouvelles classes dirigeantes s’approprient une rente économique. Dans le cas de nombreux pays africains, les nouveaux dirigeants se sont approprié des actifs qui étaient essentiellement publics à l’époque ; en Russie, les transferts d’actifs au bénéfice de l’élite communiste qui était aux postes de commande de l’économie étatisée se sont effectués par le biais de privatisations chaotiques [17], comme dans l’exemple du mécanisme "share for loans" [18] en 1995-1997. Ce phénomène a donné naissance à la génération des "oligarques" [19].

Certains des mécanismes russes s’apparentent aux SPV mis en œuvre dans le BEE sud-africain, à une exception près et qui est d’une très grande importance : alors que le processus russe de transfert d’actifs publics n’a jamais été réellement pensé et organisé dans un objectif précis et s’est effectué en l’absence de cadre légal incontestable, dans le cas de l’Afrique du Sud, les transferts ont été opérés par le secteur privé dans un cadre juridique solide avec l’objectif de créer une classe capitaliste noire puissante. Dans ce contexte, comme les dirigeants des sociétés publiques en Russie, les leaders de l’ANC étaient "les plus proches des actifs transférés". Il faut bien amorcer la pompe quelque part : en seulement quelques années, des empires ont été créés à partir de rien, en Russie comme en Afrique du Sud. Ainsi, il n’est pas exagéré de dire que certains ex-leaders de l’ANC devenus hommes d’affaires grâce au BEE [20] sont maintenant les "oligarques" de l’Afrique du Sud.

Paradoxalement, la nouvelle élite de l’ANC n’a pas utilisé le levier des nombreux actifs publics créés par le régime d’économie mixte d’apartheid pour effectuer ces transferts [21]. Les principales explications sont que ces sociétés publiques n’étaient pas rentables et n’intéressaient donc pas les rentiers potentiels ou, lorsqu’elles l’étaient, les syndicats puissants et alliés de l’ANC dans la coalition gouvernementale ont, par leur poids politique, empêché toute forme de transfert ou de privatisation.

Il était donc beaucoup plus aisé d’opérer ces transferts à partir des grandes sociétés privées sud-africaines, parties prenantes du compromis du début des années 1990 et donc volontaires pour le faire dans une stratégie de cession dont elles conservaient une partie du contrôle.

Ces transferts au profit d’une élite n’ont pas globalement jusqu’ici diffusé un processus d’empowerment et d’enrichissement plus large dans la société noire sud-africaine, ni accéléré la croissance de la richesse patrimoniale des classes moyennes noires amorcée dès les années 1960 [22], car ils n’ont pas créé de valeur ajoutée supplémentaire qui aurait été spécifiquement liée à leur détention BEE [23]. Ils n’ont pas conduit non plus à l’émergence d’une nouvelle classe d’entrepreneurs noirs mais tel n’était pas leur objet, en dépit du discours politique traditionnel.

Malgré toutes les critiques de ce processus souvent qualifié d’enrichment of the few, cette phase a été nécessaire et positive pour plusieurs raisons :

Phase nécessaire dans le processus de transformation de l’économie sud-africaine, cette première vague BEE, malgré ses imperfections, ne doit pas constituer le seul axe d’analyse de la politique économique sud-africaine depuis 1994, encore moins l’explication de l’échec de ses objectifs de réduction de la pauvreté et du chômage de masse. Pour expliquer la persistance du chômage et des inégalités en Afrique du Sud, ou pire leur aggravation, il convient de procéder à une analyse des autres composantes des politiques sud-africaines suivies depuis dix ans [25], ce qui ne s’inscrit pas dans le cadre de cet article.

La loi BEE broad-based reconnaît donc que le transfert du capital n’est pas le seul élément de succès d’une politique de transformation qui doit également redistribuer les opportunités (formation, etc.). Elle constitue donc une avancée significative à cet égard, mais à cet égard seulement. Par contre, en souhaitant également que les transferts capitalistiques s’effectuent vers des groupes plus larges que les seuls "Black tycoons" (une forme de capitalisme populaire), elle est porteuse d’inefficiences et de dangers qui, à de nombreux égards, sont beaucoup plus grands que ceux de la première vague d’empowerment [29].

Un capitalisme populaire ne peut émerger que sur la base d’une diffusion de la richesse à travers l’emploi et les salaires en premier lieu. C’est plus de consommateurs, donc de salariés, que d’actionnaires que l’Afrique du Sud a besoin aujourd’hui [30]. Un actionnariat broad-based, toujours sans capitaux, mais également sans aucune capacité à remplir les rôles dévolus aux propriétaires d’actifs en termes de gestion et de contrôle, n’est pas en mesure de répondre aux contraintes de gouvernement d’entreprise imposées par l’économie de marché globale. C’est la raison pour laquelle cette deuxième vague d’empowerment dite broad-based, considérablement accélérée en 2003 [31], s’avère être en fait similaire à la première, à une différence près : ses messages, pas ses mécanismes financiers, sont devenus broad-based.

A l’exception de rares cas [32], les nouvelles opérations broad-based reposent toujours sur des mécanismes d’effet de levier où une croissance très forte des actifs transférés est une condition sine qua non pour que les financiers qui ont nanti ces derniers soient remboursés. Les dividendes servis aux nouveaux détenteurs "virtuels" suffisent en général tout juste à rembourser les intérêts aux prêteurs, rarement le principal de la dette. Se pose alors la question cruciale du débouclage ultime des opérations, même dans le scénario favorable où les anticipations de croissance se réalisent : soit les actifs transférés, qui se seront valorisés en conséquence, pourront être refinancés par d’autres prêteurs pour rembourser le principal des prêts accordés par les premiers prêteurs, soit les groupes BEE bénéficiaires de l’opération devront vendre ces mêmes actifs pour rembourser ce principal. Le deuxième cas de figure conduit à une sortie des groupes BEE du capital des sociétés, dont ils devaient devenir actionnaires au titre du BEE. Contrairement à de nombreuses analyses, cela n’est pas en soi synonyme d’échec du BEE, puisque ces groupes auront au passage réalisé une plus-value : le capital noir ainsi constitué pourra s’investir ailleurs dans l’économie. Néanmoins, la loi ne prévoit pas qu’une société ayant initié une transaction conduisant à un tel débouclage, et qui se retrouverait donc sans actionnaire BEE, puisse bénéficier, à un titre ou à un autre, du fait qu’elle aurait contribué à la constitution d’un capital noir : elle conduit donc de fait à l’illiquidité des actifs détenus par des groupes BEE, illiquidité qui génère une distorsion dommageable à une bonne allocation des ressources émanant du BEE même.

Enfin, et c’est là que se situe l’un des principaux vices de la loi broad-based, elle crée un effet d’éviction de l’épargne disponible, déjà à un niveau très faible [33], au détriment de la création de nouvelles entreprises. En effet, les montants colossaux qui doivent être mobilisés pour remplir les objectifs de transferts contenus dans les différentes chartes [34], auxquels il faut ajouter les coûts administratifs liés au suivi de l’application de ces dernières, ont déjà commencé à assécher le marché du capital risque et du capital développement sud-africains, publics comme privés. Or ce sont les nouvelles entreprises noires qui créeront les emplois de demain, pas les anciennes sociétés blanches, même détenues partiellement ou complètement par des capitaux noirs [35]. Dans ce contexte, Black Economic Empowerment ne rime pas avec Black Business Development, d’autant plus que l’Etat sud-africain n’a jusqu’ici utilisé aucun des leviers à sa disposition, en particulier une fiscalité dérogatoire au profit des créateurs d’entreprises ou du secteur BEE [36]. Pire, sur de nombreux points, les nouvelles orientations de la fiscalité sud-africaine contredisent les objectifs du BEE broad-based en planifiant une pénalisation potentielle des structures hybrides de financement souvent utilisées dans les montages empowerment.

En 1970, la répartition du capital économique et des emplois en Malaisie, malgré de forts taux de croissance de l’économie du "laisser-faire" dès les premières années d’indépendance [37], restait fortement inégalitaire, très peu intégrative, avec une richesse principalement aux mains de la minorité chinoise, au détriment des Malais (Bumiputeras) [38]. La société malaisienne était donc à l’image de l’Afrique du Sud, sans les excès de cette dernière néanmoins, et cette situation avait conduit aux émeutes raciales de mai 1969.

Dès le départ, la New Economic Policy (NEP) [39], initiée en 1970, avait été pensée comme une stratégie globale, dont l’empowerment malais n’était qu’un volet. Comme le BEE sud-africain, elle était fondée sur l’hypothèse qu’une meilleure répartition interéthnique de la richesse était nécessaire à la stabilité sociale et à la croissance économique et avait pour objet de déracialiser la propriété capitalistique et de lutter contre la pauvreté en augmentant la taille du marché intérieur. Elle s’est appuyée sur des transferts d’actifs [40] dans un contexte de très forte croissance, mais ces transferts n’ont pas à eux seuls créé cette croissance. Ils ont également conduit à accroître les inégalités intra-éthniques malaises, comme la politique BEE fondée sur les mécanismes de marchés altérés a accru les inégalités au sein de la population noire [41], mais aussi dans la population blanche.

Ce sont tous les autres volets de la NEP qui ont déterminé son succès, en particulier les politiques industrielles et les investissements massifs dans l’éducation et la santé qui, à l’inverse de l’Afrique du Sud, ont réussi en Malaisie [42].

Ainsi, contrairement à l’Afrique du Sud, en Malaisie, durant les années 1970 à 1990, cette très forte croissance a conduit à une amélioration du niveau de vie sans précédent pour l’ensemble des populations, les bénéficiaires de l’empowerment, mais aussi les autres. L’exemple malais montre moins les failles de la politique BEE sud-africaine, qu’elle soit broad-based ou non, que la nécessité de mettre en cohérence cette dernière avec une politique économique globale convergeant vers les mêmes objectifs, en particulier la création d’emplois – qui était d’ailleurs le thème principal de la campagne électorale du début 2004.

C’est donc l’un des principaux défis de l’Afrique du Sud : le BEE, qu’il soit broad-based ou non, doit être globalement soutenu, moins pour des raisons purement économiques que pour des raisons politico-sociales, même s’il comporte intrinsèquement des mécanismes de distorsion de marché. Ces derniers doivent être impérativement compensés par une forte croissance. Le BEE ne peut à lui seul engendrer cette croissance, ce qui risque de conduire à une frustration des pauvres noirs [43], comme des riches blancs [44].